01152/13.5BESNT 0290/18 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É de considerar publicidade comercial, nos termos do disposto no art. 3.º do Código da Publicidade, a mensagem que, independentemente do seu conteúdo informativo, é apresentada por uma empresa comercial relativamente à sua atividade, que exerce em concorrência e visa, ainda que indiretamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços, por ela oferecidos, a prefiram, em detrimento das suas concorrentes.

II- Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respetivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, na sua redação inicial), ficava, também, sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL).

III- Ainda que esse licenciamento tenha vindo a deixar de ser exigido em 2 de maio de 2013 (data da entrada em vigor, na parte que releva, do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, como resulta da Portaria n.º 284/2012, de 20 de setembro), não deixa de ser devida, na totalidade, a respetiva taxa, respeitante a esse ano, pois, a taxa constitui a contrapartida pela (emissão ou) renovação da licença, que se operou no início do ano.

Acórdão proferido no Supremo Tribunal Administrativo, com sede em Lisboa;

I

A……………, S.A., com os sinais dos autos, recorre da sentença proferida, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, em 13 de novembro de 2017, que julgou improcedente impugnação judicial, apresentada contra o indeferimento tácito de reclamação graciosa, visando atos de liquidação, da autoria da Câmara Municipal de Cascais, de taxa de publicidade, referentes ao ano de 2013.

A recorrente (Rte) formalizou alegação, terminada com o seguinte quadro conclusivo: «

a) Conforme resulta da matéria de facto dada como assente, o que está em causa é a aplicação de uma taxa sobre o que foi classificado como “monólito e friso”, contendo a marca e logótipo da aqui recorrente, implantados em terrenos privados, nos quais funcionam postos de abastecimento de combustíveis, sitos no concelho de Cascais.

b) Ora, de acordo com o disposto no artigo 1°, n.° 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” (sublinhado nosso).

c) Da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária.

d) Assim, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade.

e) E esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal.

f) Por outro lado, nos termos previstos no DL. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo DL n.° 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados.

g) Atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes nos postos de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto.

h) Com efeito, os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resumem-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece — que é definida por cor, logótipo e marca — que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.° 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07.

i) Ora, a dita afixação de tais sinais distintivos do comércio, inseridos no âmbito do estabelecimento comercial onde os mesmos são comercializados, não constitui em si mesmo um convite ao seu consumo, mas antes servem o seu propósito básico distintivo dos demais produtos e serviços existentes no mercado. “Assim, o consumidor (lato sensu) dos referidos produtos e serviços ali se dirige por saber que naquele local os mesmos existirão e não porque seja seduzido por esta ou aquela especial característica que ali seja apregoada aos mesmos (cfr. sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 09/09/2013, no âmbito do processo de impugnação judicial n.° 549/12.2BECBR).

j) Nesta medida, enquanto norma habilitante, a Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Cascais, encontrando-se, assim, o “Regulamento de Publicidade” sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112°, n.° 7 da C.R.P.

k) A ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art 112°, n.° 7 da C.R.P,) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal.

l) Ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1º/1 da Lei n.° 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional.

m) Mais considerou a douta sentença posta em crise que o Decreto-Lei n° 48/2011, de 01 de Abril ainda não havia entrado em vigor à data da liquidação impugnada, pois as obrigações tributárias em causa constituíram-se em momento anterior, tendo em consideração o disposto no artigo 24° do Regulamento de Cobrança e Tabelas de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais de Cascais.

n) O Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de Abril veio simplificar o regime de exercício de diversas actividades económicas, sendo que, ao abrigo do disposto no artigo 3°, alínea b) da Lei n.° 97/88, deixou de ser necessário que o particular obtivesse um acto permissivo da Administração para afixar ou inscrever mensagem publicitária de natureza comercial, ainda que visível do espaço público, se esta fosse inscrita em bens de que são legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e publicitasse os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou estivesse relacionada com os bens e serviços aí comercializados.

o) Se é verdade que o referido D.L. n.° 48/2011, de 01 de Abril apenas entrou em vigor no dia 03/06/2013, não é menos certo que a liquidação e o pagamento de uma taxa impõem ao ente administrativo uma efectiva prestação a favor do particular. E, ainda que a liquidação da taxa seja prévia à prestação do serviço (como será o caso de uma taxa anual), ela pressupõe sempre a efectividade da sua prestação futura.

