Quem foi o relator do acórdão 01115/14.3BEPRT?

O relator foi Isabel Cristina Mota Marques da Silva, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01115/14.3BEPRT?

O acórdão foi proferido em 17 de junho de 2020.

01115/14.3BEPRT

Sumário

I – A alteração do valor da alçada dos tribunais tributários de 1.ª instância operada pela Lei do Orçamento do Estado para 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro) apenas é aplicável aos processos instaurados depois de 1 de Janeiro de 2015, conforme resulta da disposição transitória em matéria de procedimento e processo tributário prevista no artigo 225.º daquela Lei. II – Independentemente da finalidade da mensagem, apenas se poderá considerar como publicidade a mensagem que seja utilizada no âmbito de uma actividade económica de natureza comercial, industrial, artesanal ou liberal e não, a contrario sensu, aquela que seja realizada por uma entidade cujo objecto principal não consista na prossecução de uma destas actividades. III – Os regulamentos são emitidos ao abrigo da função administrativa estadual e, por isso, encontram-se submetidos ao respeito pelo bloco de juridicidade que naturalmente cerceia o exercício daquela actividade.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo – Relatório – 1 – O Município de Vila Nova de Gaia recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela Igreja ………., com os sinais dos autos, contra o despacho proferido a 31 de Março de 2014 pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, que indeferiu a reclamação apresentada pela impugnante contra o acto de liquidação de taxa anual devida pela afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial relativo ao exercício de 2014 e no valor global de EUR 4.460,07. Conclui a sua alegação de recurso nos seguintes termos: 1. A entidade Impugnada discorda do decidido considerando que a sentença padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito, pelas razões que a seguir se explanam. 2. A definição de publicidade encontra-se no Código de Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23/10, mais concretamente no seu artigo 3º. 3. Desta definição resulta que propaganda não é publicidade. 4. E resulta que na publicidade, como forma de comunicação, se distingue a efectuada pela Administração Pública com o objectivo direta ou indirectamente de promover o fornecimento de bens ou serviços (referida no nº2), aquela a que vulgarmente se chama publicidade institucional e que tem um regime próprio previsto na Lei nº 95/2015, de 17 de Agosto; da 5. publicidade de natureza comercial efectuada por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo de direta ou indirectamente: a) promover a comercialização ou alienação de quaisquer bens ou serviços, b) promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições (referida no nº1). 6. Partindo desta definição constante do nº 1 a douta sentença na sua análise restringe o conceito de publicidade de natureza comercial, reduzindo-a à ideia de venda de um produto ou de um serviço, à angariação de proventos económicos, ao conhecimento de um produto ou serviço com o objectivo principal de incitar à sua compra e ligado ao exercício de uma actividade económica que vise a obtenção do lucro, isto é à situação prevista apenas na alínea a) do nº 1 do artigo 3º. 7. Contudo, afigura-se-nos, pela leitura do normativo, que o legislador não pretendeu uma visão tão redutora do conceito de publicidade de natureza comercial. 8. Dado que o legislador permite que a promoção de tais bens e ou serviços no âmbito das referidas actividades comerciais, industriais, artesanais ou liberais também possa ser efectuada por entidades de natureza pública, e, por regra, estas entidades de natureza pública não visam a obtenção do lucro. 9. Além disso, também permite que no âmbito dessas actividades, entidades públicas e privadas, promovam ideias, princípios, iniciativas ou instituições. 10. A impugnante, Igreja ……….., é uma entidade privada de fins religiosos, no âmbito da sua actividade presta um serviço e, como ficou demonstrado, afixou uma lona na fachada do edifício sito na Rua ………., nº …., com as dimensões de 7,3x14,2=103,66m2, com os seguintes dizeres” ……….. – …………..”. 11. A afixação desta lona, com estas dimensões (mais de 100 m2) e dizeres, não é uma mera identificação ou informação, com a afixação desta lona a impugnante tem em vista promover uma das suas iniciativas, o Centro de Ajuda, e as suas ideias. 12. Ora, a promoção de iniciativas, ideias, princípios ou instituições, que pode ser efectuada tanto por entidades de natureza pública como privada e no âmbito das actividades, comerciais, industriais, artesanais ou liberais, também se inclui no conceito de publicidade de natureza comercial previsto no nº1 do artigo em análise. 13. E, por isso, a mensagem afixada pela impugnante também constitui publicidade de natureza comercial. 14. O Regulamento de Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público, no seu artigo 2º estipula a definição de Mensagens Publicitárias de natureza comercial, e nesta distingue as de Identificação das de Publicidade, às mensagens de natureza comercial previstas na alínea a) do nº1 do artigo 3º do Código da Publicidade o Regulamento chama-lhes Mensagens Publicitárias de natureza comercial de identificação e às mensagens de natureza comercial previstas na alínea b) do nº 1 do artigo 3º do Código da Publicidade o Regulamento chama-lhes mensagens Publicitárias de natureza comercial de Publicidade. 15. Assim, o Regulamento ao abranger no conceito de mensagem publicitária de natureza comercial a promoção de ideias, princípios, iniciativas ou instituições está em conformidade com a lei. 16. Pelo que a entidade impugnada ao considerar que as mensagens publicitárias, compreendidas nos suporte publicitários objecto desta apreciação, apesar de respeitarem o disposto no nº 1 do artigo 5º do RMDPPOEP, não carenciando, por isso de controlo prévio, e de não pressuporem uma ocupação do espaço público, não cumprem com os critérios da isenção estabelecidos no capítulo VI Título III daquele regulamento, nomeadamente no artº 69. Consequentemente, as mensagens em causa encontram-se sujeitas ao pagamento taxa municipal, devida pelo impacto ambiental negativo, por força do disposto no nº4 do artigo 7º e do nº2 do artigo 55º do mencionado regulamento, decidiu em conformidade com as leis e os regulamentos e, por via disso, o acto impugnado é válido e legal devendo se manter na ordem jurídica. 17. O Tribunal na sentença sob recurso invoca jurisprudência para fundamentar que a publicidade em questão não é de natureza comercial mas nenhum dos acórdãos mencionados se pronuncia sobre questão semelhante à aqui em apreciação. 18. A sentença sob recurso também errou ao não aplicar o Regulamento de Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público com base no facto de considerar que a definição de publicidade de natureza comercial viola a sua lei habilitante. 19. Na verdade, pelos fundamentos supra expostos constata-se que a definição de publicidade constante do referido Regulamento está em conformidade com o conceito legalmente previsto e considerado seja no Código da Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23 de Outubro, seja na Lei 97/88, de 17 de Agosto, pelo que o Regulamento deveria ter sido aplicado. 20. E, no nº 1 do artigo 5º do RMDPPOEP estão previstas as situações que estão isentas de licenciamento e/ou controlo prévio, tendo os serviços integrado as mensagens publicitárias em apreço nesse normativo. 21. Todavia, em consonância com o disposto no artigo 1º, nº 5 do D.L. 97/88, o nº 2 do artigo 5º do referido Regulamento estipula que: “A afixação, inscrição e difusão de mensagens publicitárias com as características nas alíneas b) a e) do número anterior, estão sujeitas ao cumprimento dos critérios de isenção definidos no capítulo VI do Título III do presente regulamento.”. 22. O capítulo VI do Título III tem como epígrafe “Critérios de Isenção de Controlo prévio na afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial”, e, como dispõe o artigo 56º, estabelece os critérios especiais a que está sujeita a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial não sujeitas a controlo prévio. 23. Acresce que o artigo 55º do regulamento determina as actividades e instalações geradoras de impacto ambiental negativo considerando na alínea c) do nº1 a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial como uma actividade geradora de impacto ambiental negativo. 24. A afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial só não consubstancia actividade geradora de impacto ambiental negativo se cumprir os critérios de isenção de controlo prévio definidos no referido capítulo VI, situação em que há uma dispensa total do pagamento da taxa pela afectação ambiental negativa, prevista no nº 10 do artigo 60º do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas Municipais e nº 4 do artigo 7º do RMDPPOEP, conjugado com a alínea c) do artigo 55º do mesmo regulamento. 25. Ora, de acordo com o informado, as mensagens publicitárias em apreço não cumprem com os critérios de isenção previstos no capítulo VI. 26. Com efeito, o artigo 69º do Regulamento sob a epígrafe “Condições de instalação de Telas ou Lonas” determina que a instalação de telas ou lonas deve respeitar as seguintes condições: f) Serem utilizadas para divulgação de actividades ou eventos de interesse público ou para fins promocionais temporários; g) Quando colocadas na fachada devem ser verticais e não ultrapassar a largura máxima de 0,90m e altura de 3m; h) Poderão ser colocadas nas empenas se a actividade / estabelecimento ocupar a totalidade do prédio; i) Não podem ocultar ou serem afixadas em gradeamentos, varandas, ou quaisquer outras zonas vazadas; j) Não poderão permanecer no local mais que 3 meses. 27. E a instalação da lona em apreço desde logo não se destina a divulgar qualquer actividade ou evento de interesse público, não se destina a fins promocionais temporários e vai permanecer no local mais do que 3 meses, pois que o requerente expressamente declarou que a lona iria ficar permanentemente no local, além de que as suas medidas 7,3 por 14,2 ultrapassam em muito as previstas para a isenção. 28. Deste modo, não cumprindo a lona em questão as condições de isenção previstas na mesma é geradora de impacto ambiental negativo e, por isso, sujeita ao pagamento da taxa por esse impacto ambiental prevista no nº 4 do artigo 7º do RMDPPOEP, artigo 60º do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas Municipais e artigo 44º da Tabela Anexa a este Regulamento e que foi aplicada à impugnante, constituindo o acto impugnado. 29. Relativamente ao alegado vício de falta de competência do Sr. Vice-Presidente para decidir a reclamação apresentada concluindo-se pela validade e legalidade do acto impugnado e atento o princípio do aproveitamento do acto administrativo e a preponderância do conteúdo sobre a forma, uma vez que se o acto tivesse sido praticado pela entidade competente o conteúdo seria o mesmo face à sua vinculatividade, deverá o acto impugnado manter-se como válido e legal. 30. Assim, e em face de todo o exposto o acto impugnado deve manter-se válido na ordem jurídica, pelo que a douta sentença ao decidir de modo diferente violou o disposto no artigo 3º do Código da Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23 de Outubro e a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto bem como o Regulamento de Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público do Município de Vila Nova de Gaia Termos em que, deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença por violar os comandos legais atrás invocados e julgando-se a impugnação improcedente, com as legais consequências, como é de JUSTIÇA. 2 – Contra-alegou a Recorrida, tendo apresentado para tanto as seguintes conclusões: 1. A Recorrida entende que o recurso não será legalmente admissível, considerando que o valor da causa se encontra abaixo do valor da alçada do tribunal de primeira instância – cfr. arts. 280.º do CPPT, 105.º da LGT e 44.º da LOSJ. 2. Em qualquer caso, entende a Recorrida que a sentença não merece censura, devendo por isso ser mantida nos seus precisos termos. 3. A mensagem que esteve na génese do ato de liquidação foi considerada erradamente pelo Recorrente como um ato de publicidade. 4. Sucede contudo, que os autos elegem com precisão e clareza que a mensagem em causa não se pode subsumir ao conceito de publicidade. 5. O conceito, comum e jurídico, de publicidade, incorpora sempre uma relação direta com actividades lucrativas, devidamente enquadradas na atividade económica do autor da mensagem, assumindo-se como um veículo para a promoção dos produtos junto dos destinatários que o possam vir a adquirir. 6. A jurisprudência e a doutrina têm sinalizado a ideia antecedente em diversos momentos, podendo mesmo afirmar-se a estabilidade de tais nótulas no conceito jurídico de publicidade. 7. Ora, a situação sub judice não se enquadra no conceito de publicidade. 8. Por um lado, porque a natureza da Recorrida, enquanto pessoa colectiva religiosa que é, permite concluir que a sua actividade não é de pendor lucrativo, antes se inscrevendo num âmbito religioso, espiritual e social. 9. O que significa que, tipicamente, a Recorrida não pratica atos que visem o lucro, encontrando-se distanciada de uma promoção ou venda de produtos num mercado concorrencial. 10. Por outro lado, a mensagem que aqui se analisa, assume um teor meramente identificativo da localização de um centro espiritual, com vista a informar os fiéis do local em que a Recorrida exerce a sua actividade religiosa. 11. Assim, a natureza e atividade da Recorrida, concatenada com o teor concreto da mensagem, permitem sustentar que a mesma não configura qualquer ato de publicidade, mostrando-se por isso, totalmente ilícita, qualquer taxa que tem na sua génese e raiz atos de publicidade. 12. Mais se refira, que, uma interpretação do Regulamento que permita a aplicação de taxas publicitárias a atos que se inserem na liberdade de expressão religiosa, se mostra limitativa e restritiva de um direito, liberdade e garantia devidamente previsto no artigo 41.º da CRP. 13. Afigurando-se, assim, inconstitucional tal interpretação porquanto a mesma restringe, de forma desproporcional e limitativa, a liberdade religiosa da Recorrida. Termos em que deve o recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, nos seus preciso e exatos termos”. 3 – A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal emitiu o parecer de fls. 455 onde se pronuncia pela rejeição do recurso, por considerar que o valor fixado à acção (EUR 4.460,07) é inferior ao da “alçada dos tribunais tributários de 1ª instância”, que “está fixada em € 5.000,00, desde 01.01.2015 - artigos 105º da LGT e 280º, nº 4 do CPPT, na redacção dada pela Lei nº 82-B/2014, de 31.12”, o que, no seu entender, “impede o recurso ordinário da sentença proferida nos autos”, sendo o mesmo legalmente inadmissível. 4 – Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. – Fundamentação – 5 – Questões a decidir Cumpre começar por analisar se, conforme é defendido pela Recorrida e é secundado pelo Ministério Público, este Supremo Tribunal é incompetente em razão do valor para julgar o presente recurso, pelo facto de o valor fixado à acção não ultrapassar a alçada dos tribunais tributários de primeira instância alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31.12. Concluindo-se pela competência deste Supremo Tribunal Administrativo, importa analisar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito, ao anular a liquidação da taxa de publicidade efectuada pelo Município de Vila Nova de Gaia com base no entendimento de que a mensagem “………… – …………” não configura um caso de publicidade comercial, conforme definido pelo Código da Publicidade. Caso se conclua que a sentença recorrida padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito, importará analisar se a referida liquidação se mostra limitativa e restritiva do direito de liberdade religiosa, como alegado pela recorrida e, só depois, se se verifica o vício de incompetência do Sr. Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia para decidir a reclamação da liquidação apresentada pela Recorrida. 6 – Matéria de Facto É a seguinte a matéria de facto fixada na sentença recorrida: 1. Em 28 de Junho de 2005, pela apresentação número 121, a ora Impugnante foi inscrita no registo nacional de pessoas colectivas religiosas do Instituto Nacional dos Registos e Notariado, sob a designação de “Igreja ……..” e o número de pessoa colectiva ………. [cf. cópia da certidão de registo em fls. 54 do processo físico, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]. 2. Em 01 de Fevereiro de 2011, pela apresentação n.º 1546, foi registado um averbamento à inscrição identificada na alínea antecedente sob a designação de "Alterações Estatutárias", passando a constar do mesmo, entre o mais, o seguinte: “(…) Fins religiosos: A .….. tem por objecto a realização de cultos religiosos, nomeadamente, a pregação do Evangelho, de Nosso Senhor Jesus Cristo, a doutrinação de todos os seus membros tendo por base unicamente as Sagradas Escrituras e o ensinamento das doutrinas cristãs de acordo com a Bíblia, a Palavra de Deus, bem como a realização de obras de acção social visando a protecção dos mais desfavorecidos, designadamente, assistência à família, crianças necessitadas, abandonadas e órfãs, a idosos, viúvas, presos, doentes e ainda a recuperação de delinquentes e tóxico-dependentes. (…)” [cf. cópia da certidão de registo em fls. 55 do processo físico, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 3. Em 6 de Dezembro de 2011, pela apresentação n.º 2113, foi registada na 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia, a favor da Impugnante, a aquisição do prédio urbano e rústico sito na Rua ………, n.º ….., …….., concelho de Vila Nova de Gaia, descritos naquela conservatória sob o n.º 2026 e inscritos na matriz sob os artigos 666 e 24, respectivamente [cf. cópia da certidão permanente em fls. 58 do processo físico, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 4. Em 02 de Dezembro de 2013, a Impugnante enviou um correio electrónico aos serviços do Município de Vila Nova de Gaia, com o assunto "Processo n.º 354/13", do qual consta, entre o mais, o seguinte: “A …. – Igreja …….. vem, em aditamento ao processo em título, requerer o licenciamento de uma lona a colocar na fachada do Edifício sito na Rua ……….. n.º …... O conteúdo da informação é a mencionada em baixo e as dimensões da lona são 7,3 x 14,2 = 103,66 m2. Pretendemos proceder ao licenciamento até à inauguração do Edifício, dia 19 de Setembro. ……….. – ………… (…) [fls. 2 da última parte do processo administrativo]; Como complemento ao pedido formulado, acrescentamos que é nossa pretensão dar um carácter permanente à instalação da lona, podendo ser modificada apenas a mensagem.” [cf. correio electrónico de fls. 1 a 3 da última parte do processo administrativo, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 5. Em 04 de Dezembro de 2013, o Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade do Município de Vila Nova de Gaia exarou despacho de concordância sobre a informação com a referência 1939/13-1 emitida no âmbito do processo n.º 387/13 com o assunto “Liquidação de Taxas Devidas pela Fixação de Publicidade (impacto)”, da qual, consta, entre o mais, o seguinte: “(…) Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 53 - E/2006, de 29 de Dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias), as taxas municipais podem incidir sobre a realização de actividades dos particulares, geradoras de impacto ambiental negativo. De acordo com o estabelecido no artigo 55° do Regulamento Municipal de Defesa da Paisagem. Publicidade e ocupação do Espaço Público (daqui em diante RMOPPOEP), e ao abrigo do artigo 6º, n.º 2, da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial na área do Concelho integra o conceito de actividade privada susceptível de causar impacto ambiental negativo, encontrando-se, por isso, sujeita ao pagamento de taxa anual, variável em função do tipo de suporte utilizável e cujo valor se encontra previsto no capítulo VII da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de V. N. Gaia. As mensagens publicitárias, compreendidas nos suportes publicitárias objecto desta apreciação apesar de respeitarem o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do RMDPPOEP, não carecendo por isso de controlo prévio, e de não pressuporem uma ocupação do espaço público, não cumprem com os critérios estabelecidos no Capítulo VI Título III daquele Regulamento, nomeadamente, no artigo 69.º. Consequentemente, as mensagens em causa encontram-se sujeitas ao pagamento da taxa municipal devida pelo impacto ambiental negativo, por força do disposto no n.º 4 do artigo 7.º e do n.º 2 do artigo 55.º do mencionado Regulamento. Em face do exposto, propomos que sejam liquidadas as taxas devidas para 2014, expressas na tabela seguinte: Taxa Descrição Valor da Taxa Quantidade Área Total P44.2.1 Lona com a descrição “……. – ……….” 103.66m2 10.59 4 trimestres 104 4405.44 EUR P.44.1. Taxa de apreciação 54.63 1 - 54,63 [cf. informação e despacho de fls. 1 a 2 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 6. Por despacho de 06 de Dezembro de 2013, aposto sobre o parecer identificado na alínea antecedente, a Directora do Departamento de Municipal do Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte: “Concordo com o parecer. À consideração do Exmo. Sr. Vice-Presidente, Eng. ………..” [cf. despacho de fls. 1 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 7. Por despacho de 11 de Dezembro de 2013, exarado sobre o parecer identificado em D), o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte: “Concordo. Notifique-se. À Sr. ª Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade Arq. ……….” [cf. despacho de fls. 1 a 2 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 8. Por ofício de 09 de Dezembro de 2013, da Direcção Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público, com a referência 2070/13, foi enviado, através de registo postal com aviso de recepção, para a sede da Impugnante, o conteúdo do despacho identificado na alínea antecedente [cf. ofício de fls. 3 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]. 9. Em 17 de Dezembro de 2013, ofício identificado na alínea antecedente foi recebido na sede da Impugnante [cf. recibo dos CTT no verso da folha 3 do processo administrativo apenso]. 10. Em 16 de Janeiro de 2014, a Impugnante apresentou na Direcção Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público do Município de Vila Nova de Gaia, requerimento que designou de "reclamação", peticionando, a final, a revogação da liquidação de taxas e o reconhecimento da isenção e dispensa do pagamento total de taxas de publicidade [cf. requerimento de fls. 4 a 26 e recibo dos CTT no verso da folha 50, ambos da segunda parte do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]. 11. Em 24 de Março de 2014, a Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade do Município de Vila Nova de Gaia exarou despacho de concordância sobre a informação com a referência 92/14 emitida no âmbito do processo n.º 387/13, com o assunto "Reclamação", da qual, consta, entre o mais, o seguinte: “(…) Consultado o processo verifica-se que os dispositivos a que se referem as taxas ora em análise são, de facto, em nossa opinião e salvo melhor, susceptíveis de obrigação de licenciamento, porquanto versam sobre publicidade. Nessa medida, aqueles não se tratam de anúncios que se limitem a indicar os horários, os motivos de um possível encerramento temporário, a mudança de instalações, períodos de liquidações ou de saldos e outros similares, e mais não têm carácter circunstancial. Com efeito, a colocação dos elementos publicitários em causa tem um forte impacto externo, entenda-se, fora do domínio privado do particular, sendo certo que o efeito útil pretendido alcançar por este contende, necessariamente, com o espaço público circundante. (…) Nesta medida, o Tribunal Constitucional já se pronunciou diversas vezes sobre a conformidade com a Constituição de preceitos regulamentares que prevêem a liquidação de taxas pelo licenciamento (ou respectiva renovação) de material publicitário afixado em propriedade privada. De modo reiterado, o Tribunal foi-se pronunciando no sentido da inconstitucionalidade orgânica de tais preceitos, rejeitando a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbra que esteja em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semipúblico e em que o ente tributador não venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico. (…) Compete, pois, ao Município regular a utilização, nas vias e logradouros públicos e, de um modo geral, nos lugares franqueados ao público ou visíveis da via pública, dos meios publicitários, quando consistirem na emissão de sons ou ruídos, na Instalação de mostruários ou na afixação de letreiros, painéis ou cartazes. No presente caso verifica-se, concretamente, que a reclamante utiliza um bem do domínio público (paisagem urbana) e logo necessita da licença de publicidade para que possa ser removido o obstáculo jurídico Imposto pela Lei 97/88, de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto, pelo que a contrapartida que lhe é prestada é requisito suficiente para, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 4.º da Lei Geral Tributária, ser qualificada como taxa. Assim, como aliás o próprio nome indica, a taxa de licença de publicidade trata-se, em boa verdade, efectivamente de uma taxa (e não de um Imposto) na medida em que é uma prestação a pagar à Câmara Municipal como retribuição pela licença que esta concede para que seja possível ao particular afixar ou manter afixada uma mensagem publicitária visível da via pública. A afixação, por qualquer meio, de publicidade comercial quer seja em espaço público quer seja em domínio privado, carece de licenciamento por parte do Município, tendo em vista a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental na área daquele. (…) Como facilmente se compreende, a fixação de anúncios publicitários em propriedade privada tem implicação e incidência directa "externa”. A própria natureza da publicidade afixada, interage necessariamente com o espaço público cuja gestão e disciplina compete ao Município. Assim, somos a concluir que a publicidade em crise está, efectivamente, sujeita a licença e mais devem ser cobradas taxas por aquela, bem como pelas suas renovações. Mesmo que assim não se considerasse, acresce referir que o valor das taxas em causa foi apurado com base nos custos médios directos e indirectos, ficando excluídas da aplicação estrita deste critério, se bem que tenha ficado acautelado o principio da proporcionalidade, as taxas de desincentivo, cujo valor e fixado com vista a desencorajar certos actos ou operações, bem como as taxas sobre actividades de impacto ambiental negativo, cujo valor e estabelecido para ressarcir a comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de actividades que representem um risco para os bens Jurídicos previstos em legislação especifica, e as taxas obtidas pelo critério do beneficio auferido pelo particular com o licenciamento ou autorização, concretizável, como e sabido, no acréscimo patrimonial decorrente da remoção de um obstáculo jurídico ou a utilização de um bem público (vide máxime art. 5º, alínea i) do Regulamento e Taxas e Outras Receitas (…)”. [cf. Parecer e despacho de fls. 5 a 10 e seguintes do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]. 12. Por despacho de 28 de Março de 2014, aposto sobre o parecer identificado na alínea antecedente, a Directora do Departamento de Municipal de Gestão do Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte: “Concordo com o parecer. À consideração Sr.ª Directora Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público, Eng.ª ……….” [cf. despacho de fls. 5 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 13. Por despacho de 31 de Março de 2014, aposto sobre o parecer identificado na alínea antecedente, a Directora do Departamento de Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte: “Concordo com o parecer À consideração do Exmo. Sr. Vice-Presidente, Eng. ………...” [cf. despacho de fls. 5 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido] 14. Por despacho de 31 de Março de 2014, exarado sobre o parecer identificado em 13) e do qual consta haver sido proferido ao abrigo da delegação de competências atribuídas pelo despacho n.º 13/PCM/2014 de 10 de Março do Senhor Presidente da Câmara Municipal, o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte: “Concordo. Notifique-se. À Sr. ª Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade Arq. ……...” [cf. despacho de fls. 5 do processo administrativo apenso] 15. Em 16 de Abril de 2014, a Direcção Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia enviou, através de correio postal registado, para a sede da Impugnante, o ofício datado de 11 de Abril de 2013, com a referência 557/14, do qual consta, entre o mais, o seguinte: “(…) Comunico que, por despacho do Senhor Vice-Presidente Eng.º ………. de 31/03/2014, foi determinado notificá-lo de que o v/reclamação foi considerada improcedente e deverá proceder ao pagamento das taxas de publicidade em dívida no montante de € 4.460,07 referente ao ano de 2014, com base no parecer técnico que a seguir se transcreve (…)” [cf. ofício de fls. 16 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]. 16. Em 03 de Julho de 2013, a Assembleia Municipal do Município de Vila Nova de Gaia, reuniu e aprovou, sob proposta da Câmara Municipal, o Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público [cf. edital n.º 343/DMSG/2013 e Regulamento, ambos acessíveis nas seguintes hiperligações: http://www.gaiurb.pt/lex/edt_reg_mun_publicidade.pdf http://www.gaiurb.pt/lex/reg_mun_publicidade.pdf, respectivamente, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]; Factos não Provados: A) O despacho de delegação e subdelegação de competências atribuídas pelo despacho n.º 13/PCM/2014 de 10 de Março do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia tenha sido publicado no Boletim Municipal Digital, n.º 39, de Março de 2014. 7 – Apreciando 7.1. Da competência do Tribunal em razão do valor Nas suas contra-alegações de recurso, vem a recorrida alegar que este Supremo Tribunal Administrativo é incompetente em razão do valor para julgar o presente recurso uma vez que, nas suas palavras, “o valor da causa se encontra abaixo do valor da alçada do tribunal de primeira instância – cfr. arts. 280.º do CPPT, 105.º da LGT e 44.º da LOSJ”. Esta alegação é secundada pela Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal, que no seu parecer de fls. 455 se pronuncia pela rejeição do recurso, por considerar que o valor fixado à acção (EUR 4.460,07) é inferior ao da “alçada dos tribunais tributários de 1ª instância”, que “está fixada em € 5.000,00, desde 01.01.2015 - artigos 105º da LGT e 280º, nº 4 do CPPT, na redacção dada pela Lei nº 82-B/2014, de 31.12”. Ora, ao abrigo do comando ínsito no artigo 652.º, n.º 1, alínea a) do CPC, aplicável ex vi do disposto no artigo 2.º, n.º 1, alínea e) do CPPT, cumpre começar por apreciar e decidir a suscitada questão de inadmissibilidade legal do recurso, tendo em conta que a decisão judicial que procede à admissão do recurso no tribunal a quo tem apenas carácter provisório e não vincula o tribunal ad quem, o qual tem a faculdade de revê-la, pois que é a este que cumpre aferir da verificação dos pressupostos ou requisitos legais da regularidade e legalidade da instância de recurso, o que pode implicar o não conhecimento do seu objecto ou a correcção da qualificação que lhe foi dada, do momento de subida e do efeito atribuído (vide, neste sentido, o Acórdão proferido por esta Secção do Supremo Tribunal Administrativo a 24 de Fevereiro de 2016 no âmbito do Processo n.º 01291/15). Vejamos. A Lei do Orçamento do Estado para 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro) veio aumentar o valor da alçada dos tribunais tributários de 1.ª instância e fixá-la no montante de EUR 5.000. Com efeito, aquela Lei conferiu uma nova redacção ao artigo 105.º da Lei Geral Tributária, no qual se passou a estabelecer que “A alçada dos tribunais tributários corresponde àquela que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância”, tendo ainda alterado a norma contida no n.º 4 do artigo 280.º do CPPT, que passou a estabelecer que “Não cabe recurso das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância proferidas em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal quando o valor da causa não ultrapassar o valor da alçada fixada para os tribunais tributários de 1.ª instância”. Sucede que apesar de a Lei do Orçamento do Estado para 2015 ter entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2015 (ao abrigo do disposto no seu artigo 261.º), o legislador estabeleceu uma disposição transitória em matéria de procedimento e processo tributário, nos termos da qual “As alterações introduzidas pela presente lei às normas do CPPT e da LGT sobre alçadas e constituição de advogados apenas produzem efeitos relativamente aos processos que se iniciem após a sua entrada em vigor” (assim, vide o artigo 225.º da referida Lei). Da disposição transitória em análise resulta, à saciedade, que o aumento da alçada dos tribunais tributários de 1.ª instância apenas pode ser aplicada aos processos instaurados depois de 1 de Janeiro de 2015. E resulta ainda, mutatis mutandis, que aos processos instaurados antes de 1 de Janeiro de 2015 se continua a aplicar a alçada anteriormente vigente, ou seja, a alçada de EUR 1.250 (conforme previsto no n.º 2 do artigo 6.º do ETAF, nos termos do qual “a alçada dos tribunais tributários corresponde a um quarto da que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância”). Compulsados os autos, verificamos que a petição inicial de impugnação judicial apresentada pela Recorrida deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a 19 de Maio de 2014 (conforme registo de entrada de correio registado no Tribunal, que consta de fls. 62 dos autos), razão pela qual não lhe é aplicável o valor de alçada alterado pela Lei do Orçamento do Estado para 2015, mas antes o valor vigente antes dessa alteração. Assim, considerando que à presente acção foi atribuído o valor de EUR 4.460,07 (conforme consta da sentença de fls. 306 a 346 dos autos), este Supremo Tribunal é competente em razão do valor para analisar o presente recurso, pois que o valor da acção supera a alçada aplicável ao presente processo, no montante de EUR 1.250. 7.2. Dos vícios imputados à sentença recorrida quanto à interpretação do conceito de publicidade comercial Na sentença recorrida o Tribunal a quo julgou procedente a impugnação judicial apresentada pela Igreja ………. tendo anulado, consequentemente, a liquidação da taxa anual cobrada pela afixação de uma lona com a descrição “………. - ……………….” relativa ao exercício de 2014 e no valor global de EUR 4.460,07. Para assim decidir, o Tribunal a quo considerou que quer na hipótese de o facto tributário decorrer de um “acto de licenciamento ou outro controlo administrativo prévio equiparado [devido pela remoção do obstáculo jurídico]”, quer na hipótese de decorrer do impacto ambiental negativo causado pela afixação da lona supra referenciada, “necessário se torna que estejamos perante a afixação de mensagens publicitárias que assumam natureza comercial”, o que não se verifica no caso dos autos uma vez que “a impugnante, enquanto pessoa colectiva religiosa, tem naturalmente fins estritamente religiosos e, por isso, de natureza não lucrativa, económica ou comercial. Acresce que, o conteúdo da mensagem em questão visa única e tão só identificar o Centro de Ajuda Espiritual da Impugnante e informar os cidadãos e respectivos fiéis quanto à sua existência. Deste modo, a mensagem veiculada pela impugnante sempre deveria ser considerada como economicamente neutra, na medida em que respeita a uma entidade que prossegue fins não lucrativos, no âmbito de uma actividade religiosa, exercida a par de outras entidades religiosas [igrejas ou comunidades], sendo, por isso, certo, que tais elementos nunca poderiam partilhar qualquer tipo de natureza concorrencial” já que consubstanciam, em rigor, “uma “publicidade” institucional de natureza ideológica e não comercial”. Para o Tribunal a quo, o Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público (“RMDPPOEP”) do Município de Vila Nova de Gaia, ao dispor que “as mensagens publicitárias de natureza comercial, de identificação, correspondem a toda e qualquer acção ou meio destinado a difundir a informação da existência de uma [qualquer] actividade [comercial ou não]”, adopta uma ampla definição de publicidade que permitiu ao Município “considerar a afixação da lona em questão como actividade geradora de impacto ambiental negativo”. Porém, esta ampla definição distancia-se dos diplomas regulamentares de outras autarquias locais que “se limitam a acolher o conceito [comercial] de publicidade, tal como previsto no artigo 3.º do Código da Publicidade”, o qual “limita o conceito de publicidade ao exercício de uma “actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal” e de onde decorre que, “independentemente do seu objectivo, o conceito de publicidade de natureza comercial encontra-se inelutavelmente ligado ao exercício de uma actividade económica, isto é, que vise a obtenção de lucro”. A este respeito, o Tribunal relembra que por força do “princípio constitucional da precedência de uma Lei [artigo 112.º, n.º 7, da CRP e 136.º, n.ºs 1 e 2, do actual CPA], o RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia se encontra vinculado “ao bloco de juridicidade que delimita toda a actuação administrativa e na qual, para o que ora releva, se inclui naturalmente o Código da Publicidade”, razão pela qual a ampla definição de publicidade de natureza comercial adoptada por aquele regulamento “viola frontalmente o conceito de publicidade que há muito se encontra definido pelo Governo” no Código de Publicidade e que não abrange a mensagem que está em causa nos autos. Do assim decidido discorda o recorrente, por considerar que “a sentença padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito”, restringindo erradamente “o conceito de publicidade de natureza comercial”. Com efeito, e embora considere que da definição prevista no artigo 3.º do Código de Publicidade resulta que “propaganda não é publicidade”, o recorrente defende que a “promoção de iniciativas, ideias, princípios ou instituições, que pode ser efectuada tanto por entidades de natureza pública como privada e no âmbito das actividades, comerciais, industriais, artesanais ou liberais, também se inclui no conceito de publicidade de natureza comercial previsto no nº1” daquela disposição legal, razão pela qual o RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia está em conformidade com o “conceito legalmente previsto e considerado seja no Código da Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23 de Outubro, seja na Lei 97/88, de 17 de Agosto”. Consequentemente, o recorrente considera que “a mensagem afixada pela impugnante também constitui publicidade de natureza comercial” pois que a Igreja ………. é “uma entidade privada de fins religiosos” que “no âmbito da sua actividade presta um serviço” e que pretende, com a afixação da lona anteriormente referenciada, “promover uma das suas iniciativas, o Centro de Ajuda, e as suas ideias”. Nesta medida, e não estando reunidos “os critérios da isenção estabelecidos no capítulo VI Título III daquele regulamento, nomeadamente no artº 69”, “as mensagens em causa encontram-se sujeitas ao pagamento taxa municipal, devida pelo impacto ambiental negativo”, conforme decorre do disposto “no nº 4 do artigo 7º do RMDPPOEP, artigo 60º do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas Municipais e artigo 44º da Tabela Anexa a este Regulamento”. Razão pela qual o recorrente defende que decidiu, no caso sub judice, “em conformidade com as leis e os regulamentos e, por via disso, o acto impugnado é válido e legal devendo se manter na ordem jurídica”. Diferente é a posição da recorrida, para quem “a sentença não merece censura” já que elege “com precisão e clareza que a mensagem em causa não se pode subsumir ao conceito de publicidade”. Para a recorrida, “o conceito, comum e jurídico, de publicidade, incorpora sempre uma relação direta com actividades lucrativas, devidamente enquadradas na atividade económica do autor da mensagem, assumindo-se como um veículo para a promoção dos produtos junto dos destinatários que o possam vir a adquirir”, o que não acontece no caso sub judice. Com efeito, a recorrida não só defende que a natureza e atividade que exerce se inscreve “num âmbito religioso, espiritual e social”, encontrando-se “distanciada de uma promoção ou venda de produtos num mercado concorrencial”, como argumenta que o teor concreto da mensagem é “meramente identificativo da localização de um centro espiritual, com vista a informar os fieis do local em que a Recorrida exerce a sua actividade religiosa”. Tudo quanto justifica, no seu entender, que a mensagem em análise “não configura qualquer ato de publicidade, mostrando-se por isso, totalmente ilícita, qualquer taxa que tem na sua génese e raiz atos de publicidade”. Ademais, “uma interpretação do Regulamento que permita a aplicação de taxas publicitárias a atos que se inserem na liberdade de expressão religiosa”, mostra-se inconstitucional por restringir “de forma desproporcional e limitativa, a liberdade religiosa da Recorrida” prevista no artigo 41.º da Constituição da República Portuguesa. Vejamos. A Recorrente aponta à sentença recorrida erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do direito que conduziu à anulação da liquidação da taxa anual devida pela afixação de uma lona por parte da Recorrida com a descrição “……… - …………”, relativa ao exercício de 2014 e no valor global de EUR 4.460,07. A questão a decidir neste contexto foi objecto de análise detalhada pelo Tribunal “a quo” em sentido que merece o nosso acordo, razão pela qual iremos seguir de perto os principais pontos de tal análise, acrescentando alguns elementos que, a nosso ver, contribuem para um melhor esclarecimento da questão sub judice. Do probatório fixado na sentença do Tribunal a quo, que não foi impugnado pelas partes, decorre que a recorrida se encontra inscrita no registo nacional de pessoas colectivas religiosas do Instituto Nacional dos Registos e Notariado, prosseguindo fins religiosos (números 1 e 2 do probatório). O objecto social da recorrida está, pois, de acordo com os fins estritamente religiosos que a Lei de Liberdade Religiosa estipula para as pessoas colectivas que tenham esta índole (vide, assim, os artigos 23.º, alínea c), 29.º, n.º 1, 33.º, alínea b), 34.º, alínea d), todos da Lei n.º 91/2009, de 31 de Agosto que aprovou a Lei de Liberdade Religiosa), fins esses que, como tal, não assumem um escopo principal de cariz lucrativo, económico ou comercial. A mensagem que está em causa nos autos e que espoletou a aplicação da taxa impugnada consiste numa lona permanente, colocada na fachada do edifício pertencente à Recorrida e localizado em Vila Nova de Gaia, com as dimensões de 7,3 x 14,2 = 103,66 m2 e com os seguintes dizeres: “………… – …………..” (Ponto 4 do probatório). O conteúdo desta mensagem visa, portanto, identificar o Centro de Ajuda Espiritual da Recorrida e informar os cidadãos e respectivos fiéis quanto à sua existência e “filosofia”. O Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público (RMDPPOEP) do Município de Vila Nova de Gaia dispõe o seguinte: Artigo 2.º - Definições “Para efeitos do presente regulamento, entende-se por: 1 – Mensagens Publicitárias de natureza comercial: a) De Identificação: toda a ação ou meio destinado a difundir a informação da existência de uma atividade, seja no próprio local onde a mesma é desenvolvida ou noutro distinto, devendo indicar, nomeadamente: i) As mensagens indicativas da denominação de pessoas singulares ou coletivas e da respetiva atividade, bem como os logótipos ou marcas comerciais que correspondam ao único produto objeto da mesma; ii) As bandeiras, brasões, escudos e demais símbolos, representativos de países, organismos públicos, partidos políticos, centros culturais e religiosos, clubes desportivos e entidades semelhantes. b) De Publicidade: qualquer forma de comunicação, feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma atividade comercial, industrial, artesanal ou profissional, com o objetivo de promover, direta ou indiretamente, a comercialização e/ou alienação de quaisquer bens, serviços, ideias, princípios ou iniciativas. (…)”. Artigo 55.º - Conceito e âmbito “1 – Consideram-se atividades e instalações geradoras de impacto ambiental negativo, nomeadamente as seguintes: a) As infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios; b) Os postos de abastecimento de combustíveis; c) A afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial. 2– As atividades previstas no número anterior estão sujeitas ao pagamento da taxa prevista no Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município. (…)”. Resulta do artigo 2.º do RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia que estão incluídas no conceito de publicidade comercial todas as acções ou meios que, mesmo não tendo uma finalidade lucrativa, se destinem a difundir a informação da existência de uma actividade, designadamente de uma actividade de índole religioso como aquela que está em causa nos autos. É, pois, bem patente que o conceito de mensagem publicitária de natureza comercial acolhido no RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia não depende do exercício de uma actividade lucrativa por parte do sujeito passivo, tendo sido precisamente esta circunstância que permitiu a aplicação da taxa de publicidade do Município à mensagem em causa nos autos (cfr. o artigo 55.º do Regulamento supra reproduzido). Este conceito de publicidade comercial criado por via regulamentar não corresponde ao conceito legal de publicidade comercial, ampliando-o de forma que julgamos inadmissível. Com efeito, e embora a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (que aprovou o regime de afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda) não defina o conceito de publicidade comercial, o Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, prevê que: Artigo 1.º - Âmbito do diploma “O presente diploma aplica-se a qualquer forma de publicidade, independentemente do suporte utilizado para a sua difusão”. Artigo 3.º - Conceito de publicidade “1 – Considera-se publicidade, para efeitos do presente diploma, qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços; b) Promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições. (…)”. Desta definição legal decorre que, independentemente da finalidade da mensagem – seja ela a promoção de bens ou serviços com vista à sua comercialização, seja a promoção de ideias, princípios, iniciativas ou instituições –, apenas se poderá considerar como publicidade a mensagem que seja utilizada no âmbito de uma actividade económica de natureza comercial, industrial, artesanal ou liberal e não, a contrario sensu, aquela que seja realizada por uma entidade cujo objecto principal não consista na prossecução de uma destas actividades. Com efeito, e nas palavras de Rui Moreira Chaves, “Código da publicidade: anotado”, 2.ª edição, 2005, Almedina, pp. 21 e 22, do conceito jurídico de publicidade resulta, precisamente, que esta se desenrola “no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal”, tendo como “finalidade promover a aquisição de quaisquer bens ou serviços por parte do consumidor a que se dirige bem como, promover a adesão deste a ideias, princípios, iniciativas ou instituições”. Portanto, “a publicidade é sempre um acto de comunicação, mas este acto pode nem sempre ser considerado como publicitário se ocorrer fora do âmbito de qualquer actividade económica ou não tiver por finalidade a promoção de um acto de aquisição ou de adesão” (nosso destacado). Como resulta patente do que vem de ser exposto, o conceito de publicidade definido pelo legislador não abrange a mensagem que está em causa nos autos, porque a mesma ocorre fora do âmbito de uma actividade económica, não tendo por finalidade a promoção de um acto de aquisição ou de adesão. Como acima se explicitou, a recorrida é uma pessoa colectiva religiosa que, enquanto tal, tem naturalmente fins estritamente religiosos e uma natureza não lucrativa, económica ou comercial, sendo a mensagem em crise especificamente referente ao seu Centro de Ajuda Espiritual, o que configura uma publicidade institucional de natureza ideológica e não comercial. Perante a disparidade que se verifica entre o conceito legal e regulamentar de publicidade, quid iuris? Conforme decorre do disposto no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa (e dos n.º 1 e 2 do artigo 136.º do actual Código de Procedimento Administrativo), “os regulamentos administrativos, inclusive os emanados pelos órgãos pertencentes à Administração Autónoma Local, encontram-se submetidos ao respeito pelo princípio constitucional da precedência de uma Lei que defina, entre o mais, a concreta competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”. Desta norma decorre, nas palavras de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa: anotada – Volume 2”, 2010, Coimbra Editora, p. 75, que “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar. O princípio da primariedade ou precedência da lei é, assim, claramente afirmado no nº 7, onde se estabelece: (a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento” (nosso destacado). Ana Raquel Gonçalves Moniz, “A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade (Contributo para a Teoria dos Regulamentos), 2011, p. 33, acrescenta, neste mesmo sentido, que “o regulamento, enquanto uma das formas do exercício da actividade administrativa, encontra o seu fundamento directo no princípio da legalidade – verdadeira «garantia do cidadão contra arbítrio do administrador» –, dependendo” de uma “atribuição de competência efectuada pela Constituição ou pela lei (pelo menos a nível interno)”, razão pela qual, como “resulta do n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, a emissão de um regulamento há-de ter por base, pelo menos, uma lei que defina a respectiva competência objectiva e subjectiva”. De onde decorre, p. 41, que a “concepção do princípio da legalidade como fundamento jurídico do poder regulamentar impõe, como regra, a existência de uma lei prévia que habilite a Administração a emanar regulamentos (princípio da precedência de lei)” (nosso destacado). A mesma Autora, em “O Controlo Judicial do Exercício do Poder Regulamentar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Impugnação Direta e Indireta de Regulamentos e Omissões Regulamentares)” in “Contencioso das normas regulamentares”, Edição: Centro de Estudos Judiciários, Maio de 2020, p. 83, explicita ainda que se impõe que o conteúdo do regulamento “seja compreensível (em obediência ao princípio da determinabilidade das normas), possível (possibilidade de facto ou de direito) e não contrarie o conteúdo material de qualquer dos seus parâmetros de vinculação” (nosso destacado). Neste contexto, e tal como claramente referido pela sentença recorrida, “os regulamentos, tal como os actos administrativos, constituem um instrumento, de natureza jurídica, emitidos ao abrigo da função administrativa estadual e, por isso, submetidos ao respeito pelo bloco de juridicidade que naturalmente cerceia o exercício daquela actividade [artigo 266.º, n.º 1 e 2, da CRP e 3.º, n.º 1, do CPA]”. Neste sentido, “os regulamentos administrativos encontram-se vinculados não apenas à sua Lei Habilitante [no caso, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto], mas, de igual forma, ao bloco de juridicidade que delimita toda a actuação administrativa e na qual, para o que ora releva, se inclui naturalmente o Código da Publicidade [DL n.º 330/90, de 23 de Outubro]”, sendo este diploma legal “expresso ao estender a sua aplicação a qualquer forma de publicidade, independentemente do suporte utilizado para a sua difusão [artigo 1.º]”. Como tal, não podemos senão concluir que a ampla definição de publicidade de natureza comercial prevista no RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia viola frontalmente o conceito de publicidade previsto na legislação, a qual limita o conceito de publicidade ao exercício de uma “actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal”. Assim, e considerando que a mensagem “……….. - ………….” não detém qualquer natureza comercial, não poderia esta enquadrar-se no disposto na alínea c) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 55.º do RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia, uma vez que esta norma apenas sujeita ao pagamento de taxa de publicidade “a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial”, por serem apenas estas que o Município considera serem geradoras de impacto ambiental negativo. Tudo quanto inviabiliza a possibilidade de sujeitar a mensagem da Recorrida com os dizeres “………. - ………….” à taxa anual devida ao Município de Vila Nova de Gaia pela afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, por violação do disposto no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa e dos n.º 1 e 2 do artigo 136.º do actual Código de Procedimento Administrativo. Decidindo-se neste sentido, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no presente recurso – a saber, a competência para a decisão da reclamação apresentada pela Recorrida e a inconstitucionalidade do acto de liquidação da taxa de publicidade por violação do direito de liberdade religiosa. – Decisão – 8 - Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso do Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento. Custas pelo recorrente. Lisboa, 17 de Junho de 2020. – Isabel Marques da Silva (relatora) – Francisco Rothes – Nuno Bastos.

Sumário

I- A alteração do valor da alçada dos tribunais tributários de 1.ª instância operada pela Lei do Orçamento do Estado para 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro) apenas é aplicável aos processos instaurados depois de 1 de Janeiro de 2015, conforme resulta da disposição transitória em matéria de procedimento e processo tributário prevista no artigo 225.º daquela Lei.

II- Independentemente da finalidade da mensagem, apenas se poderá considerar como publicidade a mensagem que seja utilizada no âmbito de uma actividade económica de natureza comercial, industrial, artesanal ou liberal e não, a contrario sensu, aquela que seja realizada por uma entidade cujo objecto principal não consista na prossecução de uma destas actividades.

III- Os regulamentos são emitidos ao abrigo da função administrativa estadual e, por isso, encontram-se submetidos ao respeito pelo bloco de juridicidade que naturalmente cerceia o exercício daquela actividade.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

- Relatório –

1- O Município de Vila Nova de Gaia recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela Igreja ………., com os sinais dos autos, contra o despacho proferido a 31 de Março de 2014 pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, que indeferiu a reclamação apresentada pela impugnante contra o acto de liquidação de taxa anual devida pela afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial relativo ao exercício de 2014 e no valor global de EUR 4.460,07.

Conclui a sua alegação de recurso nos seguintes termos:

1. A entidade Impugnada discorda do decidido considerando que a sentença padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito, pelas razões que a seguir se explanam.

2. A definição de publicidade encontra-se no Código de Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23/10, mais concretamente no seu artigo 3º.

3. Desta definição resulta que propaganda não é publicidade.

4. E resulta que na publicidade, como forma de comunicação, se distingue a efectuada pela Administração Pública com o objectivo direta ou indirectamente de promover o fornecimento de bens ou serviços (referida no nº2), aquela a que vulgarmente se chama publicidade institucional e que tem um regime próprio previsto na Lei nº 95/2015, de 17 de Agosto; da

5. publicidade de natureza comercial efectuada por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo de direta ou indirectamente:

a) promover a comercialização ou alienação de quaisquer bens ou serviços,

b) promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições (referida no nº1).

6. Partindo desta definição constante do nº 1 a douta sentença na sua análise restringe o conceito de publicidade de natureza comercial, reduzindo-a à ideia de venda de um produto ou de um serviço, à angariação de proventos económicos, ao conhecimento de um produto ou serviço com o objectivo principal de incitar à sua compra e ligado ao exercício de uma actividade económica que vise a obtenção do lucro, isto é à situação prevista apenas na alínea a) do nº 1 do artigo 3º.

7. Contudo, afigura-se-nos, pela leitura do normativo, que o legislador não pretendeu uma visão tão redutora do conceito de publicidade de natureza comercial.

8. Dado que o legislador permite que a promoção de tais bens e ou serviços no âmbito das referidas actividades comerciais, industriais, artesanais ou liberais também possa ser efectuada por entidades de natureza pública, e, por regra, estas entidades de natureza pública não visam a obtenção do lucro.

9. Além disso, também permite que no âmbito dessas actividades, entidades públicas e privadas, promovam ideias, princípios, iniciativas ou instituições.

10. A impugnante, Igreja ……….., é uma entidade privada de fins religiosos, no âmbito da sua actividade presta um serviço e, como ficou demonstrado, afixou uma lona na fachada do edifício sito na Rua ………., nº …., com as dimensões de 7,3x14,2=103,66m2, com os seguintes dizeres” ……….. – …………..”.

11. A afixação desta lona, com estas dimensões (mais de 100 m2) e dizeres, não é uma mera identificação ou informação, com a afixação desta lona a impugnante tem em vista promover uma das suas iniciativas, o Centro de Ajuda, e as suas ideias.

12. Ora, a promoção de iniciativas, ideias, princípios ou instituições, que pode ser efectuada tanto por entidades de natureza pública como privada e no âmbito das actividades, comerciais, industriais, artesanais ou liberais, também se inclui no conceito de publicidade de natureza comercial previsto no nº1 do artigo em análise.

13. E, por isso, a mensagem afixada pela impugnante também constitui publicidade de natureza comercial.

14. O Regulamento de Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público, no seu artigo 2º estipula a definição de Mensagens Publicitárias de natureza comercial, e nesta distingue as de Identificação das de Publicidade, às mensagens de natureza comercial previstas na alínea a) do nº1 do artigo 3º do Código da Publicidade o Regulamento chama-lhes Mensagens Publicitárias de natureza comercial de identificação e às mensagens de natureza comercial previstas na alínea b) do nº 1 do artigo 3º do Código da Publicidade o Regulamento chama-lhes mensagens Publicitárias de natureza comercial de Publicidade.

15. Assim, o Regulamento ao abranger no conceito de mensagem publicitária de natureza comercial a promoção de ideias, princípios, iniciativas ou instituições está em conformidade com a lei.

16. Pelo que a entidade impugnada ao considerar que as mensagens publicitárias, compreendidas nos suporte publicitários objecto desta apreciação, apesar de respeitarem o disposto no nº 1 do artigo 5º do RMDPPOEP, não carenciando, por isso de controlo prévio, e de não pressuporem uma ocupação do espaço público, não cumprem com os critérios da isenção estabelecidos no capítulo VI Título III daquele regulamento, nomeadamente no artº 69. Consequentemente, as mensagens em causa encontram-se sujeitas ao pagamento taxa municipal, devida pelo impacto ambiental negativo, por força do disposto no nº4 do artigo 7º e do nº2 do artigo 55º do mencionado regulamento, decidiu em conformidade com as leis e os regulamentos e, por via disso, o acto impugnado é válido e legal devendo se manter na ordem jurídica.

17. O Tribunal na sentença sob recurso invoca jurisprudência para fundamentar que a publicidade em questão não é de natureza comercial mas nenhum dos acórdãos mencionados se pronuncia sobre questão semelhante à aqui em apreciação.

18. A sentença sob recurso também errou ao não aplicar o Regulamento de Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público com base no facto de considerar que a definição de publicidade de natureza comercial viola a sua lei habilitante.

19. Na verdade, pelos fundamentos supra expostos constata-se que a definição de publicidade constante do referido Regulamento está em conformidade com o conceito legalmente previsto e considerado seja no Código da Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23 de Outubro, seja na Lei 97/88, de 17 de Agosto, pelo que o Regulamento deveria ter sido aplicado.

20. E, no nº 1 do artigo 5º do RMDPPOEP estão previstas as situações que estão isentas de licenciamento e/ou controlo prévio, tendo os serviços integrado as mensagens publicitárias em apreço nesse normativo.

21. Todavia, em consonância com o disposto no artigo 1º, nº 5 do D.L. 97/88, o nº 2 do artigo 5º do referido Regulamento estipula que: “A afixação, inscrição e difusão de mensagens publicitárias com as características nas alíneas b) a e) do número anterior, estão sujeitas ao cumprimento dos critérios de isenção definidos no capítulo VI do Título III do presente regulamento.”.

22. O capítulo VI do Título III tem como epígrafe “Critérios de Isenção de Controlo prévio na afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial”, e, como dispõe o artigo 56º, estabelece os critérios especiais a que está sujeita a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial não sujeitas a controlo prévio.

23. Acresce que o artigo 55º do regulamento determina as actividades e instalações geradoras de impacto ambiental negativo considerando na alínea c) do nº1 a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial como uma actividade geradora de impacto ambiental negativo.

24. A afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial só não consubstancia actividade geradora de impacto ambiental negativo se cumprir os critérios de isenção de controlo prévio definidos no referido capítulo VI, situação em que há uma dispensa total do pagamento da taxa pela afectação ambiental negativa, prevista no nº 10 do artigo 60º do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas Municipais e nº 4 do artigo 7º do RMDPPOEP, conjugado com a alínea c) do artigo 55º do mesmo regulamento.

25. Ora, de acordo com o informado, as mensagens publicitárias em apreço não cumprem com os critérios de isenção previstos no capítulo VI.

26. Com efeito, o artigo 69º do Regulamento sob a epígrafe “Condições de instalação de Telas ou Lonas” determina que a instalação de telas ou lonas deve respeitar as seguintes condições:

f) Serem utilizadas para divulgação de actividades ou eventos de interesse público ou para fins promocionais temporários;

g) Quando colocadas na fachada devem ser verticais e não ultrapassar a largura máxima de 0,90m e altura de 3m;

h) Poderão ser colocadas nas empenas se a actividade / estabelecimento ocupar a totalidade do prédio;

i) Não podem ocultar ou serem afixadas em gradeamentos, varandas, ou quaisquer outras zonas vazadas;

j) Não poderão permanecer no local mais que 3 meses.

27. E a instalação da lona em apreço desde logo não se destina a divulgar qualquer actividade ou evento de interesse público, não se destina a fins promocionais temporários e vai permanecer no local mais do que 3 meses, pois que o requerente expressamente declarou que a lona iria ficar permanentemente no local, além de que as suas medidas 7,3 por 14,2 ultrapassam em muito as previstas para a isenção.

28. Deste modo, não cumprindo a lona em questão as condições de isenção previstas na mesma é geradora de impacto ambiental negativo e, por isso, sujeita ao pagamento da taxa por esse impacto ambiental prevista no nº 4 do artigo 7º do RMDPPOEP, artigo 60º do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas Municipais e artigo 44º da Tabela Anexa a este Regulamento e que foi aplicada à impugnante, constituindo o acto impugnado.

29. Relativamente ao alegado vício de falta de competência do Sr. Vice-Presidente para decidir a reclamação apresentada concluindo-se pela validade e legalidade do acto impugnado e atento o princípio do aproveitamento do acto administrativo e a preponderância do conteúdo sobre a forma, uma vez que se o acto tivesse sido praticado pela entidade competente o conteúdo seria o mesmo face à sua vinculatividade, deverá o acto impugnado manter-se como válido e legal.

30. Assim, e em face de todo o exposto o acto impugnado deve manter-se válido na ordem jurídica, pelo que a douta sentença ao decidir de modo diferente violou o disposto no artigo 3º do Código da Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23 de Outubro e a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto bem como o Regulamento de Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público do Município de Vila Nova de Gaia

Termos em que, deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença por violar os comandos legais atrás invocados e julgando-se a impugnação improcedente, com as legais consequências, como é de JUSTIÇA.

2- Contra-alegou a Recorrida, tendo apresentado para tanto as seguintes conclusões:

1. A Recorrida entende que o recurso não será legalmente admissível, considerando que o valor da causa se encontra abaixo do valor da alçada do tribunal de primeira instância – cfr. arts. 280.º do CPPT, 105.º da LGT e 44.º da LOSJ.

2. Em qualquer caso, entende a Recorrida que a sentença não merece censura, devendo por isso ser mantida nos seus precisos termos.

3. A mensagem que esteve na génese do ato de liquidação foi considerada erradamente pelo Recorrente como um ato de publicidade.

4. Sucede contudo, que os autos elegem com precisão e clareza que a mensagem em causa não se pode subsumir ao conceito de publicidade.

5. O conceito, comum e jurídico, de publicidade, incorpora sempre uma relação direta com actividades lucrativas, devidamente enquadradas na atividade económica do autor da mensagem, assumindo-se como um veículo para a promoção dos produtos junto dos destinatários que o possam vir a adquirir.

6. A jurisprudência e a doutrina têm sinalizado a ideia antecedente em diversos momentos, podendo mesmo afirmar-se a estabilidade de tais nótulas no conceito jurídico de publicidade.

7. Ora, a situação sub judice não se enquadra no conceito de publicidade.

8. Por um lado, porque a natureza da Recorrida, enquanto pessoa colectiva religiosa que é, permite concluir que a sua actividade não é de pendor lucrativo, antes se inscrevendo num âmbito religioso, espiritual e social.

9. O que significa que, tipicamente, a Recorrida não pratica atos que visem o lucro, encontrando-se distanciada de uma promoção ou venda de produtos num mercado concorrencial.

10. Por outro lado, a mensagem que aqui se analisa, assume um teor meramente identificativo da localização de um centro espiritual, com vista a informar os fiéis do local em que a Recorrida exerce a sua actividade religiosa.

11. Assim, a natureza e atividade da Recorrida, concatenada com o teor concreto da mensagem, permitem sustentar que a mesma não configura qualquer ato de publicidade, mostrando-se por isso, totalmente ilícita, qualquer taxa que tem na sua génese e raiz atos de publicidade.

12. Mais se refira, que, uma interpretação do Regulamento que permita a aplicação de taxas publicitárias a atos que se inserem na liberdade de expressão religiosa, se mostra limitativa e restritiva de um direito, liberdade e garantia devidamente previsto no artigo 41.º da CRP.

13. Afigurando-se, assim, inconstitucional tal interpretação porquanto a mesma restringe, de forma desproporcional e limitativa, a liberdade religiosa da Recorrida.

Termos em que deve o recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, nos seus preciso e exatos termos”.

3- A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal emitiu o parecer de fls. 455 onde se pronuncia pela rejeição do recurso, por considerar que o valor fixado à acção (EUR 4.460,07) é inferior ao da “alçada dos tribunais tributários de 1ª instância”, que “está fixada em € 5.000,00, desde 01.01.2015 - artigos 105º da LGT e 280º, nº 4 do CPPT, na redacção dada pela Lei nº 82-B/2014, de 31.12”, o que, no seu entender, “impede o recurso ordinário da sentença proferida nos autos”, sendo o mesmo legalmente inadmissível.

4- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

- Fundamentação –

5- Questões a decidir

Cumpre começar por analisar se, conforme é defendido pela Recorrida e é secundado pelo Ministério Público, este Supremo Tribunal é incompetente em razão do valor para julgar o presente recurso, pelo facto de o valor fixado à acção não ultrapassar a alçada dos tribunais tributários de primeira instância alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31.12.

Concluindo-se pela competência deste Supremo Tribunal Administrativo, importa analisar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito, ao anular a liquidação da taxa de publicidade efectuada pelo Município de Vila Nova de Gaia com base no entendimento de que a mensagem “………… – …………” não configura um caso de publicidade comercial, conforme definido pelo Código da Publicidade.

Caso se conclua que a sentença recorrida padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito, importará analisar se a referida liquidação se mostra limitativa e restritiva do direito de liberdade religiosa, como alegado pela recorrida e, só depois, se se verifica o vício de incompetência do Sr. Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia para decidir a reclamação da liquidação apresentada pela Recorrida.

6- Matéria de Facto

É a seguinte a matéria de facto fixada na sentença recorrida:

1. Em 28 de Junho de 2005, pela apresentação número 121, a ora Impugnante foi inscrita no registo nacional de pessoas colectivas religiosas do Instituto Nacional dos Registos e Notariado, sob a designação de “Igreja ……..” e o número de pessoa colectiva ………. [cf. cópia da certidão de registo em fls. 54 do processo físico, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido].

2. Em 01 de Fevereiro de 2011, pela apresentação n.º 1546, foi registado um averbamento à inscrição identificada na alínea antecedente sob a designação de "Alterações Estatutárias", passando a constar do mesmo, entre o mais, o seguinte:

“(…) Fins religiosos: A .….. tem por objecto a realização de cultos religiosos, nomeadamente, a pregação do Evangelho, de Nosso Senhor Jesus Cristo, a doutrinação de todos os seus membros tendo por base unicamente as Sagradas Escrituras e o ensinamento das doutrinas cristãs de acordo com a Bíblia, a Palavra de Deus, bem como a realização de obras de acção social visando a protecção dos mais desfavorecidos, designadamente, assistência à família, crianças necessitadas, abandonadas e órfãs, a idosos, viúvas, presos, doentes e ainda a recuperação de delinquentes e tóxico-dependentes. (…)”

[cf. cópia da certidão de registo em fls. 55 do processo físico, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

3. Em 6 de Dezembro de 2011, pela apresentação n.º 2113, foi registada na 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia, a favor da Impugnante, a aquisição do prédio urbano e rústico sito na Rua ………, n.º ….., …….., concelho de Vila Nova de Gaia, descritos naquela conservatória sob o n.º 2026 e inscritos na matriz sob os artigos 666 e 24, respectivamente [cf. cópia da certidão permanente em fls. 58 do processo físico, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

4. Em 02 de Dezembro de 2013, a Impugnante enviou um correio electrónico aos serviços do Município de Vila Nova de Gaia, com o assunto "Processo n.º 354/13", do qual consta, entre o mais, o seguinte:

“A …. – Igreja …….. vem, em aditamento ao processo em título, requerer o licenciamento de uma lona a colocar na fachada do Edifício sito na Rua ……….. n.º …... O conteúdo da informação é a mencionada em baixo e as dimensões da lona são 7,3 x 14,2 = 103,66 m2. Pretendemos proceder ao licenciamento até à inauguração do Edifício, dia 19 de Setembro.

……….. – ………… (…) [fls. 2 da última parte do processo administrativo];

Como complemento ao pedido formulado, acrescentamos que é nossa pretensão dar um carácter permanente à instalação da lona, podendo ser modificada apenas a mensagem.”

[cf. correio electrónico de fls. 1 a 3 da última parte do processo administrativo, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

5. Em 04 de Dezembro de 2013, o Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade do Município de Vila Nova de Gaia exarou despacho de concordância sobre a informação com a referência 1939/13-1 emitida no âmbito do processo n.º 387/13 com o assunto “Liquidação de Taxas Devidas pela Fixação de Publicidade (impacto)”, da qual, consta, entre o mais, o seguinte:

“(…) Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 6.º da Lei n.º 53 - E/2006, de 29 de Dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias), as taxas municipais podem incidir sobre a realização de actividades dos particulares, geradoras de impacto ambiental negativo.

De acordo com o estabelecido no artigo 55° do Regulamento Municipal de Defesa da Paisagem. Publicidade e ocupação do Espaço Público (daqui em diante RMOPPOEP), e ao abrigo do artigo 6º, n.º 2, da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial na área do Concelho integra o conceito de actividade privada susceptível de causar impacto ambiental negativo, encontrando-se, por isso, sujeita ao pagamento de taxa anual, variável em função do tipo de suporte utilizável e cujo valor se encontra previsto no capítulo VII da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de V. N. Gaia.

As mensagens publicitárias, compreendidas nos suportes publicitárias objecto desta apreciação apesar de respeitarem o disposto no n.º 1 do artigo 5.º do RMDPPOEP, não carecendo por isso de controlo prévio, e de não pressuporem uma ocupação do espaço público, não cumprem com os critérios estabelecidos no Capítulo VI Título III daquele Regulamento, nomeadamente, no artigo 69.º. Consequentemente, as mensagens em causa encontram-se sujeitas ao pagamento da taxa municipal devida pelo impacto ambiental negativo, por força do disposto no n.º 4 do artigo 7.º e do n.º 2 do artigo 55.º do mencionado Regulamento.

Em face do exposto, propomos que sejam liquidadas as taxas devidas para 2014, expressas na tabela seguinte:

Taxa

Descrição

Valor da Taxa

Quantidade

Área

Total

P44.2.1

Lona com a descrição “……. – ……….” 103.66m2

10. 59

4 trimestres

104

4405. 44 EUR

P. 44.1.

Taxa de apreciação

54. 63

54,63

[cf. informação e despacho de fls. 1 a 2 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

6. Por despacho de 06 de Dezembro de 2013, aposto sobre o parecer identificado na alínea antecedente, a Directora do Departamento de Municipal do Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte:

“Concordo com o parecer. À consideração do Exmo. Sr. Vice-Presidente, Eng. ………..”

[cf. despacho de fls. 1 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

7. Por despacho de 11 de Dezembro de 2013, exarado sobre o parecer identificado em D), o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte:

“Concordo. Notifique-se. À Sr. ª Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade Arq. ……….”

[cf. despacho de fls. 1 a 2 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

8. Por ofício de 09 de Dezembro de 2013, da Direcção Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público, com a referência 2070/13, foi enviado, através de registo postal com aviso de recepção, para a sede da Impugnante, o conteúdo do despacho identificado na alínea antecedente [cf. ofício de fls. 3 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido].

9. Em 17 de Dezembro de 2013, ofício identificado na alínea antecedente foi recebido na sede da Impugnante [cf. recibo dos CTT no verso da folha 3 do processo administrativo apenso].

10. Em 16 de Janeiro de 2014, a Impugnante apresentou na Direcção Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público do Município de Vila Nova de Gaia, requerimento que designou de "reclamação", peticionando, a final, a revogação da liquidação de taxas e o reconhecimento da isenção e dispensa do pagamento total de taxas de publicidade [cf. requerimento de fls. 4 a 26 e recibo dos CTT no verso da folha 50, ambos da segunda parte do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido].

11. Em 24 de Março de 2014, a Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade do Município de Vila Nova de Gaia exarou despacho de concordância sobre a informação com a referência 92/14 emitida no âmbito do processo n.º 387/13, com o assunto "Reclamação", da qual, consta, entre o mais, o seguinte:

“(…)

Consultado o processo verifica-se que os dispositivos a que se referem as taxas ora em análise são, de facto, em nossa opinião e salvo melhor, susceptíveis de obrigação de licenciamento, porquanto versam sobre publicidade.

Nessa medida, aqueles não se tratam de anúncios que se limitem a indicar os horários, os motivos de um possível encerramento temporário, a mudança de instalações, períodos de liquidações ou de saldos e outros similares, e mais não têm carácter circunstancial.

Com efeito, a colocação dos elementos publicitários em causa tem um forte impacto externo, entenda-se, fora do domínio privado do particular, sendo certo que o efeito útil pretendido alcançar por este contende, necessariamente, com o espaço público circundante. (…)

Nesta medida, o Tribunal Constitucional já se pronunciou diversas vezes sobre a conformidade com a Constituição de preceitos regulamentares que prevêem a liquidação de taxas pelo licenciamento (ou respectiva renovação) de material publicitário afixado em propriedade privada. De modo reiterado, o Tribunal foi-se pronunciando no sentido da inconstitucionalidade orgânica de tais preceitos, rejeitando a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbra que esteja em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semipúblico e em que o ente tributador não venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico. (…)

Compete, pois, ao Município regular a utilização, nas vias e logradouros públicos e, de um modo geral, nos lugares franqueados ao público ou visíveis da via pública, dos meios publicitários, quando consistirem na emissão de sons ou ruídos, na Instalação de mostruários ou na afixação de letreiros, painéis ou cartazes.

No presente caso verifica-se, concretamente, que a reclamante utiliza um bem do domínio público (paisagem urbana) e logo necessita da licença de publicidade para que possa ser removido o obstáculo jurídico Imposto pela Lei 97/88, de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto, pelo que a contrapartida que lhe é prestada é requisito suficiente para, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 4.º da Lei Geral Tributária, ser qualificada como taxa.

Assim, como aliás o próprio nome indica, a taxa de licença de publicidade trata-se, em boa verdade, efectivamente de uma taxa (e não de um Imposto) na medida em que é uma prestação a pagar à Câmara Municipal como retribuição pela licença que esta concede para que seja possível ao particular afixar ou manter afixada uma mensagem publicitária visível da via pública.

A afixação, por qualquer meio, de publicidade comercial quer seja em espaço público quer seja em domínio privado, carece de licenciamento por parte do Município, tendo em vista a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental na área daquele. (…)

Como facilmente se compreende, a fixação de anúncios publicitários em propriedade privada tem implicação e incidência directa "externa”. A própria natureza da publicidade afixada, interage necessariamente com o espaço público cuja gestão e disciplina compete ao Município.

Assim, somos a concluir que a publicidade em crise está, efectivamente, sujeita a licença e mais devem ser cobradas taxas por aquela, bem como pelas suas renovações.

Mesmo que assim não se considerasse, acresce referir que o valor das taxas em causa foi apurado com base nos custos médios directos e indirectos, ficando excluídas da aplicação estrita deste critério, se bem que tenha ficado acautelado o principio da proporcionalidade, as taxas de desincentivo, cujo valor e fixado com vista a desencorajar certos actos ou operações, bem como as taxas sobre actividades de impacto ambiental negativo, cujo valor e estabelecido para ressarcir a comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de actividades que representem um risco para os bens Jurídicos previstos em legislação especifica, e as taxas obtidas pelo critério do beneficio auferido pelo particular com o licenciamento ou autorização, concretizável, como e sabido, no acréscimo patrimonial decorrente da remoção de um obstáculo jurídico ou a utilização de um bem público (vide máxime art. 5º, alínea i) do Regulamento e Taxas e Outras Receitas (…)”.

[cf. Parecer e despacho de fls. 5 a 10 e seguintes do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido].

12. Por despacho de 28 de Março de 2014, aposto sobre o parecer identificado na alínea antecedente, a Directora do Departamento de Municipal de Gestão do Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte:

“Concordo com o parecer. À consideração Sr.ª Directora Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público, Eng.ª ……….”

[cf. despacho de fls. 5 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

13. Por despacho de 31 de Março de 2014, aposto sobre o parecer identificado na alínea antecedente, a Directora do Departamento de Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte:

“Concordo com o parecer À consideração do Exmo. Sr. Vice-Presidente, Eng. ………...”

[cf. despacho de fls. 5 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]

14. Por despacho de 31 de Março de 2014, exarado sobre o parecer identificado em 13) e do qual consta haver sido proferido ao abrigo da delegação de competências atribuídas pelo despacho n.º 13/PCM/2014 de 10 de Março do Senhor Presidente da Câmara Municipal, o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia determinou o seguinte:

“Concordo. Notifique-se. À Sr. ª Chefe da Divisão Municipal de Espaço Público e Publicidade Arq. ……...”

[cf. despacho de fls. 5 do processo administrativo apenso]

15. Em 16 de Abril de 2014, a Direcção Municipal de Gestão e Obras no Espaço Público da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia enviou, através de correio postal registado, para a sede da Impugnante, o ofício datado de 11 de Abril de 2013, com a referência 557/14, do qual consta, entre o mais, o seguinte:

“(…) Comunico que, por despacho do Senhor Vice-Presidente Eng.º ………. de 31/03/2014, foi determinado notificá-lo de que o v/reclamação foi considerada improcedente e deverá proceder ao pagamento das taxas de publicidade em dívida no montante de € 4.460,07 referente ao ano de 2014, com base no parecer técnico que a seguir se transcreve (…)”

[cf. ofício de fls. 16 do processo administrativo apenso, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido].

16. Em 03 de Julho de 2013, a Assembleia Municipal do Município de Vila Nova de Gaia, reuniu e aprovou, sob proposta da Câmara Municipal, o Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público [cf. edital n.º 343/DMSG/2013 e Regulamento, ambos acessíveis nas seguintes hiperligações:

http://www.gaiurb.pt/lex/edt_reg_mun_publicidade.pdf http://www.gaiurb.pt/lex/reg_mun_publicidade.pdf, respectivamente, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido];

Factos não Provados:

A) O despacho de delegação e subdelegação de competências atribuídas pelo despacho n.º 13/PCM/2014 de 10 de Março do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia tenha sido publicado no Boletim Municipal Digital, n.º 39, de Março de 2014.

7- Apreciando

7.1. Da competência do Tribunal em razão do valor

Nas suas contra-alegações de recurso, vem a recorrida alegar que este Supremo Tribunal Administrativo é incompetente em razão do valor para julgar o presente recurso uma vez que, nas suas palavras, “o valor da causa se encontra abaixo do valor da alçada do tribunal de primeira instância – cfr. arts. 280.º do CPPT, 105.º da LGT e 44.º da LOSJ”.

Esta alegação é secundada pela Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal, que no seu parecer de fls. 455 se pronuncia pela rejeição do recurso, por considerar que o valor fixado à acção (EUR 4.460,07) é inferior ao da “alçada dos tribunais tributários de 1ª instância”, que “está fixada em € 5.000,00, desde 01.01.2015 - artigos 105º da LGT e 280º, nº 4 do CPPT, na redacção dada pela Lei nº 82-B/2014, de 31.12”.

Ora, ao abrigo do comando ínsito no artigo 652.º, n.º 1, alínea a) do CPC, aplicável ex vi do disposto no artigo 2.º, n.º 1, alínea e) do CPPT, cumpre começar por apreciar e decidir a suscitada questão de inadmissibilidade legal do recurso, tendo em conta que a decisão judicial que procede à admissão do recurso no tribunal a quo tem apenas carácter provisório e não vincula o tribunal ad quem, o qual tem a faculdade de revê-la, pois que é a este que cumpre aferir da verificação dos pressupostos ou requisitos legais da regularidade e legalidade da instância de recurso, o que pode implicar o não conhecimento do seu objecto ou a correcção da qualificação que lhe foi dada, do momento de subida e do efeito atribuído (vide, neste sentido, o Acórdão proferido por esta Secção do Supremo Tribunal Administrativo a 24 de Fevereiro de 2016 no âmbito do Processo n.º 01291/15).

Vejamos.

A Lei do Orçamento do Estado para 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro) veio aumentar o valor da alçada dos tribunais tributários de 1.ª instância e fixá-la no montante de EUR 5.000. Com efeito, aquela Lei conferiu uma nova redacção ao artigo 105.º da Lei Geral Tributária, no qual se passou a estabelecer que “A alçada dos tribunais tributários corresponde àquela que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância”, tendo ainda alterado a norma contida no n.º 4 do artigo 280.º do CPPT, que passou a estabelecer que “Não cabe recurso das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância proferidas em processo de impugnação judicial ou de execução fiscal quando o valor da causa não ultrapassar o valor da alçada fixada para os tribunais tributários de 1.ª instância”.

Sucede que apesar de a Lei do Orçamento do Estado para 2015 ter entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2015 (ao abrigo do disposto no seu artigo 261.º), o legislador estabeleceu uma disposição transitória em matéria de procedimento e processo tributário, nos termos da qual “As alterações introduzidas pela presente lei às normas do CPPT e da LGT sobre alçadas e constituição de advogados apenas produzem efeitos relativamente aos processos que se iniciem após a sua entrada em vigor” (assim, vide o artigo 225.º da referida Lei).

Da disposição transitória em análise resulta, à saciedade, que o aumento da alçada dos tribunais tributários de 1.ª instância apenas pode ser aplicada aos processos instaurados depois de 1 de Janeiro de 2015. E resulta ainda, mutatis mutandis, que aos processos instaurados antes de 1 de Janeiro de 2015 se continua a aplicar a alçada anteriormente vigente, ou seja, a alçada de EUR 1.250 (conforme previsto no n.º 2 do artigo 6.º do ETAF, nos termos do qual “a alçada dos tribunais tributários corresponde a um quarto da que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância”).

Compulsados os autos, verificamos que a petição inicial de impugnação judicial apresentada pela Recorrida deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a 19 de Maio de 2014 (conforme registo de entrada de correio registado no Tribunal, que consta de fls. 62 dos autos), razão pela qual não lhe é aplicável o valor de alçada alterado pela Lei do Orçamento do Estado para 2015, mas antes o valor vigente antes dessa alteração.

Assim, considerando que à presente acção foi atribuído o valor de EUR 4.460,07 (conforme consta da sentença de fls. 306 a 346 dos autos), este Supremo Tribunal é competente em razão do valor para analisar o presente recurso, pois que o valor da acção supera a alçada aplicável ao presente processo, no montante de EUR 1.250.

7.2. Dos vícios imputados à sentença recorrida quanto à interpretação do conceito de publicidade comercial

Na sentença recorrida o Tribunal a quo julgou procedente a impugnação judicial apresentada pela Igreja ………. tendo anulado, consequentemente, a liquidação da taxa anual cobrada pela afixação de uma lona com a descrição “………. - ……………….” relativa ao exercício de 2014 e no valor global de EUR 4.460,07.

Para assim decidir, o Tribunal a quo considerou que quer na hipótese de o facto tributário decorrer de um “acto de licenciamento ou outro controlo administrativo prévio equiparado [devido pela remoção do obstáculo jurídico]”, quer na hipótese de decorrer do impacto ambiental negativo causado pela afixação da lona supra referenciada, “necessário se torna que estejamos perante a afixação de mensagens publicitárias que assumam natureza comercial”, o que não se verifica no caso dos autos uma vez que “a impugnante, enquanto pessoa colectiva religiosa, tem naturalmente fins estritamente religiosos e, por isso, de natureza não lucrativa, económica ou comercial. Acresce que, o conteúdo da mensagem em questão visa única e tão só identificar o Centro de Ajuda Espiritual da Impugnante e informar os cidadãos e respectivos fiéis quanto à sua existência. Deste modo, a mensagem veiculada pela impugnante sempre deveria ser considerada como economicamente neutra, na medida em que respeita a uma entidade que prossegue fins não lucrativos, no âmbito de uma actividade religiosa, exercida a par de outras entidades religiosas [igrejas ou comunidades], sendo, por isso, certo, que tais elementos nunca poderiam partilhar qualquer tipo de natureza concorrencial” já que consubstanciam, em rigor, “uma “publicidade” institucional de natureza ideológica e não comercial”.

Para o Tribunal a quo, o Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público (“RMDPPOEP”) do Município de Vila Nova de Gaia, ao dispor que “as mensagens publicitárias de natureza comercial, de identificação, correspondem a toda e qualquer acção ou meio destinado a difundir a informação da existência de uma [qualquer] actividade [comercial ou não]”, adopta uma ampla definição de publicidade que permitiu ao Município “considerar a afixação da lona em questão como actividade geradora de impacto ambiental negativo”. Porém, esta ampla definição distancia-se dos diplomas regulamentares de outras autarquias locais que “se limitam a acolher o conceito [comercial] de publicidade, tal como previsto no artigo 3.º do Código da Publicidade”, o qual “limita o conceito de publicidade ao exercício de uma “actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal” e de onde decorre que, “independentemente do seu objectivo, o conceito de publicidade de natureza comercial encontra-se inelutavelmente ligado ao exercício de uma actividade económica, isto é, que vise a obtenção de lucro”.

A este respeito, o Tribunal relembra que por força do “princípio constitucional da precedência de uma Lei [artigo 112.º, n.º 7, da CRP e 136.º, n.ºs 1 e 2, do actual CPA], o RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia se encontra vinculado “ao bloco de juridicidade que delimita toda a actuação administrativa e na qual, para o que ora releva, se inclui naturalmente o Código da Publicidade”, razão pela qual a ampla definição de publicidade de natureza comercial adoptada por aquele regulamento “viola frontalmente o conceito de publicidade que há muito se encontra definido pelo Governo” no Código de Publicidade e que não abrange a mensagem que está em causa nos autos.

Do assim decidido discorda o recorrente, por considerar que “a sentença padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito”, restringindo erradamente “o conceito de publicidade de natureza comercial”. Com efeito, e embora considere que da definição prevista no artigo 3.º do Código de Publicidade resulta que “propaganda não é publicidade”, o recorrente defende que a “promoção de iniciativas, ideias, princípios ou instituições, que pode ser efectuada tanto por entidades de natureza pública como privada e no âmbito das actividades, comerciais, industriais, artesanais ou liberais, também se inclui no conceito de publicidade de natureza comercial previsto no nº1” daquela disposição legal, razão pela qual o RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia está em conformidade com o “conceito legalmente previsto e considerado seja no Código da Publicidade, aprovado pelo D.L. 330/90, de 23 de Outubro, seja na Lei 97/88, de 17 de Agosto”.

Consequentemente, o recorrente considera que “a mensagem afixada pela impugnante também constitui publicidade de natureza comercial” pois que a Igreja ………. é “uma entidade privada de fins religiosos” que “no âmbito da sua actividade presta um serviço” e que pretende, com a afixação da lona anteriormente referenciada, “promover uma das suas iniciativas, o Centro de Ajuda, e as suas ideias”. Nesta medida, e não estando reunidos “os critérios da isenção estabelecidos no capítulo VI Título III daquele regulamento, nomeadamente no artº 69”, “as mensagens em causa encontram-se sujeitas ao pagamento taxa municipal, devida pelo impacto ambiental negativo”, conforme decorre do disposto “no nº 4 do artigo 7º do RMDPPOEP, artigo 60º do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas Municipais e artigo 44º da Tabela Anexa a este Regulamento”. Razão pela qual o recorrente defende que decidiu, no caso sub judice, “em conformidade com as leis e os regulamentos e, por via disso, o acto impugnado é válido e legal devendo se manter na ordem jurídica”.

Diferente é a posição da recorrida, para quem “a sentença não merece censura” já que elege “com precisão e clareza que a mensagem em causa não se pode subsumir ao conceito de publicidade”. Para a recorrida, “o conceito, comum e jurídico, de publicidade, incorpora sempre uma relação direta com actividades lucrativas, devidamente enquadradas na atividade económica do autor da mensagem, assumindo-se como um veículo para a promoção dos produtos junto dos destinatários que o possam vir a adquirir”, o que não acontece no caso sub judice. Com efeito, a recorrida não só defende que a natureza e atividade que exerce se inscreve “num âmbito religioso, espiritual e social”, encontrando-se “distanciada de uma promoção ou venda de produtos num mercado concorrencial”, como argumenta que o teor concreto da mensagem é “meramente identificativo da localização de um centro espiritual, com vista a informar os fieis do local em que a Recorrida exerce a sua actividade religiosa”. Tudo quanto justifica, no seu entender, que a mensagem em análise “não configura qualquer ato de publicidade, mostrando-se por isso, totalmente ilícita, qualquer taxa que tem na sua génese e raiz atos de publicidade”.

Ademais, “uma interpretação do Regulamento que permita a aplicação de taxas publicitárias a atos que se inserem na liberdade de expressão religiosa”, mostra-se inconstitucional por restringir “de forma desproporcional e limitativa, a liberdade religiosa da Recorrida” prevista no artigo 41.º da Constituição da República Portuguesa.

Vejamos.

A Recorrente aponta à sentença recorrida erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do direito que conduziu à anulação da liquidação da taxa anual devida pela afixação de uma lona por parte da Recorrida com a descrição “……… - …………”, relativa ao exercício de 2014 e no valor global de EUR 4.460,07.

A questão a decidir neste contexto foi objecto de análise detalhada pelo Tribunal “a quo” em sentido que merece o nosso acordo, razão pela qual iremos seguir de perto os principais pontos de tal análise, acrescentando alguns elementos que, a nosso ver, contribuem para um melhor esclarecimento da questão sub judice.

Do probatório fixado na sentença do Tribunal a quo, que não foi impugnado pelas partes, decorre que a recorrida se encontra inscrita no registo nacional de pessoas colectivas religiosas do Instituto Nacional dos Registos e Notariado, prosseguindo fins religiosos (números 1 e 2 do probatório). O objecto social da recorrida está, pois, de acordo com os fins estritamente religiosos que a Lei de Liberdade Religiosa estipula para as pessoas colectivas que tenham esta índole (vide, assim, os artigos 23.º, alínea c), 29.º, n.º 1, 33.º, alínea b), 34.º, alínea d), todos da Lei n.º 91/2009, de 31 de Agosto que aprovou a Lei de Liberdade Religiosa), fins esses que, como tal, não assumem um escopo principal de cariz lucrativo, económico ou comercial.

A mensagem que está em causa nos autos e que espoletou a aplicação da taxa impugnada consiste numa lona permanente, colocada na fachada do edifício pertencente à Recorrida e localizado em Vila Nova de Gaia, com as dimensões de 7,3 x 14,2 = 103,66 m2 e com os seguintes dizeres: “………… – …………..” (Ponto 4 do probatório). O conteúdo desta mensagem visa, portanto, identificar o Centro de Ajuda Espiritual da Recorrida e informar os cidadãos e respectivos fiéis quanto à sua existência e “filosofia”.

O Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público (RMDPPOEP) do Município de Vila Nova de Gaia dispõe o seguinte:

Artigo 2.º - Definições

“Para efeitos do presente regulamento, entende-se por:

1- Mensagens Publicitárias de natureza comercial:

a) De Identificação: toda a ação ou meio destinado a difundir a informação da existência de uma atividade, seja no próprio local onde a mesma é desenvolvida ou noutro distinto, devendo indicar, nomeadamente:

i) As mensagens indicativas da denominação de pessoas singulares ou coletivas e da respetiva atividade, bem como os logótipos ou marcas comerciais que correspondam ao único produto objeto da mesma;

ii) As bandeiras, brasões, escudos e demais símbolos, representativos de países, organismos públicos, partidos políticos, centros culturais e religiosos, clubes desportivos e entidades semelhantes.

b) De Publicidade: qualquer forma de comunicação, feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma atividade comercial, industrial, artesanal ou profissional, com o objetivo de promover, direta ou indiretamente, a comercialização e/ou alienação de quaisquer bens, serviços, ideias, princípios ou iniciativas.

(…)”.

Artigo 55.º - Conceito e âmbito

“1- Consideram-se atividades e instalações geradoras de impacto ambiental negativo, nomeadamente as seguintes:

a) As infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios;

b) Os postos de abastecimento de combustíveis;

c) A afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial.

2- As atividades previstas no número anterior estão sujeitas ao pagamento da taxa prevista no Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município.

(…)”.

Resulta do artigo 2.º do RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia que estão incluídas no conceito de publicidade comercial todas as acções ou meios que, mesmo não tendo uma finalidade lucrativa, se destinem a difundir a informação da existência de uma actividade, designadamente de uma actividade de índole religioso como aquela que está em causa nos autos. É, pois, bem patente que o conceito de mensagem publicitária de natureza comercial acolhido no RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia não depende do exercício de uma actividade lucrativa por parte do sujeito passivo, tendo sido precisamente esta circunstância que permitiu a aplicação da taxa de publicidade do Município à mensagem em causa nos autos (cfr. o artigo 55.º do Regulamento supra reproduzido).

Este conceito de publicidade comercial criado por via regulamentar não corresponde ao conceito legal de publicidade comercial, ampliando-o de forma que julgamos inadmissível. Com efeito, e embora a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (que aprovou o regime de afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda) não defina o conceito de publicidade comercial, o Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, prevê que:

Artigo 1.º - Âmbito do diploma

“O presente diploma aplica-se a qualquer forma de publicidade, independentemente do suporte utilizado para a sua difusão”.

Artigo 3.º - Conceito de publicidade

“1- Considera-se publicidade, para efeitos do presente diploma, qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de:

a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços;

b) Promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições.

(…)”.

Desta definição legal decorre que, independentemente da finalidade da mensagem – seja ela a promoção de bens ou serviços com vista à sua comercialização, seja a promoção de ideias, princípios, iniciativas ou instituições –, apenas se poderá considerar como publicidade a mensagem que seja utilizada no âmbito de uma actividade económica de natureza comercial, industrial, artesanal ou liberal e não, a contrario sensu, aquela que seja realizada por uma entidade cujo objecto principal não consista na prossecução de uma destas actividades.

Com efeito, e nas palavras de Rui Moreira Chaves, “Código da publicidade: anotado”, 2.ª edição, 2005, Almedina, pp. 21 e 22, do conceito jurídico de publicidade resulta, precisamente, que esta se desenrola “no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal”, tendo como “finalidade promover a aquisição de quaisquer bens ou serviços por parte do consumidor a que se dirige bem como, promover a adesão deste a ideias, princípios, iniciativas ou instituições”. Portanto, “a publicidade é sempre um acto de comunicação, mas este acto pode nem sempre ser considerado como publicitário se ocorrer fora do âmbito de qualquer actividade económica ou não tiver por finalidade a promoção de um acto de aquisição ou de adesão” (nosso destacado).

Como resulta patente do que vem de ser exposto, o conceito de publicidade definido pelo legislador não abrange a mensagem que está em causa nos autos, porque a mesma ocorre fora do âmbito de uma actividade económica, não tendo por finalidade a promoção de um acto de aquisição ou de adesão. Como acima se explicitou, a recorrida é uma pessoa colectiva religiosa que, enquanto tal, tem naturalmente fins estritamente religiosos e uma natureza não lucrativa, económica ou comercial, sendo a mensagem em crise especificamente referente ao seu Centro de Ajuda Espiritual, o que configura uma publicidade institucional de natureza ideológica e não comercial.

Perante a disparidade que se verifica entre o conceito legal e regulamentar de publicidade, quid iuris?

Conforme decorre do disposto no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa (e dos n.º 1 e 2 do artigo 136.º do actual Código de Procedimento Administrativo), “os regulamentos administrativos, inclusive os emanados pelos órgãos pertencentes à Administração Autónoma Local, encontram-se submetidos ao respeito pelo princípio constitucional da precedência de uma Lei que defina, entre o mais, a concreta competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”.

Desta norma decorre, nas palavras de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa: anotada – Volume 2”, 2010, Coimbra Editora, p. 75, que “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar. O princípio da primariedade ou precedência da lei é, assim, claramente afirmado no nº 7, onde se estabelece: (a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar; (b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento” (nosso destacado).

Ana Raquel Gonçalves Moniz, “A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade (Contributo para a Teoria dos Regulamentos), 2011, p. 33, acrescenta, neste mesmo sentido, que “o regulamento, enquanto uma das formas do exercício da actividade administrativa, encontra o seu fundamento directo no princípio da legalidade – verdadeira «garantia do cidadão contra arbítrio do administrador» –, dependendo” de uma “atribuição de competência efectuada pela Constituição ou pela lei (pelo menos a nível interno)”, razão pela qual, como “resulta do n.º 7 do artigo 112.º da Constituição, a emissão de um regulamento há-de ter por base, pelo menos, uma lei que defina a respectiva competência objectiva e subjectiva”. De onde decorre, p. 41, que a “concepção do princípio da legalidade como fundamento jurídico do poder regulamentar impõe, como regra, a existência de uma lei prévia que habilite a Administração a emanar regulamentos (princípio da precedência de lei)” (nosso destacado).

A mesma Autora, em “O Controlo Judicial do Exercício do Poder Regulamentar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Impugnação Direta e Indireta de Regulamentos e Omissões Regulamentares)” in “Contencioso das normas regulamentares”, Edição: Centro de Estudos Judiciários, Maio de 2020, p. 83, explicita ainda que se impõe que o conteúdo do regulamento “seja compreensível (em obediência ao princípio da determinabilidade das normas), possível (possibilidade de facto ou de direito) e não contrarie o conteúdo material de qualquer dos seus parâmetros de vinculação” (nosso destacado).

Neste contexto, e tal como claramente referido pela sentença recorrida, “os regulamentos, tal como os actos administrativos, constituem um instrumento, de natureza jurídica, emitidos ao abrigo da função administrativa estadual e, por isso, submetidos ao respeito pelo bloco de juridicidade que naturalmente cerceia o exercício daquela actividade [artigo 266.º, n.º 1 e 2, da CRP e 3.º, n.º 1, do CPA]”. Neste sentido, “os regulamentos administrativos encontram-se vinculados não apenas à sua Lei Habilitante [no caso, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto], mas, de igual forma, ao bloco de juridicidade que delimita toda a actuação administrativa e na qual, para o que ora releva, se inclui naturalmente o Código da Publicidade [DL n.º 330/90, de 23 de Outubro]”, sendo este diploma legal “expresso ao estender a sua aplicação a qualquer forma de publicidade, independentemente do suporte utilizado para a sua difusão [artigo 1.º]”.

Como tal, não podemos senão concluir que a ampla definição de publicidade de natureza comercial prevista no RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia viola frontalmente o conceito de publicidade previsto na legislação, a qual limita o conceito de publicidade ao exercício de uma “actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal”. Assim, e considerando que a mensagem “……….. - ………….” não detém qualquer natureza comercial, não poderia esta enquadrar-se no disposto na alínea c) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 55.º do RMDPPOEP do Município de Vila Nova de Gaia, uma vez que esta norma apenas sujeita ao pagamento de taxa de publicidade “a afixação, inscrição, difusão de mensagens publicitárias de natureza comercial”, por serem apenas estas que o Município considera serem geradoras de impacto ambiental negativo.

Tudo quanto inviabiliza a possibilidade de sujeitar a mensagem da Recorrida com os dizeres “………. - ………….” à taxa anual devida ao Município de Vila Nova de Gaia pela afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, por violação do disposto no n.º 7 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa e dos n.º 1 e 2 do artigo 136.º do actual Código de Procedimento Administrativo.

Decidindo-se neste sentido, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no presente recurso – a saber, a competência para a decisão da reclamação apresentada pela Recorrida e a inconstitucionalidade do acto de liquidação da taxa de publicidade por violação do direito de liberdade religiosa.

- Decisão –

8- Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso do Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 17 de Junho de 2020. – Isabel Marques da Silva (relatora) – Francisco Rothes – Nuno Bastos.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral