010/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Constitui tópico concretizador dos conceitos legais indeterminados “relevância social” e “importância fundamental” o relevo comunitário particularmente elevado dos interesses em jogo.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A…, vem interpor recurso de revista, ao abrigo do nº 1, do artigo 150º do CPTA, do Acórdão do TCA Sul, de 9-11-06, a fls. 951-957, que negou provimento ao recurso jurisdicional que tinha interposto da decisão do TAF de Leiria, que julgou parcialmente improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia e intimação que tinha apresentado contra os Ministérios das Obras Públicas, Transportes e Habitação; do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional; Estradas de Portugal, EPE e B….

As razões justificativas da admissão do presente recurso são as que resume nas conclusões I a IX da sua alegação e que são de seguinte teor:

“I- A intervenção deste Supremo Tribunal justifica-se na necessidade de esclarecer como se interpreta a aplica – Os conceitos de “acto manifestamente ilegal” e de “acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo”.

II- A intervenção deste Supremo Tribunal justifica-se na necessidade de esclarecer até que ponto e em que medida é legalmente permitido pelos citados normativos – nºs 2 e 3 do art. 122º do CPTA – uma vez findo o procedimento administrativo conducente à aprovação de um projecto de execução de uma via rodoviária, o Tribunal decretar uma providência cautelar a termo a fim das entidades relapsas obterem à posteriori a autorização considerada imprescindível e não uma providência cautelar que subsista até ao trânsito em julgado da acção principal (no caso dos autos já interposta pela recorrente).

III- A intervenção deste Supremo Tribunal justifica-se na necessidade de esclarecer em que medida é que a posterior prolação das autorizações omitidas – e, pelo menos uma delas considerada imprescindível para o avanço da obra – podem legalmente justificar a alteração da providência cautelar decretada a termo permitindo, assim, a continuação da obra.

IV- A intervenção do STA justifica-se também pela necessidade de esclarecer se o interesse público na efectivação da realização de obras públicas, designadamente vias rodoviárias de interesse municipal – no caso, uma Variante à cidade de Tomar – deve sobrelevar ao interesse público do direito ao ambiente e qualidade de vida e aos interesses públicos:

a) Defendidos pelo regime jurídico da protecção legal ao sobreiro e azinheira;

b) Da coerência e integridade da Rede Natura;

c) Da destruição dos habitats naturais e prioritários da Rede Natura existentes no Sítio de Importância Comunitária Sicó Alvaiázere, à data apenas um Sítio constante da 2º Lista de Sítios, quando se encontra demonstrado nos autos que faltam as autorizações legais para o efeito.

V- A intervenção do STA justifica-se pela necessidade de esclarecer e interpretar em que medida é que o atraso na execução de uma obra pública que não reúne as autorizações legais para ser executada, e pelo Tribunal consideradas “imprescindível (eis)”, e o elevado custo daqui decorrente, é superior ao facto consumado e irreversível e de difícil reparação de destruição de habitats naturais e prioritários da Rede Natura, entre os quais os mencionados sobreiros e azinheiras.

VI- A intervenção do STA justifica-se pela necessidade de esclarecer e interpretar em que medida é que o dano ecológico resultante do facto consumado, irreversível e de difícil reparação de destruição de habitats naturais e prioritários da Rede Natura, entre os quais os mencionados sobreiros e azinheiros é superior aos interesses públicos de execução de uma via rodoviária.

- Se há danos para o ambiente, e se irreversibilidade da situação estiver provada – como está no caso dos presentes autos – deverá dar-se ou não a prioridade à protecção ambiental em detrimento do desenvolvimento económico e social?

- Deverá ou não uma situação como esta ser decidida em prol do ambiente e in dubium contra projectum?

VI- A intervenção do STA justifica-se, assim, pela necessidade de esclarecer:

- Quais os critérios que o julgador deve ter como referência quando efectua a ponderação de interesses públicos com dignidade constitucional: o direito ao desenvolvimento económico e social e o direito ao ambiente e qualidade de vida;

- Qual o critério que deve nortear a actividade do julgador quando avalia o valor ecológico de uma espécie protegida e prioritária (em vias de extinção);

- Qual o critério que deve nortear a actividade do julgador quando avalia – pondera – o valor ecológico de uma espécie protegida;

- Definir qual o valor de um bem ecológico;

- Definir qual o valor de um habitat da Rede Natura;

- Definir qual o valor de uma habitat prioritário da Rede Natura;

- Definir qual o valor dos solos das margens de um qualquer rio, classificados como REN;

- Definir se este valor é mensurável em dinheiro;

- Definir porque razão é que a destruição de todos estes habitats e espécies protegidas são inferiores a “1 milhão de contos” (no caso dos autos) ou a qualquer outra quantia;

- Definir qual o critério a utilizar para chegar a esta conclusão;

- Definir porque razão é que a destruição de todos estes habitats e espécies protegidas são inferiores à execução de uma Variante de uma qualquer cidade.

VI- Estas questões têm relevância social e jurídica fundamental, pois:

a) É necessário realizar obras públicas a bem do desenvolvimento social económico.

b) É, cada vez mais, necessário proteger o ambiente, a qualidade de vida e os recursos naturais, e os reptos neste sentido vem de todo o lado, uma vez que é uma necessidade sentida à escala planetária. Esta é, pois, uma questão de importância, comunitária, europeia e mundial.

VII- A definição das fronteiras destes direitos com assento constitucional justificam a intervenção deste Supremo Tribunal.

VIII- A intervenção do STA justifica-se, ainda, pela necessidade de esclarecer:

- A necessidade prévia obtenção da Comissão Europeia para abate dos habitats naturais e prioritários do Sítio de Importância Comunitária Sicó/Alvaiázere.

- Em que circunstâncias é que o Juiz natural pode concluir tout court sem intervenção da Comissão Europeia ou do Tribunal de Justiça das Comunidades (através do reenvio prejudicial) pela afectação ou não da integridade de um Sítio da Rede Natura;

IX- O relevo e importância quer a nível social, quer a nível jurídico das questões colocadas ganham mais acuidade e importância, no momento actual em que são frequentes, as notícias vindas a público relativas a condenações, quer na sequência de acções instauradas pela Comissão Europeia, a República Portuguesa tem sido alvo por violação de Directivas Comunitárias ligadas à conservação dos recursos naturais e espécies, de onde se destaca a violação da Directiva Habitats, referidas nos autos.” – cfr. fls. 1086-1089.

1. 2 Por sua vez, o aqui Recorrido Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, nas suas contra-alegações, considera não ser de admitir o recurso de revista (cfr. fls.1111-1115).

E, isto, com base numa argumentação que se pode sintetizar nos seguintes termos:

- Em primeiro lugar, na situação em análise, verifica-se uma “dupla restrição”, ao nível dos critérios de admissão, na medida em que se está perante uma providência cautelar, não estando em causa uma decisão final sobre um direito ou interesse invocado, mas apenas uma mera decisão provisória que, pela sua natureza, está temporalmente condicionada;

- Por outro lado, a circunstância de estar em discussão a adopção de medidas cautelares em matéria de protecção ambiental não pode implicar, de per si, e existência de uma questão de especial relevância social ou jurídica, sob pena de se subverter os fins tidos em vista pelo Legislador em estabelecer este tipo de recurso;

- Ora, se olharmos às decisões tomadas quer na 1ª instância quer no TCA, não deparamos com matérias susceptíveis de se enquadrarem na previsão do nº 1, do artigo 150º do CPTA, desde logo, por tudo se ter reconduzir, em última análise, à apreciação do pedido com base nos critérios fixados no artigo 120º do CPTA, partindo da matéria de facto dada como provada, não incumbindo, no âmbito do processo cautelar, conhecer de questões controversas que exigem uma discussão e prova mais aprofundada, como as que se enunciam nas alegações da Recorrente, e que se mostram incompatíveis com a natureza do procedimento em causa.

1. 3 A Recorrida EP – Estradas de Portugal, E.P.E., tendo contra-alegado, vem pugnar pela não admissão do recurso (cfr. fls. 1158-1164).

No essencial, sustenta que o recurso se não reporta à apreciação de questões cuja especial relevância jurídica ou social seja de reconhecer, tanto mais que a Recorrente enuncia um quadro de questões que, em parte, mais não passam de meros argumentos, sendo que, de qualquer maneira, as questões a decidir sempre se teriam de ater ao que foi decidido pelas instâncias inferiores, importando, a este propósito, indagar de eventual violação de alguma norma, susceptível de legitimar a revogação do Acórdão recorrido.

Sucede que as questões decididas no Acórdão recorrido não têm especial relevância social ou jurídica, ao mesmo tempo que se não evidencia a necessidade de o STA intervir em prol de uma melhor aplicação do direito.

1. 4 Cumpre decidir.

2- FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 O recurso de revista a que alude o nº 1, do artigo 150º do CPTA, que se traduz na consagração de um duplo grau de recurso jurisdicional, ainda que apenas em casos excepcionais, tem por objectivo possibilitar a intervenção do STA naquelas situações em que a questão a apreciar assim o imponha, devido à sua relevância jurídica ou social ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Por outro lado, se atendermos à forma como o Legislador delineou o recurso de revista, em especial se olharmos aos pressupostos que condicionam a sua admissibilidade temos de concluir que o mesmo é de natureza excepcional, não correspondendo à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, dado que das decisões proferidas pelos TCA’s em sede de recurso não cabe, em regra, recurso de revista para o STA.

Refira-se, ainda, que, diversamente do que sucede no CPC com atinência aos recursos de revista para o STJ dos Acórdãos dos Tribunais da Relação, no contencioso administrativo o que releva não é o valor da acção (critério quantitativo) mas o critério (qualitativo) definido no já mencionado nº 1, do artigo 150º do CPTA.

Temos, assim que, de acordo com o já exposto, a intervenção do STA só se justificará em matérias de maior importância, sob pena de se generalizar este recurso de revista o que, se acontecesse, não deixaria de se mostrar desconforme com, os fins tidos em vista pelo Legislador (cfr., a “Exposição de Motivos”, do CPTA).

Vejamos, então, se, no caso em apreço, se verificam os pressupostos de admissão do recurso de revista.

2. 2 Tal como decorre da sua alegação, a Recorrente “A...” faz radicar a admissão do recurso de revista quer na invocada especial relevância social das questões em causa quer no seu particular relevo jurídico e, ainda, em prol de uma melhor aplicação do direito.

Ora, temos que, no caso em análise, é de admitir o recurso de revista, por em causa estar uma temática que se reveste de especial relevância social.

Na verdade, importa salientar que a Recorrente não viu decretadas pelo TAF de Leria todas as medidas cautelares que tinha peticionado, com o objectivo de obviar ao abate de sobreiros e azinheiras bem como à destruição de outros habitats, a saber: carvalhais de Quercus fagínea (vulgo carvalhal cerquinho); florestas aluviais residuais (vulgo, floresta ripícola dominada por amiais), floresta galeria salix alba e Populas Alba (vulgo, salgueiral e choupal), florestas de Quercus suber (vulgo, sobreirais) e florestas de Quercus ilex (vulgo azinhais) existentes dentro e foro do Sítio da Rede Natura 2000 Sicó/Alvaiázere, designadamente, na zona em que este Sítio é interceptado pelo traçado do IC9 – Albutirel/Tomar, Sublanço Carregueiros.

Concretamente, a aludida decisão, de resto, confirmada pelo Acórdão do TCA Sul, apenas determinou a intimação das agora Recorridas Estradas de Portugal, E.P.E. e da Empresa B…, no sentido de, “até que seja emitido o despacho a que se refere o n º 1 do art. 6º do DL nº 169/2001, de 25.05 e autorizado o abate de árvores requerido em 18.10.2005”, se absterem de “por si, ou mediante qualquer tipo de subcontratação, no âmbito das obras de construção do IC9 – Alburitel/Tomar, sublanço Carregueiros/Tomar, realizar quaisquer trabalhos que envolvam o corte ou abate de azinheiras e sobreiros, ou que sejam susceptíveis de, por alguma forma, designadamente mediante movimentações de terras que lhes danifique as raízes ou ramos vitais, pôr em causa a sobrevivência daquelas espécies”, indeferindo, “por desnecessárias as restantes providências requeridas” – cfr. fls. 729-730.

Sucede que, dada a natureza dos interesses em jogo, o relevo social das questões a dirimir vai além do mero interesse “particular” das Partes, revestindo-se de um especial relevo comunitário, por contender com áreas que têm vindo a merecer uma cuidada e sempre crescente atenção do público em geral, como é caso das questões relacionadas com a protecção do meio ambiente, a qualidade de vida e a preservação de espécies e habitats protegidos e da necessidade de conciliar este importante objectivo com o também importante desenvolvimento económico do País, que passa, designadamente, pela construção de vias de comunicação, impondo-se, assim, que a ponderação dos interesses em jogo, quando eles se revistam de especial importância, em termos sociais, como se verifica no caso sub judice, possa vir a ser sindicada pelo STA, no quadro do recurso de revista, por forma a se aferir do acerto ou desacerto da pronúncia contida no Acórdão do TCA, na parte em que, coonestando o entendimento acolhido na sentença do TAF de Leiria, manteve o indeferimento das restantes previdências requeridas pela Recorrente.

Ou seja, no caso dos autos, as questões a dirimir ultrapassam os parâmetros normais das controvérsias judiciárias, sendo que o seu relevo vai além dos limites do caso concreto, o que, de per si, permite contornar aquele crivo mais exigente que, usualmente, se perfilha em sede da admissão do recurso de revista quanto este se reporta a decisões proferidas em procedimentos cautelares.

Em conclusão, temos que, no caso vertente, se mostram preenchidos os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista.

3- DECISÃO

Nestes termos, acordam em admitir o recurso de revista interposto pela Recorrente do Acórdão do TCA Sul, de 9-11-06, devendo, consequentemente, proceder-se à pertinente distribuição dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2007. - Santos Botelho (relator) – Azevedo Moreira - Rosendo José.