p) Ora, por força da entrada em vigor do mencionado diploma legal, em 03/06/2013 e com a isenção de licenciamento decretada, deixou de se mostrar verificado o pressuposto da efectividade da prestação de um serviço/actividade administrativa por parte dessa Edilidade.

q) Pelo que, ainda que se admitisse que os elementos de imagem instalados nos postos de abastecimento configurassem publicidade comercial (o que se admite apenas por mera cautela), as taxas cobradas pela entidade impugnada perderam o seu fundamento legal a partir da data de entrada em vigor das normas do Decreto-Lei n.° 48/2011 que procederam à alteração da Lei n.° 97/88.

r) Donde resulta que a aqui recorrente procedeu ao pagamento de um valor de taxa que não tem correspondência com a efectiva prestação realizada pela entidade impugnada, impondo- se, como tal, um cálculo proporcional do valor da taxa cobrada, atendendo apenas ao período decorrido entre 01/01/2013 e 03/06/2013 e respectivo reembolso à aqui recorrente conforme peticionado.

s) Ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31° e 42° do Decreto-Lei n.° 48/2011

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que anule integralmente a liquidação impugnada.

»

O recorrido (Rdo), Município de Cascais, contra-alegou e concluiu: «

1. A ora Recorrente A……….., S.A., interpôs recurso da douta sentença proferida em 31.03.2015, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente a impugnação judicial por si deduzida relativa a taxas de renovação de publicidade referentes ao ano de 2013, no montante total de € 10.350,20 (dez mil trezentos e cinquenta euros e vinte cêntimos).

2. A Recorrente considera que a douta sentença merece censura por ter incorrido em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1° n.° 1 da Lei n.° 97/88 e do regime do Decreto-lei n.° 48/2011, de 01 de abril.

3. A publicidade é uma comunicação promocional ligada a uma atividade económica, com o objetivo de comercialização direta ou indireta dos seus produtos e serviços aos consumidores, para efeitos do disposto no artigo 3°, n.° 1, alínea a) do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 330/90, de 23 de outubro (versão atualizada).

4. A mensagem publicitária transmite-se aos potenciais clientes pelo facto de estes circularem na via pública, entendendo-se esta como “as estradas ou caminhos integrados no domínio público de circulação e sujeitos ao uso comum da generalidade dos cidadãos com liberdade igualdade e gratuitidade” (cfr. douto Acórdão do S.T.A.), de 3 de Junho de 2003, proferido no Processo n°. 047835).

5. Não restam dúvidas que a colocação do logótipo em diversos locais do posto de abastecimento e, em especial, a colocação de anúncios luminosos, no exterior dos edifícios integra o conceito de legal publicidade, uma vez que permite promover perante o público os produtos e serviços oferecidos com vista à comercialização.

6. O Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de abril, em particular nos artigos 31° e 32°, introduziu importantes alterações legislativas ao regime de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial.

7. Estabeleceram-se isenções de pagamento de taxas relativas a mensagens publicitárias que sendo visíveis do espaço público se limitam a publicitar sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou relacionada com os bens ou serviços aí comercializados;

8. Os efeitos jurídicos derivados do Decreto-lei n.° 48/2011, de 1 de abril não produziram efeitos imediatos com a sua publicação.

9. No artigo 42º estabeleceu-se que alguns dos seus efeitos jurídicos se processariam de forma faseada dependente da publicação da necessária portaria ou da existência do «Balcão do Empreendedor», cujo regime é aplicável às taxas em discussão nos presentes autos.

10. De acordo com o artigo 1° da Portaria n.° 284/2012, de 20 de setembro: O Decreto-lei n.° 48/2011, de 1 de abril, produz efeitos a partir de 2 de maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: (..,) b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias nas alíneas b) e c) do n.° 3 do artigo 1° da Lei n.° 97/98, de 17 de agosto, na redação conferida pelo artigo 31° do Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de abril”.

11. As disposições da LIZ que pressupõem o integral funcionamento e existência do «Balcão do Empreendedor» só se tornaram vinculativas para os Municípios a partir de 2 de maio de 2013.

12. Não houve na situação dos presentes autos, qualquer erro de interpretação legal, uma vez que não lhe é aplicável o denominado regime de “Licenciamento Zero”, cujos efeitos não estavam em vigor na data de ocorrência dos factos tributários, ou seja, em 31.12.2012 (momento em que se renovaram automaticamente as licenças anuais).

13. Ficou demonstrado que os factos tributários e a respetiva liquidação das taxas nos termos do regulamento municipal de taxas ocorreram antes da entrada em vigor do regime de isenção de licenciamento.

14. Pelo exposto, bem andou o Tribunal a quo ao aderir à jurisprudência dos Tribunais Superiores, designadamente ao teor dos doutos Acórdãos do STA de 25.02.2015 recurso n.º 0702/14 e de 08.02.2017, recurso n.° 789/16 e ter concluído pela improcedência do vício de lei.

14. Não restam, por isso, dúvidas que a douta sentença recorrida deve ser confirmada.

Nestes termos e com o douto suprimento de Vossas Exas., deve a sentença recorrida ser confirmada por não se verificarem os vícios invocados pela Recorrente com as demais consequências legais

Assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!

»

O Exmo. Procurador-geral-adjunto emitiu parecer, defendendo, a final, que deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional.

Colhidos os vistos legais, compete conhecer e decidir.

II

Na sentença, em sede de julgamento factual, expressou-se: «

A) . Através do ofício n.° 008897 de 07.03.2013, da Câmara Municipal de Cascais, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetida notificação para pagamento das taxas relativa ao processo n.° 4228 — friso e monolito - referente a posto de abastecimento sito na ……….., no montante de € 1.274,70, relativas ao ano de 2013, com data limite de pagamento a 31.03.2013 [cf. fls. 9 dos autos].

B) . Através do ofício n.° 008329 de 05.03.2013, da Câmara Municipal de Cascais, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetida notificação para pagamento das taxas relativa ao processo n.° 4275 — friso e monolito -, referente a posto de abastecimento sito na ………., no montante de € 1.092,60, relativas ao ano de 2013, com data limite de pagamento a 31.03.2013 [cf. fls. 11 dos autos].

C) . Através do ofício n.° 008602 de 06.03.2013, da Câmara Municipal de Cascais, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetida notificação para pagamento das taxas relativa ao processo n.° 4415 — placa, friso e monolito -, referente a posto de abastecimento sito na ………., ….., no montante de € 1.609,40, relativas ao ano de 2013, com data limite de pagamento a 31.03.2013 [cf. fls. 12 dos autos].

D) . Através do ofício n.° 008327 de 05.03.2013, da Câmara Municipal de Cascais, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetida notificação para pagamento das taxas relativa ao processo n.° 4273 — friso e monolito - referente a posto de abastecimento sito na ………….., no montante de € 1.092,60, relativas ao ano de 2013, com data limite de pagamento a 31.03.2013 [cf. fls. 13 dos autos].

E) . Através do ofício n.° 008891 de 07.03.2013, da Câmara Municipal de Cascais, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetida notificação para pagamento das taxas relativa ao processo n.° 4135 — friso e monolito -, referente a posto de abastecimento sito na Estação Serviço da …….., no montante de € 1.274,70, relativas ao ano de 2013, com data limite de pagamento a 31.03.2013 [cf. fls. 14 dos autos].

F) . Através do ofício n.° 007581 de 0403.2013, da Câmara Municipal de Cascais, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetida notificação para pagamento das taxas relativa ao processo n.° 3313 — friso e monolito -, referente a posto de abastecimento sito na ………….., no montante de € 2.003,10, relativas ao ano de 2013, com data limite de pagamento a 31.03.2013 [cf. fls. 15 dos autos].

G) . Através do ofício n.° 007577 de 04.03.2013, da Câmara Municipal de Cascais, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetida notificação para pagamento das taxas relativa ao processo n.° 3293 — friso e monolito - referente a posto de abastecimento sito na …………., no montante de € 2.003,10, relativas ao ano de 2013, com data limite de pagamento a 31.03.2013 [cf. fls. 16 dos autos].

H) . A 09.04.2013 foi pela Impugnante apresentada reclamação contra os actos de liquidação identificados em A) a G) supra [cf. fls. 17 a 20 dos autos].

I) . A petição inicial que deu origem à presente acção foi apresentada 02.09.2013 [cf. carimbo dos CTT aposto a fls. 3 dos autos].

»

As questões suscitadas, pela Rte, com síntese relevante nas conclusões, inicialmente transcritas, são, com exatidão, as, mesmas, identificadas, abordadas e decididas, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 25 de setembro de 2019, processo n.º 2014/13.1BEPRT, cuja doutrina se mostra, sumariada, nos seguintes termos: «

I- É de considerar publicidade comercial, nos termos do disposto no art. 3.º do Código da Publicidade, a mensagem que, independentemente do seu conteúdo informativo, é apresentada por uma empresa comercial relativamente à sua actividade, que exerce em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes.

II- Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respectivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na sua redacção inicial), estava sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL).

III- Ainda que esse licenciamento tenha vindo a deixar de ser exigido em 2 de Maio de 2013 (data em que entrou em vigor, na parte que releva, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, como resulta da Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro), não deixa de ser devida a respectiva taxa respeitante a esse ano, em proporção alguma, pois a taxa constitui a contrapartida pela (emissão ou) renovação da licença, que se operou no início do ano.

»

Porque concordamos com estas premissas, bem como, com o discurso fundamentador do identificado aresto, aditando-se a circunstância de o entendimento assumido continuar a ser sufragado, repetidamente, pela Secção de Contencioso Tributário do STA (Cf. manifestação de continuidade no recente Ac. do STA, datado de 8 de janeiro de 2020, processo n.º 913/12.7BESNT.), passamos à reprodução do conteúdo da sua fundamentação jurídica.

«

2. 2 DE DIREITO

2.1. 1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR

Como decorre do que ficou dito, as questões que cumpre apreciar e decidir são as de saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento i) quando qualificou os conteúdos em causa (“reclamos luminosos”, “monólito luminoso” e “friso luminoso” com a marca e logótipo da Recorrente) como mensagem de publicidade comercial [cf. conclusões a) a i)], ii), quando considerou que o Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial do Município do (…) não enferma de inconstitucionalidade [cf. conclusões j) e l)] e iii) quando não considerou que por força da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que aconteceu em [3 de junho de 2013] (…), deixaram de se verificar os pressupostos da incidência da taxa de publicidade, motivo por que se impõe que a taxa do ano de 2013 seja calculada proporcionalmente, considerando-se apenas o período compreendido entre 1 de Janeiro e 2 de Maio de 2013 e anulando-se parcialmente as liquidações no que se refere ao período restante do ano de 2013 [cf. conclusões m) a s)].

Não é a primeira vez que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a pronunciar-se sobre estas questões e tem-lhes dado resposta uniforme e unânime (Vide os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25 de Fevereiro de 2015, proferido no processo com o n.º 702/14, disponível em dgsi.pt;

- de 4 de Outubro de 2017, proferido no processo com o n.º 1180/16, disponível em dgsi.pt.).

2.2. 2 DA QUALIFICAÇÃO COMO PUBLICIDADE COMERCIAL

A Recorrente continua a sustentar que os conteúdos em causa e que deram origem à liquidação da taxa de publicidade não constituem publicidade comercial e, por isso, não estão sujeitos a licença camarária, o que, por seu turno, faz com que não estejam sujeitos à incidência da taxa de publicidade. Pretende, pois, a Recorrente que existe uma diferença entre publicidade comercial e publicidade não comercial e que os conteúdos em causa integram esta última, uma vez que visam apenas a identificação do posto e a informação, aliás obrigatória, destinada ao público em geral, “sem qualquer intuito de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços”

Assim, prossegue, porque a simples informação em ordem a identificar um conteúdo objectivo é publicidade não comercial e, por isso, não depende do licenciamento prévio das autoridades competentes de acordo com o disposto no art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto («A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes».), na redacção inicial, a sentença recorrida errou ao considerar que incidia sobre os elementos em causa taxa de publicidade.

A questão foi detalhadamente analisada pelo Tribunal a quo em termos que merecem o nosso inteiro acordo e que aqui damos por reproduzidos.

Na verdade, não é o carácter informativo que acompanha toda a publicidade que determina o carácter comercial ou não da mesma: como ficou dito no primeiro dos acórdãos que referimos na nota de rodapé com o n.º (1), «toda a publicidade de natureza comercial ou outra é sempre informativa já que leva ao conhecimento do público uma mensagem quanto mais não seja sobre a identificação de determinada entidade ou produto».

O que se nos afigura relevante é saber se a mensagem ínsita nos conteúdos em causa tem, ou não natureza comercial. A essa questão deu resposta a sentença e, a nosso ver, correctamente.

A mensagem é publicidade comercial porque respeita a uma actividade comercial: é apresentada por uma empresa comercial que exerce a sua actividade em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes, assim almejando aumentar os seus lucros.

Como também ficou dito no já citado acórdão, «quando essa mensagem ou publicidade [ainda que mais não seja que a identificação de determinada entidade ou produto] respeita a uma entidade que prossegue uma actividade lucrativa específica como é o caso da recorrente que actua num mercado livre em concorrência com outras entidades todo o modo que publicamente a dá a conhecer não deixa de comungar desta natureza apelativa indissociável do objecto social da entidade que apregoa ainda que indirectamente».

A mensagem em causa é, pois, de considerar como publicidade comercial, à luz do art. 3.º, n.º 1, alínea a) do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 6/95, de 17 de Janeiro, do qual resulta ser assim qualificada «qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: […] Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços».

No mesmo sentido, aponta também o n.º 2 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho (ELI: data.dre.pt.) – que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2006/2013/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho (Disponível em eur-lex.europa.eu.), relativa aos serviços no mercado interno –, que dispõe: «Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal».

Por isso, a referida publicidade estava, à data dos factos, sujeita a licenciamento da competência das câmaras municipais (cf. art. 1.º, n.ºs 1 e 2, da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção então em vigor), licenciamento que a ora Recorrente pediu e que, renovando-se automaticamente, a Recorrente nunca diligenciou no sentido de obstar à sua renovação, como bem salienta a Recorrida.

Estando, como estava, a publicidade em causa sujeita a licenciamento, estava também, consequentemente, sujeita a tributação em taxa de publicidade, nos termos do art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção inicial, aplicável à data (à frente voltaremos a este assunto), bem como dos arts. A-2/1.º, n.ºs 1, 2 e 3, alínea a), vi), D-2, 1.º e seguintes, do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), bem como do art. 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT) e do art. 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL).

Não se argumente sequer no sentido de que as mensagens publicitárias em causa resultam de imposição legal, designadamente da disciplina do Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de Julho (ELI: data.dre.pt.).

Desde logo, porque, se é certo que o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 170/2005 impõe a «informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas», que «deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros», no artigo imediatamente seguinte se adverte que «Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializado».

Mas também, e decisivamente, porque não seria o facto de ser a lei a impor os conteúdos em causa que dispensaria a exigência legal de prévia licença camarária para a sua afixação e, consequentemente, dispensaria o pagamento da taxa devida por essa licença.

O recurso não merece, pois, provimento, no que respeita à 1.ª questão.

2.2. 3 DA INCONSTITUCIONALIDADE DO CRMP

A Recorrente mantém a tese, já esgrimida na petição inicial, de que o CRMP, se interpretado no sentido de que também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, enferma de inconstitucionalidade, por violação do princípio de precedência de lei consagrado no art. 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP), uma vez que excede os limites da norma habilitante, ou seja, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

A tese da Recorrente, salvo o devido respeito, rui pela base, atento o que deixámos relativamente à 1.ª questão apreciada e decidida. Na verdade, tendo nós concluído, em consonância com o Tribunal a quo, pela natureza comercial da publicidade que esteve na origem das liquidações impugnadas, a argumentação aduzida pela Recorrida perde o sentido.

Disso bem deu conta a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, com fundamentação que subscrevemos na íntegra.

Em todo o caso, sempre diremos, por um lado, que a alegação da Recorrente peca por falta de concretização da norma ou normas regulamentares que considera violarem a Lei Fundamental e, por outro lado, que existe norma habilitante, cujos limites não foram ultrapassados, que é, tal como expressamente referido no CRMP, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

2.2. 4 DA PRETENDIDA ANULAÇÃO PARCIAL DAS LIQUIDAÇÕES

A ora Recorrente pediu também ao Tribunal Administrativo e Fiscal do …, a título subsidiário, que se considere que, após …, data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril (Dispõe o art. 44.º do referido diploma legal: «O presente decreto-lei entra em vigor no 1.º dia útil do mês seguinte ao da sua publicação».), que deu nova redacção à Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, deixou de ser devida a taxa de publicidade, motivo por que devem ser anuladas as liquidações na parte respeitante ao período ulterior àquela data.

Na verdade, como bem salientou a Juíza do Tribunal a quo, por força da referida alteração legal, as mensagens publicitárias em causa nos presentes autos deixaram de estar sujeitas à incidência da taxa de publicidade, por força da redacção que foi dada pelo art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, aos n.ºs 3 e 4 do art. 1.º da Lei n.º 97/88 («3. Sem prejuízo das regras sobre a utilização do espaço público e do regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia nos seguintes casos:

a) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

b) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

c) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento.

4. No caso dos bens imóveis, a afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias no próprio bem consideram-se abrangidas pelo disposto na alínea b) do número anterior».).

Acontece, porém e como a sentença bem deu conta, que, por diversos constrangimentos de carácter orçamental, essas alterações legislativas apenas entraram em vigor em 2 de Maio de 2013: «[…] Embora o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, tenha iniciado a sua vigência a 2 de Maio de 2011, estabelece-se, no seu artigo 42.º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho, uma produção de efeitos faseada das disposições que pressupõem a implementação do “Balcão do Empreendedor”, a decorrer durante um período de dois anos a contar da sua entrada em vigor.

No âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”, estava prevista a entrada em vigor a 2 de Maio de 2011, de várias disposições, designadamente as relativas a licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial.

Porém, a entrada faseada da iniciativa “Licenciamento Zero” e a criação do “Balcão do Empreendedor” definida pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, ficou comprometida pelos constrangimentos provocados pelo Despacho n.º 154/2011, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de Abril de 2011, que veio impedir a assunção de novos compromissos no Capítulo 50 do Orçamento do Estado, proibição que se manteve até 31 de Dezembro de 2011. Apenas no ano de 2012 foi possível proceder à aquisição dos serviços de desenvolvimento da nova plataforma tecnológica, da qual depende a plena disponibilização do “Balcão do Empreendedor”.

Face a esta realidade, foi necessário proceder à alteração dos artigos 5.º, 6.º e 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, alteração esta efectuada pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro.

Assim sendo, as seguintes matérias entram em vigor a partir de 2 de Maio de 2013:

- Instalação e modificação de estabelecimentos, cadastro comercial, ocupação do espaço público e operações urbanísticas - n.ºs 1 a 3 e 5 do artigo 2.º e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de Abril;

- A isenção do licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial e o pagamento da respectiva taxa – previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril».

Na verdade, a Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro (ELI: data.dre.pt.), no seu art. 7.º veio dispor: «1- Sem prejuízo do disposto nos artigos 5.º e 6.º da presente portaria, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: a) […]; b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril; c) (…)»

Como também referiu a sentença:

«Ora, do exposto extrai-se que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, na parte que aqui interessa, ainda não havia entrado em vigor à data da liquidação impugnada, pois, as obrigações tributárias em causa constituíram-se, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos A-2/13.º e G/27.º do CRMP, em 01/01/2013, isto é, em momento anterior à data de produção de efeitos da iniciativa “Licenciamento Zero”».

Ou seja, e em conclusão, no entendimento da sentença, que subscrevemos, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, no que ao caso interessa, apenas é aplicável a partir de 2 de Maio de 2013, por força da Portaria n.º 284/2012, de 20 Setembro. Ora, porque as obrigações tributárias se constituíram em 1 de Janeiro de 2013, em nada podem ser afectadas por legislação cuja entrada em vigor ocorreu ulteriormente.

A Recorrente, embora aceitando em sede de recurso que o Decreto-Lei n.º 48/2011, apenas entrou em vigor em 2 de Maio de 2013 e que nessa data as liquidações já tinham sido efectuadas, salienta que «a liquidação e o pagamento de uma taxa impõem ao ente administrativo uma efectiva prestação a favor do particular» e que «ainda que a liquidação da taxa seja prévia à prestação do serviço (como será o caso de uma taxa anual), ela pressupõe sempre a efectividade da sua prestação futura». Por isso, sustenta que a taxa devida não pode ser senão proporcional ao período em que existia legislação que a previa. Vejamos se lhe assiste razão:

Antes do mais, cumpre recordar que, sobretudo após prolação do acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, de 5 de Maio 2010 (Disponível em tribunalconstitucional.pt.) – que operou uma inflexão da jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no art. 4.º, n.º 1 LGT («As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares».) e no art. 3.º do RGTAL («As taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei».), pronunciando-se no sentido de não julgar organicamente inconstitucionais as normas de um concreto regulamento de taxas e licenças de um município, na medida em que previam a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular – há que aceitar a conformidade constitucional das normas, como as que que configuram o suporte jurídico das taxas cuja liquidação vem impugnada, resultante da renovação da licença para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em propriedade privada, visíveis do espaço público. Isto, em síntese, porque se admite que a essas taxas têm como contrapartida a remoção de um obstáculo jurídico aos comportamentos dos particulares, que, no caso concreto, assenta no entendimento de que, sendo a actividade publicitária relativamente proibida, a mesma fica sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” (Sobre esta matéria, damos, ainda, nota da seguinte passagem do, acima identificado, Ac. de 8.1.2020; «… somos sensíveis à mais recente jurisprudência constitucional que, a propósito do recorte dogmático das taxas no universo das categorias tributárias, aponta no sentido de uma maior exigência do que aquela que subjaz ao acórdão n.º 177/2010 quanto à identificação de uma efectiva contrapartida administrativa pela exigência do tributo ― inserem-se nesta linha o acórdão n.º 33/2018 [decisão que a propósito da análise da taxa municipal por armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos) no município de Oeiras acabaria por concluir pela sua inconstitucionalidade orgânica, por considerar que neste caso não existia nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, o que inviabilizava a forma comutativa do tributo, uma vez que a prestação administrativa não era sequer presumida, sendo simplesmente ficcionada; um parâmetro de decisão que culminaria, de resto, com a declaração de inconstitucionalidade daquelas normas do regulamento municipal, pelo acórdão n.º 181/2019, tirado por maioria e acompanhado de votos de vencido], bem como os acórdãos que ditaram a inconstitucionalidade das diferentes taxas municipais de protecção civil (vejam-se os acórdãos 418/2017, 611/2017, 848/2017, 17/2018, 34/2018, 366/2019, 431/2019 e 533/2019). A segunda nota é para sublinhar que, pese embora a predominância da referida maior exigência da jurisprudência do Tribunal Constitucional quanto à identificação de uma efectiva contrapartida, real ou verosímil, para a categorização das taxas e o seu recorte dogmático na intersecção com os restantes tributos, esta inflexão face à jurisprudência do acórdão n.º 177/2010 é ainda contrariada em alguma jurisprudência daquele Tribunal também recente – veja-se o caso do acórdão n.º 204/2019 –, o que não permite formar, para já, uma certeza quanto à efectiva mudança de paradigma na interpretação constitucional, por parte daquele Tribunal, do que se deve entender como contraprestação de um tributo de estrutura bilateral para evitar a sua natureza arbitrária. (…). »).

Assim, sendo a taxa a contrapartida respeitante a esse licenciamento prévio, temos como claro que não há, como sugere a Recorrente, uma prestação futura a efectuar ao longo de todo o ano, pois a prestação devida esgota-se com remoção do obstáculo jurídico, que se consubstancia na emissão ou renovação da licença.

No caso, porque a Recorrente não comunicou oportunamente que não pretendia a renovação da licença, a Câmara procedeu à sua renovação no termo do ano anterior, nos termos previstos no CRMP. Nem se diga que esse acto é puramente automático, não existindo uma verdadeira contrapartida, pois a renovação da licença implica a prévia verificação do cumprimento das normas de que depende. Renovada a licença, que constitui a contrapartida a que a Recorrida estava obrigada, não há qualquer prestação que tenha deixado de ser prestada em consequência da supra referida alteração legislativa.

Assim, o recurso também não merece provimento no que respeita à 3.ª questão enunciada.

»

III

Pelo exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, acorda-se negar provimento ao recurso.

Custas a serem suportadas, porque vencida, pela recorrente.

[Elaborado em computador e revisto, com versos em branco]

Lisboa, 19 de fevereiro de 2020. – Aníbal Ferraz (relator) – Francisco Rothes – Suzana Tavares da Silva (com declaração de voto).

Processo 1152/13.5BESNT

Declaração de voto

Votei a decisão por se tratar de uma questão repetida e reiterada na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo desde 2005 (ver, entre outros, os acórdãos de 25 de Fevereiro de 2015, proc. 702/14; de 4 de Outubro de 2017, proc. 1180/16; de 25 de Setembro de 2019, proc. 2014/13.1BEPRT), que sempre tem sido resolvida no sentido da decisão que é sufragada no presente aresto e, da qual, por razões de segurança jurídica, entendo que não é de divergir neste caso concreto.

Porém, considero que a factualidade subjacente a esta decisão se inscreve no âmbito do que a jurisprudência do Tribunal Constitucional, no acórdão n.° 181/2019, qualifica como "dois alargamentos significativos do conceito tradicional de taxa": i) um primeiro resultante da admissão (por via do acórdão n.º 316/2014) de que "a prestação de um serviço público possa ser presumida a partir de um dever legal específico e permanente de fiscalização da atividade tributada"; e ii) um segundo relativo à admissão "na linha do decidido no Acórdão n.º 177/2010, [de] que a mera inação administrativa em face de uma atividade que interfere no gozo de determinados bens públicos - como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão do tráfego - possa consubstanciar uma contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao conceito de taxa, de bilateralidade ou comutatividade" (lembre-se que, no caso sub judice, estava em causa uma "renovação anual" da taxa de publicidade e não um acto de licenciamento inicial de painéis de publicidade ao abrigo do regime legal da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto).

E estes dois alargamentos do conceito tradicional de taxa provêm de uma jurisprudência doutrinária não pacífica do Tribunal Constitucional (vejam-se os inúmeros votos de vencido que acompanham as decisões mais recentes sobre esta matéria) e que não se pode, sequer, considerar estabilizada, atento: i) primeiramente, o que se decidiu no próprio acórdão n.º 181/2019, não obstante a fundamentação aí expendida com o intuito de mostrar que o diferente resultado provem de um diferente circunstancialismo; e ii) em segundo lugar, a jurisprudência (e a sua fundamentação) em matéria de taxas de protecção civil (por exemplo, nos acórdãos n.ºs 848/17 e 367/18), que acaba por se reconduzir, essencialmente, à inadmissibilidade de aprovação de contribuições especiais por parte dos municípios.

Face à jurisprudência constitucional antes mencionada concluímos: i) primeiro, que ao Supremo Tribunal Administrativo cumpre acatar a interpretação constitucional que o Tribunal Constitucional faz das normas constitucionais, bem como do enquadramento jurídico-constitucional da factualidade tributária no âmbito da fiscalização concreta; ii) segundo, que a jurisprudência mais recente do Tribunal Constitucional é imprecisa quanto à diferenciação entre o "conceito alargado de taxa" (conforme à constituição por se inscrever no âmbito dos poderes tributários municipais) e uma "contribuição financeira a favor das autarquias locais" (inconstitucional por violação do princípio da legalidade fiscal na sua vertente formal).

Assim, em nosso entender, não é líquido que, no plano jurídico-constitucional, o tributo aqui em apreço, exigido como contraprestação pela renovação anual do direito de afixação dos sinais distintivos da empresa nos seus estabelecimentos de venda ou prestação de serviços ao público se deva qualificar como um tributo estritamente comutativo (taxa, por ser identificável uma contraprestação individualizada) e, por essa razão, ser considerado conforme à constituição, e não como um tributo para-comutativo (contribuição financeira a favor do município, por estar em causa o exercício de uma actividade de regulação económica e social, como a garantia da estética urbana municipal ou mesmo a regulação económica por via do controlo de publicidade visualmente agressiva ou sugestiva) e, enquanto tal, organicamente inconstitucional.

Suzana Tavares da Silva.