0867/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso contencioso de acto cuja produção de efeitos cessou apenas pode deixar de prosseguir para efeitos de ser proferida sentença anulatória se não existirem efeitos produzidos, pelo que, permanecendo efeitos jurídicos produzidos, o recurso pode ainda ser interposto se estiver em tempo, e deve prosseguir se estiver pendente.

II- O recurso contencioso de anulação tem como objectivo a eliminação da ordem jurídica do acto administrativo que sofre de vícios que o tornam inválido, de modo a destruí-lo juridicamente – art.° 6.° do ETAF –, pelo que a utilidade não está em relação directa exclusiva com a execução específica, mas com toda a execução que, mesmo através de um substitutivo, possa ainda recompor a esfera jurídica do lesado.

III- Não se justifica, assim, a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, relativamente a uma deliberação que suspendeu provisoriamente, pelo prazo de três meses, o registo da Recorrente como entidade certificadora de infra-estruturas de telecomunicações, com fundamento no decurso do aludido prazo.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A…. (id. a fls. 2) interpôs, no T.A.C. do Porto, recurso contencioso de anulação da deliberação de 12-12-02, do Conselho de Administração da ANACOM – Autoridade Nacional de Comunicações, na parte relativa à suspensão provisória do registo da recorrente como entidade certificadora de infra-estruturas de telecomunicações em edifícios.

1.2. Por sentença do T.A.C. do Porto, proferida a fls. 133 e segs, foi declarada extinta a instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a recorrente o presente recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 148 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1- No recurso de uma decisão de suspensão, o objecto do recurso é a anulação da decisão que suspendeu provisoriamente o registo da administrada como entidade certificadora de infra-estruturas de telecomunicações pelo prazo de três meses, e não o prazo que foi fixado.

3- Prazo este que pode terminar, não obstante a decisão administrativa padecer na sua génese de vícios que lesam direitos ou interesses legalmente protegidos da administrada.

4- A anulação desta decisão é o efeito primacial de uma decisão de provimento do recurso contencioso interposto.

5- Decisão de provimento que tem efeitos directos, independentemente dos que podem ser obtidos em execução dessa decisão.

6- A caducidade da suspensão não pode ser motivo para não se aferir da legalidade da actuação administrativa.

7- O recurso contencioso é um direito fundamental contemplado no n.º 4 do artigo 268º da Constituição sob a fórmula de “impugnação de quaisquer actos administrativos” que “lesem direitos ou interesses” dos administrados, conjugando-se com o princípio da tutela jurisdicional efectiva de direitos fundamentais, consagrado no artigo 20.º nº 1 da Constituição.

8- Pelo que não é defensável uma interpretação das regras aplicáveis no caso que conduza à inviabilidade do prosseguimento do recurso contencioso interposto de uma decisão administrativa lesiva dos direitos e interesses do administrado, para obtenção de uma sentença que se pronunciasse sobre tal decisão administrativa.

9- Interpretação esta que é inconstitucional por violação dos artigos 20º., n.º 1 e 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.

10- E assim, deve ser declarada a inconstitucionalidade, por violação dos artigos 20º, n.º 1 e 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, dos artigos 287º, alínea e) e 663º, n.º 1, parte final. do Código de Processo Civil, quando interpretados no sentido de que em processo de contencioso de recurso de anulação, seja declarada a extinção da instância de recurso contencioso com fundamento na sua inutilidade superveniente, por se considerarem esgotados os efeitos da decisão administrativa que suspendeu provisoriamente o registo da Recorrente durante o período de três meses, pelo mero decurso desse período de tempo.”

1.4. A entidade recorrida apresentou as contra-alegações de fls. 157, que concluiu do seguinte modo:

“A interpretação, constante da douta decisão recorrida, do preceituado na alínea a) do art. 287º e no nº 1 do art. 663º, in fine, ambos do Código de Processo Civil, não viola qualquer norma nem qualquer princípio constante da Constituição da República Portuguesa, designadamente os respectivos artigos 20º, nº 1, e 268º, nº 4, pelo que deve negar-se provimento ao presente recurso.”

1.5. O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste S.T.A. emitiu o parecer de fls. 163, que se transcreve:

“A extinção da instância do recurso contencioso por inutilidade superveniente da lide justifica-se quando, por facto posterior à interposição do recurso, o recorrente deixar de poder retirar do eventual provimento do recurso qualquer utilidade merecedora da tutela do direito, irrelevando neste particular contexto, as consequências indirectas ou reflexo do acto anulatório, em especial as de natureza indemnizatória.

O recorrente terá, assim, que retirar como consequência directa da anulação do acto, uma utilidade ou vantagem juridicamente relevante, não sendo porém, imperativo que tal anulação seja susceptível de levar à reconstituição da integralidade da situação actual hipotética.

Ora, o acto recorrido produziu efeitos durante o período da suspensão decretada, traduzidos na inibição, para a recorrente, de poder exercer a sua actividade certificadora. Porém, para defender os seus interesses e direitos pode a recorrente fazê-lo em acção de indemnização, não podendo recorrer-se do recurso contencioso apenas para tal efeito.

É que a recorrente, com a interposição do recurso, tinha em vista obter a anulação da deliberação recorrida, em tempo útil. Contudo, o prazo de suspensão determinada, decorreu integralmente, produzindo os efeitos que se propunha produzir, após o que se esgotou, deixando então de existir qualquer interesse juridicamente relevante na anulação de um acto perfeitamente esgotado.

Assim, não existindo as invocadas denegação da justiça e inconstitucionalidade, deve, a meu ver, ser negado provimento ao recurso jurisdicional.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

“1) A sociedade recorrente dedica-se à realização de projectos, consultadoria, serviços e engenharia –ver folhas 14 a 16 dos autos da SE nº 67/03, em apenso;

2) Por despacho de 20 de Dezembro de 2001 o CA do ICP-Anacom deferiu o registo da recorrente como entidade certificadora, no âmbito do DL nº 59/00 de 19 de Abril – ver folha 22 e 23 dos autos da SE nº 67/03, em apenso;

3) Em 12 de Dezembro de 2002 – e na sequência de queixa formulada pelo recorrido particular – o CA do ICP-Anacom decidiu instaurar um procedimento administrativo tendente à revogação do registo da recorrente como entidade certificadora, e decidiu suspender provisoriamente esse mesmo registo durante três meses, contados a partir da data da respectiva notificação – acto recorrido – ver folhas 28 a 30 e 91 a 93 dos autos de SE nº 67/03, em apenso;

4) Em 18 de Dezembro de 2002, a recorrente foi notificada desta decisão – ver folhas 28 a 31 dos autos de SE nº 67/03, em apenso, e confissão feita pela recorrente no artigo 6º da sua petição inicial;

5) Em 13 de Janeiro de 2003, instaurou neste tribunal pedido de suspensão de eficácia da deliberação aqui recorrida – ver folhas 2 dos autos de SE nº 67/03, em apenso;

6) Em 18 de Março de 2003, intentou este recurso contencioso – ver folha 2 destes autos;

7) Por decisão de 9 de Maio de 2003, - já transitada em julgado – foi declarada extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, nessa suspensão de eficácia – ver folhas 166 e 167 dos autos de SE nº 67/03, em apenso.”

2.2. O Direito

Com base no decurso do período de tempo (três meses) durante o qual se teriam produzido os efeitos do acto administrativo impugnado, a sentença recorrida declarou extinta instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do preceituado no art.º 287º, alínea e) do C. P. Civil, e 663º, n.º 1 parte final do C.P.C, ex vi art.º 1º da L.P.T.A., no recurso contencioso interposto da deliberação do Conselho de Administração (C.A.) do Instituto das Comunicações de Portugal – Autoridade Nacional das Comunicações (ICP-ANACOM), que suspendeu provisoriamente o registo da Recorrente como entidade certificadora de infra-estruturas de telecomunicações, enquanto decorresse o procedimento tendente à revogação desse registo e pelo prazo de três meses.

A Recorrente discorda deste entendimento, sustentando, em síntese, que, ao invés do decidido, a lide continua a ter utilidade, porquanto a decisão de provimento tem efeitos directos, independentemente dos que podem ser obtidos em execução dessa decisão, sendo inconstitucional, por violação do preceituado nos artos 20º, nº 1 e 268º, nº 4 da C.R.P., a interpretação dos artos 287º, e) e 663º, nº 1, parte final do C.P.C. efectuada pela sentença recorrida.

Vejamos:

A solução perfilhada na sentença recorrida está de acordo com uma corrente jurisprudencial deste S.T.A.,de que são exemplo os acórdãos na mesma citados, que chegou a ser maioritária, mas que, à data da prolação da sentença, já se encontrava, praticamente, abandonada por este Tribunal, com uma ou outra excepção.

De acordo com a corrente jurisprudencial cujo entendimento foi seguido na sentença recorrida, para avaliar da utilidade da lide só devem relevar os efeitos directos típicos da sentença anulatória e, sempre que esses efeitos já não sejam alcançáveis, designadamente através da reconstituição da situação actual hipotética, em execução de sentença, a lide não tem ou perde utilidade.

Todavia, a jurisprudência deste S.T.A. evoluiu no sentido de uma outra corrente que considera ser a utilidade da lide uma utilidade jurídica e que, consequentemente, a lide mantém utilidade enquanto o recorrente puder retirar, em resultado da anulação do acto, uma qualquer vantagem juridicamente relevante, não sendo indispensável que a anulação seja susceptível de conduzir à reconstituição da integralidade da situação actual hipotética (cf. entre outros, acos da Secção de 1999.09.23, rec. 42.048, de 2000.07.12, rec. 42.048, de 2000.09.29, rec. 46.034, de 2000.12.19, rec. 46.306, de 2002.01.09, rec. 46.557; acos do Pleno da 1ª Secção, de 2002.07.3, rec. 28.775; 2003.05.13, rec. 2056/02).

Os argumentos em que a mesma se apoia estão enunciados, entre outros, no acórdão de 2002.01.15, rec. 48.343, que se passa a citar:

“- A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide são a impossibilidade ou inutilidade jurídicas as quais, em recurso contencioso de anulação, não estão em relação necessária nem directa, com o objecto ou coisa que se pede ou em virtude das quais se litiga.

- O recurso contencioso de anulação tem como objectivo a eliminação da ordem jurídica do acto administrativo que sofre de vícios que o tornam inválido, de modo a destruí-lo juridicamente

- artº 6º do ETAF –, de modo que a utilidade não está em relação directa exclusiva com a execução específica, mas com toda a execução, que mesmo através de um substitutivo possa ainda recompor a esfera jurídica do lesado.

- O recurso contencioso de anulação visa ainda a reposição da legalidade, e essencialmente, dada a subjectivização crescente que o regime constitucional e legal lhe vêm emprestando, a satisfação de interesses concretos e imediatos do cidadão cujos direitos são afectados pelo acto administrativo.

- A eliminação do acto (…) permite atingir ainda plenamente o fim objectivo do recurso, repondo a ordem jurídica violada, e também pode trazer evidente e imediato benefício para os interesses que o particular recorrente defende no recurso, permitindo-lhe em execução, no caso de impossibilidade de execução específica, o substitutivo que é a fixação de indemnização.

- A eliminação jurídica do acto, com os respectivos efeitos, (…) não é actividade inútil, antes representa situação mais favorável e o meio processual directo e imediato para a satisfação dos interesses do recorrente que a lei protege de tal modo que elevou a nível constitucional a garantia da tutela efectiva no artº 268º, nº 4.

- A tutela judicial efectiva exige uma interpretação a favor da accionabilidade e da realização da justiça em tempo útil, isto é, não restritiva como é a que denega um meio processual, remetendo o cidadão para outro posterior e hipotético a instaurar, com fundamento em que através dele ainda poderá conseguir satisfação e que o prosseguimento do meio presente ainda permitiria uma melhoria na posição do demandante, sem lhe assegurar o objectivo final”

Nenhuma razão se vislumbra para divergir desta orientação, que tem, de resto, colhido o apoio da doutrina ( cf. Mário Aroso de Almeida, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 8 pág. 55) e é, também, como vimos, perfilhada pelo Pleno da 1ª Secção, revendo a sua posição anterior.

Decidindo em contrário, pela perda de utilidade do recurso, por não ser já possível, em execução de julgado, a reconstituição natural da situação actual hipotética, a sentença recorrida incorreu, pois, em erro de julgamento.

Procedem, assim, as conclusões das alegações da recorrente.

3. Nestes termos, acordam em:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida.

b) Ordenar a baixa do processo ao tribunal a quo para aí prosseguir os seus termos, se outra razão a tal não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Junho de 2005, – Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Madeira dos Santos.