III.FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
14. As instâncias não elencaram quaisquer factos que tivessem julgado provados e/ou não provados.
IIIB. DE DIREITO
b.1. Da nulidade por omissão de pronúncia
15. A Recorrente imputa ao acórdão recorrido a nulidade por omissão de pronúncia, ao abrigo do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil, aplicável ex vi dos artigos 666.º, n.º 1 do CPC e 1.º do CPTA. Alega, para tanto, que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre o erro de julgamento imputado à decisão da 1.ª instância, no segmento em que esta considerou inexistente a instrumentalidade das providências cautelares requeridas.
16.Para sustentar tal arguição, a Recorrente invoca, designadamente na conclusão VI das suas alegações de revista, que o TCA Norte incorreu em erro ao afirmar que a Recorrente não tinha impugnado, em sede de apelação, o fundamento da falta de provisoriedade das providências cautelares. Contrapõe, nas conclusões IX e XIX, que tal impugnação foi expressamente deduzida, quer nas alegações de recurso, nomeadamente nos artigos 177.º a 206.º, quer nas conclusões XXXIII a XXXIX.
17.Conclui, por conseguinte, que o acórdão recorrido padece de nulidade, por não ter conhecido de uma questão que lhe foi expressamente submetida e que era essencial à decisão da causa, consubstanciando, assim, uma omissão de pronúncia.
Todavia, esta conclusão não colhe. Vejamos.
18.A sentença judicial pode apresentar vícios que comprometem a sua validade, distinguindo-se, para esse efeito, dois tipos fundamentais de erros: o error in iudicando e o error in procedendo.
18.1.O primeiro refere-se a deficiências substanciais no julgamento, seja ao nível da apreciação da matéria de facto, seja na aplicação do direito, conduzindo, em regra, à revogação da decisão pelo tribunal ad quem, mediante recurso.
18.2.O segundo tipo de vício, de natureza formal, respeita à estruturação e conformação externa da sentença, podendo ocorrer, para o que ora releva, quando o juiz ultrapassa os limites do objeto do litígio (excesso de pronúncia) ou omite pronúncia sobre questões que lhe competia apreciar (omissão de pronúncia).
18.3. Enquanto os vícios do primeiro tipo se reconduzem a erros intrínsecos ao ato de julgamento, os do segundo tipo são extrínsecos, reportando-se à exteriorização do juízo decisório e à sua conformidade com os limites processuais do thema decidendum.
19.Nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, constitui causa de nulidade da sentença a omissão de pronúncia sobre questões que o juiz estava vinculado a apreciar, bem como o conhecimento de matérias que extravasam os limites da sua competência cognitiva. Estas situações configuram, respetivamente, os vícios processuais conhecidos como omissão de pronúncia e excesso de pronúncia. A omissão de pronúncia traduz-se na inobservância do dever de conhecimento das questões submetidas à apreciação judicial. Tal dever encontra consagração expressa no artigo 608.º, n.º 2, do CPC, que impõe ao juiz a obrigação de se pronunciar sobre todas as questões colocadas pelas partes, excetuando aquelas cuja apreciação se encontre prejudicada pela solução dada a outras- cfr. Acórdão do STA, de 19/05/2016, processo n.º 01657/13.
- 20.Para efeitos da aferição de nulidade por omissão de pronúncia, deve entender-se por “questões” todas as pretensões processuais deduzidas pelas partes que carecem de apreciação jurisdicional, bem como os pressupostos processuais, desde que tenham sido efetivamente objeto de controvérsia entre os sujeitos processuais. Esta conceção é sustentada por Antunes Varela (RLJ, Ano 122.º, p. 112), que delimita o conceito de “questão” em sentido técnico-processual. Importa, no entanto, distinguir estas “questões” dos fundamentos jurídicos ou factuais, dos argumentos ou das razões invocadas pelas partes em apoio das suas posições. Como sublinha José Alberto dos Reis (CPC Anotado, vol. V, p. 143), não se confundem os objetos da decisão judicial- as questões propriamente ditas- com os elementos que integram a respetiva motivação ou sustentação argumentativa.
- 21.Note-se que a nulidade por omissão de pronúncia restringe-se à ausência de apreciação, por parte do tribunal, das questões essenciais que este se encontra vinculado a conhecer para a resolução do litígio, ou seja, daquelas que integram o objeto do processo e que são juridicamente relevantes para a decisão da causa. A omissão relevante para efeitos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, verifica-se apenas quando o tribunal deixa de se pronunciar sobre elementos estruturantes da causa, como sejam a causa de pedir, o pedido ou as exceções invocadas.
- 22.Com interesse para a situação em análise, importa distinguir esta omissão de uma decisão de não conhecimento de determinada questão, quando devidamente fundamentada, a qual, não obstante poder configurar erro de julgamento, não consubstancia nulidade por omissão de pronúncia. A este respeito e conforme se sumariou no Ac. do STA, de 15/02/2007, proferido no processo n.º 0168/06:
«III - Quando o Tribunal, consciente e fundamentadamente, não toma conhecimento de qualquer questão, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia.».
23.No caso concreto, a Recorrente sustenta que o acórdão recorrido padece de nulidade por não se ter pronunciado sobre o fundamento de recurso relativo à alegada falta de instrumentalidade das providências requeridas, fundamento esse que teria sido por si expressamente impugnado na apelação.
24.Contudo, o TCA Norte pronunciou-se expressamente sobre a questão da instrumentalidade das providências, tendo concluído que a Recorrente não tinha impugnado esse fundamento da decisão da 1.ª instância, pelo que, a discordância da Recorrente quanto a essa conclusão não configura omissão de pronúncia, mas sim divergência quanto à valoração que o Tribunal a quo dispensou ao conteúdo das alegações de recurso, ou seja, um eventual erro de julgamento. A própria formulação da sua alegação, ao afirmar que o tribunal “errou ao julgar” que não houve impugnação, revela que está em causa a (in)correção do juízo formulado, e não a sua inexistência. Logo, a discordância da Recorrente quanto a essa conclusão configura, quando muito, um erro de julgamento, e não uma nulidade por omissão de pronúncia.
25.Assim, tendo o tribunal recorrido conhecido da questão, ainda que, na perspetiva da Recorrente, de forma incorreta, inexiste a nulidade invocada. O que está em causa é a valoração do conteúdo das alegações e conclusões, matéria que se inscreve no plano do mérito e não da validade formal da decisão.
Nestes termos, não se verifica a nulidade por omissão de pronúncia, pelo que improcede a respetiva arguição.
b.2. Da falta do requisito da instrumentalidade das providências cautelares requeridas
26.A Recorrente sustenta que o TCA Norte incorreu em erro de julgamento ao concluir que a mesma não tinha impugnado, em sede de apelação, o fundamento da decisão da 1.ª instância relativo à ausência de provisoriedade (ou instrumentalidade) das providências cautelares requeridas.
27.Ora, da análise objetiva das alegações de recurso apresentadas pela Recorrente, nomeadamente dos artigos 177.º a 206.º, bem como das conclusões XXXIII a XXXIX, resulta inequívoco que a questão da instrumentalidade das providências foi expressamente suscitada e objeto de impugnação. A Recorrente dedicou um segmento substancial das suas alegações à desconstrução do juízo formulado pelo tribunal de 1.ª instância quanto à ausência de utilidade prática das medidas requeridas.
28.A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que o erro de julgamento se verifica quando o tribunal decide com base em pressupostos incorretos, designadamente por desconsideração de elementos constantes dos autos ou por errónea valoração do conteúdo das peças processuais - cfr. Acórdão do STA, de 19/10/2006, proferido no processo n.º 01224/05.
29.No caso sub judice, o Tribunal a quo incorreu precisamente nesse vício, ao afirmar que a Recorrente não tinha impugnado o fundamento da decisão da 1.ª instância, quando, na verdade, o fez de forma clara e reiterada.
30.Verificando-se que o acórdão recorrido assenta num pressuposto incorreto, impõe-se reconhecer a existência de erro de julgamento, com as devidas consequências ao nível da reapreciação do mérito do recurso, impondo-se, em sede de revista, e em substituição, conhecer da decidida falta de instrumentalidade das providências requeridas.
b.3. da falta – ou não- de instrumentalidade das providências requeridas
31.A Requerente, aqui recorrente, no requerimento que apresentou perante o TAF de Aveiro, destinado à adoção de providência cautelar, pediu o decretamento de:
- «1.Providência Cautelar de regulação provisória de uma situação jurídica e de adoção de uma conduta, concretamente, imposição à Administração do pagamento da totalidade do apoio associado à candidatura apresentada no âmbito da medida de destilação de vinho em caso de crise, prevista no Regulamento Delegado (UE) 2023/1225 da Comissão, de 22 de junho de 2023, da Portaria n.º 190/2023, de 5 de julho e do Aviso de abertura para submissão de candidaturas, destilação de crise – exercício financeiro 2023, do Instituto da Vinha e do Vinho, I.P., quantia que ascende a € 1.343.990,57 (um milhão, trezentos e quarenta e três mil, novecentos e noventa e nove euros e cinquenta e sete cêntimos), com consequente liberação da garantia ainda retida; Caso assim não se entenda,
- 2.Providência Cautelar tendente à condenação à prática de ato devido, em concreto, ato de deferimento do pedido de apoio na totalidade, € 1.343.990,57 (um milhão, trezentos e quarenta e três mil, novecentos e noventa e nove euros e cinquenta e sete cêntimos), com consequente pagamento e liberação da garantia;
Caso assim não se entenda,
3. Providência Cautelar de regulação provisória de uma situação jurídica e de adoção de uma conduta, concretamente, imposição à Administração do pagamento na proporção, do vinho recuperado, quantia que ascende a € 334.964,71 (trezentos e trinta e quatro mil novecentos e sessenta e quatro euros e setenta e um cêntimos) e à aceitação dos comprovativos do destino final do álcool destilado com o vinho recuperado pela Requerente e, ainda, à liberação da garantia;
Caso assim não se entenda,
4. Providência Cautelar tendente à condenação à prática de ato devido, em concreto, ato de deferimento do pedido de pagamento na proporção do vinho recuperado, que ascende a € 334.964,71 (trezentos e trinta e quatro mil novecentos e sessenta e quatro euros e setenta e um cêntimos), à aceitação dos comprovativos do destino final do álcool destilado com o vinho recuperado pela Requerente e, ainda, à liberação da garantia;
Cumulativamente com qualquer das providências a decretar identificadas supra de 1 a 4:
5. Providência cautelar inominada que permita garantir todos os tramites procedimentais aptos para cumprimento do mencionado, designadamente, acesso à plataforma informática de entrega dos documentos ou possibilidade de remessa por meio alternativo e disponibilizado pelos Requeridos. Mais se requer que as providências identificadas em 3, 4 e 5 sejam decretadas provisoriamente nos termos do artigo 131.º do CPTA.”
32. O deferimento das providências cautelares requeridas está subordinado à verificação cumulativa dos requisitos legalmente exigidos, os quais decorrem, em termos essenciais, da articulação entre os artigos 112.º e 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
- 33.Em primeiro lugar, impõe-se a verificação do pressuposto geral de admissibilidade, consagrado no artigo 112.º do CPTA, que exige que a providência requerida se revele necessária e adequada à salvaguarda da utilidade prática da decisão a proferir no processo principal. Trata-se, pois, de assegurar que a tramitação da ação principal não se torne inócua ou desprovida de eficácia útil, em virtude da demora na sua resolução definitiva.
- 34.A 1.ª instância, depois de delimitar os conceitos jurídicos de instrumentalidade, acessoriedade e provisoriedade das providências cautelares, frisando que a tutela oferecida pelo meio cautelar não pode esgotar, em si mesma, a tutela oferecida pela ação principal de que aquele necessariamente depende, de modo que o decretamento de uma providência, mesmo que de teor antecipatório, nunca poderá criar uma regulação ou um estado de coisas de tal modo estáveis que a decisão a proferir em sede de processo principal não tenha qualquer repercussão sobre elas, concluiu pela não verificação do pressuposto geral de admissibilidade previsto nos artigos 112.º, n.º 1, e 113.º, n.º 1, do CPTA e, em consequência, considerou inviável o decretamento das providências requeridas, por entender que estas não asseguravam a utilidade da decisão a proferir na ação principal.
- 35.A 1.ª Instância centrou a sua análise na natureza dos pedidos formulados pela requerente, que visavam, essencialmente: (i) o pagamento integral do apoio financeiro a que se candidatou;(ii) subsidiariamente, o pagamento proporcional ao vinho recuperado; (iii) a aceitação dos comprovativos do destino final do álcool destilado; e (iv) a liberação da garantia prestada. O tribunal entendeu que tais pedidos não revestem caráter provisório, antes correspondem, na substância, ao objeto da ação principal, sendo, por isso, definitivos e irreversíveis. Concluiu, pois, que a sua satisfação no âmbito cautelar esgotaria a utilidade da ação principal, violando o princípio da instrumentalidade que caracteriza este tipo de tutela.
36.Sublinhou ainda que a requerente não configurou qualquer mecanismo de reversibilidade ou de restituição dos montantes em caso de improcedência da ação principal, antes afirmando que os valores seriam utilizados de forma definitiva (pagamentos, investimentos, etc.), o que reforça a incompatibilidade com a natureza provisória e acessória da providência cautelar.
37.Em consonância, concluiu que a pretensão da requerente implicava uma decisão antecipada de mérito, sobre matéria já submetida à apreciação da Administração e objeto da ação principal, o que, a ser deferido, criaria uma situação de facto consumado, contrária à lógica do processo cautelar, pelo que, não se verifica o pressuposto da utilidade e dependência da providência em relação à ação principal, julgando, assim, inviável a concessão da tutela cautelar requerida.
38. A Recorrente não se conforma com o assim decidido, alegando, em síntese- ver conclusões XXXIII a XXXIX das alegações de recurso de revista - que as providências cautelares requeridas não esgotam a utilidade da ação principal, contrariamente ao entendimento da 1.ª Instância. E isso porque, a tutela cautelar requerida tem como fim prevenir a ocorrência de danos concretos e imediatos, decorrentes do deferimento parcial do pedido de pagamento apresentado em setembro de 2024, nomeadamente: (i) a impossibilidade de realizar os investimentos planeados para o ano em curso; (ii) e os encargos financeiros resultantes de injunções instauradas por terceiros.
39.Tais prejuízos, afirma, são diretamente imputáveis à atuação da Administração e apenas poderão ser evitados mediante o pagamento imediato da quantia indevidamente retida. A eventual condenação da Administração em sede de ação principal não seria suficiente para evitar tais danos, dada a sua natureza urgente e irreparável.
40.Por fim, a Recorrente rejeita a tese da irreversibilidade da providência requerida, defendendo que a sua admissibilidade se enquadra no regime da providência cautelar antecipatória previsto na alínea e) do n.º 2 do artigo 112.º do CPTA, cuja aplicação não pode ser esvaziada por uma interpretação excessivamente restritiva da sua função.
O que dizer?
- 41.A jurisprudência dos tribunais superiores esta jurisdição tem reiterado que as providências cautelares, no contencioso administrativo, se caracterizam por três traços essenciais: (i) a instrumentalidade, enquanto dependência funcional e teleológica relativamente à ação principal; (ii) a provisoriedade, por não visarem a resolução definitiva do litígio; (iii) e a sumariedade, quanto ao grau de cognição exigido (summaria cognitio). Daí que, se afirme que o procedimento cautelar se caracteriza pela sua instrumentalidade (dependência da ação principal), provisoriedade (não está em causa a resolução definitiva de um litígio) e sumariedade do caso através de um procedimento simplificado e rápido.
- 42.A instrumentalidade, enquanto pressuposto geral, exige que a providência requerida seja necessária e adequada à salvaguarda da utilidade prática da decisão final a proferir no processo principal. A sua ausência implica que a providência não cumpra a função de tutela provisória que justifica a sua existência no ordenamento jurídico, sendo em razão da provisoriedade e instrumentalidade da tutela cautelar face ao processo principal que se explica a exigência legal de mera prova sumária da situação de facto alegada e a suficiência da mera justificação do direito alegado (fumus boni iuris).
43.As providências cautelares consubstanciadas no pagamento provisório da totalidade do apoio associado à candidatura e, bem assim, a relativa ao pagamento provisório de quantia proporcional ao vinho recuperado, são providências cautelares antecipatórias que se enquadram na previsão da alínea e) do n.º 2 do artigo 112.º do CPTA, que admite a possibilidade de o tribunal decretar, a título provisório, a regulação de uma situação jurídica, incluindo o pagamento de quantias alegadamente devidas. Esta norma consagra expressamente a figura da providência cautelar antecipatória, que visa antecipar, de forma provisória, os efeitos de uma eventual decisão favorável na ação principal.
44.A jurisprudência tem vindo a reconhecer que as providências antecipatórias podem ser consideradas instrumentais, desde que: (i) não esgotem de forma definitiva o objeto da ação principal;
(ii) sejam provisórias e reversíveis, ou acompanhadas de garantias que assegurem a reversibilidade; (iii) se destinem a assegurar a utilidade da decisão final, evitando que esta se torne inócua por força da demora processual.
45.Note-se, como esclarece o Tribunal da Relação de Lisboa, no Acórdão de 02/07/2013, processo n.º 2416/12.0TVLSB.L, que: “Mesmo quando a providência cautelar constitui antecipação do direito a declarar em definitivo, não se pode falar em esvaziamento da ação, pois esta providência, e a sua manutenção, está sempre dependente da declaração definitiva da existência, ou não, do direito.”
46.No caso sub judice, relativamente à providência cautelar requerida no ponto 1 do pedido, importa notar que, embora esta consista no pagamento integral do apoio financeiro que a Recorrente entende ser-lhe devido - coincidindo, assim, em larga medida com o objeto da ação principal- tal não obsta à sua admissibilidade enquanto providência instrumental.
47.Com efeito, a instrumentalidade da providência deve ser entendida em sentido funcional, ou seja, na sua aptidão para assegurar a utilidade prática da decisão final. Neste contexto, a antecipação parcial dos efeitos da decisão de mérito pode justificar-se pela necessidade de prevenir a produção de prejuízos graves e dificilmente reparáveis, como a inviabilização de investimentos estratégicos ou o incumprimento de obrigações contratuais assumidas pela Recorrente. A providência requerida visa garantir que a decisão final, caso venha a ser favorável, não se revele inócua ou desprovida de eficácia útil, em virtude da deterioração irreversível da situação fática e jurídica da Recorrente durante a pendência da ação principal, sendo, assim, inegável a sua natureza instrumental.
48.As considerações anteriormente tecidas quanto à instrumentalidade funcional da providência cautelar requerida no ponto 1. do pedido aplicam-se, com as devidas adaptações, à providência requerida no ponto 3. do pedido.
49.Com efeito, também esta última - que visa a regulação provisória de uma situação jurídica mediante a imposição à Administração do pagamento proporcional ao vinho recuperado (no montante de €334.964,71), bem como a aceitação dos comprovativos relativos ao destino final do álcool destilado - reveste natureza instrumental, na medida em que se destina a assegurar a eficácia útil da decisão final.
50.Tal providência tem como fim evitar que a demora na resolução da ação principal torne irreversível a situação de facto, designadamente através da consolidação de prejuízos patrimoniais e operacionais que alegadamente comprometem a continuidade da atividade da Recorrente. Assim, ainda que implique a antecipação parcial dos efeitos da decisão de mérito, pode justificar-se pela necessidade de prevenir a produção de danos de difícil ou impossível reparação, nos termos do artigo 120.º do CPTA, sendo, como tal, patente a sua natureza instrumental.
51. No que respeita às providências cautelares que visam a condenação da Administração à prática de atos administrativos devidos, entende-se que as mesmas não reúnem os pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 120.º do CPTA, por lhes faltar a necessária instrumentalidade funcional relativamente à ação principal.
52.Com efeito, a providência cautelar que tem por objeto a condenação da Administração à prática de um ato administrativo definitivo, como o deferimento de um pedido de apoio financeiro, não se limita a assegurar a eficácia útil da decisão final, mas antes antecipa, de forma definitiva, o desfecho da ação principal, esgotando o objeto do litígio e violando o princípio da provisoriedade que caracteriza a tutela cautelar.
53.A natureza provisória e instrumental das providências cautelares, tal como delineada no CPTA, visa garantir que a decisão final não se torne inócua por efeito da demora processual, sem, contudo, se substituir a essa decisão. A redação do artigo 112.º do CPTA, bem como a ausência de referência à prática de atos administrativos no elenco das providências cautelares típicas (v. g., artigo 2.º, n.º 2, alíneas a) a i)), confirma a intenção do legislador de excluir do âmbito da tutela cautelar a prática de atos administrativos com eficácia plena e definitiva.
54.Neste sentido, a condenação à prática de ato administrativo devido deve ser requerida em sede de ação principal, nos termos dos artigos 66.º e seguintes do CPTA, e não por via cautelar, sob pena de subversão da lógica própria do contencioso administrativo de urgência.
55. A invocação de que a providência é requerida “a título provisório” não é suficiente para afastar esta conclusão, uma vez que a prática do ato administrativo, mesmo que provisória em termos formais, produz efeitos jurídicos plenos e irreversíveis, esvaziando a utilidade da decisão final e violando o princípio da separação entre tutela cautelar e tutela de mérito.
56.Neste contexto, a providência cautelar requerida sob o ponto 2 do pedido, que visa a condenação da Administração à prática do ato de deferimento do pedido de apoio na sua totalidade, no montante de €1.343.990,57, com o consequente pagamento e liberação da garantia prestada, não pode ser admitida, por configurar uma antecipação do juízo de mérito, incompatível com a natureza instrumental e provisória da tutela cautelar.
57. Também a providência requerida, a título subsidiário, no ponto 4, que visa a condenação da Administração à prática do ato de deferimento parcial do apoio, correspondente ao valor proporcional ao vinho recuperado (€334.964,71), à aceitação dos comprovativos do destino final do álcool destilado e à liberação da garantia, enfrenta idêntico obstáculo jurídico.
58.Ainda que se invoque a sua natureza provisória, esta providência traduz-se, na prática, numa decisão definitiva sobre o mérito da pretensão deduzida na ação principal, o que contraria a ratio do regime cautelar previsto no CPTA.
59.Assim, por se tratar de providências que não visam assegurar a utilidade da decisão final, mas antes substituí-la, não se verifica o requisito da instrumentalidade, sendo, por isso, inadmissíveis no âmbito da tutela cautelar.
60. Acrescente-se, no que respeita aos pedidos de liberação das garantias prestadas, que os mesmos colidem diretamente com o disposto no n.º 6 do artigo 120.º do CPTA, que estabelece que a prestação de garantia constitui condição de eficácia da providência cautelar, salvo dispensa judicial. A sua antecipada liberação, por via cautelar, comprometeria a função de salvaguarda que a garantia visa assegurar, esvaziando o regime legal da sua utilidade prática.
61.Como já dissemos, pese embora o artigo 112.º, n.º 2, alínea e), do CPTA admita a possibilidade de decretamento de providências cautelares que imponham o pagamento de quantias pecuniárias, refere-se à prática de operações materiais de pagamento, com natureza provisória, e não à intimação da Administração à prática de atos administrativos de conteúdo definitivo, como o deferimento de pedidos de apoio financeiro ou a liberação de garantias.
62.A admissibilidade de providências antecipatórias, como as previstas nas alíneas b) a e) do n.º 2 do artigo 112.º do CPTA, está sempre condicionada à sua provisoriedade, ou seja, à sua aptidão para assegurar a eficácia útil da decisão final, sem a substituir. Ora, a prática de atos administrativos definitivos, como o deferimento de pedidos ou a extinção de garantias, como já se disse, esgota o objeto da ação principal, sendo, por isso, inadmissível em sede cautelar.
63.Assim, impõe-se revogar a decisão da 1.ª Instância na parte em que indeferiu, por falta de instrumentalidade, os pedidos de pagamento provisório do apoio financeiro - quer na sua totalidade, quer na proporção correspondente ao vinho recuperado - por se tratar de providências que, embora antecipatórias, podem revestir natureza provisória e funcionalmente instrumental, desde que adequadamente delimitadas.
64.Mantém-se, contudo, a decisão da 1.ª Instância quanto à inadmissibilidade das demais providências requeridas, designadamente aquelas que visam a prática de atos administrativos definitivos e a liberação de garantias, por lhes faltar a natureza provisória e instrumental exigida pelo regime da tutela cautelar.
b.4. Do erro de julgamento em relação ao periculum in mora
- 65.Nas conclusões XXXIX a LIII das alegações do presente recurso de revista, a Recorrente impugna o juízo formulado pelo TAF de Aveiro quanto à não verificação do requisito do periculum in mora, sustentando que os factos alegados e indiciariamente provados são aptos a demonstrar a urgência e a necessidade da tutela cautelar requerida. Alega, ainda, que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao considerar prejudicado o conhecimento deste fundamento da apelação, com base na suposta falta de impugnação da decisão da 1.ª Instância quanto à ausência de instrumentalidade das providências requeridas. Tal entendimento é, segundo a Recorrente, manifestamente incorreto, uma vez que essa questão foi expressamente sindicada na apelação interposta para o TCAN.
- 66.A Recorrente sustenta, nas conclusões do recurso de revista, que o Tribunal de 1.ª Instância reconheceu, ainda que implicitamente, a existência de três prejuízos principais decorrentes do não decretamento das providências cautelares:
- (i)a impossibilidade de concretizar um investimento de modernização no valor de €1.000.000,00;
- (ii)o risco de incumprimento contratual no âmbito de um projeto de inovação produtiva com financiamento aprovado no montante de €2.359.923,77;
- (iii)a perda de competitividade e de oportunidades de crescimento empresarial.
67.Não obstante esse reconhecimento, o Tribunal concluiu que tais prejuízos não seriam impeditivos da atividade inovadora da Recorrente, entendimento com o qual esta discorda, por considerar que tal juízo configura uma incorreta aplicação do direito aos factos alegados e indiciariamente demonstrados.
68.A Recorrente sublinha que o periculum in mora não se restringe a situações de insolvência iminente ou de colapso económico absoluto. A sua verificação pode decorrer de prejuízos operacionais e estratégicos que, pela sua natureza, comprometam de forma irreversível a utilidade da decisão final.
69.Como tal, a decisão da 1.ª Instância, ao desconsiderar os efeitos concretos da atuação administrativa, incorre, assim, em violação do princípio da proporcionalidade e do direito à tutela jurisdicional efetiva.
70.Nestes termos, e por não ter o acórdão recorrido apreciado o requisito do periculum in mora, impõe-se a sua revogação, com substituição por decisão que conheça do mérito da pretensão cautelar.
Que dizer?
71.Nos termos do artigo 150.º, n.º 5 do CPTA, o Supremo Tribunal Administrativo, em sede de revista de decisão que defira ou indefira uma providência cautelar, dispõe de poderes de substituição, podendo proferir decisão de mérito sobre a questão controvertida, desde que os autos contenham os elementos necessários à decisão, nomeadamente a matéria de facto relevante, fixada pelas instâncias.
72.No caso concreto, verifica-se que as instâncias inferiores não procederam à fixação formal da matéria de facto, nos termos exigidos. Ainda assim, a 1.ª Instância entendeu, com base nos factos alegados pela Recorrente no requerimento inicial, que os mesmos, mesmo que integralmente provados, não seriam suscetíveis de preencher o requisito do periculum in mora, por não configurarem, em nenhuma hipótese, um risco de constituição de situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação, caso não fossem decretadas as providências requeridas.
73.Esta abordagem configura, na prática, uma apreciação liminar da suficiência jurídica dos factos alegados, sem que tenha havido qualquer atividade instrutória ou fixação da matéria de facto relevante, o que poderá comprometer o exercício pleno dos poderes de substituição pelo Supremo Tribunal Administrativo, caso se conclua pela existência de erro de julgamento quanto à qualificação jurídica dos factos alegados.
74.Nos termos do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, as providências cautelares visam prevenir a consolidação de situações de facto irreversíveis ou a ocorrência de danos de difícil reparação nos interesses jurídicos que o requerente pretende salvaguardar na ação principal.
75.A doutrina dominante interpreta este requisito como abrangendo não apenas os casos em que a demora processual possa inviabilizar a reposição da legalidade no plano fático, mas também aqueles em que, mesmo sendo essa reposição teoricamente possível, se antevejam prejuízos significativos, irreparáveis ou de difícil reversibilidade, que a decisão final não consiga mitigar de forma adequada ou integral.
76.Assim, a concessão da providência depende de um juízo de prognose judicial sobre a utilidade da sentença final, ponderando-se os efeitos da sua eventual ineficácia prática. Este juízo deve considerar todos os interesses relevantes, sejam eles públicos, coletivos ou individuais, desde que juridicamente protegidos.
77.Importa sublinhar que o receio invocado deve assentar em factos concretos e objetivamente demonstráveis, que evidenciem a iminência da lesão e a urgência da intervenção cautelar. Simples suposições ou receios subjetivos não satisfazem este ónus argumentativo.
78.Como tal, “o juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por, entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica” - cfr. VIEIRA DE ANDRADE in “A Justiça Administrativa”, 4.ª ed., p. 298.
79.No requerimento inicial, a requerente, ora Recorrente, alega ter adquirido mais de 4,19 milhões de litros de vinho no âmbito de uma candidatura submetida sob forte pressão administrativa, e que tal aquisição foi motivada por condutas intimidatórias de agentes da Administração Pública junto dos destiladores, - beneficiários indiretos da medida -, com o objetivo de assegurar a rápida retirada de excedentes vínicos do mercado, em conformidade com o espírito e finalidade do Regulamento Delegado (UE) da Comissão, de 22 de junho de 2023, e da Portaria n.º 190/2023, de 5 de julho.
80.A Recorrente sustenta que os destiladores atuaram como instrumentos da política pública de estabilização do setor vitivinícola, assumindo, de facto, funções que competiriam ao Estado, nos termos do artigo 81.º da Constituição da República Portuguesa. A sua atividade foi, assim, instrumentalizada para efeitos de execução de uma política de emergência económica, visando corrigir desequilíbrios de mercado causados pelo excesso de oferta. Contudo, após o cumprimento desse desígnio público, a Administração terá abandonado a requerente à sua sorte, não assumindo os prejuízos decorrentes da operação, incluindo perdas patrimoniais e não patrimoniais, resultantes de um acidente que a Requerente qualifica como caso de força maior. E que jamais teria efetuado tal aquisição massiva de vinho não fosse a pressão exercida pelos agentes administrativos, e que, tendo contribuído decisivamente para a estabilidade do setor, encontra-se agora impossibilitada de cumprir obrigações perante produtores e de realizar investimentos essenciais à sua atividade.
81.Alega que apresentou, no exercício económico de 2023, um investimento significativo em ativos fixos tangíveis no montante de €1.081.985,07, com vista ao reforço da sua capacidade produtiva e melhoria operacional. Este esforço de capital foi acompanhado por um aumento das vendas e pela constituição de um stock relevante de matérias-primas.
82.Contudo, na sequência de um sinistro ocorrido, a empresa passou a enfrentar constrangimentos operacionais severos, já evidentes no último trimestre de 2023 e persistentes em 2024, conforme atestado por relatório de Contabilista Certificado.
83.Os seus encargos mensais com o funcionamento, incluindo fornecimentos, serviços externos, encargos com pessoal e serviço da dívida, ascendem a €447.662,94 e que apesar de ter registado um resultado líquido positivo de €3.797.740,25 em 2023, este valor representa uma quebra acentuada face ao exercício anterior (cerca de €8 milhões em 2022), tendo sido integralmente reinvestido para mitigar os efeitos dessa quebra.
84.Neste contexto, a decisão do IFAP, I.P., de suprimir o apoio financeiro no valor de €1.343.990,57 compromete gravemente a capacidade de manter a sua competitividade, assegurar a sustentabilidade da atividade e prosseguir com os investimentos necessários à sua viabilidade económica.
85.Ademais, à data da propositura da presente ação cautelar, liderava dois projetos de investimento: (i) um Projeto de Descarbonização, no valor de €238.845,00, em fase de conclusão, e (ii) um Projeto de Inovação Produtiva no âmbito do PT2030, com um valor global de €2.350.923,77, ainda em fase de execução.
86.Este último projeto reveste-se de importância estratégica para a recuperação e reforço da competitividade da Requerente, especialmente após a significativa quebra de resultados entre 2022 e 2023. No entanto, apenas foi executado um investimento parcial de €292.138,38, permanecendo por realizar o montante de €2.058.785,39.
87.A Requerente alega que a interrupção abrupta e ilegítima do apoio financeiro por parte do IFAP, I.P., no valor de €1.343.990,57 - parte de um apoio total previsto de €2.986.273,89 - compromete irremediavelmente a sua liquidez, inviabilizando a continuação do investimento no âmbito do PT2030.
88.Tal situação, agravada pela confiança legítima criada pelas condutas anteriores da Administração, poderá conduzir ao incumprimento dos Termos de Aceitação do projeto, com consequente revogação do apoio concedido. Esta eventualidade, segundo relatório de Contabilista Certificado, colocaria em risco a sustentabilidade, competitividade e crescimento da empresa.
89.Considera a perda cumulativa do apoio à destilação de vinho em crise e do financiamento ao abrigo do PT2030 - num total superior a €3,7 milhões - como potencialmente catastrófica, face à estrutura económico-financeira da Requerente.
90.Mais alega que se encontra impedida de concretizar investimentos estruturantes previamente aprovados, em virtude dos prejuízos decorrentes do sinistro relacionado com a operação de destilação de vinho em situação de crise. Entre os projetos afetados, destaca-se: (i)o Projeto de Construção aprovado pelo Município de Anadia (Alvará n.º 20/2024), com um investimento estimado em cerca de €1.000.000,00, cuja execução foi suspensa devido à incerteza financeira gerada pelo sinistro; (ii) o Projeto de unificação das unidades industriais (Processo de Obras n.º 93/2023), ainda em fase de aprovação, com um investimento previsto de €10.000.000,00. Este projeto visa a centralização das operações, com ganhos em eficiência energética, sustentabilidade e condições laborais.
91.Refere que já suportou prejuízos diretos superiores a €1.576.010,47, dos quais €1.343.990,57 correspondem ao vinho derramado, cujo apoio foi recusado pelo IFAP, I.P., de forma alegadamente ilegal e inconstitucional.
92.A impossibilidade de realizar estes investimentos compromete a estratégia delineada pela administração para inverter a tendência negativa dos resultados líquidos (de €8M em 2022 para €3M em 2023). A ausência de liquidez não afeta apenas a operação corrente, mas também a capacidade de executar planos de investimento essenciais à sustentabilidade e competitividade da empresa. A urgência na realização dos investimentos é, assim, evidente e justificada pela necessidade de assegurar a viabilidade económica da Requerente no médio e longo prazo.
93.A Requerente alega que, caso o IFAP, I.P. não seja compelido a proceder ao pagamento do montante de €1.343.990,57, ver-se-á impossibilitada de cumprir os investimentos contratualmente assumidos, nomeadamente no âmbito do programa PT2030 e em projetos de modernização produtiva. Tal impossibilidade comprometerá gravemente a sua competitividade, eficiência e sustentabilidade, uma vez que os apoios e investimentos em causa estão sujeitos a prazos de execução estritos e não prorrogáveis.
94.Adicionalmente, alega que recuperou 518.685 litros de vinho derramado, que foram destilados, encontrando-se o álcool resultante armazenado nas suas instalações. Contudo, a Administração recusa reconhecer o direito ao financiamento relativo a esse vinho, inviabilizando a sua afetação à produção de álcool para fins industriais, conforme exigido pela candidatura, e colocando a Requerente perante um dilema: ou cumpre os termos da candidatura e incorre em prejuízos adicionais, ou destina o álcool a fins alimentares, mais lucrativos, mas em violação das obrigações assumidas.
95.A incerteza quanto ao financiamento do vinho recuperado impede a Requerente de tomar decisões operacionais e estratégicas, agravando os prejuízos e comprometendo a sua relação com os produtores, essenciais ao fornecimento da matéria-prima. A manutenção do álcool armazenado ocupa espaço necessário à atividade corrente, impedindo a aquisição de novos produtos e afetando a continuidade da operação.
96.A Requerente sustenta, assim, que a omissão do IFAP, I.P. no cumprimento das suas obrigações legais e constitucionais está a gerar danos reputacionais, operacionais e financeiros de natureza irreparável, justificando a concessão urgente da tutela cautelar requerida.
97.Conclui que, mesmo que venha a obter provimento integral na ação principal, tal decisão não será apta a evitar os prejuízos já em curso, os quais se revelam de natureza grave e irreversível. Em concreto, a impossibilidade de liquidar os montantes em dívida aos produtores de vinho, cuja aquisição foi realizada no âmbito da candidatura às medidas de destilação de vinho em situação de crise, está a gerar não apenas danos reputacionais, mas também patrimoniais, nomeadamente através da instauração de injunções por parte dos fornecedores. A estes prejuízos somam-se os decorrentes da inviabilidade de execução dos investimentos contratados, cuja não realização comprometerá de forma crítica a sustentabilidade, competitividade e viabilidade económica da Requerente, especialmente num contexto de acentuada redução do resultado líquido (cerca de 50%).
98.Neste quadro, a Requerente invoca a verificação do requisito do periculum in mora, dada a urgência e irreversibilidade dos danos em causa.
99. Contudo, o TAF de Aveiro entendeu que os prejuízos invocados não se encontram suficientemente concretizados nem densificados. Em particular, considerou que:
(i)A alegação de risco de incumprimento de projetos de investimento (como o Projeto de Inovação Produtiva ou a construção de novas instalações) não apresenta nexo direto com o apoio financeiro em causa, destinado à medida de destilação de vinho em situação de crise.
(ii)As consequências apontadas - como perda de competitividade ou estagnação da faturação - são apresentadas de forma genérica e conclusiva, sem suporte em factos concretos, projeções financeiras, ou demonstração de que a subsistência da empresa depende da execução imediata desses investimentos.
(iii)A Requerente não alegou a impossibilidade de cumprir os pagamentos aos produtores de vinho, mas apenas que a afetação dos fundos a esse fim inviabilizaria outros investimentos.
100.O Tribunal sublinhou que, nos termos da jurisprudência reiterada dos tribunais superiores (v.g. TCA Sul, acórdão de 20/09/2018, proc. n.º 866/17.5BELSB), cabe ao requerente da providência o ónus de alegar e provar factos concretos que evidenciem a probabilidade de constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação. A mera invocação de risco para a competitividade ou de eventual insolvência, desacompanhada de demonstração factual, é insuficiente. E nessa conformidade, concluiu pela não verificação do requisito do periculum in mora, por ausência de alegação circunstanciada e de prova indiciária mínima dos prejuízos invocados.
Será assim?
101.O tribunal entendeu que a Recorrente não demonstrou a existência de um nexo direto entre o apoio financeiro indeferido - relativo à medida de destilação de vinho - e os investimentos que alegadamente se encontram em risco, designadamente o projeto PT2030 e a construção de novas instalações. Considerou ainda que os prejuízos invocados são genéricos e não densificados, porquanto não foram juntos aos autos elementos como projeções financeiras, planos de tesouraria ou outros documentos que evidenciassem que a viabilidade da empresa depende da execução imediata desses investimentos. Acrescentou, por fim, que a Recorrente não alegou a impossibilidade de cumprir os pagamentos aos produtores, mas apenas que a afetação dos fundos a esse fim inviabilizaria outros investimentos.
Com o devido respeito, não se pode acolher este entendimento.
102.Em primeiro lugar, a Recorrente alegou de forma clara (e circunstanciada) que o não pagamento do apoio financeiro compromete a execução de projetos de investimento essenciais à sua viabilidade económico-financeira; que a impossibilidade de afetação dos montantes em dívida ao pagamento de fornecedores inviabiliza a concretização de compromissos assumidos no âmbito de programas públicos de apoio (v.g. PT2030); que a não realização desses investimentos compromete a sua sustentabilidade, competitividade e manutenção de postos de trabalho.
103.Ou seja, alegou de forma clara que os investimentos em causa são essenciais e inadiáveis para a sua viabilidade económico-financeira, e que a perda do apoio compromete de forma irreversível a sua atividade e, bem assim, alegou a existência de um nexo funcional entre o apoio indeferido e os compromissos assumidos, o que, a ser provado, poderá ser suficiente para sustentar a verificação do periculum in mora.
104.É certo que não foram juntos aos autos documentos como projeções financeiras ou cronogramas de investimento. Contudo, a alegação da Recorrente não se limita a meras conclusões jurídicas ou juízos de valor, mas consubstancia factos concretos, suscetíveis de prova em sede de instrução.
105.Em segundo lugar, importa recordar que, nos termos do artigo 563.º do Código Civil, a causalidade juridicamente relevante é aferida à luz da teoria da causalidade adequada, na formulação negativa de ENNECERUS-LEHMANN. Assim, um facto só deixará de ser causa adequada de um dano se, pela sua natureza geral, se revelar absolutamente indiferente à sua produção, sendo esta apenas explicável por circunstâncias excecionais ou extraordinárias.
106.Neste contexto, não é exigível que o apoio financeiro indeferido constitua causa direta e imediata da impossibilidade de realização dos investimentos. Basta que se demonstre uma relação de causalidade indireta, mas juridicamente relevante, entre o facto danoso (o indeferimento do apoio) e o dano (a inviabilidade dos investimentos e os seus efeitos colaterais).
107.A este respeito tem interesse ver a jurisprudência sumariada em Acórdão do TCAN, de 25/01/2003, proc. n.º 00462/07, nos termos da qual:
«I-O art. 563.º do CC, enquanto norma que estabelece o regime do nexo de causalidade em matéria de obrigações de indemnização, consagra a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS-LEHMANN, segundo a qual uma condição do dano deixará de ser causa deste, sempre que, «segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano».
II. À face da aludida teoria o nexo de causalidade entre o facto e o dano pode ser indireto, isto é, subsiste o nexo de causalidade quando o facto ilícito não produz ele mesmo o dano, mas é causa adequada de outro facto que o produz, na medida em que este facto posterior tiver sido especialmente favorecido por aquele primeiro facto ou seja provável segundo o curso normal dos acontecimentos.»
108.Por conseguinte, a ausência de um nexo causal direto não exclui, por si só, a verificação do periculum in mora, desde que se demonstre que o apoio indeferido desencadeia, de forma previsível e normal, uma cadeia de eventos que culmina na produção de prejuízos de difícil ou impossível reparação.
109.A conjugação de fatores como perda de apoios, impossibilidade de realizar investimentos e risco de rutura com fornecedores pode configurar um periculum in mora, mesmo que não exista um nexo causal direto e imediato.
110.Em terceiro lugar, o tribunal incorre em erro ao conhecer do mérito da pretensão cautelar sem que tenha sido produzida prova sobre a facticidade essencial alegada. O juízo de mérito deve ser precedido da verificação da relevância jurídica dos factos alegados, à luz das várias soluções plausíveis da questão de direito, e da sua prova ou não prova em sede de instrução. A rejeição liminar da providência com base na alegada insuficiência da matéria alegada, sem permitir a produção de prova, compromete o princípio do contraditório e o direito à tutela jurisdicional efetiva.
111.Assim sendo, a decisão da 1.ª Instância, embora formalmente estruturada, padece de um erro de julgamento ao desconsiderar a suficiência indiciária da matéria alegada para justificar a instrução da providência. A exigência de prova documental exaustiva em sede de processo cautelar contraria a natureza sumária e instrumental deste meio processual. Além disso, a exclusão da causalidade indireta como fundamento do periculum in mora revela-se contrária à doutrina e jurisprudência dominantes.
112.Em face do expendido, impõe-se julgar o presente recurso procedente e ordenar a baixa dos autos ao TCA Norte para o respetivo prosseguimento.
