048042 - Supremo Tribunal Administrativo

Se a petição de recurso atribui erradamente ao despacho impugnado um conteúdo decisório que o mesmo não comporta, sendo certo que os fundamentos do recurso (as concretas ilegalidades invocadas) se reportam a uma decisão administrativa diversa da contida neste acto, ou seja, a um outro acto, há um evidente desfasamento entre o acto objecto do recurso e os respectivos fundamentos, que acarreta necessariamente a manifesta improcedência do recurso por impossibilidade objectiva da sua apreciação.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O MUNICÍPIO DO CADAVAL e A…, morador na …, freguesia de Pêro Moniz, concelho de Cadaval, interpuseram neste STA, ao abrigo dos arts. 24º da LPTA e 12º, nº 1 da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, recurso contencioso para declaração de nulidade do despacho do MINISTRO DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, de 23.10.2000, de concordância com a Informação nº 20/00, de 20/10, do Instituto dos Resíduos, que, segundo os recorrentes, “autorizou a instalação e operação de um aterro sanitário e aprovou o respectivo projecto de obras para recepção, armazenagem e tratamento de resíduos urbanos (dos 14 municípios pertencentes à Associação dos Municípios do Oeste) na …, sita na freguesia de Pêro Moniz, concelho de Cadaval”.

Imputam ao acto recorrido diversas ilegalidades, por falta de atribuições e violação de lei ordinária e constitucional, alegadamente geradoras da nulidade do acto.

A autoridade recorrida e a recorrida particular “B…”, nas suas resposta e contestação (fls. 207 e segs. e 247 e segs.), antes de sustentarem a legalidade do acto e a consequente improcedência do recurso, suscitaram as questões prévias da extemporaneidade do recurso, da ilegitimidade dos recorrentes, e da falta de objecto do recurso e ineptidão da petição ou ilegitimidade do Ministro do Ambiente (ouvidos sobre elas os recorrentes e o Ministério Público, pronunciaram-se aqueles pela sua improcedência – fls. 225 e segs.).

E, na sua alegação, formularam as seguintes conclusões:

1- Padece todo o procedimento de autorização prévia de falta de transparência, de imparcialidade e de boa-fé procedimental;

2- Assenta o acto em si mesmo na nulidade dos seus antecedentes necessários importando a nulidade do acto recorrido de forma derivada;

3- Constata-se a falta de atribuições do SEOTCN para reconhecer ou declarar o interesse público da localização do aterro sanitário do Oeste;

4- Existe proibição legal de excepções à REN nesta matéria quanto à possibilidade de instalação de aterro sanitário na aludida área;

5- O que importa a consequente ilegalidade do parecer favorável pela Câmara Municipal do Cadaval quanto à compatibilidade da localização do aterro sanitário do Oeste com o respectivo PDM;

6- Todos os actos ilegais repercutem-se na validade do acto recorrido;

7- O acto é ainda nulo por falta dos seus elementos essenciais;

8- Constata-se igualmente a falta da avaliação prévia de impacte ambiental;

9- O acto recorrido é nulo nos termos do art. 133º nº 1 e 2 alíneas b), d) e i) do Código de Procedimento Administrativo;

10- Acresce ainda ser o acto nulo por violação do disposto nos artigos 9º e 11º do Decreto Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, nomeadamente artigo 103º.

II. Contra-alegou a autoridade recorrida (Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente), concluindo:

a) O procedimento de autorização prévia previsto no DL nº 239/97 e Portaria 961/98, que o regulamenta, é autónomo e independente do procedimento de aprovação do projecto de construção de infra-estruturas previsto no DL nº 366/97;

b) No caso dos autos, o acto autorizador no procedimento de autorização prévia é da competência do Presidente do Instituto dos Resíduos; o da aprovação do projecto da construção do aterro sanitário era da competência do, ao tempo, Ministro do Ambiente;

c) Houve erro do Recorrente na identificação do objecto do recurso;

d) A construção do aterro era do conhecimento do Recorrente, tendo sido amplamente divulgada pela comunicação social;

e) O Recorrente somente impugnou o acto recorrido em 24 de Setembro de 2001, muito para além do prazo de 2 meses previsto no art. 28º da LPTA, como, de resto, reconhece no art. 10º da p.r.

f) O presente recurso é extemporâneo, devendo ser rejeitado;

A assim não se entender:

g) Em 2000-01-31 a CM do Cadaval emitiu parecer favorável à localização do aterro sanitário na quinta de S. Francisco, atestando a compatibilidade da localização com o PDM;

h) Sabia e sabe o Recorrente que esse parecer instruiu o procedimento de autorização prévia à construção do aterro;

i) Ao impugnar uma decisão que teve, também, como fundamento o seu parecer, o Recorrente torna-se parte ilegítima;

j) As alegadas faltas de transparência, de imparcialidade e de boa-fé procedimental, a existirem (e não é o caso), respeitavam ao procedimento de autorização prévia de instalação do aterro;

k) E não ao acto impugnado - o despacho de 23 de Outubro de 2000 que aprovou o projecto de construção das infra-estruturas;

l) A anterior competência do Ministro do Planeamento, traduzida no reconhecimento do interesse público na construção de aterros sanitários em REN, passou para o âmbito da competência do Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território (nº 2 do art. 30º do DL nº 120/2000);

m) O SEOTCN agiu ao abrigo de uma competência delegada, não se verificando a alegada nulidade por falta de atribuições daquela Entidade);

n) A obra de construção do aterro sanitário em REN foi reconhecida de interesse público pelo despacho 3893/2000 do SEOTCN, de 28 de Janeiro de 2000;

o) Este despacho foi contenciosamente impugnado, correndo os respectivos autos de Proc. 46.107 nesse Venerando Tribunal, na 3ª Subsecção, não tendo sido, até ao momento, proferido acórdão anulatório;

p) Só os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados são nulos;

Ora:

q) O parecer favorável da CM e o acto de autorização prévia (que não o despacho recorrido) para serem nulos (e porque a alegada nulidade se fundamenta no despacho do SEOTCN de 2000/01/28) necessário seria a verificação dos 2 requisitos previstos na alínea i) do n° 2 do art. 133º do CPA;

r) Nenhum deles se verifica, pois o despacho de 2000-01-28 não foi anulado ou revogado e existem contra-interessados que pugnam pela manutenção do acto consequente (o acto de autorização prévia): o Presidente do IR e a B...;

s) No pressuposto, errado, de que o acto de 23 de Outubro de 2000 é o acto de autorização prévia, o Recorrente imputa-lhe nulidade por falta de elementos essenciais; do parecer camarário da compatibilidade da localização com o PDM e da comprovada necessidade da construção do aterro sanitário em REN;

t) Sucede que, por um lado, o parecer existe; por outro, na sequência do processo de eliminação das diversas lixeiras existentes e na busca de uma solução para a remoção e tratamento dos resíduos sólidos produzidos nos concelhos que integram a Associação de Municípios do Oeste, razões de ordem técnica, ambiental, económica e social, aliadas ao facto da quinta de S. Francisco se localizar no geocentro da região oeste, estão na base da escolha desse local para a construção do aterro;

u) Quer nos termos do DL 169/90, quer do DL n° 69/2000, o aterro não estava sujeito a prévia avaliação de impacte ambiental;

v) Inexistem as alegadas nulidades que são imputadas ao acto recorrido.

III. Contra-alegou também a recorrida particular B..., concluindo:

A. O município do cadaval não pode, em parte, ser considerado parte legítima nos presentes autos.

B. A invocação dos vícios de falta de transparência, procedimental é manifestamente extemporânea.

C. Em todo o caso, mesmo que tais alegados vícios pudessem ser conhecidos no presente processo, o que apenas se admite para efeitos de mero raciocínio, sem conceder, a sua invocação seria improcedente, uma vez que os mesmos não existiram.

D. Por outro lado, o presente recurso nunca poderia proceder, na medida em que houve uma errada identificação do acto recorrido. Na verdade, o acto que autoriza a instalação e operação do aterro sanitário do Oeste é o acto do Presidente do Instituto dos Resíduos, constante do oficio nº 1742, de 1 de Agosto de 2000, e não o Despacho de Sua Excelência o Ministro do Ambiente, de 23 de Outubro de 2000.

E. Em todo o caso, e mesmo que assim não fosse, o que apenas se alega para efeitos de mero raciocínio sem conceder, o acto recorrido é válido, sendo totalmente improcedente a invocação de uma alegada nulidade consequente do mesmo.

F. Com efeito, o Despacho do SEOTCN, de 20 de Janeiro de 2000, não foi anulado, nem tão pouco revogado,

G. Sendo que, por outro lado, o mesmo não padece de qualquer invalidade, seja orgânica, seja material.

H. Por seu turno, o acto recorrido contem todos os seus elementos essenciais, não tendo tão pouco violado a legislação sobre a avaliação prévia de impacte ambiental.

IV. o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer final:

“Vem interposto recurso contencioso do despacho de 23.10.2000 do Sr. Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território que, nos termos do artigo 8º e ss do DL 239/97 de 09.09, autorizou a instalação e operação do aterro sanitário do Oeste e aprovou o respectivo projecto de obras para recepção, armazenagem e tratamento de resíduos sólidos urbanos na Quinta de S. Francisco, concelho do Cadaval.

O referido despacho foi proferido sobre a Informação n° 20/00 da Srª Presidente do Instituto Nacional de Resíduos na qual se conclui estarem verificadas as condições e satisfeitos os requisitos legalmente impostos para que os projectos de construção das infra-estruturas sejam considerados aprovados.

Para os recorrentes, o acto ora recorrido incorpora, ainda que implicitamente, a decisão administrativa de autorizar a operação de resíduos em causa, mostrando-se afectado de vícios susceptíveis de gerar a sua nulidade, argumento em que sustentam a tempestividade do presente recurso contencioso.

Pelo Ministério Público foi emitido parecer, a fls. 332/333 vº, a respeito das questões prévias oportunamente suscitadas nos autos, pelo que, produzidas que foram alegações nos termos previstos no artigo 67° do RSTA, cumpre-nos emitir parecer sobre o mérito do recurso, certo que, interposto o recurso para além do prazo previsto no artigo 28° nº 1 da LPTA, apenas relevam os vícios geradores de nulidade imputados ao acto contenciosamente recorrido.

No que respeita ao juízo contido na conclusão 1ª das alegações, vemos que o mesmo é formulado em termos vagos e conclusivos, o que inviabiliza a sua definição temporal e o seu enquadramento jurídico e conduz à improcedência da pretensão dos recorrentes, como, aliás, bem salientam a entidade recorrida e a contra-interessada nas suas respostas à alegação de recurso.

Quanto à matéria contida nas conclusões 2ª a 6ª das alegações, reporta-se a mesma a vícios que, segundo os recorrentes, afectam o acto recorrido enquanto acto consequente de acto praticado pelo Sr. Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza em 28.01.00.

Tal acto, proferido nos termos e para os efeitos da alínea c) do nº 2 do artigo 4° do DL 93/90, que declarou o interesse público da localização do Aterro Sanitário do Oeste, é objecto de impugnação contenciosa no Rec n° 46 107, ainda pendente neste STA, pelo que, no que a tais vícios se refere, reiteramos aqui o supra aludido parecer do Ministério Público, renovando a promoção constante da sua parte final.

Em nosso entender, improcede ou fica prejudicado, portanto, o conhecimento dos vícios a que se reportam as conclusões 1ª a 6ª e 9ª da alegação.

Mas, para os recorrentes, o acto recorrido mostra-se ainda afectado de outros vícios que importam a declaração da sua nulidade - vide conclusões 7ª, 8ª e 10ª das alegações.

Sobre as questões ali suscitadas diremos, sinteticamente o seguinte:

- No que respeita à invocada falta de elementos essenciais por violação do disposto no nº 3 do artigo 13° do DL 380/98 de 22.09 - vide conclusão 7ª -, afigura-se-nos que não assiste razão aos recorrentes, comprovados que se mostram nos autos os factores que conduziram à localização do aterro em apreço.

- Quanto à falta de avaliação prévia de impacte ambiental, traduzindo violação do disposto no artigo 9º, nºs 1 e 2 alínea c), a contrario, e do disposto no artigo 11º do DL 239/97 de 09.09 (ou da disciplina introduzida pelo DL 69/2000 de 03.05) - vide conclusões 8ª e 10ª -, não se verificando, em nosso entender, os pressupostos que, à luz dos citados diplomas, exigiriam a realização de avaliação de impacte ambiental, também não pode proceder a alegação dos recorrentes.

Nestes termos, e louvando-nos nos termos da resposta da entidade recorrida constante de fls. 386 e ss no que aos invocados vícios se refere, somos de parecer que o presente recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

Com relevância para a decisão a proferir, consideram-se provados os seguintes factos:

1. Entre 1992 e 1996, a Associação dos Municípios do Oeste (AMO) encomendou à “GITAP – Gabinete de Estudos e Projectos, S.A.” os estudos técnicos com vista à elaboração do Plano Director de Resíduos Sólidos Urbanos da Sub-Região Oeste;

2. As três soluções preconizadas no Plano elaborado por aquele Gabinete apontavam todas para a construção de um aterro sanitário no concelho de Torres Vedras (doc. de fls. 41 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

3. Entretanto, em 1996, surge um novo documento do GITAP, denominado Plano Director de Resíduos Sólidos Urbanos da Sub-Região Oeste – Adenda ao Relatório Síntese, no qual é proposta uma nova localização do aterro sanitário numa zona de confluência dos concelhos de Alenquer, Cadaval e Torres Vedras, onde se situa a Quinta de S. Francisco (doc. de fls. 51 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

4. Os terrenos da Quinta de S. Francisco, sitos no concelho do Cadaval, integram-se na categoria de espaço florestal do respectivo PDM, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 170/95, de 21 de Setembro, publicada no DR de 13 de Dezembro desse mesmo ano,

5. E estão inseridos no Grés de Torres Vedras, considerado um dos mais importantes aquíferos do país (doc. de fls. 55 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

6. Por Resolução do Conselho de Ministros nº 189/97, de 3 de Outubro, publicada no DR de 29 desse mesmo mês e ano, foi aprovada a carta da Reserva Ecológica Nacional (REN) do concelho do Cadaval, nos termos da qual cerca de 70% da área da Quinta de S. Francisco (justamente a parte prevista para a localização do aterro sanitário) passava a integrar aquela Reserva;

7. Pelo DL nº 336/97, de 20 de Dezembro, é criado o sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Oeste, constituída a sociedade “B…”, à qual é atribuída a concessão, e aprovados os respectivos estatutos;

8. O contrato de concessão entre o Estado Português e a B... foi outorgado no Cadaval a 9 de Julho de 1998 (doc. de fls. 113 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

9. A 23.07.98 foi aberto pela B... o concurso público internacional para a empreitada de Concepção e Construção do aterro sanitário do Oeste (ASO), em que se previa, para o ano de 1999, a produção, nos concelhos da Associação dos Municípios do Oeste, de 180 mil toneladas de resíduos sólidos, e o seu progressivo aumento nos 23 anos de concessão;

10. A 27.01.99, o Instituto dos Resíduos (INR) publicou uma brochura intitulada Produção de Resíduos Sólidos Urbanos/1999, segundo a qual a quantidade de resíduos sólidos produzidos na sub-região do Oeste em 1999 era de 148.006 toneladas, prevendo o PERSU um aumento dessa quantidade na ordem dos 3% ao ano (doc. de fls. 68 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

11. A 14.05.99 e 18.06.99, respectivamente, a B... convocou as populações de Outeiro da Cabeça e de Vilar, ao abrigo da Lei nº 83/95, para a “Apresentação Pública do Estudo Ambiental do Aterro Sanitário do Oeste” (docs. de fls. 75 e 76, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

12. Entretanto, e como o local escolhido para a construção do aterro sanitário se encontrava em área REN, a B... requereu a “declaração de acção de interesse público” no âmbito das excepções previstas ao regime jurídico da REN, ao abrigo da al. c) do nº 2 do art. 4º do DL nº 93/90, de 19 de Março, na redacção dada pelo DL nº 213/92, de 12 de Outubro (doc. de fls. 77 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

13. Por despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza (Despacho SEOTCN nº 3893/2000), de 28.01.2000, publicado no DR, II Série, de 17 de Fevereiro, foi “reconhecido o interesse público” da construção do aterro sanitário do Oeste na referida localização de “S. Francisco/Malpique”, área REN, com diversas condicionantes, designadamente, as de “acompanhamento do projecto por parte da Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo”, de “manutenção da linha de água existente” e de “adopção de medidas de salvaguarda da fonte (…) de modo a evitar possíveis contaminações” (doc. de fls. 80, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

14. Deste despacho foi interposto pelo aqui recorrente particular recurso contencioso de anulação (Rec. 46.107 da 3ª Subsecção), ainda pendente (petição junta a fls. 313 e segs.);

15. A 31.01.2000, a ora recorrente C.M.Cadaval emitiu “parecer favorável quanto à localização do aterro sanitário do Oeste na Quinta de S. Francisco”, para os efeitos do nº 1 do art. 11º do DL nº 239/97 (compatibilidade da localização com o respectivo PDM);

16. a 28.04.2000, a B... apresentou no INR o requerimento de autorização prévia das operações de gestão de resíduos, previsto nos arts. 8º e segs. do DL nº 239/97, instruído com o despacho do SEOTCN referido em 13., certidões de aprovação/compatibilização com o PDM passadas pelas Câmaras de Alenquer e do Cadaval, parecer favorável quanto à afectação de recursos hídricos da DRALVT, estudo de incidências ambientais e projecto da obra;

17. O estudo prévio que acompanhava esse requerimento previa que o aterro sanitário começaria a ser explorado no ano de 2000, dando-se como assente que a quantidade de resíduos sólidos a tratar em 2001 seria de 191.850 toneladas/ano (doc. de fls. 92 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

18. Entretanto, a 03.05.2000 foi publicado o DL nº 69/2000, de 3 de Maio, que aprova o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva nº 85/337/CEE, com as alterações introduzidas pela Directiva nº 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março de 1997), ao qual fica sujeita a localização de aterros sanitários de resíduos sólidos urbanos com capacidade igual ou superior a 150.000 toneladas/ano;

19. A 28.06.200, a B... entregou no INR um Projecto de Execução do aterro sanitário, no qual se reduz para 140.000 toneladas/ano a quantidade de resíduos sólidos a tratar nos anos de 2001 a 2014, correspondentes à primeira fase de exploração (doc. de fls. 100 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

20. Por ofício de 01.08.2000, sob a epígrafe “Projecto de Execução do Aterro Sanitário do Oeste – 1ª fase”, o INR comunicou à B... que “o projecto em questão apresenta uma concepção de acordo com o disposto na Directiva nº 1999/31/CE, de 26 de Abril, e na legislação específica sobre resíduos que se lhe aplica mais directamente (Decreto-Lei 233/97, de 9 de Setembro, e Portaria nº 961/98, de 10 de Novembro), pelo que é genericamente objecto de parecer favorável por parte deste Instituto”, solicitando, no entanto, a apresentação de alguns elementos complementares (doc. de fls. 105 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

21. Por ofício de 16.10.2000, o INR – em resposta a solicitação do Movimento Pró-Informação Sobre o Aterro Sanitário do Oeste – informa que “não foi, ainda, emitida a autorização prévia ao abrigo do Decreto-Lei nº 239/97, de 9 de Setembro” (doc. de fls. 109, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

22. A 20.10.2000, a Presidente do INR subscreve a Informação Nº 20/00, sob a epígrafe “SISTEMA DE TRATAMENTO DE RESÍDUOS URBANOS DO OESTE – B... – APROVAÇÃO DOS PROJECTOS”, na qual se conclui:

“Em presença do exposto, considerando o estreito acompanhamento do processo de autorização das infra-estruturas em questão, por parte deste Instituto, e de V. Exa, considero verificadas as condições e satisfeitos os requisitos legalmente impostos para que os projectos de construção das infra-estruturas atrás mencionadas, sejam considerados aprovados.

À consideração superior”

(doc. de fls. 110 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

23. No rosto dessa Informação, foi exarado pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território o despacho de “Concordo”, de 23.10.2000, objecto do presente recurso;

24. Por deliberação de 26.03.2001, a Câmara Municipal do Cadaval declarou nulo o parecer emitido por aquela Câmara a 31.01.2000, referido em 15 (doc. de fls. 117 e segs., cujo conteúdo se dá por reproduzido);

25. Por deliberação de 07.05.2001, a Câmara Municipal do Cadaval declarou a incompatibilidade da localização do aterro sanitário com o PDM do Cadaval.

O DIREITO

Vem interposto recurso contencioso para declaração de nulidade do despacho do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, de 23.10.2000, de concordância com a Informação nº 20/00, de 20/10, subscrita pela Presidente do Instituto dos Resíduos (INR), na qual se conclui estarem “verificadas as condições e satisfeitos os requisitos legalmente impostos para que os projectos de construção das infra-estruturas atrás mencionadas, sejam considerados aprovados.”.

Importa, antes do mais, conhecer das questões prévias suscitadas pela autoridade recorrida e pela recorrida particular.

1. Vem suscitada a questão da extemporaneidade do recurso, alegando os recorridos que não ocorrem os vícios invocados pelos recorrentes, e que, mesmo a ocorrerem, eles importariam mera anulabilidade e não nulidade do acto, pelo que, tendo o recurso sido interposto a 26.09.2001, muito para além do prazo de 2 meses previsto no art. 28º da LPTA, ele será manifestamente extemporâneo.

Referem, a propósito, que o pedido de suspensão de eficácia do acto, igualmente apresentado pelos recorrentes, foi julgado extemporâneo por este Supremo Tribunal, alegadamente por se ter perfilhado a “actual orientação jurisprudencial” segundo a qual é de 2 meses, independentemente de se tratar de anulabilidade ou nulidade, o prazo máximo para o pedido de suspensão ou para a interposição do recurso.

Nenhuma razão lhes assiste.

Não tem, desde logo, qualquer sentido o argumento de que o recurso é extemporâneo por ter sido julgado extemporâneo o pedido de suspensão de eficácia, sendo de todo descabida a afirmação de que o tribunal seguiu a actual orientação jurisprudencial que considera ser de 2 meses o prazo máximo para o pedido de suspensão ou para a interposição do recurso.

Na verdade, o que o acórdão sobre o pedido de suspensão de eficácia decidiu, seguindo a orientação pacífica deste STA, foi que “em todas as situações, o prazo de interposição do recurso contencioso de actos anuláveis (2 meses) é o prazo máximo único para o requerimento de suspensão de eficácia, seja de actos anuláveis, seja de actos a que se impute vício gerador de eventual nulidade” (Ac. de 11.10.2001 – Proc. nº 47968).

Naturalmente que a interposição do recurso contencioso de actos nulos não está sujeita aos prazos do art. 28º da LPTA (que se reporta apenas a “actos anuláveis”), podendo ser exercida a todo o tempo (art. 134º, nº 2 do CPA).

E também não procede a argumentação de que o recurso é extemporâneo dado que os vícios imputados ao acto, a ocorrerem, seriam geradores de mera anulabilidade.

Na verdade, vêm invocados pelos recorrentes vícios geradores de nulidade, designadamente por nulidade de actos antecedentes, por falta de elementos essenciais do acto, por falta de atribuições do seu autor, etc., pelo que só após a apreciação do mérito do recurso, com o conhecimento da verificação ou inverificação de tais vícios, o tribunal poderá decidir pela tempestividade ou intempestividade do recurso.

Dito por outras palavras, a eventual extemporaneidade do recurso não pode ser conhecida como questão prévia, mas só em sede de conhecimento de mérito do recurso.

Improcede, assim, a questão da extemporaneidade do recurso.

2. Vem também suscitada a questão da ilegitimidade dos recorrentes.

2.1. Quanto ao Município do Cadaval, pelo facto de o acto recorrido ter como pressuposto legal, nos termos do art. 11º, nº 1 do DL nº 239/97, o parecer favorável da Câmara Municipal do Cadaval relativamente à compatibilidade da localização do aterro com o respectivo plano municipal de ordenamento, referindo-se que o Município vem agora impugnar contenciosamente uma decisão administrativa que teve como fundamento o seu parecer favorável, o que traduz um “venire contra factum proprium”, determinante da ilegitimidade do recorrente nos termos do art. 47º do RSTA.

Antes do mais, importa referir que o citado normativo dispõe sobre a falta de legitimidade para os casos de aceitação expressa ou tácita do acto administrativo “depois de praticado”, ou seja, aplica-se às situações em que comportamentos do recorrente posteriores à prática do acto administrativo em causa indiciam com clareza e sem reservas o acatamento integral do acto e das determinações nele contidas.

Não será, pois, à luz deste preceito que a emissão do “anterior” parecer camarário afastará a legitimidade da Câmara Municipal para impugnar o acto administrativo que o teve como pressuposto procedimental.

Mas, mesmo em consideração ou na perspectiva de outros fundamentos, como sejam o do princípio de que não pode pôr-se em causa um facto ou conduta própria (venire contra factum proprium non valet), consubstanciador de ilegitimidade por falta de interesse em agir, ainda então será de rejeitar a suscitada excepção de ilegitimidade da recorrente Câmara Municipal.

É que, como resulta dos autos, o citado parecer favorável, aprovado por deliberação camarária de 31.01.2000 (ponto 15 da matéria de facto), foi declarado nulo por deliberação camarária de 26.03.2001, tendo ainda a Câmara Municipal do Cadaval, por deliberação de 17.05.2001, declarado a incompatibilidade da localização do aterro sanitário com o PDM do Cadaval (pontos 24 e 25 da matéria de facto).

Ora, a C.M.Cadaval não estava (não podia estar) impedida de extrair destas suas deliberações todos os efeitos e consequências que as mesmas legalmente comportam, incluindo o direito de recorrer de actos administrativos praticados com base em pareceres declarados nulos, e que considere lesivos dos interesses públicos por si prosseguidos, sob pena de não fazer qualquer sentido a deliberação anulatória prolatada.

Como bem refere a autoridade recorrida, com o aplauso do Ministério Público, “deve entender-se, antes, que, constatada uma ilegalidade da sua autoria, a Administração … pode, salvo casos excepcionais, repará-la através de acto administrativo anulatório, e pode (e deve), por outro lado, perseguir judicialmente as consequências nefastas (e ilegais) a que o acto anulado tenha dado origem, designadamente quando essas consequências se relacionem com os interesses públicos que a lei pôs a seu cargo”.

2.2. Quanto ao recorrente particular, a sua alegada ilegitimidade decorreria do facto de o mesmo, invocando litigar ao abrigo da Lei nº 38/95, de 31 de Agosto (direito de acção popular), não ter feito prova da sua qualidade de munícipe do Cadaval.

Ora, essa ilegitimidade mostra-se definitivamente afastada com a junção do documento de fls. 234 (cartão de eleitor), que comprova a sua qualidade de munícipe do concelho do Cadaval, recenseado pela freguesia de Pêro Moniz.

Termos em que improcede, igualmente, a suscitada questão da ilegitimidade dos recorrentes.

3. Suscitam ainda os recorridos a questão da falta de objecto do recurso, ineptidão da petição e/ou ilegitimidade do Ministro do Ambiente, sustentando que o despacho de que foi interposto recurso não se reporta, como pretendem os recorrentes, à autorização prévia das operações de armazenamento, tratamento, valorização e eliminação de resíduos do aterro sanitário do Oeste, a que se referem os arts. 8º e segs. do DL nº 239/97, de 9 de Setembro, mas sim à aprovação dos projectos de construção das infra-estruturas, ou seja, à autorização para realização das obras, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 6º, nº 4 do DL nº 366/97, de 20 de Dezembro.

Pelo que, em seu entender, não tendo os fundamentos do recurso nada a ver com o acto impugnado, o recurso carece de objecto e a petição é inepta por contradição entre o pedido e a causa de pedir, acrescendo que sempre o Ministro do Ambiente seria parte ilegítima por não ser a entidade competente para a prática do acto de “autorização prévia” em que está em causa um projecto de uma instalação com capacidade de tratamento inferior a 150.000 toneladas/ano (art. 9º, nº 1 do DL nº 239/97, e nº 11, al. c) do anexo II do DL nº 69/2000, de 3 de Maio).

Vejamos.

A questão da ilegitimidade passiva do Ministro do Ambiente, tal como vem suscitada, é manifestamente improcedente, uma vez que a invocada circunstância de não ser ele a entidade competente para a prática do acto recorrido (seja qual for a interpretação que deste se faça) tem antes a ver com a legalidade formal do acto (consubstanciaria, a ser demonstrada, eventual vício de incompetência) e não com a legitimidade do seu autor.

Importa, então, averiguar se ocorre a invocada falta de objecto do recurso e/ou ineptidão da petição (que a entidade recorrida entende geradora de ilegalidade da interposição do recurso – art. 57º, § 4º do RSTA) ou, na perspectiva da recorrida particular, manifesta improcedência do recurso por errada identificação do acto recorrido.

O que passa, naturalmente, pela tarefa de delimitação e interpretação do acto administrativo indicado pelos recorrentes como objecto da sua impugnação contenciosa, e pelo confronto deste com os fundamentos do recurso.

Para o que se justifica uma incursão prévia, ainda que sucinta, pelo quadro legal disciplinador da matéria.

Nos termos do DL nº 239/97, de 9 de Setembro (Estabelece as regras a que fica sujeita a gestão de resíduos), as operações de armazenamento, tratamento, valorização e eliminação de resíduos estão sujeitas a um procedimento de “autorização prévia” previsto e regulado nos arts. 8º a 11º, procedimento esse que deve obedecer aos requisitos estabelecidos na Portaria nº 961/98, de 10 de Novembro.

O art. 9º do DL nº 239/97 define as autoridades competentes para a autorização, consoante a natureza das operações em causa: O Ministro do Ambiente (sempre que, e apenas quando, as mesmas estejam sujeitas a avaliação prévia de impacte ambiental), o Presidente dos Instituto dos Resíduos (nos casos de projectos de execução ou de encerramento de aterros, estações de compostagem e estações de transferência ou de triagem, destinados à valorização ou eliminação de resíduos urbanos, quando se trate de sistemas multimunicipais), e ainda o Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais e a Direcção-Geral de Saúde.

O requerimento de autorização, com o respectivo projecto de operações de gestão de resíduos, dirigido à entidade competente, é acompanhado de parecer da Câmara Municipal que ateste a compatibilidade da sua localização com o respectivo plano municipal de ordenamento do território, e de parecer favorável à localização, quanto à afectação dos recursos hídricos, emitido pela competente DRA (arts. 11º do DL nº 239/97 e 3º da Portaria nº 961/98).

Após a recepção dos apontados elementos, inicia-se o chamado “processo de apreciação” (art. 4º da Portaria citada), em que a entidade competente verifica a legalidade do procedimento e solicita ao requerente os elementos em falta que considere indispensáveis, e que culmina com o designado “parecer final”, a proferir no prazo de 90 dias, com o qual se conclui o processo de autorização (nºs 4 e 5).

O denominado “parecer final” a que alude o nº 5 do art. 4º do DL nº 239/97 é pois, sem sombra de dúvida, a decisão de “autorização prévia”, pois que culmina a apreciação do projecto, autorizando a localização do aterro e legitimando o início dos trabalhos de construção das infra-estruturas

Segue-se então a fase de execução da obra, sujeita a fiscalização pela entidade competente, e ficando o funcionamento das operações dependente de uma “vistoria” e de uma “decisão final” sobre a conformidade da instalação ou equipamento com o projecto autorizado (arts. 5º e 6º da referida Portaria).

Perante este quadro legal, e face aos elementos dos autos, entendemos – com os recorridos – que o despacho impugnado, de 23.10.2000, não consubstancia a “autorização prévia” a que se reporta o art. 8º do DL nº 239/97, e que é antes um acto de autorização para a execução da obra de construção das infra-estruturas, posterior à decisão de “autorização prévia”.

Como se vê da matéria de facto, a recorrida particular B... (concessionária da exploração e gestão do sistema multimunicipal de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Oeste – DL nº 366/97, de 20 de Dezembro) dirigiu ao Presidente do INR o requerimento de autorização prévia das operações de gestão de resíduos, instruído com o despacho do SEOTCN que reconheceu o interesse público da localização do aterro, certidões de aprovação/compatibilização com o PDM passadas pelas Câmaras de Alenquer e do Cadaval, parecer favorável quanto à afectação de recursos hídricos da DRALVT, estudo de incidências ambientais e projecto da obra.

E dirigiu-o ao Presidente do INR por ser esta a entidade competente para a autorização das operações de gestão de resíduos em causa, nos termos do art. 9º, nº 2, al. c) do citado DL nº 239/97, ou seja, porque se reportava a um projecto de execução de aterro multimunicipal para valorização e eliminação de resíduos urbanos, sem necessidade de avaliação prévia de impacte ambiental por estar em causa uma instalação com capacidade de tratamento inferior a 150.000 toneladas/ano (cfr. art. 9º, nº 1 do DL nº 239/97 e nº 11, al. c) do anexo II do DL nº 69/2000, de 3 de Maio).

Ora, face ao que atrás ficou exposto, é evidente que, na situação dos autos, a decisão de “autorização”, ou seja, o “parecer final” a que alude o nº 5 do art. 4º da Portaria nº 961/98, consubstanciando a aprovação do projecto apresentado pela concessionária B..., está contida na comunicação feita pela Presidente do INR a coberto do ofício de 01.08.2000 (ponto 20 da matéria de facto).

Ali se afirma, sob a epígrafe “Projecto de Execução do Aterro Sanitário do Oeste – 1ª fase”, e após detalhada apreciação na generalidade e na especialidade, que “o projecto em questão apresenta uma concepção de acordo com o disposto na Directiva nº 1999/31/CE, de 26 de Abril, e na legislação específica sobre resíduos que se lhe aplica mais directamente (Decreto-Lei 233/97, de 9 de Setembro, e Portaria nº 961/98, de 10 de Novembro), pelo que é genericamente objecto de parecer favorável por parte deste Instituto”.

E que, “tendo em consideração o atrás exposto, e a urgência de rapidamente dotar de infra-estruturas de gestão de resíduos adequadas à área geográfica coberta pela B..., deverá ser encarada pela Administração desse Sistema o rápido início dos trabalhos, aproveitando as condições climatéricas propícias para a movimentação de terras”.

Obtida esta “autorização”/“parecer final”, e com vista à execução das obras, teve a concessionária que aguardar a aprovação, pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, do projecto de construção das infra-estruturas, em conformidade com o disposto no art. 6º do DL nº 366/97, de 20 de Dezembro (que constituiu a sociedade concessionária B... e aprovou os respectivos estatutos), o que significa que, para além da “autorização prévia” consubstanciada naquele “parecer final”, havia uma imposição legal autónoma de aprovação de um projecto de construção de infra-estruturas do aterro sanitário.

Só com este conteúdo e finalidade pode ser entendido o despacho ministerial de 23.10.2000, objecto da presente impugnação, de concordância com a Informação nº 20/00, de 20/10, do Instituto dos Resíduos, que, sob a epígrafe “SISTEMA DE TRATAMENTO DE RESÍDUOS URBANOS DO OESTE – B... – APROVAÇÃO DOS PROJECTOS”, e após referir o processo de autorização e a obtenção pela concessionária do “parecer favorável”, conclui:

“Em presença do exposto, considerando o estreito acompanhamento do processo de autorização das infra-estruturas em questão, por parte deste Instituto, e de V. Exa, considero verificadas as condições e satisfeitos os requisitos legalmente impostos para que os projectos de construção das infra-estruturas atrás mencionadas, sejam considerados aprovados.

À consideração superior” (sublinhado nosso)

Como sublinha a recorrida B..., a aprovação do projecto de construção das infra-estruturas, até porque previsto e disciplinado num diploma distinto daqueles que regulam o procedimento de autorização prévia (DL nº 239/97 e Portaria nº 961/98), é autónoma e independente do procedimento de autorização prévia.

Resulta, assim, claro que, ao contrário do afirmado pelos recorrentes, o acto por eles identificado como objecto do presente recurso diz respeito, não à autorização prévia da operação dos resíduos em causa, a qual fora concedida pelo Presidente do INR através do aludido ofício de 01.08.2000, mas sim, e tão só, à aprovação dos projectos de construção das infra-estruturas, ou seja, à autorização de realização das obras.

A decisão de autorização prévia não pode entender-se incorporada no despacho objecto do presente recurso, ainda que, como referem os recorrentes, de forma implícita.

Esta é a interpretação que temos por mais adequada do conteúdo do aludido acto de 23.10.2000.

Ora, perante esta constatação, há que concluir que os fundamentos do recurso (as concretas ilegalidades imputadas ao acto identificado como seu objecto) se reportam a uma decisão administrativa que não está contida nesse acto.

Ou, dizendo de outro modo, a petição de recurso atribui (erradamente) ao despacho impugnado um conteúdo decisório que o mesmo não comporta, sendo certo que os fundamentos do recurso (as concretas ilegalidades invocadas) se reportam a uma decisão administrativa diversa da contida neste acto, ou seja, a um outro acto.

O facto é que as conclusões da alegação dos recorrentes se reportam a ilegalidades atribuídas ao acto recorrido como acto de autorização prévia das operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos (que, como vimos, ele não comporta), em nada se reportando ao seu real conteúdo, de mera aprovação dos projectos de construção das infra-estruturas.

Este evidente desfasamento entre o acto objecto do recurso e os respectivos fundamentos acarreta necessariamente, e como é óbvio, a manifesta improcedência do recurso por impossibilidade objectiva da sua apreciação.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrido particular, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 17 de Fevereiro de 2005. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.