0181/03 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal a restrição dos meios probatórios sobre a actividade profissional de odontologista durante 18 anos, aprovada em acta pela Comissão de Ética Profissional de Odontologistas, sem apreciação, em concreto, das provas apresentadas pelo interessado, ao arrepio do princípio da liberdade dos meios probatórios, não excluídos por lei, plasmado no artigo 87º, nº 1, do CPA.

ACORDAM NO PLENO DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

O SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE, inconformado com o acórdão da subsecção de 22/04/04, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, do seu despacho de 22/10/2002, que homologou as listas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos profissionais acreditados e não acreditados, vem do mesmo interpor recurso para o Tribunal Pleno deste STA. Alegou tendo formulado as seguintes conclusões:

“a) A interpretação do art.º.87º do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art.º 56º do C.P.A. temperado pelo também principio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente. (cf. Arts. 57º e 88º/2 e 89º do CPA).

b) O dever que recai sobre o órgão instrutor de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida conclusão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56º do CPA, não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos.

c) Neste contexto, o Conselho dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito.

d) A regra da liberdade de apreciação das provas resulta, como se disse, do art. 57º que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art.88º. n.º 2 na referência a diligências de provas úteis que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só não valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas.

e) O presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

f) A determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art. 87º do CPA e pela Lei n.º 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas.

g) Com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento que lhe foi legalmente incumbido, consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa.

h) Acresce que a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento praeter legem, justificando-se a indicada restrição por evidentes e muitas fortes razões de defesa da saúde pública.”

Contra-alegou o ora recorrido concluindo que “I - Deve improceder o pedido implícito de revogação do acórdão recorrido por erro na aplicação do direito, uma vez que o órgão agora recorrente não logrou indicar qualquer razão susceptível de ilustrar uma menor adequação na aplicação do Direito ao caso concreto. II - O agora recorrido reitera e mantém a argumentação acolhida no acórdão impugnado, na parte que determinou a anulação do acto objecto do recurso contencioso de anulação”.

Também o Exº Procurador-Geral Adjunto, no seu douto parecer, defendeu que “A decisão contida no douto acórdão recorrido insere-se na orientação pacificamente perfilhada pela Secção em vários casos análogos e o recorrente não logrou infirmar, nas suas alegações, os pressupostos interpretativos da julgada procedência do vício de violação de lei, por restrição ilegal dos meios probatórios.

Não se vislumbrando razões para divergir dessa douta orientação, é nosso parecer que o recurso não merece provimento”.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Deu o acórdão recorrido como provados os seguintes factos, que este Tribunal Pleno, por ser de revista, tem de acatar:

“1- No Diário da República, II série, de 23/01/90, foi publicado o Despacho n.º 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde, destinado na organizar o processo de regularização dos Odontologistas em exercício de profissão anterior a 1982 que não tivessem podido requerer anteriormente a sua legalização por não estarem inscritos no Sindicato Nacional dos Odontologistas Portugueses (fls. 35 dos autos).

2- O recorrente encontrava-se inscrito ao abrigo desse despacho (fls.36).

3- Visando definir o conceito de odontologista e disciplinar o exercício da actividade profissional odontológica, foi publicada a Lei nº 4/99, de 27/01, posteriormente alterada pela Lei nº 16/2002, de 22/02.

4- Foi publicado no Diário da República, II série, de 9/08/2000 o Aviso n.º 12212/2000, com o objectivo de abrir o processo de acreditação destes profissionais.

5- Em 20-09-1999, o recorrente apresentou a sua candidatura, juntando o respectivo “curriculum vitae” (fls. 115/118), onde indica três testemunhas e ao qual anexa duas declarações de um médico estomatologista (seu pai) (fls. 122 e 123) e uma outra por si subscrita (fls. 124) que referem o exercício da actividade odontológica e protésica por parte do recorrente.

6- O Conselho Ético e Profissional de Odontologia reuniu em 24 de Novembro de 2000 para aprovar a metodologia da apreciação dos processos de acreditação apresentados pelos candidatos (v. Acta n.º VII, a fls. 39 dos autos).

7- Nessa reunião foi, ainda, definida a seguinte grelha dos documentos admitidos

como prova do exercício da actividade há mais de 18 anos:

- cópia da declaração de inscrição no Registo/início de actividade com data de 1981 ou anterior;

- certidão emitida pela Direcção Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia;

- cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior;

- cópia de declaração de rendimentos da actividade de odontologistas com data de 1981 ou anterior;

- sentenças dos tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início da actividade de odontologista em 1981 ou em data anterior;

- documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social onde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia;

- declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior (cfr. fls. 40 dos autos).

8- No dia 18/10/2001 o mesmo Conselho deliberou aceitar, também, como documento comprovativo do exercício da actividade há mais de 18 anos «as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício»)(v. Acta nº 13, a fls. 41

dos autos).

9- No dia 25/02/2002 o Conselho decidiu considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos tribunais transitadas em julgado «os despachos de arquivamento dos autos e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê

como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei n º 4/99, de 27 de Janeiro» (v. Acta nº 19, a fls. 42).

10- Na mesma reunião deliberou dar por concluída a instrução e realizar a audiência de interessados por escrito (loc. cit.).

11- O recorrente foi notificado para o efeito do projecto de decisão de não acreditação por «não ter feito prova suficiente do exercício desta actividade há mais de 18 anos...» (fls. 127).

12- O recorrente apresentou resposta escrita (fls. 126).

13- Em 8-08-2002, juntou ao procedimento uma declaração da Autoridade de Saúde do Concelho de Abrantes, dando conta que o recorrente lhe apresentou uma declaração” do médico estomotalogista referido em 5. e referindo que, nessa data, o recorrente exercia a actividade de odontologista no Concelho de Mação (fls. 130 dos autos).

14- No dia 3/09/2002 o Conselho deliberou aprovar e enviar ao Sr. Secretário de

Estado da Saúde as listas «para efeitos de decisão final sobre as candidaturas analisadas», consoante preenchessem ou não os requisitos legais para a obtenção da carteira profissional de odontologia (fls. 32 e sgs do p.i.).

15- O Sr. Secretário de Estado homologou as listas em 22/10/92 (fls. 36, 42 e 53 do p.i.).

16- Estas listas foram objecto de publicação no DR, II série, de 22/11/2002 (fls. 24 a 28 dos autos).

17- O recorrente figura na lista dos candidatos não acreditados, por não ter feito «.. prova do exercício profissional nos termos do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional do Odontologia constantes das actas VII, XTII e XTX» (fls. 24 dos autos).

3. O DIREITO

Como se infere das conclusões das alegações do recurso, e são aquelas que delimitam o objecto deste, a questão a decidir traduz-se na legalidade ou ilegalidade da restrição dos meios probatórios relativamente ao período de 18 anos de actividade profissional para poder ser considerado odontologista e, consequentemente, constar da respectiva lista de acreditação.

Para tal efeito, o Conselho Ético Profissional de Odontologia restringiu os meios probatórios aos constantes da grelha que aprovou em acta, já depois dos candidatos terem apresentado os seus currículos e de apresentadas as provas, levando à lista dos não acreditados todos aqueles cujos documentos não fossem conformes aos constantes da referida grelha sem sequer apreciar o valor probatório dos documentos juntos pelos candidatos.

O acórdão recorrido considerou ilegal essa restrição e anulou o acto de homologação, pelo ora Recorrente, da lista dos não credenciados da qual constava o agora Recorrido, contra o que se insurgiu aquele através do presente recurso sustentando, em síntese:

- a Administração goza do poder discricionário de escolher os meios probatórios como resulta do art. 87º do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9º do Código Civil, em consonância com o princípio do inquisitório, consagrado no art. 56º daquele primeiro diploma, temperado pelo princípio da liberdade de apreciação de provas, como resulta de tudo o que lhe for impertinente (cfr. arts. 57º e 88º/2 e 89º do CPA);

- o dever que recai sobre a Administração (órgão instrutor) de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este que decorre do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56º do CPA não significa que o mesmo órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os respectivos meios probatórios;

- o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação;

- a determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao CEPO, consentido pelo art. 87º do CPA e pela Lei nº 4/99 e sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo;

- com a selecção dos meios de prova definida nas respectivas actas o CEPO procurou que a decisão final fosse a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa tendo em vista a prossecução da defesa da saúde pública, para além de que não ofende qualquer norma jurídica pelo que se estará em face de um regulamento praeter legem,

O Recorrente, porém, não tem razão como se demonstrará, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal, cuja linha argumentativa se passa a expor- cfr. neste sentido, os Acs. deste Tribunal Pleno de 9.11.04, Proc. nº 248/03 e de 24.11.04, Procs. nºs 225/03 e 197/03, sendo o relator deste o mesmo daquele, o qual se segue muito de perto.

Como já se salientou e se infere da matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido, o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo ora recorrido não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.

Ora, o princípio geral nesta matéria é o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir. O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas - Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro – não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma imposta em acta (s) por uma mera Comissão, e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foram ouvidas as testemunhas indicadas, nem apreciado o valor intrínseco das demais provas (duas declarações de um médico estomatologista e uma outra por si subscrita sobre a sua actividade como odontologista e protésico, bem como uma declaração da Autoridade de Saúde do Concelho de Abrantes) apresentadas pelo ora Recorrido pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar,

O n.º 2 do art. 2.º da Lei nº 4/99 estabelece que «sejam também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho nº I/90, de 3 de Janeiro da Ministra da saúde (Diário da República, 2ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reunam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei”

O n.º 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei».

O art, 87.º, n.º 1, do C.P.A. estabelece que «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito». (Sublinhámos).

A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3º do C.P.A.).

O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3º do C.P.A. nos seguintes termos:

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.

"O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares». – Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42.

Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87.º do C.P.A., a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares.

Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito isto é que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis. Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 87º do C.P.A., pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

Tal como sustenta a entidade Recorrente, o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração. É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta actuação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis.

Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação.

Consequentemente, importa averiguar, através dos factos dados como provados, se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

O Recorrido apresentou prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982.

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas VII, XIII e XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou.

Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação.

Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas. tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto impugnado.

O acórdão recorrido ao decidir como decidiu, ou seja, ao anular o acto de não acreditação do ora Recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios e consequente violação do disposto nos arts. 87º. nº 1 do CPA, 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, na redacção da Lei nº 16/2002 de 22 de Fevereiro, não merece censura, razão pela qual acordam em negar provimento ao presente recurso.

Sem custas, por o processo ter sido instaurado antes de 1/1/2004.

Lisboa, 16 de Dezembro de 2004. António Samagaio-(relator)-Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pires Esteves – Costa Reis – Pais Borges – Adérito Santos.