475/05.1BELLE - Tribunal Central Administrativo Sul

O PDM de Loulé, à data da prática dos atos impugnados, ainda não tinha sido ratificado – cfr. alíneas F), G) e L) da matéria de facto – razão pela qual o a conclusão constante da alínea B) da matéria de facto, desacompanhada de factos que a sustentem, e perante outros que a colocam em causa – cfr. alíneas I) a K) da matéria de facto – não é fundamento bastante para dar por verificada a violação dos invocados art. 24.º e 26.º do PROTAL1991.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. Relatório O Município de Loulé, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo TAF de Loulé, a 13.03.2014 - após convolação em reclamação para a conferência de sentença do recurso interposto em cumprimento e nos termos decididos por acórdão deste tribunal de 26.11.2013 -, que, julgando procedente a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público, declarou «a nulidade da deliberação de 1993.12.07, proferida pela Câmara Municipal de Loulé, dos despachos de 1994.01.26 e de 16 de Março de 1995 do Presidente da Câmara Municipal de Loulé e de todos os actos conexos.» Nas alegações de recurso que apresentou, culminou com as seguintes conclusões: «(…) [[IMG:0]] [[IMG:1]] [[IMG:2]] «Imagem no original» [[IMG:3]] [[IMG:4]] [[IMG:5]] [[IMG:6]] [[IMG:7]] (…)» O recorrido Ministério Público, contra-alegou, tendo concluído, por seu turno, nos seguintes termos: «(…) 1.a - O douto acórdão recorrido, indeferindo a reclamação apresentada, confirmou a nulidade dos atos administrativos impugnados, que aprovaram o licenciamento da construção de uma moradia num terreno localizado no S..., freguesia de Quarteira, concelho de Loulé, terreno esse situado fora de qualquer zona urbana ou urbanizável; 2.a - O acórdão recorrido, embora de forma sintética e tabelar, apreciou e tomou posição expressa sobre a legitimidade processual dos intervenientes, por remissão expressa para a sentença proferida, na qual decidiu que as partes são legítimas. Assim, não poderá dizer-se, como o recorrente, que o tribunal não se pronunciou sobre a ilegitimidade passiva suscitada. Não existe, por isso, omissão de pronúncia, para efeitos do disposto no art.° 615°/1, d) do CPC. 3a - Na douta sentença recorrida não houve erro de julgamento da matéria de facto, pois não têm que ser indicados na matéria de facto provada os factos que determinaram a modificação subjetiva da instância consistente na substituição do contrainteressado J..., já falecido, pelos contrainteressados A... e mulher M..., adquirentes do prédio; 4.a - Essa questão já se encontrava resolvida com o despacho proferido em 4 de Maio de 2007 (fls. 336-SITAF), em que foi deferido o requerimento do autor a solicitar a modificação subjetiva da instância, após ter sido facultado ao réu o exercício do contraditório; 5.a - A apreciação dos requisitos de legitimidade previstos nos artigos 10.° n.° 1 e 57.° do CPTA fez-se no despacho que admitiu a intervenção dos contrainteressados, tendo ficado resolvida a questão da sua legitimidade, que os contrainteressados nunca questionaram; 6.a - Também não foi violado o disposto nos artigos 10.° n.° 1 e 57.° do CPTA por não ter sido demandado como contrainteressado o Banco Internacional de Crédito, titular de um crédito hipotecário, uma vez a procedência da ação não o prejudica diretamente, só reflexamente podendo ser prejudicado, se o devedor não pagar a dívida garantida; 7.a - Não foi violado o disposto no artigo 134.° n.° 3 do CPA, por não ter sido feita a ponderação/apreciação de eventuais interesses de terceiros, nomeadamente dos contrainteressados, pois do preceito não resulta que tenha de ser apreciada essa questão em qualquer decisão que declare a nulidade de atos administrativos; 4.a - E no caso dos autos nem tão pouco poderá ser trazida à colação a chamada omissão de pronúncia, porque a questão nunca foi suscitada no processo, não o tendo sido, designadamente, nas contestações do réu e dos contrainteressados; 5.a - Além de não ter sido sequer suscitada a questão, a mesma também nem sequer se coloca, na medida em que é manifesto que não é aqui aplicável o disposto no artigo 134.° n.° 3 do CPA, pois tal norma apenas é essencialmente aplicável em relação a funcionários providos por atos nulos; 6.a - A moradia licenciada pelos atos administrativos impugnados, construída em terreno situado fora de qualquer zona urbana ou urbanizável constitui edificação isolada que contribui assim para o aumento da edificação dispersa, nos termos dos artigos 24.° n.° 1 e 26.° do PROTAL; 7.a - As normas do PROTAL não são meramente programáticas e a sua a violação inquina os atos administrativos impugnados de nulidade, nos termos do artigo 52.° n.° 1 al. b) do Decreto-Lei n.° 445/91, de 20 de Novembro; 8.a - O douto acórdão recorrido, ao confirmar a sentença anteriormente proferida e, consequentemente, julgar a ação procedente, decidiu em conformidade com o direito aplicável, pelo que não foram violadas as normas indicadas pelos recorrentes, nem quaisquer outras.(…).» Colhidos os vistos legais, importa decidir. I. 2. Questões a apreciar e a decidir: Atentas as questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, cumpre apreciar, em primeiro lugar a invocada nulidade da decisão recorrida – cfr. alíneas A) e B) das conclusões de recurso – e, bem assim, do erro de julgamento imputado à decisão sobre a matéria de facto - cfr. alínea C) das conclusões de recurso; do erro de julgamento sobre exceção dilatória de (i)legitimidade passiva – cfr. alíneas D) e E) das alegações de recurso -, e, por fim, do erro de julgamento que se prende com o mérito da ação – cfr. alínea F) a I) das conclusões de recurso. II. Fundamentação II.1. De facto A matéria de facto constante da decisão recorrida é a que aqui se transcreve ipsis verbis: «(…) A) Em 1993.09.30, J..., solicitou ao Réu a aprovação para as obras que pretendia realizar no S..., Freguesia de Quarteira, Concelho de Loulé (cfr doc n° 1 da pi); B) O terreno in casu não está inserido em zona urbana ou urbanizável (cfr doc n.° 2 da pi); C) Por deliberação de 1993.12.07, por unanimidade, o Réu aprovou o projecto de arquitectura (cfr doc n° 3 da pi); D) Pelo ofício n° 014836, de 1993.12.10, o Réu notificou J... da deliberação de 1993.12.07 e dos condicionamentos (cfr doc n° 3 da pi); E) Em 1993.12.23, J... requereu ao Réu que lhe sejam aceites os projectos de especialidades (cfr doc n° 4 da pi); F) Pelo ofício n° 001535, de 1994.02.07, o Réu notificou J... do despacho de 1994.01.26, que aprovou o licenciamento da obra (cfr doc n° 4 da pi); G) O licenciamento da obra que J... pretendia levar a cabo foi titulado pelo alvará de licença de obras n° 481/94, concedido pelo despacho de 1994.04.28 do Réu (cfr doc n° 5 da pi); H) Em 1995.02.01, J... requereu junto do Réu um projecto de alterações ao inicialmente licenciado que mereceu deferimento pelo despacho de 1995.03.16 (cfr doc n° 6 da pi).» Aditam-se à matéria de facto, ao abrigo do art. 662.º do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, os seguintes factos: I) A 04.10.1991, foi enviado ao Recorrente, o seguinte ofício - cfr. PA fls. 130: [[IMG:8]] J) Com data de 25.01.1991, foi emitido o seguinte parecer - cfr. PA fls. 134: «Imagem no original» K) Da licença de construção identificada na alínea F) que antecede consta que o projeto não está abrangido por Plano Municipal de Ordenamento do Território (idem e fls. 1 do PA). L) O PDM de Loulé foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/95, de 24.08, publicada no Diário da República n.º 195/1995, Série I-B de 24.08.1995. II.2. De direito i) Da nulidade da acórdão recorrido por omissão de pronúncia Em sede de alegações de recurso invoca o Recorrente que: «(…) [[IMG:9]] [[IMG:10]] » Vejamos. É jurisprudência pacífica (1) que só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, nos termos do art. 615.º, n.º 1, alínea b), do CPC, aqui aplicável ex vi art. 1.º do CPTA, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, sendo estas todas as que lhe tiverem sido submetidas e cujo conhecimento não se venha a revelar prejudicado pela solução dada a outras – cfr. art. 608.º, nº 2, do CPC, ex vi art. 1.º CPTA. Deve, pois, o juiz, apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, e ainda, os argumentos, as razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir, sendo que só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão. Ora, no caso em apreço, apesar de sumário, o acórdão recorrido, mantém o decidido na sentença anterior, nos seus precisos termos, pelo que a invocada nulidade ter-se-ia de repercutir naquela, o que não sucede. Pois, na verdade, na sentença estão devidamente identificados os fundamentos [de facto e de direito] com que o tribunal a quo decidiu a causa e, de igual forma, ao ter declarado que as partes se mostram legítimas, considerou satisfeito o litisconsórcio necessário passivo que decorre do disposto nos art.s 10.°, n.°1, 57.° e 78.°, n.°2, alínea b), [antiga alínea f)] do CPTA, não acolhendo a tese de que o Banco Internacional de Crédito seria contrainteressado. A tal não obstando que a mesma decisão padeça de erro de julgamento, o que conheceremos de seguida. Decorre do art. 278.º, n.º 3, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, que «3 – (…) As exceções dilatórias (…) ainda que subsistam, não tem lugar a absolvição da instância quando, destinando-se a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obste, no momento da apreciação da exceção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte.» Ora, quer o erro de julgamento imputado à decisão sobre a matéria de facto - cfr. alínea C) das conclusões de recurso - quer o primeiro erro de julgamento que o Recorrente invocou – cfr. alíneas D) e E) das alegações de recurso -, prendem-se com o conhecimento da exceção dilatória de (i)legitimidade passiva -, pelo que, ao abrigo do citado art. 278.º, n.º 3, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, conhecer-se-á primeiramente do erro de julgamento que se prende com o mérito da ação – cfr. alínea F) a I) das conclusões de recurso. Do erro de julgamento em que incorreu a sentença recorrida ao ter decidido pela declaração de nulidade da deliberação de 1993.12.07, proferida pela Câmara Municipal de Loulé, dos despachos de 1994.01.26 e de 1995.03.16 do Presidente da Câmara Municipal de Loulé e de todos os atos conexos. Em sede de alegações invocou o Recorrente, em suma, que: «(…) [[IMG:11]] [[IMG:12]] [[IMG:13]] [[IMG:14]] [[IMG:15]] » Por seu turno, contra-alegou o Recorrido, quanto a este aspeto, foi o seguinte: «(…) alega o recorrente Município de Loulé que foi violado o disposto nos artigos 24.° n.° 1 e 26.° do PROTAL, por não resultarem da douta decisão recorrida quaisquer factos que comprovem o aumento da edificação dispersa, e ainda porque esses preceitos são meramente programáticos, pelo que as suas normas não podem suportar a declaração de nulidade. Também não nos parece que assista a razão aos recorrentes nesta parte. Os atos administrativos impugnados, declarados nulos, nulidade esta agora confirmada pela decisão da conferência, licenciaram a construção de uma moradia num terreno localizado no S..., freguesia de Quarteira, terreno esse situado fora de qualquer zona urbana ou urbanizável, pelo que a moradia constitui edificação isolada que contribui assim para o aumento da edificação dispersa. Não apresenta qualquer consistência o argumento de que não está demonstrado que do licenciamento da nova edificação em causa resulte o aumento da edificação dispersa. Tal demonstração é meramente matemática: uma nova construção aumenta em uma unidade o número das construções preexistentes. Logo, se a construção é licenciada para uma área de edificação dispersa, daí resulta o aumento dessa edificação dispersa. A menos que nessa área não existisse nenhuma edificação, pois nesse caso não aumentaria a edificação dispersa, mas provocava a edificação dispersa, o que tem as mesmas consequências legais. Com efeito, e conforme se decidiu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09-04-2003, para efeitos do disposto no artigo 26.° do PROTAL, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.° 11/91, de 21 de Março, considera-se edificação dispersa a que se situe fora das classes de espaço urbano e urbanizável definido pelas respetivas plantas de ordenamento. O conceito de edificação dispersa retira-se do artigo 24.° do PROTAL, do seguinte teor: (...) E nos termos do artigo 26.° n.° 1 do PROTAL, são proibidas novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa. Tal proibição abrange tanto os casos em que já exista edificação dispersa (e seja aumentada), como os casos em que a nova edificação a vai provocar. É certo que no n.° 2 do mesmo artigo só admite, com carácter excecional, que sejam autorizadas edificações isoladas “por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas...” Mas no caso dos autos o requerente não invocou tais razões, nem os atos administrativos as julgaram verificadas, pelo que nem sequer está em causa a aplicação da norma excecional do artigo 26.° n.° 2 do PROTAL. Consequentemente, pelos atos administrativos impugnados foi licenciada a construção de uma edificação nova, em nítida violação da proibição estabelecida no artigo 26.° n.° 1 do PROTAL. Também não colhe a alegação de que o Decreto-Lei n.° 176-A/88, de 18 de Maio, atribui carácter meramente programático aos PROT. Pelo contrário, o próprio diploma, no seu artigo 1.°, dispõe que “os planos regionais de ordenamento do território, adiante designados por PROT, são instrumentos de carácter programático e normativo visando o correcto ordenamento do território através do desenvolvimento harmonioso das suas diferentes parcelas ...”, e no seu artigo 12.° n.° 1 dispõe que “as normas e princípios constantes dos PTOT são vinculativas para todas a entidades públicas e privadas ...” E sucedeu que o PROTAL na sua versão originária até era fortemente normativo, contrariamente ao que sucede na sua versão atual. Ora, a violação das prescrições do PROTAL inquina os atos administrativos impugnados de nulidade, nos termos do artigo 52.°, n.° 1 al. b) do Decreto-Lei n.° 445/91, de 20 de Novembro. Daí que, muito bem se decidiu no douto acórdão recorrido, ao confirmar a declaração de nulidade dos atos administrativos impugnados, pelo que improcedem as alegações do recorrente e o douto acórdão deverá ser integralmente confirmado.» Sendo que, o discurso fundamentador da sentença, nesta matéria, foi o seguinte: «(…) O Réu e o Contra-Interessado e mulher convergem, essencialmente, quanto ao teor das suas contestações no fundamento que a edificação da moradia não produziu o aumento da edificação dispersa. Salienta-se, a propósito, que as obras de construção estão definidas como “obras de criação de novas edificações” — vide alínea b) do art° 2° do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, na nova redacção do Decreto-Lei n° 177/2001, de 4 de Junho, atentas as alterações dadas pela Lei n° 28/2002, de 22 de Novembro. Por outro lado, a alínea g) do n° 3 do art° 4° do referido diploma legal, concretiza que “estão sujeitas a autorização administrativa (...) as demais operações urbanísticas que não estejam isentas ou dispensadas de licença ou autorização nos termos do presente diploma”. A alínea j) do art° 2°, ainda do mesmo diploma legal enunciado, vem estatuir que são operações urbanísticas “as operações materiais de urbanização, de edificação ou de utilização do solo e das edificações nele implantadas para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água”. Do cotejo dos normativos que vimos a apreciar, J... iniciou as obras no prédio in casu, por ter obtido a sua conformação legal pela autarquia. A situação como relatada nos autos e no Probatório, não pode ser censurada ao procedimento adoptado pelo então proprietário da moradia nem aos actuais donos. Isto porque, o primeiro meramente se subordinou aos ditames, decisões e deliberações que foram recaindo nos seus requerimentos que visavam o adequado suporte legal tendente ao início das obras. Os segundos, por já terem adquirido a moradia depois de pronta, completamente alheios a quaisquer vicissitudes que pudessem advir da aquisição do imóvel ou sequer que pudesse impender sobre o mesmo o presente escrutínio iniciado pelo Autor com os inerentes sobressaltos que isso lhes causa. Não obstante, não pode ser desconsiderado nem escamoteado o estatuído no n° 1 do art° 26° do PROTAL - Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 11/91, de 21 de Março, que expressamente proíbe novas construções que provoquem ou aumentem a edificação dispersa. Importa ainda que a moradia em apreço encontra-se fora de uma zona urbana ou urbanizável, pelo que vai ao encontro do vertido neste último normativo, ou seja, a construção é definida como edificação dispersa, logo proibida. A hipótese, que não se verifica in casu, admitida no n° 2 do mencionado artigo e diploma legal, seria a da arguição e concretização por banda do anterior proprietário da moradia, do carácter excepcional para a construção no local sub judice. Ora, tal não sucedeu.(…) Do que antecede, tudo visto e ponderado, entende-se que os actos administrativos proclamados pelo Réu violaram o disposto no n° 1 do art° 26° do PROTAL - Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, pelo que os mesmos padecem de nulidade insuprível - vide alínea b) do n° 1 do art° 52.º do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro. (…)» (negritos nossos). Desde já se adianta que não podemos acompanhar a decisão recorrida. Vejamos porquê. Da violação do art. 24.º e art. 26.º do PROTAL1991 (3) Da matéria de facto considerada provada na decisão recorrida resulta que a moradia em apreço encontra-se fora de uma zona urbana ou urbanizável – cfr. alínea B) da matéria de facto, por referência ao doc. 2 junto com a petição inicial. Porém, a planta junto como doc. 2 à petição inicial não faz prova da localização do terreno e, por conseguinte, da moradia cuja construção está sob escrutínio e sobre o que recaíram os atos impugnados, não sem qualquer outra explicação/prova adicional, que não foi feita, e perante informações não inteiramente coincidentes, designadamente, a que constam do PA, a fls. 130 – solicitação parecer Comissão Regional de Reserva Agrícola – cfr. alínea I) da matéria de facto; do PA, a fls. 134 – e parecer desta entidade aferindo-se apenas que o terreno não integra a RAN – cfr. alínea J) da matéria de facto – e, bem assim, atendendo aos termos em que a licença de obras foi emitida, ao referir que o projeto não está abrangido por Plano Municipal de Ordenamento do Território – cfr. alíneas F) e K) da matéria de facto. De onde resulta que, de facto, não se pode acompanhar a decisão recorrida ao ter concluído, apenas por referência a um documento junto com a petição inicial – cfr. alínea B) da matéria de facto – a moradia em apreço encontra-se fora de uma zona urbana ou urbanizável. E isto porque, pese embora o PROT Algarve, ao abrigo do então em vigor Decreto-Lei n.° 176-A/88, de 18.05, compreendesse, em termos de estrutura: «Art. 9.º 1 - O PROT será constituído por um relatório e um regulamento. 2 - O relatório do PROT incluirá peças escritas e gráficas e terá em conta, necessariamente, os seguintes elementos: a) Reserva Agrícola Nacional, Reserva Ecológica Nacional e áreas florestais; b) Áreas protegidas classificadas ou a classificar, no âmbito do Decreto-Lei n.º 613/76, de 27 de Julho, ou em legislação especial; c) Recursos naturais, designadamente minerais e energéticos, e delimitação do domínio público hídrico; d) Áreas de interesse arqueológico, histórico ou cultural; e) Protecção de valores de interesse recreativo ou turístico; f) Hierarquia e vocação dos centros urbanos e direcções preferenciais para a sua expansão; g) Natureza e traçado das infra-estruturas de interesse regional e nacional, nomeadamente de transportes; h) Localização das actividades e serviços mais importantes, incluindo concentrações industriais; i) Imóveis classificados e zonas de protecção de bens culturais; j) Estratégia nacional de conservação da natureza. 3 - Do regulamento do PROT constará o regime de ocupação e utilização do território para cada área, através da sua afectação a uma dada vocação. Em contrapartida, o art. 9.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 69/90, de 02.03., estabelecia que aos Planos Diretores Municipais caberia estabelecer «uma estrutura espacial para o território do município, a classificação dos solos, os perímetros urbanos e os indicadores urbanísticos, tendo em conta objectivos de desenvolvimento, a distribuição racionai das actividades económicas, as carências habitacionais, os equipamentos, as redes de transportes e de comunicações e as infra-estruturas». À data em que os atos impugnados foram praticados – 1994 e 1995 – cfr. alíneas F) e G) da matéria de facto -, ainda não existia o PDM de Loulé, ratificado que foi pela Resolução do Conselho de Ministros n..º 81/95, de 24.08. - cfr. alínea L) da matéria de facto – do mesmo constando: «Artigo 2.º - Hierarquia e vigência», 1 - Todas as acções, de intervenção pública ou privada, que impliquem alterações de uso de solo a realizar na área de intervenção do PDM respeitarão obrigatoriamente as disposições deste Regulamento e da planta de ordenamento, sem prejuízo do que se encontra definido noutras normas de hierarquia superior. 2 - O presente Plano não derroga as aprovações, com licenciamentos em vigor, à data da sua publicação.» Assim como: «Artigo 33.º Áreas de edificação dispersa a estruturar 1 - São áreas já dotadas de algumas infra-estruturas urbanas ou que venham a ser dotadas de infra-estruturas durante o período de vigência do Plano, encontrando-se delimitadas na carta de ordenamento. 2 - Podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor. Os parâmetros urbanísticos são os seguintes: Densidade bruta máxima - 50 habitantes por hectare; Índice de utilização máximo - 0,2; Infra-estruturas - redes públicas; Legislação em vigor, designadamente - Decreto-Lei n.º 448/91 e Decreto Regulamentar n.º 63/91, ambos de 29 de Novembro, e Portaria n.º 1182/92, de 22 de Dezembro, e Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro. 3 - Em prédios confinantes com via pública onde não seja viável o loteamento urbano ou em parcelas resultantes de destaque nos termos da legislação em vigor podem ser autorizadas construções isoladas destinadas a habitação, unidades de comércio, serviços e equipamentos, desde que: a) Áreas máximas: De implantação - 300 m2; De construção - 450 m2; b) Número máximo de pisos acima da cota mais desfavorável do terreno - 2 ou 6,5 m de altura; c) Respeito pelo afastamento mínimo de 5 m aos estremos do terreno ou parcela, sem prejuízo de ficarem garantidos os afastamentos definidos no artigo 14.º relativamente a vias contíguas ou os alinhamentos de edifícios existentes; d) Acesso por via pública estruturada ou de possível estruturação para um perfil transversal mínimo de 6 m mais berma ou passeio de 1,5 m, para o que deverão ser cedidas, a título gratuito, as áreas de terreno necessárias a essa estruturação; e) Infra-estruturas de abastecimento de água e drenagem de esgotos - redes públicas; f) A construção de muros e o arranjo dos espaços exteriores deverá constar dos projectos para licenciamento e a sua execução não poderá prejudicar a definição de alinhamentos nem a eventual estruturação viária nos termos definidos na alínea d) do presente artigo; g) As disposições constantes das alíneas anteriores aplicam-se igualmente à reconstrução, alteração e ampliação de edificações existentes; h) A alteração do uso das edificações carece de prévia e expressa autorização municipal, ponderada em função das suas eventuais implicações no equilíbrio ambiental da zona. (…) Edificações isoladas Artigo 68.º Edificação dispersa 1 - Não são autorizadas novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa sem prejuízo no disposto no artigo 50.º [não aplicável ao caso em apreço] 2 - Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao presente Regulamento. 3 - Nos casos previstos no número anterior, as autorizações só poderão ter lugar para construções destinadas a habitação unifamiliar, unidades de comércio, serviços e equipamentos em prédios ou parcelas de terreno que disponham de acesso público e desde que: a) Área máxima de construção - 300 m2; b) Número máximo de pisos acima da cota mais desfavorável do terreno - dois ou 6,5 m de altura; c) Respeito pelo afastamento mínimo de 5 m aos estremos do terreno ou parcela, sem prejuízo de ficarem garantidos os afastamentos definidos no artigo 14.º relativamente a estradas ou caminhos contíguos; d) Infra-estruturas: Água - rede pública ou na sua falta sistema autónomo, de acordo com as disposições legais e regulamentares aplicáveis; Esgotos - admitem-se sistemas autónomos, desde que não colidam com áreas de infiltração máxima e permitam ligação a futura rede pública; Em nenhum caso é permitida a descarga de águas residuais nas linhas de água e de drenagem natural; Rede viária - deverão ser cedidas ao município, a título gratuito, as áreas de terreno eventualmente necessárias a garantir o alargamento da via de acesso confinante para a largura mínima de 6 m mais berma ou passeio de 1,5 m, em toda a extensão confinante com a propriedade do requerente e à custa desta; e) A construção de muros e o arranjo dos espaços exteriores deverão constar dos projectos para licenciamento e a sua execução não poderá prejudicar a definição de alinhamentos nem a eventual estruturação viária nos termos definidos na alínea d) do presente artigo; f) As disposições constantes das alíneas anteriores aplicam-se igualmente à reconstrução, alteração e ampliação de edificações existentes; g) A alteração do uso das edificações carece de prévia e expressa autorização municipal, ponderada em função das suas eventuais implicações no equilíbrio ambiental da zona; h) A área mínima de parcela corresponda à unidade de cultura fixada para a região, com excepção das áreas de edificação dispersa referidas no n.º 4 deste artigo. 4 - As principais áreas de edificação dispersa a conter são as delimitadas na carta de ordenamento. 5 - É interdito o loteamento urbano. 6 - É permitida a reconstrução, alteração e ampliação de edifícios existentes destinados à habitação, turismo rural, agro-turismo ou turismo de habitação, desde que: a) Número máximo de pisos acima da cota mais desfavorável do terreno - dois ou 6,5 m de altura; b) A área de pavimento existente poderá ser aumentada, desde que o total da construção não exceda 300 m2, exceptuando-se: Os edifícios habitacionais que já tenham área superior, caso em que não será permitido qualquer aumento de área; Os edifícios destinados a turismo rural, agro-turismo e turismo de habitação, regulamentados por legislação específica; c) As infra-estruturas obedeçam ao estabelecido na alínea d) do n.º 3 do presente artigo.» Entre o PROT Algarve e o PDM de Loulé passou a existir, pois, uma relação de complementaridade, na medida em que este último desenvolveu e concretizou, no território respetivo, as diretrizes e normas genéricas e programáticas fixadas por aquele, pois não pode ler-se a proibição do art. 26.º, sem perceber o disposto no art. 24.º, ambos do PROTAL. De facto, antes de proibir a edificação dispersa no art. 26.º, o PROTAL, estabelece o seguinte no seu art. 24.º: «Áreas» Artigo 24.º - Áreas de edificação dispersa - 1 - Consideram-se áreas de edificação dispersa as que, não pertencendo às zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9.º e 11.º, para efeitos de estruturação urbana, apresentem as seguintes características: a) Ocupação predominantemente habitacional; b) Densidade populacional igual ou superior a 2,5 habitantes por hectare. 2 - Cabe às câmaras municipais identificar as áreas referidas nos números anteriores e integrá-las nos planos municipais respectivos. 3 - A estruturação e concretização destas áreas devem ter em conta, designadamente, o seguinte: (…) » O que veio apenas a suceder com a aprovação do PDM de Loulé, nas disposições supra citados e transcritoa. Razão pela qual, quando no art. 26.º, sob a epígrafe, «Proibição de edificação dispersa» o PROTAL estabelece que: «1 - Sem prejuízo do disposto nos artigos 23.º, 24.º e 25.º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9.º e 11.º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa. 2 - Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma.», o PDM de Loulé o desenvolveu, nos termos que consta do art. 68.º supra citado e transcrito. Nesta medida, padece de erro de facto e de direito, a afirmação segundo a qual o terreno se situaria, à data da aprovação dos projetos, "fora de qualquer zona urbana ou urbanizável" pois que a definição dessas áreas enquanto tais, apenas viria a ser feita, com a densidade que se requer e estava prevista no art. 24.º do PROTAL, em sede de PDM, que ainda não existia quando os atos impugnados foram praticados. Por outro lado, face a todo o exposto, fica também por demonstrar que a edificação em causa tenha contribuído, de facto, para o aumento da edificação dispersa – tendo em vista os limites em que a mesma era , ainda assim admitida, e os limites, que em qualquer caso, não se admitiriam ou viriam a ser admitidos - cfr. art. 26.º PROTAL e art. 68.º do PDM - ou, tão pouco, que tenha comprometido ou tornado mais difícil ou onerosa, a elaboração e execução de quaisquer outros planos de ordenamento territorial. Assim, imperioso se torna reconhecer que a matéria de facto considerada provada na alínea B) da matéria de facto é conclusiva, pelo que se considerará não escrita, atendendo-se, pois, aos factos aditados por este tribunal - cfr. alínea I) a L) supra - e que corroboram a conformidade dos atos impugnados com as normas em vigor. Acresce que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo citado pelo Recorrido (4), embora aparentemente se debruce sobre situação idêntica, a verdade é que no caso ali em apreço existia PDM, pelo que, os parâmetros legais da decisão a tomar sobre a edificação dispersa tinha âmbitos muito distintos, como se pode constatar, aliás, do respetivo sumário: «I - Para efeitos do disposto no art.º 24º do Regulamento do Plano Director Municipal de Olhão (ratificado pela RCM n.º 50/95, publicada no DR-I B, de 31/5/95) e do art.º 26º do PROT - Algarve, aprovado pelo Dec. Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março, considera-se edificação dispersa a que se situe fora das classes de espaço urbano e urbanizável definido pelas respectivas plantas de ordenamento. II - Na área abrangida pelos instrumentos de ordenamento do território anteriormente referidos, não são permitidas novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa. Por "razões ponderosas" podem excepcionalmente ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem alterações significativas dos objectivos que estão subjacentes a cada classe de espaço nem tornem mais difícil ou onerosa a elaboração e execução dos planos que estruturem a área ( art.º 24º, n.º 3, al. a) do Regulamento do PDM de Olhão e art.º 26º, n.º 2 do PROT-Algarve). III - O licenciamento concedido, a título excepcional, nos termos da al. a) do n.º 3 do art.º 24º do Regulamento do PDM de Olhão e do n.º 2 do art.º 26º do PROT-Algarve, fica sujeito à condição resolutiva implícita da subsistência da situação invocada pelo requerente e aceite pela Administração para preencher o conceito de "razões ponderosas", que acresce às causas de caducidade previstas no n.º 1 do art.º 23º do DL 445/91. IV - O princípio da boa fé, consagrado no art.º 6º-A do CPA, é fundamento normativo suficiente para a caducidade de tal licenciamento, cessada a causa invocada pelo titular da licença e aceite pela Administração como "razões ponderosas". É o que sucede quando o titular da licença, que a obteve com fundamento, por ele invocado, aceite pela Administração e expresso no acto, de que era emigrante, pretendia regressar a Portugal e precisava de construir a casa para aí morar, aliena o terreno, antes de iniciada a construção.» Sendo que, do discurso fundamentador do citado aresto decorre que no caso ali retratado, segundo o PDM - e nos termos de informação dos Serviços Técnicos - o terreno localiza-se na classe de espaço agrícola, numa zona que, segundo a planta de ordenamento-síntese, integra uma "Unidade Operativa de Planeamento e Gestão" (…) e que, nos termos do art. 88.º n.º 2 Regulamento, até à criação do correspondente núcleo de desenvolvimento turístico, tais áreas não constituem espaços urbanizáveis, estando sujeitas às regras estabelecidas no PDM para as diversas categorias de espaços onde se integram. De onde, ali resultava que «não se situando em zona imediatamente definida pelo PDM como espaço urbano ou urbanizável, o licenciamento da construção no terreno em causa está sujeito à regra da proibição da edificação dispersa constante do art.º 24º do Regulamento do PDM e do art.º 26º do PROT-Algarve.» Conclusão a que aquele Colendo tribunal chegou, tendo por base a «definição da ocupação do solo que possa resultar da elaboração do plano de pormenor do núcleo de desenvolvimento turístico que o PDM prevê, todo o licenciamento de construções isoladas na zona só pode ser concedido a título excepcional, em face de "razões ponderosas" demonstradas pelo interessado e desde que daí não resulte agravamento significativo dos objectivos que estão subjacentes a cada classe de espaço, designadamente, à imposição de contenção de alastramento da edificação dispersa na classe de espaço agrícola, constante do art.º 37º do Regulamento do PDM.» Ora, dúvidas não há que no caso sub judice, o PDM de Loulé, à data da prática dos atos impugnados, ainda não tinha sido ratificado – cfr. alíneas F), G) e L) da matéria de facto – razão pela qual o a conclusão constante da alínea B) da matéria de facto, desacompanhada de factos que a sustentem, e perante outros que a colocam em causa – cfr. alíneas I) a K) da matéria de facto – não é fundamento bastante para dar por verificada a violação dos invocados art. 24.º e 26.º do PROTAL Algarve. Em face do que, fica prejudicado o conhecimento dos demais erros de julgamento invocados e, e bem assim, da nulidade (5) decorrente da invocada violação dos art. 24.º e art. 26.º do PROTAL, por força do art. 52.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11., que, violação essa que, como vimos, entendemos não se verificar. III. Decisão Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, conhecendo em substituição, julgar a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público improcedente. Sem Custas, atenta a isenção subjetiva do Recorrido (art. 4.º, n.º 1, alínea a), do RCP). Lisboa, 26.11.2020 Dora Lucas Neto * A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., têm voto de conformidade com o presente acórdão os senhores magistrados integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Pedro Nuno Figueiredo e Ana Cristina Lameira. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ (1) A título de exemplo, v. ac.s STA de 11.05.2016, P.01668/15; de 19.10.2017, P. 0603/15 e de 15.10.2020, P. 02886/17.0BEPRT. (2) Disponível em www.dgsi.pt (3) Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, ainda na versão originária aprovada pelo Decreto Regulamentar n.° 11/91, de 21.03., entretanto revogado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 102/2007, de 03.08. (4) Proferido no P. 0116/03, de 09.04.2003, disponível em www.dgsi.pt (5) Por todos, v. PEDRO COSTA GONÇALVES e FERNANDA PAULA OLIVEIRA, in A nulidade dos actos administrativos de gestão urbanística, CEDOUA, 2/1_17-46, 1999, muito em particular sobre os aspetos a considerar em casos de conversão legal de casos de nulidade em casos de anulabilidade, que no caso em apreço, a verificar-se a invocada nulidade dos atos impugnados, teria de ser apreciada, atendendo a que por via do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12., que revogou o Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11., e no art. 68.º, alínea a), veio dispor que a violação do disposto em plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor é culminada com o desvalor jurídico de nulidade, ao invés do regime que decorria do citado Decreto-Lei n.º 445/91, no art. 52.º, n.º 1, alínea b), em vigor aquando a prática doa atos impugnados, em que a violação disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor, era “taxada” com a nulidade.