0229/17 - Supremo Tribunal Administrativo

A aplicação de normas do Regulamento do Plano Director Municipal de Silves e do Plano Regional de Ordenamento do Território para o Algarve (PROT - Algarve) que estabelecem, como regra, a proibição de «novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa», podem ser afastadas, excepcionalmente, desde que alegadas “razões ponderosas” demonstradas pelo interessado (artigo 26º/2 do PROT e art.º 17º/2 do PDM de Silves).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

O Município de Silves e a contra interessada, A………., inconformados com a decisão proferida em 03 de Novembro de 2016 no TCAS, que negou provimento ao recurso interposto pelo ora recorrente Município de Silves e confirmou a decisão de 1ª instância, que concedeu provimento à acção administrativa especial intentada pelo Ministério com vista à impugnação de actos que deferiram o pedido de licença de construção e de utilização de uma moradia entretanto construída, no âmbito do proc. camarário nº 75/03, interpuseram, respectivamente, recurso jurisdicional.

Apresentou, o recorrente Município de Silves, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem:

«1.ª O presente recurso é interposto do acórdão do TCA Sul, de 03/11/2016, o qual negou provimento ao recurso interposto pelo Recorrente e confirmou a sentença recorrida, por entender, ao contrário do próprio parecer favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola da Algarve, que as razões invocadas pela Contra-Interessada, ao abrigo do disposto nos artigos 26º, nº 2, do PROT-Algarve e 17º, nº 2, do Regulamento do PDM de Silves, por não dizerem respeito à organização de explorações agrícolas, não podiam ser consideradas como “razões ponderosas” para os efeitos previstos nos citados preceitos legais, entendimento este, com o qual o Recorrente, fez uma incorreta interpretação dos citados preceitos legais e violou o artigo 9º do Código Civil.

2.ª Sobre esta matéria, quer esse Venerando Tribunal, quer o mesmo TCA Sul, têm entendimentos divergentes do acórdão de que se recorre (vide designadamente aresto de 28/01/2016, lavrado no processo nº 01172/12, desse Venerando Tribunal).

3.ª A admissão do presente recurso de revista é indispensável para uma melhor e mais pacífica aplicação do direito constituído, nomeadamente para a fixação judicial do sentido da expressão “razões ponderosas”, constante das referidas normas.

4.ª Este novo e surpreendente entendimento do Tribunal Central Administrativo Sul constitui uma notória violação do princípio da separação e interdependência de poderes, previsto nos artigos 2º e 211º da CRP, o que se alega para os legais e devidos efeitos, na medida em que interfere em áreas que são da competência exclusiva das Entidades Regionais da Reserva Agrícola, e, por outro lado, contraria frontalmente a doutrina da limitação da sindicabilidade dos atos praticados no exercício de poderes discricionários e faz incorreta interpretação e aplicação das normas dos artigos 17º, nº 2, do Regulamento do PDM de Silves, e 26º, nº 2, do PROT-Algarve.

5.ª Importa também esclarecer se os Tribunais têm constitucionalmente poderes para, em áreas que são da competência exclusiva das Entidades Regionais da Reserva Agrícola e que também se situam no domínio da discricionariedade das Câmaras Municipais, se substituir às referidas autoridades, declarando nulos atos de licenciamento que obtiveram pareceres favoráveis das referidas entidades, esclarecimento este que expressamente se requer.

6.ª No caso vertente, não existem dúvidas de que a Contra-Interessada agiu de boa fé em todo o procedimento, assim como o Município de Silves; existe um parecer prévio e favorável da Comissão de Reserva Agrícola do Algarve; o projeto de arquitetura foi aprovado a 02/04/2003, a licença de construção foi concedida a 09/02/2004; a ação deu entrada a 20/09/2011. Ora, entre a data da aprovação do projeto de arquitetura e a data de entrada da ação em juízo decorreram mais de 8 (oito) anos.

7.ª No entender do Recorrente estão reunidos os pressupostos para a aplicação, neste caso concreto, do disposto no artigo 162º, nº 3 do CPA (anterior 134º, nº 3). O acórdão recorrido, ao entender de forma diferente do Recorrente fez, no entender do Recorrente, uma incorreta interpretação do citado preceito legal. Por outro lado, desrespeitou princípios fundamentais tais como os princípios da proporcionalidade, da tutela da confiança, da justiça, da boa fé, da paz social, da realização do interesse público e da boa gestão financeira dos recursos públicos e do direito a uma habitação condigna (vide artigos 2º, 65º e 266º, todos da CRP), o que se alega para os legais e devidos efeitos.

8.ª Sabendo de antemão que os efeitos putativos face a atos urbanísticos estão limitados pelo tempo e pelo tipo de alegadas nulidades em causa, importa que se fixe jurisprudência que oriente os Tribunais quanto aos pressupostos para a atribuição de efeitos putativos a este tipo de atos, sobretudo quanto ao período de tempo necessário para que se possam atribuir este tipo de efeitos, sob pena de, pretendendo-se a todo o custo proteger a integridade geofísica, ambiental ou paisagística das zonas, violar-se princípios fundamentais tais como os princípios da proporcionalidade, da tutela da confiança, da justiça, da boa fé, da paz social, da realização do interesse público e da boa gestão financeira dos recursos públicos e do direito a uma habitação condigna (vide artigos 2º, 65º e 266º, todos da CRP).

9.ª É facto notório e, por isso, não carecido de prova, que existem, em diversos Municípios do País, solos classificados como “espaço agrícola prioritário” e RAN, sendo claramente relevante esclarecer se, existindo um parecer prévio favorável por parte da Entidade Regional da Reserva Agrícola a determinada construção nos referidos solos e emitindo a câmara municipal competente para o referido licenciamento o seu parecer favorável, pode (ou não) o Tribunal vir a declarar nulos os atos de licenciamento da referida construção, apesar dos pareceres favoráveis das referidas entidades administrativas.

9.ª Esta é uma questão que, pela sua notória e elevada relevância social, deve ser apreciada e decidida por esse alto Tribunal.

10.ª Resulta, claramente, de todo o atrás exposto, que as questões a dirimir por esse alto Tribunal são notoriamente relevantes, quer sob o prisma jurídico, quer sob o ponto de vista social, nomeadamente tendo em consideração a circunstância de, neste caso concreto e sobre esta matéria, o acórdão recorrido divergir de decisões judiciais anteriores, nomeadamente desse Venerando Tribunal, colocando em questão, com o entendimento sufragado no mesmo, matérias tão sensíveis como o princípio da separação e a interdependência de poderes, da proporcionalidade, da tutela da confiança, da justiça, da boa-fé, da paz social, da realização do interesse público e da boa gestão financeira dos recursos públicos e do direito a uma habitação condigna todos com dignidade constitucional.

Por todo o exposto e pelo mais de Direito, cujo douto suprimento respeitosamente se solicita, deve:

a) Admitir-se e julgar-se procedente, por provado, o presente recurso de revista;

b) Revogar-se o acórdão recorrido, do TCA Sul, de 03/11/2016, com as legais consequências;

c) Substituir-se o referido acórdão do TCA Sul por douto acórdão desse alto Tribunal que julgue válidos e eficazes os atos administrativos consubstanciados nas deliberações camarárias de 02/04/2003, de 09/02/2004 e de 23/11/2005, com as legais consequências.

Caso assim se não entenda, por dever de patrocínio, mas sem conceder:

d) Se digne julgar verificados os pressupostos da aplicação a este caso concreto do disposto no artigo 162º, nº 3, do CPA (anterior 134º, nº 3), com as legais consequências»

A recorrente – contra interessada – A………., apresentou igualmente as suas alegações de recurso, tendo concluído da forma que aqui se reproduz:

«1. A questão submetida a este douto Tribunal centra-se em saber se a norma mais restritiva de um plano regional, sem eficácia plurisubjetiva, pode ser utilizada em sede de interpretação para limitar o âmbito de aplicação de uma norma de um plano municipal de ordenamento do território atribuindo, dessa forma, eficácia vinculativa do particular à restrição constante apenas do plano regional de ordenamento do território.

2. Sendo certo que, a esta, vem associada a questão de saber se os direitos, liberdades e garantias de um particular e, concretamente, os direitos constitucionais de propriedade e à habitação podem ser afetados por uma restrição que não se encontra formulada de forma clara, precisa e expressa numa norma de planeamento, resultando essa restrição apenas da interpretação integrativa que faz apelo a uma norma não aplicável diretamente ao particular.

3. A importância da questão suscitada em torno da atribuição de eficácia direta, por via interpretativa, a uma norma que não apresenta eficácia plurisubjetiva, afetando-se assim os direitos constitucionais de um particular sem que tal restrição resulte, de forma clara, precisa e expressa numa norma de planeamento, compele a que se imprima, dentro do possível, uma absoluta certeza jurídica à atuação da Administração, que permita conferir, também dentro do possível, a desejável segurança jurídica aos cidadãos, de onde se retira, maxime, a relevância jurídica da questão em apreço.

4. Sendo que a relevância social da questão em apreço reside, essencialmente, na circunstância de os efeitos do caso em apreço, se projetarem muito para além da esfera jurídica da ora Recorrente, sendo suscetível de gerar um impacto negativo na comunidade social.

5. De onde fica evidenciada a necessidade clara de uma melhor aplicação do Direito, que incumbe a este douto Tribunal, uma vez que, como adiante melhor se demonstrará, os Tribunais das instâncias inferiores, cometeram clamorosos erros de julgamento, por via de uma incorreta aplicação do Direito ao caso sub judice.

6. Pois que o douto Tribunal a quo centrou a sua decisão, ora recorrida, na alegada violação, por parte do Município de Silves, da disposição contida no artigo 17º do Regulamento do PDM de Silves, interpretada em conjugação com o artigo 26º, nº 2 do PROTAL.

7. Considerando apenas a disposição do artigo 17º do Regulamento do PDM de Silves, nenhum desvalor poderia ser imputado aos atos administrativos aqui impugnados pelo Digníssimo Ministério Público.

8. Cumprindo então aferir se o Município de Silves incorreu em ilegalidade ao não conjugar o disposto no artigo 17º do Regulamento do PDM com o artigo 26º, nº 2 do PROTAL, que define como “razões ponderosas”, “designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas”, antecipando-se a que resposta não pode deixar de ser negativa.

9. Considerando que os planos regionais de ordenamento do território não vinculam diretamente os particulares, as normas neles constantes não lhes podem, portanto, ser opostas, designadamente para impedir que estes levem a cabo utilizações ou ocupações dos solos que com elas sejam incompatíveis, mormente quando estas não sejam incompatíveis com o respetivo plano municipal de ordenamento do território, como é o caso.

10. O único entendimento legalmente admissível propugna no sentido de que as normas dos planos que não sejam dotados de eficácia plurisubjetiva, como não é o PROTAL, apenas podem ser oponíveis aos privados se estiverem expressamente consagradas nos planos municipais de ordenamento do território, sendo que apenas estas podem ser invocadas para fundamentar o indeferimento de pedidos de licenciamento.

11. Acresce que o imperativo de clareza e de certeza jurídica que deverá estar associado à eventual restrição de direitos análogos a direitos, liberdades e garantias, in casu, os direitos de propriedade e à habitação, impede que tal restrição resulte de forma indireta, por via de uma integração normativa que visa conferir eficácia a um comando restritivo que, pela sua natureza, não pode ter eficácia direta.

12. De onde decorre, sem margem para dúvidas, o erro de julgamento cometido pelo Tribunal a quo ao defender que os atos praticados pelo Município de Silves se encontram feridos de nulidade por violação do artigo 26º, nº 2 do PROTAL, já que esta norma não poderia, em qualquer caso, ser oponível à ora Recorrente, mesmo que por via interpretativa».

O recorrido, Ministério Público, deduziu contra alegações, tendo concluído da seguinte forma:

«1. Não é de se entender que se impõe a intervenção do STA, por não se mostrarem preenchidos os pressupostos que condicionam a admissão do recurso de revista, não se tratando de um caso de assinalável relevância em termos sociais e de elevada complexidade jurídica, suscetível de ainda gerar controvérsia,

2. Inexistindo a invocação de suficiente fundamentação que possa abalar os argumentos e justifique a modificação das três decisões já prolatadas nos autos em consonância umas com as outras, bastante equilibradas, sendo desnecessária a sua alteração, devendo o recurso ser rejeitado por não obedecer aos requisitos previstos no art. 150, nº 1 do CPTA.

3. O terreno rústico da ora Recorrente e Contra-Interessada está situado em zona classificada nas cartas de ordenamento e de condicionantes do PDM como Espaço Agrícola Prioritário e RAN - cf. alínea E) do Probatório.

4. Nos termos dos artigos 17º, nº 1 do Regulamento do PDM de Silves, e 26º, nº 1 do PROT-Algarve (aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março), nos espaços agrícolas prioritários e da RAN não são autorizadas novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa, nem são permitidas construções que desvirtuem o objectivo destas normas.

5. De igual modo, o regime da RAN encontra-se previsto, nomeadamente, no Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03, do qual resulta que o legislador considera essencial preservar as reservas marítimas, as reservas florestais, e o uso e utilização dos solos agrícolas e rurais.

6. Neste sentido, os solos integrados em RAN necessariamente têm como finalidade constituírem locais protegidos para fins agrícolas, visando garantir a sua sustentabilidade presente e futura.

7. Por outro lado, não é possível atender às razões invocadas pela ora Recorrente, porquanto o seu objectivo, a ocupação de parte do solo com uma casa de habitação, não resulta possível, quer pelo art. 17º do Regulamento do PDM de Silves, quer pelo disposto nos artºs 6º e 26º, nº 2 do PROT do Algarve.

8. Atendendo ao exposto, estes diplomas legais só podem ser aplicados em conjunto, porque é esta a única solução que mantém a harmonia do sistema jurídico, no que concerne ao regime jurídico aplicável aos terrenos agrícolas situados no Algarve, não podendo uns sobreporem-se aos outros.

9. O que significa que não podem ser autorizados, seja em que situação for, ainda que sejam invocadas razões que possam ser consideradas ponderosas para o particular que afectem o uso agrícola considerado como muito excecional.

10º Pois que, como consignado no nº 2 do artº 26º citado, não obstante o preceito não ser taxativo, as suas premissas obedecem necessariamente a uma restrição, contrariamente ao que pretendem os recorrentes, sendo imperativo ilegal a conexão da construção da habitação com a actividade ligada ao uso do solo e as razões ponderosas só podem ser as “demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas”, isto é que tenham alguma conexão com o uso agrícola do terreno.

11º A entender-se de outro modo, com o devido respeito, se viesse a ser satisfeita a pretensão dos Recorrentes, na realidade, derrogar-se-ia o Regulamento em apreço, com motivos que não foram seguramente os pretendidos pelo legislador, que visa evitar a implantação de habitações em terrenos destinados exclusivamente a uso agrícola, a pressão urbanística e o risco de degradação irreversível do solo no Algarve, bem como a necessidade de preservação para a posteridade da aptidão agrícola dos solos assim classificados.

12. Para além de que as invocadas razões, são de carácter eminentemente pessoal ou subjectivo, sem terem relação com actividades agrícolas, pelo que, não podiam ter sido aceites como razões ponderosas e válidas, para efeitos de subsunção nas normas citadas do Regulamento do PDM de Silves, e do PROT-Algarve.

13. A violação dos preceitos citados no douto Acórdão recorrido, bem como das supra mencionadas normas, subverte de modo grave as que presidem ao ordenamento do território, do planeamento urbanístico e do equilíbrio sustentado da natureza, tendo em vista o desenvolvimento sócio-económico correto das regiões.

14. O que é inadmissível seja levado a cabo por entidades que o devem preservar, conduta que torna os atos de licenciamento da referida construção nulos, tendo os mesmos ofendido os artºs 17.2, nºs 1 e 2 e, 30º, nº 2 do PDM de Silves, e 26º, nº 2, do PROT-Algarve, sendo nulos, igualmente, nos termos dos artºs 133º, nº 1, do CPA, 68º, al. a), do RJUE, na versão aplicável à data, e 34º do DL nº 196/89, de 14/07.

15. Os princípios constitucionais invocados só relevam no domínio da atuação discricionária da Administração, mas neste caso trata-se de actividade vinculada, a qual é regida, antes do mais, pelo princípio da legalidade (cf. jurisprudência do STA citada).

16. Por outro lado, no caso dos autos não é aplicável o disposto no artigo 134º, nº 3 do CPA, nem a correspondente norma do atual CPA, dado que estes preceitos apenas são aplicáveis em relação a funcionários providos por atos nulos, não se aplicando ao direito do urbanismo, em que os interesses públicos devem prevalecer sobre as expectativas individuais de cada um (cfr. jurisprudência do STA citada).

17. Porque assim decidiu, declarando a nulidade dos actos administrativos impugnados, o douto Acórdão Recorrido, confirmando a decisão da primeira instância, fez correta interpretação e aplicação das normas aplicáveis, que não se mostram ofendidas, assim como os princípios constitucionais invocados, e não ocorreu o alegado erro de julgamento, devendo ser negado provimento aos recursos em apreço».

O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 5 do artigo 150º do CPTA], proferido a 16.03.2017.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«A) Pelo ofício de 2002.11.25, a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve comunicou à contra interessada, A……….., nomeadamente que “em 2002.11.20, deliberou emitir parecer FAVORÁVEL ao solicitado no seu requerimento de 02.10.09, referente ao prédio rústico sito em …………, freguesia e concelho de Silves, com a área total de 14.120 m2, inscrito na matriz predial sob os artºs nº s 96 e 97 Secção DF” (cfr doc nº 7 da pi);

B) Do Atestado de 2002.12.13 emitido pela Junta de Freguesia de Silves consta designadamente o seguinte: “A JUNTA DE FREGUESIA DE SILVES, concelho de Silves, atesta para efeitos de CONSTRUÇÃO DE HABITAÇÃO, que A………., solteira, natural de Portimão, nascida em 29/01/1977, filha de ………. e de ………….., (…) é residente no …………, ………, em Silves e declara que vive em comunhão de mesa e habitação com sua avó, …………….” (cfr doc nº 5 da pi);

C) Em 2003.01.06, a Contra-Interessada, A………… requereu junto da Entidade Demandada a apreciação do projecto de arquitectura respeitante à construção de uma moradia unifamiliar sita em …………., Silves e que deu origem ao Processo Camarário nº 75/03 (cfr docs nºs 3 e 4 da pi);

D) Em 2003.01.06, a Contra-Interessada, A.……… subscreve Declaração na qual consta o seguinte: “A……….., residente no ………. nº ……….., 8300-Silves, declara sob compromisso de honra, que não possui habitação própria, nem possibilidades de conseguir, comprometendo-me a fixar residência própria e permanente, no local onde pretende construir a Moradia, ou seja no sítio do …………, freguesia e concelho de Silves” (cfr doc nº 6 da pi);

E) Na Informação Técnica de 2003.02.07 do Município de Silves pode ler-se designadamente o seguinte:

“• O processo em análise refere-se ao projecto de arquitectura para construção de uma moradia unifamiliar isolada com área de 250m2, sita em …………, Freguesia de Silves.

• O Prédio rústico de 141 20m2 onde a requerente pretende implantar a moradia encontra-se classificado nas cartas de ordenamento e condicionantes do PDM como “espaço agrícola prioritário” e “Ran”, respectivamente.

• O processo encontra-se instruído com parecer da C.R.R.A. favorável à pretensão, transcrito através do ofício nº 1237/CRRA/02 de 02/11/25.

• Sob o presente registo a requerente vem requerer a apreciação do processo nos termos do disposto no nº 2 do artigo 17 do P.D.M, tendo instruído o processo com os seguintes elementos:

1. atestado de residência emitido pela Junta de Freguesia de Silves aos 13/12/2002, de acordo com o qual a requerente reside na freguesia;

2. certidão emitida pela Repartição de Finanças de Silves aos 18/12/2002, de acordo com a qual, encontra-se inscrito em nome da requerente apenas o prédio rústico onde pretende implantar a moradia,

3. declaração da requerente sob compromisso de honra, cujo teor se dá por transcrito;

4. declaração da requerente, de acordo com a qual, a requerente assume a responsabilidade pela execução das obras de infra-estruturas necessárias à moradia (…)” (cfr doc nº 8 da pi);

F) Nos termos da Informação referida em E), na reunião de 2003.06.04, a Câmara Municipal de Silves “deliberou a intenção de indeferir, de acordo com o nº 1 do artº 17 do Regulamento do PDM e promover a audiência prévia” (cfr doc nº 8 da pi);

G) Em 2003.07.25, a Contra-Interessada, A……….., requereu junto da Entidade Demandada a reapreciação do pedido e que lhe fossem reconhecidas as razões ponderosas nestes termos:

“1. A requerente, conforme se constata na Certidão da Repartição de Finanças emitida em 18/12/2002, é unicamente proprietária do prédio rústico artigos 96 e 97 Secção DF, sito em ………….., Freguesia e Concelho de Silves.

2. Igualmente não possui a qualquer título bens imóveis noutro concelho.

3. Precariamente habita com a avó conforme atestado de residência emitido pela Junta de freguesia de Silves em 13/12/2002, não reunindo desta forma condições de habitabilidade condignas.

4. Encontra-se em situação de extrema necessidade sem alternativa viável de obtenção de habitação permanente e condigna, como sendo este um grande objectivo para uma jovem” (cfr doc nº 9 da pi);

H) Por deliberação de 2003.10.01, a Câmara Municipal de Silves decidiu “aprovar o projecto de arquitectura de acordo com o nº 2 do artº 17 do Regulamento do PDM e face ao teor da exposição apresentada pela requerente” (cfr doc nº 10 da pi);

I) Em 2004.02.09, por deliberação da Câmara Municipal de Silves foi deferido o pedido de licença de construção em nome da Contra-Interessada, A…………. (cfr doc nº 1 da pi);

J) Em 2004.02.23, a Entidade Demandada emitiu o Alvará de Obras de Construção nº 101/04 em nome da Contra-Interessada, A………. (cfr doc nº 11 da pi);

K) Em 2005.11.23, pelo despacho da Presidente da Câmara Municipal de Silves foi deferido o pedido de licença de utilização da moradia em nome da Contra-Interessada, A……… (cfr doc nº 2 da pi);

L) Em 2005.12.12, a Entidade Demandada emitiu o Alvará de Utilização nº 491/05 em nome da Contra-Interessada, A………. (cfr doc nº 13 da pi)»

2.2. O DIREITO

A presente acção administrativa especial foi intentada pelo Ministério Público no TAF de Loulé, em defesa da legalidade do urbanismo e ordenamento do território (artigos 51º do ETAF e 9º, nº 2, 46º, nº1, 50º, nº 1 e 51º, nº 1 do CPTA), contra o Município de Silves, pedindo a declaração de nulidade da Deliberação da Câmara Municipal de Silves de 9 de Fevereiro de 2004, que deferiu o pedido de licença de construção, de Deliberação da Câmara Municipal de Silves de 2 de Abril de 2003 que aprovou o projecto de arquitectura e do Despacho da Presidente da Câmara Municipal de Silves de 23 de Novembro de 2005, que deferiu o pedido de licença de utilização da moradia, entretanto construída, sita num prédio rústico, em ………, freguesia e concelho de Silves.

O acórdão proferido no TAF de Loulé julgou a acção procedente, declarando nulos os actos impugnados, sustentando, em síntese, que:

1. O terreno rústico onde contra-interessada/ora recorrente pretendia construir está situado em zona classificada nas cartas de ordenamento e de condicionantes do PDM como local protegido para fins agrícolas, onde são proibidas quaisquer acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas e florestais.

2. No entanto, e apesar disso, é possível edificar nesses locais desde que haja parecer favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola e que razões ponderosas justifiquem essa construção (DL 196/89, Regulamento do PDM de Silves e PROT - Algarve).

3. Ora, as razões invocadas pela contra interessada/ora recorrente respeitavam à precariedade da habitação onde vivia juntamente com a sua avó, às suas dificuldades económicas para conseguir habitação e à extrema necessidade de obter uma habitação permanente e condigna, razões que não integram o conceito de «razões ponderosas» referido nas citadas leis.

4. Deste modo, e muito embora a Comissão Regional da Reserva Agrícola tenha emitido parecer favorável à pretensão da Autora, os actos impugnados não deixam de ser ilegais.

Esta decisão foi confirmada pelo Acórdão recorrido proferido pelo TCAS em 03/11/2016, mantendo os mesmos argumentos que determinaram a procedência da acção na 1ª instância.

Está, assim em causa, como foi feito constar no Acórdão que admitiu a revista, «a aplicação de normas do Regulamento do Plano Director Municipal de Silves e do Plano Regional de Ordenamento do Território para o Algarve (PROT - Algarve) que estabelecem, como regra, a proibição de «novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa», interdição que, excepcionalmente, pode ser afastada “por razões ponderosas” demonstradas pelo interessado (artigo 26º/2 do PROT e art.º 17º/2 do PDM de Silves)».

A recorrente invocou no requerimento de licenciamento da habitação que pretendia construir, que vivia “em comunhão de mesa e habitação com sua avó, que “não possui habitação própria, nem possibilidades de a conseguir, que não possuía outro prédio rústico em seu nome noutros concelhos, comprometendo-se a fixar residência própria e permanente no local onde pretende construir a moradia, ou seja, no sítio do ………., freguesia e concelho de Silves.”

Todavia, o Acórdão recorrido considerou que tais razões não cabiam no conceito de razões ponderosas de que falavam as apontadas normas e, por isso, os actos de licenciamento impugnados não tinham cobertura legal.

É a integração do conceito de razões ponderosas que está na base do dissídio.

Vejamos, então, antes de mais, as disposições aplicáveis ao caso sub judice.

Estabelece o artº 17º do Regulamento do PDM de Silves, sob a epígrafe “Proibição de edificação dispersa”:

«1. Fora dos espaços urbanos e urbanizáveis não são autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.

2. Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao presente Regulamento.

3. As construções para habitação unifamiliar que se realizam ao abrigo do número anterior terão um máximo de dois pisos e uma área de pavimento inferior a 250m2, incluindo caves, sótão e anexos” – sub. nosso.

Por seu turno, consignou-se no artº 26º do Plano Regional de Ordenamento de Território - PROT – Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91 de 21 de Março:

«1. Sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e 11º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.

2. Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações do estabelecido no presente diploma» - sub. nosso.

Por último, a al. a) do artº 68º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) aprovado pelo DL nº 555/99 de 16/12 [na versão aplicável à data dos factos] determina a nulidade das licenças ou autorizações previstas no presente diploma que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território ou plano especial de ordenamento.

In casu e como resulta dos autos, estamos perante um licenciamento de um projecto de construção de uma moradia implantada num terreno classificado nas cartas de ordenamento e condicionantes do PDM de Silves, como espaço agrícola não prioritário” e “RAN” e, por isso, nele apenas é permitido edificar desde que tenha sido emitido um parecer prévio favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola, que não se mostra o cerne do discórdia nestes autos, uma vez que foi concedido [artº 9º, nº 1 do DL nº 196/89 de 14/07].

Contudo, no caso concreto, dada a localização do terreno, a edificação estava ainda sujeita a que a Câmara Municipal de Silves, pudesse enquadrar o pedido feito pela contra-interessada/ora recorrente no disposto no nº 2 do artº 17º do Reg. do PDM de Silves e, ainda, no nº 2 do artº 26º do PROT – Algarve.

Ou seja, por se tratar de uma construção dispersa, fora dos espaços urbanos e urbanizáveis, sita em Espaço Agrícola Prioritário e RAN, que não permite operações de loteamento, o legislador remeteu para a edilidade a responsabilidade dessa edificação, exigindo apenas que razões ponderosas demonstradas pelo interessado lhe dessem cobertura.

E é este o nó górdio que se apresenta nos recursos interpostos, sendo que esta questão não é nova na jurisprudência, designadamente, deste Supremo Tribunal.

Com efeito, sempre que o legislador opta por uma cláusula geral, inserida num regime de excepção, dificulta ao intérprete e órgão decisor o seu preenchimento, principalmente, como é o caso, quando se está perante razões eminentemente subjectivas. A este propósito, escreveu-se no Acórdão deste STA, proferido em 09/04/2003, rec. nº 0116/03 «…Em geral, o intuitu personae não releva no direito urbanístico; mas já releva quando – por acto cuja legalidade não está aqui em apreciação – o afastamento de uma proibição objectiva de construir só tenha sido possível pela verificação de determinadas circunstâncias particularmente ligadas à pessoa do requerente».

Acerca das razões ponderosas, consignou-se no acórdão recorrido [que por sua vez aceitou os argumentos que já vinham aduzidos da 1ª instância e, convocando ainda jurisprudência emanada do TCAS], depois de enunciar a legislação aplicável, o seguinte:

«Assim sendo, a Contra-Interessada que nos ocupa estava obrigada a fundamentar a pretensão edificativa nesses precisos termos, ou seja, por forma a comprovar os ponderosos motivos para o efeito, dada a aplicação do regime excepcional exigido perante o condicionamento que ressalta da proibição de edificação dispersa na qual o prédio sub juditio se insere.

A propósito, o Acórdão do STA, Processo nº 0116/03, de 2003.04.09, in www.dgsi.pt, sufraga: “O licenciamento concedido, a título excepcional, nos termos da al. a) do n.º 3 do art.º 24º do Regulamento do PDM de Olhão e do n.º 2 do art.º 26º do PROT-Algarve, fica sujeito à condição resolutiva implícita da subsistência da situação invocada pelo requerente e aceite pela Administração para preencher o conceito de "razões ponderosas””.

Neste sentido, haverá, pois, que atentar no alcance do previsto no nº 2 do artº 26º do PROT-Algarve.

Este define “por razões ponderosas” as “demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas”, e apesar de não ser taxativo na enunciação do conceito, a sua máxima não pode andar longe de reclamar qualquer múnus ligado ao uso e trabalho agrícola ou com ele relacionado.

Ora, tal não foi figurado pela Contra-Interessada, A………..no requerimento de 2003.07.25 e no qual apenas apontava como motivação pessoal e intrínseca para construir uma moradia no prédio em questão, o seguinte:

“1. A requerente, conforme se constata na Certidão da Repartição de Finanças emitida em 18/12/2002, é unicamente proprietária do prédio rústico artigos 96 e 97 Secção DF, sito em ……….., Freguesia e Concelho de Silves.

2. - Igualmente não possui a qualquer título bens imóveis noutro concelho.

3. -Precariamente habita com a avó conforme atestado de residência emitido pela Junta de freguesia de Silves em 13/12/2002, não reunindo desta forma condições de habitabilidade condignas.

4. - Encontra-se em situação de extrema necessidade sem alternativa viável de obtenção de habitação permanente e condigna, como sendo este um grande objectivo para uma jovem” – vide alínea G) do Probatório.

Verifica-se, assim, que aquela motivação não integra a noção de razões ponderosas para os efeitos que vinculam as aludidas normas legais.

Entendendo diferentemente, o Município de Silves assentiu e deferiu o licenciamento para construção da moradia em ………., no que actuou ao arrepio do disposto no nº 2 do artº 26º do PROT-Algarve e do 2 do artº 17º do Regulamento do PDM de Silves, inquinando de nulidade os actos administrativos datados de 9 de Fevereiro de 2004, de 2 de Abril de 2003 e de 23 de Novembro de 2005, à luz do preceituado na alínea b) do nº 1 do artº 52º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro.

A mesma invalidade alastra aos actos consequentes que deferiram os pedidos de emissão do alvará de utilização da moradia – cfr alínea i) do nº 2 do artº 133º do CPA.

Do que antecede, conclui-se que o modus operandi do Município de Silves, não foi congruente com o estipulado legalmente ainda na senda que compete ao Estado e às autarquias locais a obrigação de assegurarem um adequado ordenamento do território e planeamento urbanístico, tendo como objectivo uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio- económico e a valorização da paisagem – vide alínea a) do n° 2 do art° 65° e n° 1 e alínea b) do n° 2 do art° 66° da CRP.

Esse ordenamento assim considerado, é uma das tarefas fundamentais do Estado – cfr alínea e) do art° 9° da CRP.

Salienta-se ainda que a censura dos actos sob escrutínio, acaba por operar os seus efeitos na situação individual e concreta como também em eventuais situações análogas, repercutindo-se na esfera jurídica de outros possíveis interessados.

Isto porque actua do ponto de vista pedagógico e desincentivador, pois se um dos munícipes se abalançasse em idêntico procedimento ao da ora Contra-Interessada, certamente se retrairia perante a convictione de vir a ser igualmente sancionado.

Acrescendo ainda que a nulidade é invocável a todo o tempo – vide nº 2 do artº 134º do CPA – a sua declaração obsta a que continuem ou venham a ser praticados outros actos que padecerão do mesmo vício, perpetuando-se, assim, a invalidade e as suas consequências.

Salienta-se que o nº 3 desta última aludida norma acolhe e protege os direitos dos adquirentes de boa-fé.

Aqui chegados, tudo visto e ponderado e sem necessidade de mais considerandos, conclui-se que os actos sub judice padecem da invalidade mais grave – a nulidade – pelo que a mesma se declara.

(…)

Da natureza excepcional dessas normas excepcionais decorre que é imperativo legal a conexão da construção da habitação com a actividade ligada ao uso do solo, pois, apesar de no n.º 2 do artigo 17.º do Regulamento do PDM de Silves não se fazer uma referência explícita à conexão das razões ponderosas com o uso do solo, essa norma tem que ser interpretada com respeito pelo PROT-Algarve, que no seu artigo 6.º a isso obriga e, o n.º 2 do artigo 26.º do PROT-Algarve exige a existência de uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo.

Como refere o MP na motivação do seu recurso reiterando o seu ponto de vista manifestado ao longo de todo o processo de que é A,.as razões ponderosas referidas no PROT-Algarve e no Regulamento do PDM de Silves referem-se a algo de grave, pesado, importante, atendível ou convincente, independentemente de ser ou não um motivo pessoal do interessado, mas não corresponde a um mero interesse relevante do particular.

Donde que o Município recorrente, para licenciar a construção em questão, aceitou como razões ponderosas a invocação pela contra-interessada de que era unicamente proprietária daquele prédio rústico, habitava com a avó e encontrava-se em situação de extrema necessidade sem alternativa viável de obtenção de habitação permanente e condigna.

Todavia, essas invocadas razões, sendo de carácter eminentemente pessoal ou subjectivo, sem nada terem a ver com actividades agrícolas, não podiam ter sido aceites como razões ponderosas, para efeitos de subsunção nas normas dos artigos 17.º, n.º 2, do Regulamento do PDM de Silves, e 26.º, n.º 2, do PROT-Algarve pelo que, ao aceitá-las e relevá-las ao ponto de conceder o licenciamento para construção da moradia naquele terreno, o Município recorrente incorreu efectivamente em violação dessas normas.

E é pacífico que a violação do Regulamento do PDM e do PROT-Algarve inquina de nulidade o acto administrativo que deferiu o licenciamento – a impugnada deliberação da Câmara Municipal de Silves de 9 de Fevereiro de 2004 –, nos termos dos artigos 68.º, alínea a), do RJUE, e 133.º, n.º 1, do CPA.

Acresce que, o despacho da Senhora Presidente da Câmara de 23 de Novembro de 2005, que deferiu o pedido de licença utilização da moradia, sendo um acto consequente do anterior acto nulo que aprovou o licenciamento, é igualmente nulo, nos termos do mesmo artigo, e ainda nos termos do disposto no artigo 133.º, n.º 2, alínea i), do CPA.

Consequentemente, os licenciamentos e os despachos impugnados violaram, de modo claro e directo, as disposições relativas aos pontos 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 2 do PROT-ALGARVE.

Cristalinamente, no relatório PROT Algarve, proclama-se que “o Algarve é considerado, a nível nacional, como uma zona com grande risco de degradação irreversível do solo” (ver, neste sentido, Anexo D, PROTAL ALGARVE).

Nele também se constata que o Concelho de Silves, representa, susceptibilidade de desertificação com mais de 60% segundo o PANCD (Programa de Acção Nacional ao Combate à Desertificação) apontando-se como primeiro factor, a “ocupação excessiva do solo” e a “pressão urbanística” (mesmo ponto 7.1 anexo D, PROTAL).

E foram estes os motivos que esgrimidos no PROT Algarve, para determinar que as razões ponderosas, que excepcionalmente admite à construção, dizem respeito à organização de explorações agrícolas (cf, art. 26º 2 do Dec Reg 11/91).

Inelutavelmente que, como defende o recorrente MP, no caso concreto, o Município baseou-se em motivos exclusivamente subjectivos, relacionados com a pessoa ou familiares do interessado e por este motivo, tais licenciamentos e despachos violaram, de modo claro e directo, as disposições relativas aos pontos 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 2 do PROT-ALGARVE, conjugado com o art. 68º a) DL 555/99.».

Estamos em crer, no entanto, que a jurisprudência entretanto surgida, não acolhe a fundamentação expressa no acórdão recorrido, no sentido de ter de haver uma conexão funcionalmente apreciável entre a edificação isolada e os usos do solo.

Com efeito, o conceito de “razões ponderosas” não se mostra definido ou tipificado, cabendo à Câmara Municipal apreciar e decidir se as razões invocadas podem ser entendidas como tal, estando-lhe nesta matéria, reservada liberdade na apreciação da relevância e adequação das razões invocadas à realização do interesse público tutelado pelas normas, sendo inquestionável que as “razões ponderosas” não têm de ser forçosamente relacionadas com actividades agrícolas, como resulta da própria expressão da lei «designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas», pois o advérbio designadamente, constitui um mero exemplo dado a conhecer pelo legislador, na integração do conceito indeterminado das “razões ponderosas”, sem excluir outras que os interessados apresentem e que podem ser estritamente pessoais; ou seja, o advérbio “designadamente” tem um sentido especificativo e indicativo com que se pretende particularizar algo ou alguém, de entre uma série de elementos indiscriminados de um conjunto possível.

É verdade que perante os conceitos indeterminados – como é o caso – tal não significa necessariamente a atribuição de poderes discricionários; no entanto, tem subjacente uma apreciável margem de apreciação concedida à edilidade.

Consignou-se a este propósito no Acórdão proferido neste Supremo Tribunal em 28/01/2016, rec. nº 01172/12:

(i) «As “razões ponderosas” podem reportar-se a interesses pessoais, designadamente, a organização de uma exploração agrícola por um particular;

(ii) O legislador deu relevo a uma razão ponderosa que associa as razões pessoais à utilização agrícola dos solos;

(iii) A razão ponderosa exemplificada, porque assim o é, não é de molde a excluir outras razões, designadamente de natureza pessoal – ou seja, a referência às explorações agrícolas não aboliu a indeterminação do conceito utilizado;

(iv) Não é qualquer razão que deve ser aceite como razão ponderosa».

E mais se escreveu;

«Centrando-nos, agora, nesta última ilação, diga-se que, não obstante a margem de livre apreciação que cabe ao órgão administrativo competente para integrar o conceito indeterminado, o necessário carácter ponderoso das razões invocadas, a inclinação do legislador por razões que ainda tenham que ver o aproveitamento agrícola dos solos e a obrigação de não derrogar o estabelecido no diploma em causa (como se menciona no parecer do Conselho Consultivo da PGR, um aspecto claramente vinculado do acto) estabelecem alguns condicionamentos em termos de decisão de licenciamento. Assim, por exemplo, a invocação de razões estritamente individuais e claramente não excepcionais, como aquelas que foram apresentadas pelos então contra-interessados e que foram aceites pela Câmara Municipal de Vila do Bispo, não devem ser consideradas adequadas para preencher o conceito de “razões ponderosas”. Pela simples razão de que a excepcionalidade da autorização prevista no n.º 2 do artigo 26.º do PROT Algarve não se compagina bem com a motivação comum, que per se não justifica essa excepcionalidade e a consequente derrogação do regime protector dos bens que se pretendem tutelar com a proibição de edificação dispersa em zonas não urbanizáveis e integradas na RAN. Se assim não for, e se motivos idênticos aos invocados pelos então contra-interessados forem suficientes para fundar a excepção à proibição contida no n.º 1 do artigo 26.º do PROT Algarve, a excepcionalidade rapidamente redundará em normalidade.

Ainda no âmbito da apreciação em curso, cumpre realçar que a decisão licenciadora deverá apresentar uma fundamentação suficiente e adequada, antes de mais, porque, como se viu, a margem de livre apreciação de que gozam as câmaras municipais neste domínio não é total e ilimitada. Além de que, o dever de boa administração que sempre impende sobre a Administração obriga-a a encontrar a melhor solução possível para o interesse público. Mas, como resulta dos autos, a Câmara Municipal de Vila do Bispo limitou-se a aderir aos motivos invocados pelos então contra-interessados, fazendo sua essa motivação, nada acrescentando no sentido de fundamentar melhor o despacho atacado. Ora, além do carácter comum dos motivos apresentados, há que referir que, como salientou em devido tempo o MP, foram emitidas duas informações técnicas pelo arquitecto da Câmara Municipal de Vila do Bispo, no sentido de que não estavam reunidas as condições de deferimento dos contra-interessados. Motivos mais do que suficientes para justificar uma actuação mais criteriosa e rigorosa daquele órgão municipal, e para lhe impor uma decisão bem fundamentada, que permitisse ao julgador avaliar se, por exemplo, não houve desvio de poder.

Sucede, porém, que o Recorrente MP alicerçou toda a sua posição na distinção entre interesses subjectivos/pessoais e interesses relacionados com a finalidade dos terrenos, designadamente interesses agrícolas, não atacando aqueles aspectos acabados de mencionar, relacionados com a excepcionalidade das “razões ponderosas” e com a fundamentação deficiente do despacho cuja impugnação foi por si requerida. A certeza absoluta de que as “razões ponderosas” não podem ser exclusivamente de carácter pessoal fez com que fosse descurada a possibilidade de essas “razões ponderosas” serem, afinal, tanto razões pessoais/subjectivas como razões de outra índole – desde que, obviamente, e como foi, dito, de carácter excepcional. Deste modo, não se podendo inferir que as referidas “razões ponderosas” apenas respeitam a razões relacionadas com a ocupação agrícola dos solos ou razões afins, não há como não concluir pela improcedência da pretensão do Recorrente».

Veja-se ainda a este propósito, o que se deixou consignado no mais recente Acórdão deste STA proferido em 23/06/2016, rec. nº 0299/14, acerca desta questão, [mas em que estava em causa o regime previsto no artº 88º do Reg. do PDM de Loulé que obriga a uma fundamentação mais exigente por parte do órgão decisor, ou seja, que a Câmara reconheça expressamente que a construção é de interesse para os segmentos da população local que não disponham de alternativa do ponto de vista humanitário, social ou económico, o que, em termos de fundamentação, não sucede nos presentes autos].

Regressando ao caso sub judice, temos que, resulta dos autos que os motivos invocados pela requerente do projecto, devem ser considerados todos de índole subjectiva, como seja, o facto de a requerente, segundo declarações suas (i) habitar precariamente em regime de comunhão e mesa com a sua avó e, (ii) não possuir habitação própria, nem possibilidades de a conseguir noutro local, (iii) o prédio rústico em causa se encontrar registado em seu nome, (iv) não possuir, para além deste, outros bens imóveis neste ou noutro concelho, comprometendo-se a fixar residência própria e permanente no local e, (v) encontrar-se em situação de extrema necessidade sem alternativa viável de obtenção de habitação permanente e condigna, como sendo este um grande objectivo para uma jovem.

Ora, repete-se, todas estas razões invocadas pela requerente, no sentido de pretender preencher o conceito de “razões ponderosas”, são eminentemente razões de índole subjectivas e prendem-se essencialmente com o direito à habitação, e à impossibilidade declarada de não conseguir obter, por outra via, uma habitação condigna, que preserve a sua esfera de intimidade, pois vivia com a avó, por não possuir outros prédios rústicos onde possa levar a cabo a edificação, razões estas que apesar do cunho essencialmente subjectivo, se poderão enquadrar, de certa forma, numa interpretação mais lata do princípio previsto no artº 65º da CRP, sendo certo que da autorização excepcional de licenciamento desta edificação dispersa não parecem resultar derrogações ao estabelecido no diploma em causa.

Mas, mesmo sendo, apenas, motivações eminentemente pessoais - intuitu personae - não devem por si só ser desconsideradas e desvalorizadas, pois as normas em questão não afastam expressamente esta motivação; e tratando-se de factos, que podem ser enquadrados, na noção mais ampla do direito à habitação, não cremos que façam redundar a excepcionalidade em normalidade, uma vez que a requerente alega precisar desta casa para viver condignamente, não sendo proprietária de mais nenhum prédio rústico onde a possa edificar [que aliás esta edificada há anos].

Por outro lado, nem se alegue que desta forma, o objectivo é de desafectação de terrenos em zona agrícola, pois, quer o Parecer favorável emitido pela Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve, quer os fundamentos alegados pela requerente no sentido de integrarem as “razões ponderosas”, não são transmissíveis; ou seja, caducam em caso de transmissão da propriedade, obrigando que o órgão decisor, caso essa transmissão aconteça, volte a averiguar do preenchimento dos requisitos legais.

Temos, pois, por um lado, e de forma abrangente, a impossibilidade de alternativa viável de obtenção de habitação condigna, e, por outro lado, a restrição de poder haver uma impossibilidade de transmissão do imóvel.

Atento o exposto, impõe-se a revogação do acórdão recorrido e a improcedência da acção, sendo desnecessário o conhecimento dos demais argumentos recursivos, atenta a solução dada aos recursos interpostos.

DECISÃO:

Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em:

a) Conceder provimento aos recursos.

b) Revogar a decisão recorrida.

c) Julgar improcedente a acção administrativa especial intentada pelo Ministério Público.

Sem custas dada a isenção do recorrido.

Lisboa, 1 de Junho de 2017. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) - António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso.