01867/11.2BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

Se o Impugnante só toma conhecimento da integral fundamentação de facto e de direito das liquidações impugnadas - particularmente das concretas operações aritméticas que determinaram o valor liquidado e os concretos normativos legais que as suportam - no âmbito do processo de Impugnação Judicial há que concluir que o acto de liquidação padece de falta de fundamentação formal determinante da sua anulação.

ACÓRDÃO

1. RELATÓRIO

1.1. “ A……………., S.A.” (anteriormente denominada “ B…………….S.A.”), inconformada com a sentença que julgou improcedente a Impugnação Judicial por si interposta do despacho da Chefe de Divisão de Procedimento Tributário e Financeiro da Câmara Municipal de Lisboa - que, no uso de competências subdelegadas, indeferiu a reclamação graciosa apresentada contra os actos de liquidação relativos à Relação Valorizada n.º 700000089618, emitida em 1 de Março pelo Departamento de Gestão do Espaço Público - Direcção Municipal de Ambiente Urbano, da Câmara Municipal de Lisboa, para pagamento dos montantes de € 11.380,00 e € 113,80 pela Ocupação do Espaço Público e Publicidade, referente ao ano de 2011, com referência a “PUB Veículos Ligeiros” e “PUB em Veículos", e às Facturas n.º 520000152422 E 520000155581 - interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo.

1.2. Admitido o recurso e juntas as respectivas alegações, colhem-se destas as seguintes conclusões:

«A. O presente recurso é interposto contra a Sentença, proferida no dia 11 de Novembro de 2019, no âmbito dos autos de Impugnação Judicial que correram termos junto da Unidade Orgânica 1 do Tribunal Tributário de Lisboa sob o n.º 1867/11.2BELRS, que julgou improcedente a pretensão da ora RECORRENTE e, em consequência, determinou a manutenção na ordem Jurídica dos actos de liquidação subjacentes à Relação Valorizada n.º 700000069618, emitida em 1 de Março de 2011, pelo DEPARTAMENTO DE GESTÃO DO ESPAÇO PÚBLICO - DIRECÇÃO MUNICIPAL DE AMBIENTE URBANO, da CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, para o pagamento dos montantes de € 11.380 e € 113,80 pela Ocupação do Espaço Público e Publicidade, referente ao ano de 2011, com referência a "PUB Veículos Ligeiros" e "PUB em Veículos", e às Facturas n.ºs 520000152422 e 520000155581 e, bem assim, a anulação do Despacho da CHEFE DE DIVISÃO DE PROCEDIMENTO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, proferido a 20 de Julho de 2011, no uso de competências subdelegadas, que determinou o indeferimento da Reclamação Graciosa deduzida pela aqui RECORRENTE.

B. Ora, não pode a RECORRENTE conformar-se com o entendimento perfilhado na Sentença recorrida, na exacta medida em que manteve na ordem jurídica os actos tributários impugnados, os quais, como se demonstrará, padecem de ilegalidade e inconstitucionalidade, devendo ser revogada e substituída por outra conforme com as normas e princípios jurídicos aplicáveis.

C. Com efeito, desde logo porque os elementos que integram a Relação Valorizada n.º 700000069618 e as Facturas n.ºs 52000015242 e 520000155581 não permitem identificar:

i) os concretos processos de licenciamento a que as referidas facturas respeitam:

ii) se as facturas em questão constituem os próprios actos de liquidação; ou

iii) se as facturas em questão são uma mera notificação daqueles mesmos actos de liquidação: e

iv) os fundamentos, de facto e de direito, dos actos de liquidação subjacentes às referidas facturas.

D. Na verdade, nos actos de liquidação aqui em apreço não são explicitados os fundamentos que determinaram a sua emissão, limitando-se o MUNICÍPIO DE LISBOA a emitir os actos em causa, sem nunca esclarecer a RECORRENTE sobre as concretas operações aritméticas efectuadas e remetendo a RECORRENTE para os regulamentos, supostamente, aplicáveis, não clarificando sobre a concreta ou concretas disposições regulamentares aplicáveis, mas mencionando tão-somente, de forma genérica e abstracta, o alegado Regulamento em que assentam os actos de liquidação de Taxas de Ocupação do Espaço Público e de Publicidade. A considerar-se tal fundamentação como legalmente válida, tal equivaleria a aceitar que, para se ter por verificada a válida fundamentação de direito de um acto tributário, bastaria, sem mais, a remissão em bloco para o "ordenamento jurídico português".

E. Na verdade, do Ofício notificado não é possível à RECORRENTE extrair se está em causa a Taxa de Ocupação do Espaço Público ou a Taxa de Publicidade e, bem assim, se as mesmas estão corretamente apuradas, o que inviabiliza a possibilidade de a RECORRENTE discutir cabalmente uma eventual ilegalidade das liquidações contestadas com este fundamento.

F. Ora, o artigo 77.º da LGT prevê que a fundamentação dos actos tributários deve conter sempre as disposições legais aplicáveis, bem como a qualificação e quantificação dos actos tributários, mas a verdade é que, no caso concreto, a (falta de) fundamentação dos actos de liquidação, objecto da Sentença recorrida, não se revela apta a satisfazer as preocupações que orientaram o legislador tributário, porquanto não permite à RECORRENTE inteirar-se das razões que motivaram as liquidações de que foi destinatária.

G. Nesta sede, importa sublinhar que a fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não) o particular e permitir-lhe o controlo administrativo e/ou contencioso do acto lesivo dos seus direitos ou interesses juridicamente protegidos.

H. Ora, no caso concreto, não é possível à RECORRENTE aperceber-se do itinerário cognoscitivo percorrido pelos serviços do MUNICÍPIO DE LISBOA, na medida em que não são indicados todos os elementos necessários para o efeito, nomeadamente porque não são indicadas as concretas operações aritméticas, nem as concretas disposições regulamentares que determinam o apuramento do valor de € 11.380,00 e € 113.80, objecto de impugnação.

I. Deste modo, andou mal o Tribunal a quo ao não considerar que os actos tributários de liquidação das taxas ora em crise são omissos quanto à fundamentação de facto e de direito, porquanto estão inquinados de vícios de forma, por falta de fundamentação, devendo, assim, os mesmos ser anulados em conformidade (cfr. artigo 163.º do CPA).

J. Já no que respeita à ilegalidade da prolação dos actos de liquidação em apreço em virtude da omissão de audição prévia, por parte do MUNICÍPIO DE LISBOA, é o próprio MUNICÍPIO que reconhece, conforme resulta do ponto 9 da Certidão emitida pela DIRECÇÃO MUNICIPAL DE SERVIÇOS CENTRAIS DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA (junta como Doc. 5 com a petição inicial), que não foram promovidas audições prévias à emissão dos actos de liquidação, tratando-se no caso de renovações automáticas de licenças" .

K. Sobre esta matéria, o disposto no artigo 60,º, n.º 1, alínea a), da LGT, estabelece que o órgão competente da Administração está obrigado a promover a audição do contribuinte visado sobre todos os aspectos relevantes, seja matéria de facto ou de direito, para a prolação da decisão final. E bem se entende que assim seja, porquanto o escopo do preceito em análise é a diminuição dos litígios entre a Administração tributária e os contribuintes, buscando a solução de cada caso num processo que se quer interactivo.

L. Neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou, no seu Acórdão de 15 de Julho de 2009, proferido no âmbito do processo n.º 03160/09 - disponível in www.dgsi.pt - onde refere que "(...) a formalidade da audiência prévia prevista no artº 60º da LGT e 100º e segs. do CPA assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no artº 8º do CPA e, correspondendo tal principio a direito constitucional concretizado, terá de prevalecer sobre todas as normas contidas em leis especiais e onde a audiência não se mostre garantida com igual extensão ao consignado no CPA. Assim, é certo que não foi dado à impugnante, directamente e enquanto sujeito passivo, a oportunidade de se pronunciar antes da liquidação, pois o direito de audição implica que se lhe comunique o projecto de decisão e respectiva fundamentação (artº 60, nº 4 LGT). Decorre com segurança da notificação, que a AT sabia que, os Artigos 45º do Código de Procedimento e de Processo Tributário e 60º da LGT, a obrigavam a ouvir a impugnante, previamente a conclusão do procedimento. ".

M. No que se reporta às formalidades legais, "O princípio geral do nosso direito é o de que todas as formalidades presentes na lei são essenciais. A sua não observância, quer por omissão quer por preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do acto administrativo" (FREITAS DO AMARAL. Diogo, Direito Administrativo. VoI. III. 1989, pág. 252). Deste modo, "O acto será ilegal se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei quer em relação ao procedimento administrativo, que preparou o acto, quer relativamente à própria prática do acto em si mesma" (ob. cit., pág. 252), sendo consideradas "insupríveis aquelas formalidades cuja observância tem lugar no momento em que a lei exige que elas sejam observadas” por contraposição àquelas formalidades, de carácter "suprível", que "a lei manda cumprir num certo momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo de garantir os objectivos que foram estabelecidos." (ob. cit., pág. 252), constando, de entre as formalidades essenciais, de carácter insuprível, precisamente, o direito fundamental de participação na decisão, por audição prévia, pois se exercido em momento posterior à emissão e notificação do acto de liquidação, já não terá qualquer efeito útil.

N. Ora, de acordo com o referido na petição inicial, no caso vertente, o MUNICÍPIO DE LISBOA emitiu os actos de liquidação impugnados, sem que, em momento anterior, fosse concedida à RECORRENTE qualquer oportunidade de se pronunciar sobre a verificação dos pressupostos do mesmo.

O. Por esta razão, deveria a RECORRENTE ter sido notificada para se pronunciar sobre a liquidação em causa no momento previsto na alínea a) do n.º 1 do citado artigo 60,º da LGT, ou seja, antes da liquidação, pelo que, em face do exposto, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 163.º do CPA, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea c), da LGT e artigo 2.º, alínea d), do CPPT, deverão as liquidações controvertidas ser anuladas, com as necessárias consequências legais.

P. No pedido de certidão que apresentou junto do MUNICÍPIO DE LISBOA, a ora RECORRENTE requereu, para além do mais. a "indicação do autor dos actos e se os praticou no uso de delegação ou subdelegação de competências", sendo que, no seguimento da certidão requerida, o MUNICÍPIO DE LISBOA certificou que o" acto de liquidação foi praticado pela Divisão de Qualificação do Espaço Público (DQEP) a quem compete promover a liquidação das taxas inerentes aos licenciamentos da responsabilidade da Direcção Municipal de Ambiente Urbano". O mesmo significa dizer que o acto de liquidação impugnado não terá um concreto autor, tendo sido apenas efectuada por uma entidade abstracta, a "Divisão de Qualificação do Espaço Público", uma operação de apuramento de um tributo.

Q. A falta da assinatura e identificação do autor do acto determina, pois, a Inexistência Jurídica dos actos de liquidação, praticados pelo MUNICÍPIO DE LISBOA, com as necessárias consequências legais daí decorrentes.

R. Estatui a alínea g), do n.º 2, do artigo 123.º do CPA - actual artigo 151.º - que, "sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem sempre constar do acto: a assinatura do autor do acto ou do presidente do órgão colegial de que emane" exigindo-se ainda a expressa indicação da autoridade que o praticou.

S. Neste sentido, temos, por um lado, a jurisprudência, que considera que a "assinatura do autor do acto (ou o presidente do órgão colegial de que emana) é um elemento essencial do acto administrativo, cuja falta acarreta a respectiva nulidade. (art.º 123.º, n.º 1. g) e 133.º n.º 1 do C.P.A.)."

T. E, por outro lado, a doutrina que considera que "a"assinatura" do acto é a última referência do elenco deste n.º 1 do art.º 123.º - e já vimos que só com ela existe acto ou decisão administrativa: um acto muito perfeito, mesmo manuscrito e em papel timbrado é um nada jurídico, se faltar a assinatura do seu autor."

U. Sem prejuízo do exposto, e à cautela, impõe-se invocar que, se se demonstrar tratar-se apenas de um vício do acto através do qual se procurou promover a sua notificação, correspondendo à não observância de uma formalidade legal essencial - a notificação do acto de liquidação-, o mesmo não é susceptível de sanação (cfr. artigos 268.º, n.º 3, da CRP e 36.º, do CPPT). Acresce que, não sendo promovida a notificação das liquidações objecto de impugnação no prazo do artigo 45,º, da LGT, deverão as mesmas ser anuladas.

V. Por outro lado, contrariando o entendimento do Tribunal a quo quanto à questão da aplicação das normas regulamentares e da violação do artigo 8.º do RGTAL, entende a RECORRENTE que a aplicação, no caso vertente, da taxa aplicável ao ano de 2009, com a actualização de 5%, em vez das normas regulamentares aplicáveis ao ano de 2011, é manifestamente ilegal, pelo que deverá ser determinada a anulação dos actos de liquidação impugnados.

W. Assim não se entendendo - o que não se admite e, apenas por mero dever de patrocínio, se equaciona -, sempre se deverá decretar a anulação dos actos de liquidação impugnados, com fundamento na nulidade prevista no artigo 8.º, n.º 2, alínea c) do RGTAL. Dispõe esta norma que o regulamento que crie taxas municipais contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a fundamentação económica ou financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local.

X. Destarte, o n.º 3 da Deliberação n.º 1/AM/2011, ao remeter para a aplicação, no caso vertente, de uma taxa (do ano de 2009) que não foi apurada, nem concebida, em conformidade com a referida fundamentação económico-financeira, viola directamente o supra referido artigo 8.º, n.º 2, alínea c) do RGTAL.

Y. Admitir que as Autarquias possam aprovar Regulamentos Municipais é criar taxas em conformidade com as exigências do artigo 8.º, do RGTAL, para, no mesmo acto, determinarem que essas taxas não são aplicáveis, mantendo em vigor as taxas tal como se encontravam previstas em regulamentos municipais anteriores, é permitir que se desvirtuem os objectivos que conduziram à aprovação do RGTAL.

Z. Em face do exposto, e também com este fundamento, deverá ser concedido provimento ao presente recurso, determinando a anulação dos actos impugnados.

AA. As taxas aqui em crise, liquidadas pelo MUNICÍPIO DE LISBOA, a título de taxas de publicidade, não configuram mais do que uma renovação do licenciamento, traduzindo-se, assim, numa remuneração daquele Município pela permanência dos suportes publicitários da RECORRENTE, nos veículos desta última, consubstanciando, portanto, uma remuneração de uma inexistente utilização de bens semi-públicos.

BB. Com efeito, quando está em causa o levantamento de um obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado, defende a Doutrina que o encargo pela remoção – in casu, a concessão de licenciamento para a afixação inscrição de publicidade - só pode configurar-se como uma «taxa» se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem público ou semi-público.

CC. Neste contexto, e não olvidando que a taxa em crise se reporta a publicidade afixada ou inscrita, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-­públicos, mas sim em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da RECORRENTE), não se vislumbra, por um lado, que forma de utilização de um bem público ou semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico.

DD. Neste sentido, veja-se o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo - contrário ao que o Tribunal a quo decidiu -, no seu Acórdão de 18 de Maio de 2005, proferido no âmbito do processo n.º 01176/04, que, ao considerar que estamos perante uma renovação de licenciamento, esclareceu que "Tem a natureza de imposto e não de taxa, o tributo cobrado anualmente pela Câmara Municipal de Lisboa por renovação automática de licença de publicidade, ao abrigo dos arts. 24.º e 25.º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais".

EE. Na verdade, apesar de, inicialmente, no momento em que é autorizada a colocação dos anúncios, haver uma contrapartida concreta do Município, consubstanciada na actividade destinada a verificar se estes respeitam o equilíbrio urbano, ambiental e paisagístico e, designadamente, os critérios de licenciamento definidos nos artigos 3.º e 4.º da lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, a verdade é que, no momento da renovação automática dos licenciamentos já existentes, o Município não desenvolve qualquer actividade, nem tão-pouco procede ao levantamento de qualquer obstáculo jurídico. À semelhança do que sucede com o controle da verificação das condições de licenciamento de qualquer construção, essa actividade é desenvolvida apenas no momento da instalação dos anúncios, e não da renovação da licença, que se concretiza automaticamente.

FF. Por isso, não se pode afirmar que existe uma relação de correspectividade entre essa actividade de natureza momentânea e um tributo que é cobrado anualmente, sem lugar a qualquer novo procedimento de licenciamento, a título de renovação de licença (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal de Administrativo, de 15 de Maio de 2005, proferido no âmbito do processo n.º 01176/04).

GG. Em face do exposto, só se pode concluir que o tributo em causa tem a natureza de imposto. Assim, tendo o tributo a natureza de imposto, as normas que concretizam a sua criação, designadamente o artigo 25.º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais, que estabelece as taxas aplicáveis, e os artigos 16.º e 20.º do Regulamento sobre Publicidade do Município de Lisboa, que prevêem o pagamento de taxas pela renovação automática de licenças, enfermam de inconstitucionalidade orgânica e material (Acórdão do Supremo Tribunal de Administrativo, de 15 de Maio de 2005, proferido no âmbito do processo n.º 01176/04).

HH. A conjugação da renovação anual automática das licenças ele publicidade com a cobrança de "taxas anuais", sem que se vislumbre a prestação de qualquer contrapartida real, leva a RECORRENTE obrigatoriamente a concluir pela sua inconstitucionalidade, pois sempre estaremos perante um verdadeiro imposto, e não uma taxa, como o seu nome a designa.

II. Ora, os impostos só podem ser criados por acto de natureza legislativa, inserindo-se a sua criação na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República (ou pelo Governo, no uso de autorização legislativa, por Decreto-Lei), pelo que as normas em causa que estão na base da criação da aludida taxa de publicidade, inscrita na Tabela de Taxas e Outras Receitas e no Regulamento da Publicidade, do Município de Lisboa, quando interpretadas no sentido de incidirem sobre anúncios publicitários instalados em propriedade privada, violam o princípio da legalidade e padecem de inconstitucionalidade orgânica e formal, o que acarreta a ilegalidade das liquidações impugnadas, cuja anulação deve ser determinada em conformidade.

JJ. Sem prejuízo do exposto, sempre cumprirá, ainda, atentar na falta de proporcionalidade entre a quantia que se pretende liquidar em sede de licenciamento inicial e de subsequente renovação e o custo da actividade administrativa que se lhe encontra associada.

KK. De facto, qualquer critério em que assente a fixação do montante associado à licença de publicidade não pode estar desligado do custo da eventual actividade administrativa e burocrática de remoção do limite jurídico em causa e tem que estar em conexão directa com os hipotéticos actos em que se consubstanciaria a contraprestação municipal.

LL. O que não se verifica no caso vertente, uma vez que o valor unitário que parece estar a ser aplicado não está, de forma alguma, relacionado com aquela actividade. Constata-se, assim, que o apuramento do montante da taxa a liquidar, da forma como é calculado, não repercute os custos da actividade de licenciamento, pretendendo, outrossim, participar da actividade económica dos sujeitos passivos, partilhando o lucro da actividade, através de um imposto indirecto sobre a publicidade, calculado por um índice de capacidade contributiva (v.g. o número de veículos) em manifesta violação do princípio da legalidade fiscal.

MM. Ora, se tal se afigura evidente perante o licenciamento inicial, mais acuidade ganha perante situações, como a presente, de renovação da licença de publicidade, sendo ainda mais patente e notória a inexistência de qualquer actividade camarária que suporte a exigência da sua liquidação.

NN. De facto, findo o prazo para o qual tinha sido concedida a licença para o exercício da actividade publicitária, não existe qualquer actividade por parte do Município que justifique a cobrança de uma nova prestação tributária.

OO. Face ao exposto, sendo o valor da taxa manifestamente desproporcionado e completamente alheio ao custo do serviço prestado e encontrando-se desvirtuada a correspectividade e faltando-lhe, por isso, o carácter sinalagmático, então a taxa há-de ser encarada, de um ponto de vista jurídico-constitucional, como um verdadeiro imposto.

PP. Assim, as taxas cuja legalidade da liquidação se impugnou são claramente desproporcionais, sendo que o valor cobrado não assenta em qualquer relação sinalagmática com a natureza do serviço prestado, pelo que a "taxa" em causa não pode deixar de se considerar, também por este, motivo, um verdadeiro imposto, o qual, não tendo sido criado por Lei parlamentar (ou por Decreto-Lei autorizado), é inconstitucional e ilegal».

1. 3 O recorrido Município de Lisboa, notificado da interposição do recurso e da sua admissão, apresentou contra-alegações, onde conclui nos seguintes termos:

«I. O presente Recurso vem deduzido da douta Sentença de 11 de Novembro de 2019 que, apreciando os fundamentos eleitos pela Recorrente como base da sua pretensão, conclui que os mesmos não merecem acolhimento e, consequentemente, julga totalmente improcedente a Impugnação Judicial a que se refere a liquidação da Taxa de Publicidade em Veículos, do ano de 2011, a que se reporta a Relação Valorizada n.º 700000069618, que engloba as Facturas n.ºs 520000152422 e 520000155581, respectivamente no valor de € 11.380,00 e € 113,80, por não considerar verificados os vícios de ilegalidade e inconstitucionalidade invocados pela Recorrente.

II. A Recorrente imputa à douta Sentença erro de julgamento que decidiu pela não verificação de tais vícios invalidantes dos actos de liquidação por falta de fundamentação de facto e de direito, violação do direito de audição prévia à liquidação, inexistência jurídica dos actos de liquidação da taxa por falta de assinatura e identificação do seu autor, incompetência do autor dos actos, errónea aplicação das normas regulamentares aos actos de liquidação impugnados, falta de fundamentação económica e financeira do valor da taxa, e, por último, inconstitucionalidade da taxa.

III. A douta Sentença do TTL, objecto do presente Recurso, não merece qualquer reparo, devendo manter-se na ordem jurídica, por inexistência de qualquer vício que a afecte. Salvo o devido respeito, a alegação de Recurso da Recorrente não concretiza em que medida se verifica erro de julgamento, sendo meramente conclusiva e valorativa, constituindo uma mera interpretação e discordância com o decidido, sem demonstração do evocado erro de julgamento, sendo manifesta a sua falta de razão.

IV. As liquidações foram efectuadas em obediência aos normativos constitucionais e legais. O Município de Lisboa, habilitado constitucional e legalmente para o efeito regulamentou sobre esta matéria e a taxa a cobrar, pelo que foi aprovado, em execução da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, o Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa [arts. 238.º, n.º 4, 254.º e 241.º da CRP, art. 1.º da L n.º 97/98, de 17 de Agosto, alterada pela L n.º 23/2000, de 23 de Agosto, arts. 10.º, al. c), 11.º, al. b) e 15.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, art. 53.º, n.º 2, als. a) e e) da L n.º 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela L n.º 5- A/2002, de 11 de Janeiro e art. 11.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto]. É atribuição própria dos municípios o licenciamento da afixação de mensagens de cariz publicitário, bem como para liquidar e cobrar taxas inerentes a tais licenciamentos, nos termos que forem fixados em regulamentos da sua autoria, neste caso, o Regulamento de Publicidade.

V. De acordo com o Regulamento de Publicidade, a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal (art. 3.º), assim como a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias em veículos automóveis (art. 47.º), sendo aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste Regulamento as taxas estabelecidas na TTORM (art. 16.º, n.º 1).

VI. Nesta conformidade, a liquidação foi efectuada no âmbito das renovações das licenças concedidas no âmbito dos pedidos licenciamento de publicidade, com carácter anual, em 100 veículos automóveis ligeiros e em viatura reboque, pedidos impulsionados e instruídos, pela ora Recorrente, pedidos esses que foram deferidos pela CML e que deram lugar à emissão das respectivas licenças. Os pedidos efectuados pela Recorrente no âmbito dos processos de licenciamento de publicidade (Processo n.º 25156/CML/10 e Processo de Licenciamento n.º 433/01), o seu deferimento e a, consequente, concessão de licenças pela entidade recorrida é que definiu (e define enquanto se mantiverem os licenciamentos) a liquidação a efectuar, nos termos que se encontram expressos na relação valorizada n.º 700000069618.

VII. As renovações de licenças operam, automática e sucessivamente, desde que se mantenha a afixação da publicidade, visível do espaço público, devidamente titulada por licença (anteriormente) concedida pelos serviços competentes da impugnada, como o foi, e por esta requerida, como efectivamente ocorreu, por um período superior a 30 dias [art. 20.º, al. b) do Regulamento de Publicidade], a que acresce a inexistência de oposição de qualquer um dos sujeitos da relação jurídica subjacente à sua renovação; mantendo-se as licenças, há lugar à liquidação e cobrança das respectivas taxas, conforme imposição regulamentar (n.º 2 do art. 18.º do Regulamento de Publicidade), sendo condição para o titular da licença poder exercer os direitos inerentes à mesma o pagamento da respectiva taxa.

VIII. Com efeito, ao licenciamento e renovações previstos no Regulamento de Publicidade aplicam-se as taxas estabelecidas na TTORM (n.º 1 do art. 16.º do Regulamento de Publicidade), aprovada anualmente pela Assembleia Municipal. A liquidação das taxas concretamente aplicáveis foi efectuada ao abrigo do Número 4 - "PUBLICIDADE", e do número 4.1.9, - “Publicidade em unidades móveis", da Tabela de Taxas relativa ao ano de 2011, em conjugação com, a ainda aplicável, TTORM para o ano financeiro de 2009, estando prevista no seu Capítulo IV - "PUBLICIDADE", art. 29.º "Publicidade em Veículos", n.º 2, al. b), "ligeiros de empresas" e, tratando-se de reboque e semi-reboque, al. d) do n.º 2, e cujo valor será acrescido de 5%.

IX. O facto tributário ocorreu após a entrada em vigor do RGTPORML, fazendo parte integrante do mesmo a Tabela de Taxas Municipais (art. 2.º do Regulamento n.º 391-A/2010, de 30.04). Sucede que, "Durante o ano de 2010, por razões de equidade, o valor das taxas de publicidade e de ocupação da via pública com mobiliário urbano ou com eventos de qualquer natureza (...), é o do valor das taxas que eram devidas ao abrigo da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais agora revogadas, acrescido de 5%.", cfr. n.º 5 do art. 43.º do RGTPORML, sendo que a Tabela revogada é a referida TTORM para o ano financeiro de 2009.

X. A opção da Assembleia Municipal de Lisboa, tomada no âmbito das suas atribuições, de prorrogar a aplicação do estatuído no art. 43.º, n.º 5 do RGTPORML para o ano de 2011, conforme disposto no n.º 6 e na alínea a) da Deliberação n.º 1/AM/2011 (Proposta n.º 665/2010), de 20/01/2011, que aprovou a Tabela de Taxas de 2011, tem em vista a salvaguarda dos sujeitos passivos da taxa de publicidade relativamente ao aumento de valor da taxa decorrente da entrada em vigor da Tabela de Taxas de 2010 e 2011, face ao valor previsto para 2009. De facto, resultam dos valores previstos no número 4.1.9., da Tabela de Taxas de 2010 e bem assim de 2011, para a publicidade por m2/dia/mensagem, um valor anual superior ao valor da taxa calculada ao abrigo da TTORM de 2009, acrescido de 5%. Tal aumento de valor decorre da forma de cálculo da taxa de publicidade, que reflecte os custos incorridos (directos e indirectos) com os benefícios/serviços proporcionados pela CML aos munícipes, que se encontra devidamente alicerçado na “Fundamentação Económica das Tabelas de Taxas, Preços e Outras Receitas Municipais".

XI. Resulta, pois, da conjugação dos instrumentos regulamentares, de que a Recorrente tomou conhecimento, o acesso a todos os elementos essenciais do tributo que lhe permitem conhecer o fundamento da tributação a que está sujeita por força da manutenção das licenças de afixação de mensagens publicitárias que previamente requereu, e obteve, pelo que, perante tal forma de cálculo, só resta concluir, que a tributação em apreço está devidamente fundamentada.

XII. A Recorrente foi notificada do deferimento dos licenciamentos, da liquidação e cobrança das taxas para os anos em causa (respectivamente, 2010 e 2001), constatando-se que a notificação contém os elementos subjacentes à liquidação, que a Recorrente, erroneamente, reputa em falta. Tratando-se de renovações automáticas e sucessivas das licenças publicitárias conferidas no âmbito daqueles licenciamentos, a Recorrente foi notificada da liquidação e cobrança das taxas do ano de 2011, a que se reporta a relação valorizada n.º 700000069618, como a própria dá como assente nos autos.

XIII. A relação valorizada contém os elementos que a Recorrente reputa em falta, que ficou, desde então, apta a conhecer a fórmula de cálculo utilizada, compreendendo as metragens consideradas e o valor unitário por m2, relativamente a cada um dos dispositivos publicitários constantes dos processos de licenciamento. Ademais, pode verificar-se, no verso da mesma notificação, os elementos relativos à base legal da tributação e respectiva forma de cobrança, bem como as condições da licença, designadamente no que concerne ao cancelamento/renovação automática das licenças. De facto, através da relação valorizada sub judice a Recorrente ficou desde logo apta a conhecer a motivação da liquidação, e não apenas com a certidão emitida pela CML, que requereu nos termos do art. 37.º do CPPT.

XIV. A jurisprudência dos nossos tribunais superiores tem entendido que a fundamentação é um conceito relativo, atendendo ao circunstancialismo concreto do acto notificado [neste sentido, vejam-se os Acórdãos do STA, de 2 de Abril de 2008 (Processo n.º 209/08), 04/06/2008, (Processo n.º 247/08) e 2 de Fevereiro de 2006 (Processo n.º 1114/05)]. Pelo que, um acto está devidamente fundamentado sempre que permitir ao seu destinatário reconhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática, e ficar devidamente habilitado a impugná-lo convenientemente, não tendo, todavia, a fundamentação de ser exaustiva mas acessível [vejam-se, ainda, sobre a fundamentação dos actos tributários, os Acórdãos do STA de 12 de Fevereiro de 2009 (Processo n.º 0910/08), de 5 de Março de 2009 (Processo n.º 0787/08), e de 26 de Junho de 1991 (Processo nº 010457), bem assim do TCAS de 25 de Janeiro de 2011 (Processo n.º 04410/10)]. Tanto assim é que, a Recorrente optou por contestar a liquidação vertente, como o faz no p.p. bem como na reclamação graciosa que apresentou, e não pelo acatamento da liquidação. Assim, não se vê como seja possível a não estar ciente das razões de facto e de direito que levaram às liquidações, bem como não conhecer o iter cognitivo e valorativo seguido pela CML.

XV. Com efeito, a fundamentação dos actos de liquidação é suficiente para a Recorrente ficar habilitada a conhecer a disciplina jurídica que lhes está subjacente, disciplina que resulta, clara e inequívoca do conteúdo da notificação da liquidação. Do mesmo modo, é perceptível a um destinatário normal a fundamentação de facto da liquidação da taxa em concreto, atenta a referência expressa à quantidade efectiva, à quantidade calculada, ao valor unitário, ao período e à taxa, com referência à designação e ao local da ocupação. Não pode, por isso, o Recorrido acompanhar o entendimento da Recorrente de que ocorre violação do dever de fundamentação, porquanto ficou devidamente habilitada para reagir, graciosa e contenciosamente, contra os actos de liquidação, o que, na realidade, fez.

XVI. Ademais, não se verifica falta de audição prévia à liquidação, cfr. o art. 60.º, n.º 1, al. a) da LGT, atenta a forma de cálculo e determinação da taxa, proveniente de operação aritmética resultante da multiplicação do valor unitário, acrescido de 5%, apurando-se o valor final [als. b) e d) do n.º 2 do art. 29.º da TTORM de 2009, aplicável por força do disposto no n.º 5.º do art. 43.º do RGTPORML e do n.º 6 e da alínea a) da Deliberação n.º 1/AM/2011, 18 de Janeiro de 2011, que aprovou a Tabela de Taxas para 2011, e número 4.1.9 da Tabela de Taxas de 2011]. Anualmente, verificada a manutenção da licença concedida e a sua renovação, o serviço liquidador da CML, exerce uma actividade estritamente vinculada aos termos da lei, limitando-se à aplicação da taxa previamente fixada, de acordo com as normas regulamentares aplicáveis ao tributo controvertido, procedendo ao cálculo, liquidação e cobrança da taxa, de acordo com o estipulado na lei e nas normas regulamentares, limitando-se a realizar uma operação aritmética de multiplicação do valor unitário, acrescendo 5%, fixando a taxa. Assim, considerando a forma de apuramento do valor da taxa de publicidade, a participação da Recorrente, em sede de audição prévia, em nada podia influir na decisão final tomada de apuramento da taxa a liquidar [sobre esta questão e neste sentido veja-se o Acórdão do Pleno do STA, de 17 de Dezembro de 1997 (Processo n.º 36.001)].

XVII. Sem prejuízo de se considerar que a violação do princípio da audiência dos interessados se reconduza a vício de forma, por preterição de formalidade, a mesma pode degradar-se, em formalidade não essencial caso se conclua que a participação dos interessados não poderia ter produzido qualquer influência na decisão final tomada, porquanto se está, como na taxa de publicidade, perante um mero exercício de cálculo matemático, cujos valores são fixos, como é, comprovadamente, o caso no p.p. em que é irrelevante para o conteúdo do acto de liquidação o exercício de audição prévia [cfr., por exemplo, considera o TCAS no Acórdão de 25 de Outubro de 2005 (Processo n.º 1305/03); também, o STA, no Acórdão de 5 de Junho de 2008 (Processo n.º 392/08), e António Lima Guerreiro, Lei Geral Tributária Anotada, Editora Rei dos Livros, págs. 279 e 280].

XVIII. Doutro passo, relativamente à falta da assinatura do autor do acto, o entendimento do STA tem sido, no que respeita aos chamados "actos de massa", de que basta a clara identificação da entidade que praticou o acto, se o modo como essa prática ocorreu não se traduzir em qualquer diminuição de garantias do contribuinte (Acórdão de 22 de Novembro de 2000 - Recurso n.º 25389), sendo que a dedução da presente Impugnação Judicial, e previamente da Reclamação Graciosa, é a prova de que a Recorrente não viu diminuídas as suas garantias. Mesmo em relação aos actos não qualificáveis como "actos de massa", o STA entendeu, no caso concreto de notificações com origem na Direcção-Geral de Impostos, que estava indicado o autor do acto atenta a existência na notificação da indicação de que ele foi praticado pela Direcção-Geral de Impostos (vd. Acórdão de 31 de Maio de 2006 - Recurso n.º 1029/05). Ora, perante a mencionada relação valorizada só pode considerar-se comprovada que a liquidação está efectuada em termos suficientes sobre o motivo determinante do acto de liquidação por remissão para a liquidação efectuada com o deferimento do licenciamento e, consequentemente, com a emissão da licença de publicidade, conhecendo-se da mesma a identificação da direcção municipal - Direcção Municipal de Ambiente Urbano -, e departamento - Departamento de Gestão do Espaço Público -, do Recorrido que procedeu à liquidação e cobrança do tributo. E, como se vê do evocado pela Recorrente, esta revela que compreendeu todo o processo cognitivo e valorativo que conduziu ao acto de liquidação da taxa. De facto, a Recorrente atacou o acto, imputou-lhe vícios e isso demonstra que o apreendeu em toda a sua dimensão.

XIX. O entendimento preconizado pelo Município de Lisboa, a que a Sentença a quo adere, está alinhado com a interpretação do douto STA de que "Constitui mera irregularidade, sem qualquer relevo invalidante, a falta de assinatura daquele acto de liquidação adicional, se não há qualquer dúvida sobre a entidade ou serviço - o competente - donde provém o documento respectivo." - Acórdão de 9 de Maio de 2001 (Processo n.º 025832). Pelo que deve ter-se por cumprido o dever de fundamentação do acto de liquidação e dadas as circunstâncias em que foi praticado, tem-se a mesma por suficiente, atendendo ao conceito relativo que é, nos apontados termos a que a Decisão Recorrida deu voz.

XX. Do mesmo modo, há que considerar a inexistência de errónea aplicação das normas regulamentares nas liquidações impugnadas, que encontram sustentáculo nas disposições constitucionais e legais aplicáveis e no Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, na Tabela de Taxas relativa ao ano de 2011, em conjugação com, a ainda aplicável, TTORM para o ano de 2009 e no amplamente identificado RGTPORML, e Tabela de Taxas anexa.

XXI. Por outro lado, encontra-se, igualmente comprovado nos autos o cumprimento da fundamentação económica ou financeira do valor da taxa de publicidade, conforme se verifica dos termos da Fundamentação Económica das Tabelas de Taxas, Preços e Outras Receitas Municipais, anexa ao Regulamento Geral de Taxas de Lisboa, inexistindo a nulidade prevista no art. 8.º, n.º 2, al. c) do RGTAL. Por conseguinte, decidiu, e bem, o douto Tribunal Recorrido: "Quanto à nulidade (...) consta do artigo 6.º do RGTPOR a fundamentação económico-financeira das taxas em questão, sendo a disposição prevista no seu artigo 43.º decorrente de razões de equidade [atento a sua aprovação com o ano de 2010 em curso], que foi prorrogada por razões de conjuntura económica [vide deliberação de 1/AM/2011, ponto 6]- Ou seja, encontra-se indicada a fundamentação económico-financeira das taxas em questão, bem como as razões para manter a aplicação das taxas de 2009.".

XXII. Está, pois, assente que a Recorrente beneficia de uma contraprestação decorrente do licenciamento da publicidade, na medida em que, não só a habilitação daquela para a afixação das mensagens publicitárias decorre da emissão e subsequentes renovações e manutenção de licença, concedida pelo Município, mas igualmente porque a exibição das mensagens publicitárias consubstancia, para a Recorrente/titular do licenciamento, uma utilização individualizada do domínio público municipal, uma vez que as mensagens publicitárias são exibidas e visíveis da via pública/domínio público municipal, a qual é remunerada pelo pagamento da taxa.

XXIII. Se é certo que a opção jurisprudencial de classificar como imposto a taxa de publicidade fez escola na Jurisprudência do TC, e bem assim na do STA, que a vinha coadjuvando, na qual a Recorrente fundamenta a sua alegação, é incontroverso que o douto TC inflectiu a sua posição relativamente à natureza jurídica do tributo em apreço, passando a ter uma orientação constante e unânime quanto à constitucionalidade do mesmo. Efectivamente, a questão ficou resolvida com a prolação, por unanimidade, do Acórdão do Plenário do TC n.º 177/2010, de 5 Maio 2010, publicado no Diário da República n.º 110, II Série, de 8 de Junho de 2010. Passou a entender-se que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no art. 4.º, n.º 1 da LGT e no art. 3.º do RGTAL, pronunciando-se no sentido de não julgar organicamente inconstitucionais as normas que prevêem a cobrança da taxa pela afixação de publicidade em bens pertencentes a particular, orientação perfilhada em várias decisões sumárias posteriores daquele Tribunal tem unanimemente mantido e firmado esta orientação, bem como do Supremo Tribunal Administrativo.

XXIV. A circunstância de a liquidação se reportar à renovação da licença de publicidade inscrita em veículos particulares, não afasta o entendimento respeitante à publicidade afixada em edifícios particulares. A taxa é devida desde que visível da via pública, independentemente do local de suporte publicitário e respectiva titularidade. E, no caso dos veículos automóveis, é indubitável a sua circulação na via pública, podendo as mensagens publicitárias ser percepcionadas por quem nela passa. Concretamente, quanto a tal situação, como em relação às demais, concluíram os tribunais nacionais, já, pela natureza de taxa, do aludido tributo. A questão do licenciamento da publicidade afixada em veículos e do tipo tributário da receita cobrada na sequência da mesma e respectivas renovações, foi ampla e claramente analisada pelo STA, no Acórdão, de 5 de Fevereiro de 2015, exarado no Processo n.º 333/14, fundamento da Decisão a quo, e respeita precisamente a Recurso interposto pelo Município de Lisboa, em que estava em apreciação a natureza jurídica da quantia liquidada, pela renovação do licenciamento da publicidade em veículos privados. Tal Aresto reconheceu que "tem a natureza de taxa o tributo liquidado ao abrigo das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, e respectiva Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, ainda que incida sobre a renovação do licenciamento de publicidade em veículos particulares.", em consonância com jurisprudência anterior do STA, de que é exemplo o Acórdão de 8 de Junho de 2011 (Processo n.º 300/11).

XXV. O deferimento do pedido de licenciamento e a emissão da correspondente licença e as renovações subsequentes, que venham a ocorrer, consubstanciam, em si, a remoção do obstáculo jurídico à actividade da Recorrente que, a partir desse momento fica habilitada a afixar a publicidade pretendida, nos termos aprovados; fica, porém, igualmente sujeita ao pagamento das taxas devidas nos termos da lei. Os actos em apreço, praticados de acordo com lei habilitante expressa, no pleno uso das competências atribuídas por lei aos municípios, de acordo com a forma prevista na lei para o efeito, com base na fórmula de cálculo aplicável ao caso concreto, nos elementos constantes do licenciamento e nos antecedentes do mesmo, não padecem de qualquer vício, pelo que devem manter-se na ordem jurídica.

XXVI. Em suma, o tributo sub judice consubstancia, sem dúvida, uma taxa, e não um imposto, enquadrável no conceito adoptado pelo legislador no art. 4.º, n.º 2 da LGT e no conceito acolhido no RGTAL (art. 3.º), não se verificando a inconstitucionalidade orgânica ou formal das normas do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa. Nestes termos, não se verifica a violação do disposto nos arts. 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, al. i), ambos da CRP, no art. 8.º da LGT, no art. 266.º, n.º 2 da CRP, no art. 55.º da LGT e no art. 4.º do RGTAL. Decidindo como decidiu, a douta Sentença está em consonância com o n.º 2, do art. 4.º da LGT, os arts. 3.º e 6.º, n.º 1, al. b) do RGTAL, os arts. 10.º, al. c), 11.º, al. b) e 15.º da LFL, os arts. 3.º, 47.º e 16.º, n.º 1 do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, e nos arts. 238.º n.º 4 e 241.º, ambos da CRP. Adoptar-se a interpretação preconizada pela Recorrente esvaziaria de conteúdo as mencionadas normas constitucionais que atribuem poderes, tributário e regulamentar, às autarquias locais, interpretação que, a proceder, o que não se concede, redundaria em verdadeira inconstitucionalidade, por violação daquelas disposições que, na CRP, atribuem aos municípios aqueles poderes, conforme se arguiu, para todos os legais efeitos.

1.4. Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público, tendo a Senhora Procuradora-Geral Adjunta emitido parecer no sentido de ser revogada a decisão recorrida e anulado os actos de liquidação impugnados, por, distintamente do que vem afirmado no julgado, dos documentos para que remete o probatório se verifica que «embora estejam identificados os veículos e se indique o Regulamento legal aplicável bem com uma quantia global para pagamento, o certo é que nada se indica sobre a concreta quantificação e qualificação do facto tributário respeitante a cada veiculo nem relativamente às operações de apuramento do tributo”, do que decorre violação do preceituado no n.º 2 do artigo 77.º da LGT.

1.5. Cumpre decidir.

2. OBJECTO DO RECURSO

2. 1 Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é o teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações que determina o âmbito de intervenção do tribunal de recurso [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)].

Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte das decisões de mérito proferidas quanto a questões por si suscitadas (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC), desta forma impedindo que voltem a ser reapreciadas por este Tribunal de recurso. Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida pelos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

2.2. No caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, são quatro as questões a decidir, traduzindo-se em saber se o Tribunal a quo errou ao julgar:

i) que os actos de liquidação impugnados não padecem de falta de fundamentação formal;

(ii) que a não observância de audição prévia do sujeito passivo no caso concreto era dispensável e, mesmo que se entendesse o contrário, essa audição deve entender-se como irrelevante já que o acto de liquidação sempre seria o mesmo e, consequentemente, impor-se-ia a sua degradação em mera irregularidade;

(iii) que a não aposição da identidade do autor do acto nos actos de liquidação em apreço, é suprível ou substituível pela identificação do departamento responsável pela sua emissão;

(iv) que a exigência de pagamento dos valores em causa não é ilegal nem inconstitucional, por se tratar de uma taxa e não de um imposto, ter subjacente uma contrapartida e não ser desproporcional ao bem protegido ou serviço prestado.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. Fundamentação de facto

A sentença efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«Compulsados os autos, dão-se como provados, com interesse para a decisão, os factos infra indicados:

1) No dia 02 de Outubro de 2010 foi emitido o ofício 5760/10/DMAU/DGEP/DQEP, pelo qual foi a Impugnante informada que “foi deferido o pedido de publicidade nos cem veículos ligeiros com as matrículas em anexo, conforme solicitado através do processo mencionado em epígrafe […] As licenças emitidas por prazo igual ou superior a 30 dias renovam-.se automaticamente e sucessivamente, salvo se a câmara municipal notificar o titular da decisão em sentido contrário por escrito e com a antecedência mínima de 20 dias antes do termo do prazo respectivo ou o titular comunicar à Câmara Municipal intenção contrária por escrito e com a antecedência mínima de 10 dias antes do termos do prazo respectivo” – cfr. ofício, a fls. 27 a 36 do PA apenso ao suporte físico dos autos;

2) No dia 01 de Março de 2011 foram emitidas as facturas 520000152422 e 520000155581, referentes à “Relação valorizada 700000069618”, ao ano de 2011 e a “PUB Veículo Ligeiro” e “Pub em veículos” – cfr. facturas, a fls. 24 a 26 do PA apenso ao suporte físico dos autos;

3) No dia 05 de Abril de 2001 foi carimbado, nos serviços da Câmara Municipal de Lisboa, pedido de “Reclamação Graciosa” apresentado das facturas referidas em 2), e que deu origem ao processo 6589/CML/11 – cfr. carimbo, a fls. 1 do PA apenso ao suporte físico dos autos;

4) Por despacho de 30 de Julho de 2011 foi proferido, no processo 6589/CML/11, despacho de “Indefiro. Notifique-se” sobre a informação 374/DMF/DAAT/DPTF/11, onde consta que “no verso da notificação da liquidação da taxa em apreço (Relação Valorizada 700000069618), sob a epígrafe condições – Ponto 5º expressamente se fundamenta a disciplina jurídico-tributária que envolve a liquidação e cobrança desta taxa, designadamente o Regulamento de Publicidade, aprovado pelo Edital n.º 35/92 e o Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas e respectiva Tabela de Taxas Municipais. […] a mesma contém não só os elementos de direito considerados em falta pela Reclamante, como também, a fórmula de cálculo utilizada, compreendendo os veículos cuja publicidade foi licenciada, o valor unitário da taxa e o período considerado na liquidação, resultando o valor liquidado da multiplicação daqueles vectores. [...] Considerando a forma de apuramento do valor da taxa de publicidade, que consiste, como facilmente se apreende da notificação, numa mera operação aritmética, multiplicando-se, atendendo ao período, o valor da taxa regulamente fixada pela quantidade de veículos licenciados, repetimos, nada do que a Reclamante viesse alegar, em período anterior à liquidação da taxa, poderia influenciar no cálculo da mesma e da sua liquidação” – cfr. informação e despacho, a fls. 89 a 91 [verso] do PA apenso ao suporte físico dos autos;

5) No dia 22 de Setembro de 2011 foi carimbado, no Tribunal Tributário de Lisboa, o original da petição inicial que deu origem ao presente processo – cfr. carimbo, a fls. 2 do suporte físico dos autos;

Factos não provados

Não se deram como não provados quaisquer factos com relevância para a decisão da lide.

Motivação da decisão sobre a matéria de facto

Ao declarar quais os factos que considera provados, o juiz deve proceder a uma análise crítica das provas, especificar os fundamentos que foram decisivos para radicar a sua convicção e indicar as ilações inferidas dos factos instrumentais.

A convicção do Tribunal sobre a matéria de facto provada baseou-se na prova documental constante dos autos e indicada a seguir a cada um dos factos, dando-se por integralmente reproduzido o teor dos mesmos, bem como o do PAT apenso aos autos».

3.2. Fundamentação de direito

3.2.1. Vimos já que a Recorrente se não conforma com o julgamento relativamente a todos os vícios invocados na petição inicial, pelo que, não se impondo que deva ser alterada a sequência pela qual foram apreciados na sentença recorrida, será também essa a ordem que infra observaremos.

3.2.2. Da falta de fundamentação formal dos actos impugnados

3.2.2. 1. Diz a Recorrente, nas conclusões “C.” a “I.” que a “Relação Valorizada n.º 700000069618” e as “Facturas n.ºs 52000015242 e 520000155581” não permitem identificar os concretos processos de licenciamento a que as referidas facturas respeitam; não lhe permitem compreender se as facturas em questão constituem os próprios actos de liquidação ou se as facturas em questão são uma mera notificação daqueles mesmos actos de liquidação; não dão a conhecer os fundamentos de facto e de direito subjacentes aos actos de liquidação, concretamente às facturas emitidas; que não dão a conhecer as concretas operações aritméticas efectuadas e que, ao remeter de forma genérica para um conjunto de regulamentos, supostamente, aplicáveis, sem qualquer concretização sobre quais as disposições concretamente aplicáveis, revela-se impossível compreender, se está em causa a Taxa de Ocupação do Espaço Público ou a Taxa de Publicidade e, muito particularmente, se as quantias exigidas estão correctamente apuradas.

Tudo para concluir que, exigindo a Lei (artigo 77.º da LGT), que a fundamentação dos actos tributários contenha sempre as disposições legais aplicáveis, bem como a qualificação e quantificação dos actos tributários, no caso concreto, a falta de fundamentação dos actos de liquidação, não permite à Recorrente inteirar-se das razões que motivaram as liquidações de que foi destinatária e permitir-lhe o controlo administrativo e/ou contencioso do acto lesivo dos seus direitos ou interesses juridicamente protegidos, na medida em que não são indicados todos os elementos necessários para o efeito, nomeadamente porque não são indicadas as concretas operações aritméticas, nem as concretas disposições regulamentares que determinam o apuramento do valor de € 11.380,00 e € 113.80, objecto de impugnação.

3.2.2. 2. Para o Tribunal a quo a Recorrente não tem razão, uma vez que «resulta do artigo 43.º do Regulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas [RGTPOR] do Município de Lisboa, publicado em Diário da República em 30 de Abril de 2010, dispõe que “Durante o ano de 2010, por razões de equidade, o valor das taxas de publicidade e de ocupação de espaço público com mobiliário urbano ou com eventos de qualquer natureza […] é o do valor das taxas que eram devidas ao abrigo da tabela de taxas e outras receitas municipais agora revogada, acrescido de 5%”»; «A referida tabela continha, no artigo 29. “Publicidade em veículos”, inserido no capítulo IV, a referência ao pagamento de €108,38, por veículo e por ano, quanto a publicidade alusiva à firma proprietária constante de veículos ligeiros [b)] e reboque e semi-reboque [d]» e «Pela deliberação 1/AM/2011 da Assembleia Municipal de Lisboa, publicada no Boletim Municipal 883 em 20 de Janeiro de 2011, foi estendida a aplicação do sobredito artigo 43.º ao ano de 2011.».

Daí que, prossegue o Meritíssimo Juiz, constando «da factura que constitui a liquidação impugnada, a indicação dos veículos em causa, a relação valorizada que autoriza a liquidação [e de que a Impugnante tinha conhecimento, já que estava vigente desde o ano transacto, sendo aplicáveis os mesmos valores], o artigo que estribava a liquidação [T4.1.9.029.2B e T4.1.9.029.2D], bem como a advertência dos regulamentos aplicáveis [de Publicidade e RGTPOR], e «Conjugando a tabela vigente em 2009 com o artigo referido, não sobram dúvidas que está em causa “Publicidade em Veículos”, designadamente ligeiros e reboques, e que o valor a aplicar será o de €108,38, ao qual acrescerão 5% por via do já referido artigo 43.º, e que redunda no “VL Unit” constante da factura». Tanto mais, acrescenta, porque «a menção ao artigo que estaria na base da liquidação já consta na decisão de deferimento do pedido de publicidade [vide tabela, facto provado 1), págs. 30 a 35 do PA] não podendo a Impugnante alegar o seu desconhecimento. De igual forma, tendo em conta que as liquidações ora em questão decorrem de um pedido da Impugnante, referente a publicidade; e que naquela constam os descritivos “PUB Veículo Ligeiro” e “Pub em Veículos”; não pode esta afirmar desconhecer se a factura dizia respeito a publicidade ou a ocupação do espaço público».

Não cremos que este julgamento seja de manter.

Explicitemos, começando por reafirmar, convocando a nosso jurisprudência, que a exigência legal e constitucional de fundamentação do acto tributário, decorrente dos artigos 268º da CRP, 77º da LGT e 125º do CPA, visa, primacialmente, permitir aos interessados o conhecimento das razões que levaram a Administração a agir, por forma a possibilitar-lhes uma opção consciente entre a aceitação da legalidade do acto e a sua impugnação contenciosa.

Daí que, como este Supremo Tribunal Administrativo já múltiplas vezes assinalou «A fundamentação do acto administrativo deverá obedecer a três requisitos essenciais: deverá ser clara, deverá ser suficiente e deverá também ser lógica.

Para que a fundamentação possa ser considerada suficiente terá de ser compreensível para um destinatário médio, o que exige clareza nas razões de facto e de direito apresentadas.

A compreensibilidade do destinatário médio, postado numa situação concreta, será pois o critério adequado para aquilatar da suficiência da fundamentação.

Como vem afirmando a jurisprudência e a doutrina o acto encontra-se suficientemente fundamentado quando dele é possível extrair qual o percurso cognoscitivo seguido pelo agente para a sua prática. (Ver neste sentido, os acórdãos 01.04.1992, AD de 22.02.1995, pag. 590, de 28.5.87, in AD 315, 367, de 12.02.87, in AD 317, 581, de 11.05.89, in AD 335, 1398, de 19.05.88 in Ad 325, 38, de 25.10.88, in AD 327, 37, e de 10.01.1989, in AD 339, 303, todos citados no Código de Procedimento Administrativo, anotado e comentado, de José Manuel Botelho, Pires Esteves e José Cândido de Pinho, 2ª edição, pags. 396 e segs. e António Francisco de Sousa, Código de Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, 2º edição, Quid Juris editora, pags. 382 e segs.)».

Em suma, o que é essencial é saber se a fundamentação satisfaz as exigências de esclarecimento do contribuinte informando-o do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto de liquidação, permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática.

No que respeita à decisão em matéria de procedimento tributário, as premissas de compreensibilidade são as mesmas, como resulta do artigo 77.º da LGT: ao impor que a decisão tem que ser fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas (n.º 1); ao impor - o que no caso assume relevante importância - parâmetros mínimos de fundamentação, exigindo que a decisão deve conter sempre as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo. (Neste sentido vide Lei Geral Tributária Anotada, Diogo Leite Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, 4ª edição, Encontro da Escrita, pag.677 e José Maria Fernandes Pires, Gonçalo Bulcão, José Ramos Vidal e Maria João Meneses, Lei Geral Tributária anotada, Ed. Almedina, página 836.).

Focando-nos agora nas objecções da Recorrente ao julgado, começamos por dizer que, pese embora seja certo que da leitura das facturas não é possível, directamente, extrair-se a que procedimentos concretos se reportam - procedimentos que, posteriormente à liquidação, e já em sede de reclamação, o Recorrido identificou, informando que aquelas foram emitidas no âmbito dos procedimentos n.ºs 25156/CML/2010 (factura n.º 520000152422) e 433/2001 (factura n.º 52000015558), concede-se, como diz o Meritíssimo Juiz a quo, que da conjugação da “Relação Valorizada” (em que os cem veículos se encontram, por referência às suas matrículas, devidamente identificados), com o procedimento em que foi deferido o pedido de licenciamento nos anos de 2010 e 2011 (em que constam os mesmos veículos (factos n.ºs 1 e 2) - que era possível ao Recorrido concluir que o tributo (ai expressamente qualificado como taxa), incidia sobre cada um deles e se reportaria a uma renovação do licenciamento.

Também se reconhece, como o fez o Tribunal a quo, que não parece, devidamente analisada a “Relação Valorizada” na parte impugnada, que possam subsistir dúvidas quanto à incidência do tributo, e de este estar relacionado com publicidade e não sobre ocupação de espaço público, uma vez que, a aposição da expressão “PUB Veículo Ligeiro” ou “PUB em veículos” não se nos afigura apta a que um destinatário fique com dúvidas. Ou seja, percebe-se que não está relacionada com uma eventual ocupação de espaço público.

Porém, distintamente do que ficou exarado na sentença recorrida, a fundamentação exarada no acto não é suficiente para que o destinatário fique a conhecer ou compreender as razões de facto e de direito que conduziram aos valores alcançados nas referidas facturas.

Na verdade, é na sentença, que se limita a confirmar a fundamentação exarada em sede de reclamação e na resposta do Recorrente Município, já em sede judicial, que o raciocínio subjacente à liquidação se apresenta pela primeira vez claro.

Aliás, basta confrontar a extensa lista de diplomas - desde a CRP aos vários Regulamentos e Editais citados a título de fundamentação, para cuja consulta se remete a Recorrente, para se concluir de imediato que a efectiva fundamentação das liquidações impugnadas só surge com a Informação proferida no âmbito da Reclamação Graciosa em que o pedido de anulação foi indeferido.

Efectivamente, é nessa informação que pela primeira vez se invoca o artigo 43.º do Regulamento Geral das Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa, em que o Tribunal a quo sustenta o resultado quantitativo, sendo que nas liquidações tal preceito não vem mencionado. E é também nessa sede graciosa que pela primeira vez se se logra encontrar a identificação concreta de outros diplomas e operações que conduziram às liquidações.

Só no âmbito do procedimento gracioso ficamos a compreender que «Serve de base à liquidação da taxa de publicidade, o estabelecido no artigo 16.º, n.º 1 do Regulamento de Publicidade em vigor, em conjugação com o estabelecido no n.º 4.1.9. da Tabela de Taxas Municipais do ano de 2011 (publicada como 3ª Suplemento ao Boletim Municipal n.º 883 de 20/01), anexo ao Regulamento Geral das Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa (Regulamento n.º 391-A/2010, publicado no D.R., 2ª Série, n.º 84, de 30 de Abril de 2010.». E que «Todavia, atendendo à norma transitória prevista no n.º 5 do artigo 43.º do referido Regulamento, o valor da taxa de publicidade para o ano de 2011, é o valor das taxas devidas ao abrigo da Tabela das Taxas e Outras Receitas Municipais revogado (ou seja, ano de 2009), acrescido de 5%».

Por fim, é apenas em sede judicial que o Recorrido explica que a prorrogação da «aplicação do estatuído no art. 43.º, n.º 5 do Regulamento Geral das Taxas de Lisboa para o ano de 2011” (ano a que se reportam as concretas liquidações impugnadas), tem assento legal «no n.º 6 e na alínea a) da Deliberação n.º 1/AM/2011 (Proposta 665/2010), aprovada pela Assembleia Municipal em 18 de Janeiro de 2011» (vide, em especial, artigo 36.º da contestação) e é igualmente só em sede judicial que finalmente se conhecem e se compreendem (com ou sem acerto não importa agora cuidar), os cálculos e operações aritméticas desenvolvidas e que deram origem aos valores finais comunicados: «resultam dos valores previstos no número 4.1.9., da tabela de taxas de 2010 e bem assim de 2011, para a publicidade por m2-/dia/mensagem, um valor anual superior ao valor da taxa calculada ao abrigo da TTORM de 2009, acrescido de 5%» (artigo 38.º da contestação), sendo que «tal valor decorre da forma de cálculo da taxa de publicidade, que reflecte os custos incorridos (directos e indirectos) com os benefícios/serviços proporcionados pela CML aos munícipes (…), No caso vertente da publicidade das viaturas, a taxa a cobrar ao abrigo da Tabela Anexa ao referido Regulamento, concretamente o quantitativo estabelecido, indica 0,40€/m2/dia/mensagem, que a vigorar para as unidades móveis, daria um valor por ano de 0,40€ x 1m2x360=144 € por viatura», «enquanto a aplicação por via do regime de excepção resulta o valor de 113,80 € por viatura/ano, decorrente do quantitativo estabelecido no art. 29.º, n.º 2, alíneas b) e d) da Tabela de Taxas de 2009, acrescido de 5%.» (artigos 39.º a 41.º da contestação).

Em suma, não pode, face ao que ficou exposto, subsistir a mínima dúvida de que os actos de liquidação notificados à Recorrente não estavam, aquando dessa notificação, fundamentados, nos termos imposto pelo artigo 77.º, n.º 1 e 2 da LGT, por não conterem expressamente as concretas disposições aplicáveis, nem sequer, todos os diplomas legais que as suportavam, e que a integral fundamentação dos actos impugnados surge paulatinamente, primeiro com a decisão de indeferimento da reclamação (na qual o réu mantém que as liquidações estavam fundamentadas nos precisos termos em que haviam sido comunicadas) e, muito particularmente, com a contestação apresentada nos autos em que finalmente as operações justificativas dos valores exigidos são apresentadas.

Donde, sendo evidente a falta de fundamentação contemporânea do acto e que é juridicamente irrelevante a fundamentação posteriormente aduzida, não há como não concluir que os actos padecem do vício de falta de fundamentação que a Recorrente lhe assaca e, por conseguinte, que devem ser anulados.

Questão distinta é a de saber se os actos em questão, como adianta a sentença Recorrida, devem subsistir na ordem jurídica por, mesmo que a fundamentação tivesse sido adiantada no momento da liquidação, o resultado permaneceria o mesmo.

É, este raciocínio ou justificação que, de resto, está subjacente à não observância da imposição legal de audição prévia que, segundo o Recorrido foi bem dispensada porque nada do que a Recorrente lhe viesse dizer a determinaria a tomar decisão distinta.

Também nesta parte discordamos. Como decorre dos articulados apresentados pela Recorrente, a mesma, com a instauração da reclamação graciosa e a presente acção, não pretendia apenas conhecer os fundamentos das liquidações. Pretendia conhecer os fundamentos de facto e de direito para cabalmente os impugnar, designadamente no que tange à concreta Tabela de Taxas aplicada e à susceptibilidade de lhe ser aplicada a tabela de 2009 acrescida de 5% (alegadamente prorrogada para o ano de 2010) no ano de 2011. E, consequentemente, também não lhe foi permitido questionar, nem a aplicabilidade de parte dos diplomas, nem a aplicabilidade das normas transitórias invocadas, nem a efectividade das operações que apenas em fase judicial lhe foram adiantadas.

E esta falta de fundamentação revela-se tanto mais grave por, como o Recorrido e a sentença recorrida reconhecem, não ter sido observado o preceituado no artigo 60.º, n.º 1 alínea a) da LGT, isto é, porque a Recorrente também não foi ouvida previamente, não sendo, face ao que ficou exposto, claro que nada do que tivesse sido adiantado não teria influência para a decisão da liquidação ou para os termos em que a mesma se fixou.

É verdade que, segundo se colhe hoje do processo, e o Recorrido pretende fazer crer, a liquidação em causa radicará, aparentemente, em simples cálculos aritméticos decorrentes de normas legais. Porém, salvo o devido respeito, para além dos cálculos e do controlo desses cálculos, está também em causa saber se são essas normas e não outras, a questão da sua aplicação no tempo, que a Recorrente pretende sindicar.

Donde, não constando dos actos impugnados a sua integral fundamentação, não tendo existido audição prévia da qual tenha resultado informação que pudesse colmatar essa insuficiência e não tendo sido explicitado cabalmente em sede de Reclamação Graciosa o integral fundamento fáctico e jurídico das liquidações, não cremos que possa, com segurança, concluir-se que ser afastados os efeitos invalidantes que resultam da anulação do acto por falta de fundamentação, nem pela irrelevância da violação do vício de audição prévia ou pela irrelevância da argumentação que nesta sede venha a ser efectuada.

Impõe-se, pois, por todo o exposto, conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e anular as liquidações impugnadas, por falta de fundamentação e violação do direito de audição prévia, o que, a final, se determinará.

As custas serão suportadas pelo Recorrido, Município de Lisboa, integralmente vencido.

4. DECISÃO

Termos em que acordam os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo, concedendo provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, em conformidade com a fundamentação exposta no ponto 3. do presente acórdão, anular as liquidações impugnadas.

Custas pelo Recorrido.

Registe e notifique.

Lisboa, 2 de Fevereiro de 2022 – Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) – José Gomes Correia - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz.