Quem foi o relator do acórdão 0778/23.3BELRA?

O relator foi Claúdio Monteiro Ramos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0778/23.3BELRA?

O acórdão foi proferido em 24 de outubro de 2024.

0778/23.3BELRA

Sumário

Para que se preencha o elemento subjetivo exigido pela parte final do número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, não basta que se demonstre a ilegalidade da intervenção do autarca num procedimento administrativo em que são interessados familiares seus, sendo necessário que se demonstre que essa intervenção foi determinada intencionalmente com o propósito de obter uma vantagem patrimonial indevida.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório 1. AA – identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 20 de junho de 2024, que concedeu provimento ao recurso interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, de 2 de novembro de 2023, que julgou improcedente a ação de declaração de perda de mandato autárquica que contra ela o mesmo havia proposto. 2. Nas suas alegações de recurso, a Recorrente formulou as seguintes conclusões: «1.ª Vem o presente recurso interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul a 20.06.2024, o qual revogou a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, julgando a acção administrativa procedente, declarando a perda de mandato da Ré, por concluir que resulta dos elementos constantes dos autos que a Ré quis, com a conduta descrita, a obtenção de vantagem patrimonial por parte de familiares seus, pelo que se verifica o elemento subjectivo do n.º 2 do art. 8.º da Lei da Tutela Administrativa. 2.ª A ora Recorrente não se conforma com a sobredita decisão do Tribunal a quo, porquanto a mesma viola a lei substantiva, designadamente a interpretação do art. 8.º n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, em concreto o segmento normativo “visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem”, em violação do princípio da proporcionalidade (art. 266.º da CRP). 3.ª A atribuição de efeito meramente devolutivo ao presente recurso afigura-se causadora de danos, pois permitindo-se a imediata execução do Acórdão proferido a 20.04.2024, produzindo efeitos imediatos a decisão de perda de mandato, na hipótese de o presente recurso ser admitido e julgado procedente, como se confia que será, a decisão favorável que a final será proferida já não poderá reconstituir o lapso de tempo – porventura até por se verificar o termo do mandato, que ocorre em Setembro de 2025 em que a Recorrida não exerceu as suas funções na Assembleia Municipal, designadamente de garantia de prossecução e defesa dos interesses da população do Município ..., e em representação dos munícipes que a elegeram, verificando-se a violação dos direitos fundamentais consagrados no art. 50.º n.º 1 da CRP. 4.ª Inexistindo ou não se alcançando outras providências que este Venerando Tribunal possa adoptar, adequadas a evitar ou a minorar esses danos, considerando que o exercício do mandato assenta na individualidade da pessoa eleita, e não se vislumbrando qualquer prejuízo para o interesse público adveniente da manutenção da Recorrente nas suas funções de deputada na Assembleia Municipal durante a pendência do recurso, requer-se a V. Exa., ao abrigo do n.º 4 do art. 143.º do CPTA, se digne atribuir-lhe o efeito suspensivo, oferecendo-se a Recorrente para, caso o Tribunal assim entenda necessário, prestar caução no montante que este considere justo, adequado e proporcional. 5.ª O objecto do presente recurso e a questão à qual cumpre dar resposta é a de saber se da participação de eleito local em procedimento com vista à regularização de vínculos precários relativamente ao qual se verifica impedimento por serem passíveis de regularização os vínculos detidos por familiares, resulta o preenchimento do elemento subjectivo previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96 – intenção de favorecimento / obtenção de vantagem patrimonial para outrem – se o eleito não participou na verificação dos requisitos dos candidatos para efeitos de admissão ao procedimento, nem na avaliação das candidaturas e na realização da entrevista e se declarou impedido antes da homologação das listas de ordenação final do procedimento concursal. 6.ª Justificando-se a intervenção do STA apenas em matérias de maior importância, na óptica da ora Recorrente é de extrema necessidade a admissão do presente recurso para uma melhor aplicação do direito, dada importância inegável da questão jurídica aqui trazida, atendendo a que intervenção do membro de um órgão autárquico em procedimento relativamente ao qual se verifique impedimento legal só é passível de determinar que o mesmo é indigno do cargo e por isso merecedor da sanção gravosa de perda de mandato, se se demonstrar que, com essa intervenção visou obter, para si ou para outrem, uma situação de favor, de primazia ou privilégio, em concreto proveitos económicos, de forma ilícita, e se a sanção for adequada à falta cometida, o que não é admissível que se conclua sem que se demonstrem factos concretos que preencham esse elemento intencional. 7.ª A jurisprudência produzida pelo Supremo Tribunal Administrativo quanto ao preenchimento do requisito subjectivo previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96 aponta no sentido de que a intenção tem de ser antijurídica e culposa – cf. jurisprudência citada no Acórdão de 21.05.2020, transcrito pela sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria: acórdão do STA de 22/04/2004 (Proc. nº 0248/04 in «www.dgsi.pt/jsta»), que reitera jurisprudência anterior de outras decisões deste Tribunal (cfr. Acs. de 18/05/1995 - Proc. n.º 37472, de 12/05/1995 - Proc. nº 36434, de 18/03/2003 - Proc. nº 0369/03); Ac. deste STA de 09/01/2002 (Proc. nº 048349 in «www.dgsi.pt/jsta»); Ac. de 21.3.96, rec. 39.678; acórdão deste STA de 18/03/2003 (Proc. nº 0369/03 in «www.dgsi.pt/jsta»); Acs. de 03.04.97, rec. 41784 e de 21.03.96, rec. 39678; Acórdão STA de 21/03/96; Acórdão de 11/03/99, rec. 44.576; Acórdão de 9/01/2002, rec. 48.349).”. 8.ª O relatório do Tribunal Central Administrativo Sul sustenta que resulta dos elementos constantes dos autos que a Ré quis a obtenção de vantagem patrimonial por parte de familiares seus, pela seguinte ordem de razões: iniciativa ao espoletar e dar seguimento ao procedimento concursal no qual os seus familiares seriam interessados (pontos 3 a 8 do probatório); - não se afigura credível que, tendo esta iniciativa, e cabendo-lhe a responsabilidade máxima pelo pelouro dos recursos humanos, desconhecesse tal interesse e a forte probabilidade de os mesmos serem opositores no procedimento; - o contexto do procedimento concursal de regularização de precários terá desrespeitado os requisitos de aplicação do Programa de Regularização extraordinária dos Vínculos Precários estabelecido pela Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro (cf. relatório do Tribunal de Contas n.º 14/2022 – ARF, 2.ª secção); - não se afigura credível o desconhecimento da probabilidade das respetivas candidaturas virem efetivamente a ser aprovadas, como acabou por acontecer; - teve acesso a informação privilegiada e intervenção crucial nas decisões relativas ao procedimento de recrutamento, ficando por isso em causa a isenção e imparcialidade exigidas numa tomada de decisão desta natureza; - a respetiva declaração de impedimento afigura-se de todo irrelevante, na medida em que apenas surgiu no momento final de um procedimento que foi por si orientado; - os familiares beneficiados são a filha, o irmão e a cunhada, estando em causa uma proximidade familiar, que reforça a verificação do elemento subjetivo. 9.ª O Tribunal a quo, partindo da factualidade dada como provada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, retirou ilações que sustentam uma convicção diferente da que foi firmada na sentença de primeira instância – que julgou não verificado o elemento subjectivo previsto no referido n.º 2 por não resultarem demonstrados factos dos quais se possa extrair uma conduta dolosa e a intenção de obter uma vantagem patrimonial para os seus familiares – sem sustentar em motivos logicamente aceitáveis essa sua diferente convicção, em concreto em factos e elementos que denotem que a conduta da Recorrente foi dolosa ou caracterizada por uma culpa grave. 10.ª O que se retira da decisão do Tribunal a quo é, na verdade, apenas e só o reforço da violação do princípio da imparcialidade por parte da Ré, que foi considerada verificada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria ao julgar verificados os primeiros dois requisitos previstos no art. 8.º n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, mas o Tribunal a quo não remete para elementos ou provas concretas constantes dos autos das quais se possa concluir pela verificação do requisito que se prende com a intenção de obter vantagem patrimonial para si ou para outrem. 11.ª Será a intervenção da Recorrente no procedimento conducente à regularização de vínculos precários sancionável com a perda de mandato, nos termos do disposto no art. 8.º nº 2 da Lei nº 27/96 de 1 de Agosto, ou seja, dessa intervenção resulta o preenchimento do requisito de “intenção de obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem”? A resposta deste Supremo Tribunal Administrativo não poderá deixar de ser, como se confia que será, negativa, pois o legislador não quis que a perda de mandato resultasse automaticamente da intervenção em processo ou acto em relação ao qual existisse impedimento, exigindo ainda que tal intervenção visasse uma vantagem patrimonial. 12.ª Do facto de a Recorrente não se ter declarado impedida de intervir no procedimento ab initio não se pode retirar que teve como propósito a intenção de obter uma vantagem patrimonial para os seus familiares, pois a Recorrente não teve essa intenção, e a mesma não resulta demonstrada nos autos, resultando ao invés demonstrado que a Ré não actuou com o intuito de obter uma vantagem patrimonial para os familiares. 13.ª A reunião da Câmara Municipal que teve lugar no dia 15.10.2018 e na qual foi deliberada a aprovação da 2.ª proposta de alteração ao mapa de pessoal da Câmara, foi presidida pela aqui Recorrente apenas por motivo da ausência do Sr. Presidente da Câmara (justificada por doença) – cf. ponto 4 dos factos provados – pelo que foi em cumprimento dos seus deveres e obrigações funcionais que a Recorrente “deu o primeiro passo” no procedimento necessário à regularização dos vínculos precários e votou favoravelmente a aprovação da proposta de regularização desses vínculos nos termos do mapa de levantamento de vínculo de precários. E fê-lo para que fosse possível ao Município assegurar a operacionalização dos diferentes serviços e satisfazer as necessidades dos munícipes, aproveitando os recursos humanos já existentes, que prestavam serviço ao Município, através da prerrogativa dada pela Lei – o Programa de Regularização de vínculos precários. 14.ª Dessa actuação não se pode retirar qualquer intenção de beneficiar os seus familiares, pois como referiu o Ministério Público nas suas alegações de recurso, transcrevendo as declarações de parte da Ré, esta afirmou que não se questionou sobre a possibilidade de os seus familiares entrarem ou não na regularização dos vínculos precários. 15.ª É também verdade que a Ré votou favoravelmente a proposta de regularização dos precários nos termos do mapa de levantamento de vínculos precários, mas não pode olvidar-se que nesse mapa constava apenas o número de postos de trabalho a regularizar, sem identificação dos respectivos trabalhadores – cf. ponto 24 dos factos provados. 16.ª Por outro lado, da decisão de aprovação da regularização de trabalhadores precários, na qual a Ré participou na reunião de 25.10.2018, também não é possível inferir qualquer intenção e/ou vontade de incluir os seus familiares no leque de concorrentes à regularização de vínculos precários ou concluir que colocou os seus familiares numa qualquer posição de vantagem, porquanto para efeitos de integração do mapa de pessoal os laços familiares nada ditariam, como não ditaram, atendendo a que a Ré não teve qualquer intervenção na verificação dos elementos apresentados pelos candidatos, designadamente a posse dos requisitos e a apresentação dos documentos essenciais à sua admissão ou avaliação, bem como a avaliação curricular das suas candidaturas e a realização da entrevista profissional de selecção, que foram realizadas por um Júri regularmente composto por três elementos, e em cuja actividade a Ré não teve qualquer intervenção. 17.ª Após tomar conhecimento de que os seus familiares tinham sido admitidos ao concurso, por ter o Júri verificado que reuniam os requisitos para a ele serem opositores, e que os mesmos estariam em condições de ocupar postos de trabalho de entre os 53 levados a concurso, a Ré logo apresentou as declarações de impedimento para homologar as listas de ordenação final do processo concursal – esses sim actos administrativos que conferiram vantagens aos seus familiares – bem como para assinar os contratos de trabalho em funções públicas com BB (filha), CC (irmão) e DD (cunhada), de modo a que não lhe pudesse ser imputada a prática de actos desconformes à lei. 18.ª Com efeito, da sua participação naquelas deliberações não resulta o favorecimento dos seus familiares, nem é possível presumir a intenção de favorecimento ou mesmo afirmar que colocou os familiares numa posição de vantagem, da qual adveio vantagem patrimonial, pois para que se comprovasse a intenção de favorecimento e de colocação dos familiares em posição de vantagem, seria necessário comprovar que a Ré teve intervenção directa ou de alguma forma influenciou o resultado final dos procedimentos a que os seus familiares foram opositores, designadamente através de participação na verificação dos requisitos dos candidatos para efeitos de admissão de candidaturas, e em sede de avaliação das candidaturas e classificação do respectivo mérito, o que não se verificou. 19.ª Resulta da análise dos documentos juntos aos autos levados aos pontos 12, 13, 14, 15, 16 e 17 do probatório, as relações familiares aqui em causa em nada influenciaram a regularização dos vínculos dos familiares da Recorrente, que só a eles próprios se ficou a dever, em concreto ao mérito por eles demonstrado e reconhecido pelo Júri dos procedimentos a que se candidataram. 20.ª Como bem concluiu a sentença de primeira instância, os familiares da Ré candidataram-se aos procedimentos nos mesmos termos que todos os outros candidatos, pelo que do facto de a Ré não se ter declarado impedida para aprovar a proposta de alteração ao mapa de pessoal do Município e a proposta de abertura do procedimento concursal de regularização extraordinária de vínculos precários, não se retira uma intenção de obter uma vantagem patrimonial para a sua filha, irmão e cunhada. 21.ª Quanto à alusão efectuada pelo acórdão a quo, de que o contexto do procedimento em que a Ré interveio desrespeitou os requisitos de aplicação do PREVPAP, como sendo factor que sustenta a o preenchimento do elemento subjectivo do n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96, importa salientar que, até à presente data, não é conhecida da recorrente qualquer diligência que tenha sido levada a cabo pelas entidades competentes com vista à declaração de invalidade do referido procedimento e, consequentemente dos contratos celebrados, pelo que os mesmos estão vigentes, estando os interessados a auferir a correspondente remuneração remuneratória como contrapartida do trabalho que efectivamente prestam, não subsumível no conceito de vantagem patrimonial ilícita. 22.ª A propósito da expressão “visando a obtenção de uma vantagem patrimonial”, usada no n.º 2 do art. 8.º da Lei no 27/96, esclarece o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Abril de 1997 3 que a mesma não se refere a toda e qualquer vantagem patrimonial, mas a uma vantagem ilícita no sentido de que não é devida. 23.ª No caso dos presentes autos, a Recorrente não teve qualquer intervenção nos actos com relevância decisória em que fossem interessados os seus familiares, pelo que dúvidas não podem subsistir de que a factualidade que se reporta à sua participação no procedimento não está de modo algum abrangida pela expressão “visando a obtenção de vantagem patrimonial”, inexistindo qualquer fundamento que sustente que aqui se verifica o preenchimento do elemento intencional previsto no n.º 2 do art. 8 da Lei n.º 27/96. 24.ª Dos elementos constantes dos autos, resulta claro e demonstrado que os actos praticados pela Ré – apresentação da proposta de alteração ao mapa de pessoal do Município e determinação da abertura do procedimento concursal de regularização extraordinária de vínculos precários – não podem ser classificados como sendo dolosos, porquanto: - não resulta demonstrado que a Ré não se declarou impedida de os praticar porque quis incluir os seus familiares na listagem dos trabalhadores precários e teve a intenção de permitir que os seus familiares obtivessem uma vantagem patrimonial; - a Recorrente não teve qualquer intervenção nos actos com relevância decisória em que fossem interessados os seus familiares, designadamente não teve qualquer intervenção na verificação dos elementos apresentados pelos candidatos, designadamente a posse dos requisitos e a apresentação dos documentos essenciais à sua admissão ou avaliação, bem como a avaliação curricular das suas candidaturas e a realização da entrevista profissional de selecção; - resulta demonstrado que quando tomou conhecimento de que os familiares tinham sido admitidos ao concurso, a Ré apresentou declarações de impedimento, tornando conhecido, através da menção em tais declarações da alínea b) do n.º 1 do art. 69.º do CPA, o facto de existirem relações familiares com alguns dos candidatos admitidos; - os actos praticados no procedimento não podem ter-se como dotados de potencialidade suficiente e idónea tendente, só por si, à obtenção de uma vantagem patrimonial; - a vantagem obtida pelos familiares da Recorrente é totalmente dissociável dos actos procedimentais em que a Recorrente participou. 25.ª Os fundamentos invocados pelo Tribunal a quo para sobrepor a sua convicção à convicção formulada pelo Tribunal de 1.ª instância não são fundamentos sérios, devidamente sustentados em dados concretos, idóneos a colocar em causa a conscienciosa ponderação e valoração que o Tribunal de 1.ª instância fez dos elementos juntos autos, de modo a que seja possível formular a conclusão de que aquela é incorrecta e que a agora efectuada é mais acertada, porquanto não foram carreados factos para os presentes autos que permitam concluir que a Recorrente quis a obtenção de vantagem patrimonial por parte de familiares. 26.ª Conforme acertadamente decidiu a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, competiria ao Autor Ministério Público a alegação e demonstração, através de factos concretos, do elemento intencional previsto no artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, factos estes que permitissem concluir que a gravidade da conduta da Ré a tornaria indigna do cargo cuja perda aquele pretende que seja declarada, o que não sucedeu. 27.ª O Tribunal a quo invalidou sem mais a livre apreciação da prova do julgador de 1.ª instância e a convicção construída e formada que assentou nos elementos documentais juntos aos autos, bem como na imediação e na oralidade, com base em considerações que não têm apoio nos elementos que constam dos autos, sendo mesmo contrários a esses elementos, não sendo aqui de admitir, e face aos elementos que constam dos autos, que segundo as regras da experiência comum a Recorrente teve intenção de beneficiar os seus familiares ao não se declarar impedida ab initio. 28.ª Ao contrário do que concluiu – erradamente – o Acórdão a quo, apesar da intervenção ilícita da Recorrente no procedimento, não existem quaisquer evidências, factos provados, nos presentes autos que permitam concluir que a conduta da Recorrente foi dolosa ou caracterizada por uma “culpa grave”, susceptível de preencher o elemento intencional previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96, pelo que inexistem fundamentos que sustentem a sua indignidade para a permanência no exercício das suas funções – cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 8 de março de 2007, proferido no processo n.º 00110/06.0BEBRG e citado na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria. 29.ª Ao decidir pelo preenchimento do requisito subjectivo previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96 nos termos em que decidiu, declarando a perda de mandato da Ré, o acórdão recorrido violou a interpretação do referido preceito e o princípio da proporcionalidade na aplicação das medidas sancionatórias, por falta de adequação entre a falta cometida e a sanção (art. 266.º da CRP)». 3. O Ministério Público não contra-alegou. 4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 26 de setembro de 2024, com o fundamento de que «a subsunção da factualidade provada à parte final do número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1.08, não é, no caso, operação jurídica fácil, tanto assim que os dois tribunais de instância divergiram totalmente na respetiva solução. Constatamos, também, que tal solução tem sido abordada em vários acórdãos deste Supremo Tribunal, e de modo a gerar legítimas dúvidas relativamente à solução jurídica adoptada no presente acórdão». 5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36.º/1 e 2 do CPTA. II. Matéria de facto 6. O tribunal a quo deu como provados os seguintes factos: «1. A Ré é atualmente membro da Assembleia Municipal ..., instalado para o quadriénio de 2021/2025, tendo tomado posse de tal cargo no dia 26 de setembro de 2021 – (Cfr. documentos n.ºs 1 e 2, juntos à petição inicial); 2. A Ré, no mandato relativo aos anos de 2017 a 2021, exerceu as funções de Vereadora da Câmara Municipal ..., tendo tomado posse desse cargo no dia 21 de outubro de 2017 – (cfr. acordo e documento n.º 3, junto à petição inicial); 3. Por deliberação da Câmara Municipal ..., datada de 27 de outubro de 2017, o Presidente da Câmara designou a Ré para Vice-Presidente da Câmara Municipal – (cfr. documento n.º 3, junto à petição inicial); 4. Em reunião ordinária da Câmara Municipal ..., de 15 de outubro de 2018, à qual a Ré presidiu, foi deliberado aprovar a proposta da 2.ª alteração ao Mapa de Pessoal da Câmara Municipal ..., resultando da respetiva ata, o seguinte: [imagem] (cfr. ata, junta à contestação da Ré, sob documento n.º 1); 5. No dia 22 de outubro de 2018, reuniu a Assembleia Municipal ... com vista à apreciação e votação da proposta referida no ponto anterior, resultando da respetiva ata, nomeadamente, o seguinte: [imagem] (…).” – (cfr. ata, junta à contestação da Ré, sob documento n.º 2); 6. Em reunião ordinária da Câmara Municipal ..., de 25 de outubro de 2018, à qual a Ré presidiu, foi deliberado, nomeadamente, o seguinte: “(…) Proposta de Deliberação de Regularização Extraordinária de Vínculos Precários Presente e aprovada por maioria a proposta com os votos a favor da Vice-Presidente e do vereador EE e duas abstenções dos vereadores FF e GG. O vereador FF fez uma declaração que leu aos presentes e que quer transcrita para a Ata e que fique arquivada. Afirma que a sua tomada de posição não é contra nada, quer do ponto de vista institucional quer do ponto de vista pessoal e que se prende sobretudo por achar que o que está proposto não está de acordo com a Lei dos Precários. Declaração dos vereadores do PSD “Depois de analisada a proposta da maioria do PS nomeadamente do senhor Presidente para a regularização extraordinária de vínculos precários, visando a abertura de procedimento concursal nos termos da Lei 112/2017 de 29 de dezembro, os vereadores eleitos pelo Partido Social Democrata consideram que: A Associação ... é uma Associação de direito privado, com associados individuais, empresariais e institucionais (Câmaras Municipais), cujo projeto social não lhe confere o estatuto de empresa pública, empresa local, associação de municípios, ou outra conforme prevista na Lei 112/2017 de 29 de dezembro. Nada na lei referida permite concluir que os trabalhadores que prestam serviço na ... ou prestam serviços à Câmara Municipal ..., através dela e com a qual estabeleceram contrato de trabalho a termo ou sem termo (alguns trabalhadores passaram a efetivos após o terceiro contrato, podem ser opositores ao dito concurso de precários, pois apesar de cumprirem ordens dos responsáveis da Câmara não há qualquer vínculo laboral objetivo e real entre esses trabalhadores e o Município .... Além disso Protocolo estabelecido entre a Câmara Municipal ..., na pessoa da Vice-Presidente e a Associação ... não passou do seu Presidente e também Presidente da Câmara Municipal ..., não permitindo qualquer conclusão relativamente à “Dependência” destes trabalhadores relativamente ao Município. Trata-se de um mero Protocolo elaborado para pretensamente ultrapassar algumas dificuldades laborais da Câmara Municipal ... face à legislação que na altura (passado recente) impedia a “livre” contratação de pessoal, sujeitando estes processos a regras rígidas e autorizações superiores (da tutela). Também, por isso, temos dúvidas quanto à sua legalidade. Reconhecemos as necessidades prementes e urgentes de recrutar novos trabalhadores para postos do Município, tendo em conta o número de aposentados dos últimos anos, os desvinculados e as baixas médicas. Contudo tal constatação não nos leva a cometer ilegalidades, quando o problema pode ser facilmente ultrapassável, desde que haja vontade e não haja outros interesses políticos, familiares ou eleitorais. De facto, a Câmara Municipal, pode a todo o momento, lançar concurso para todos os trabalhadores enquadráveis na Lei 112/2017 de 29 de dezembro, nomeadamente os que exercendo funções na Câmara Municipal, com ela tinham vínculo: contrato a prazo, CEI, CEI+, Estágios Profissionais, Prestação de Serviços (Permanentes), etc., a fim de colmatar algumas necessidades permanentes do Município. É isso mesmo que propomos que se faça: abrir procedimento concursal para integração destes trabalhadores precários. Nos restantes casos e, nomeadamente com os trabalhadores que ao serviço da Associação ... prestam serviços ao Município ..., ao abrigo do protocolo estabelecido (que obriga a relatórios periódicos a apresentar pela .... à C.M.... comprovando assim que não há vínculo laboral com a C.M....), se abra procedimento concursal ordinário, aberto a estes trabalhadores, mas também a toda a população (..., considerando o respetivo programa de concurso a experiência laboral necessária às funções a desempenhar por forma a não prejudicar, se for o caso, aqueles que ao serviço da ... já desempenhavam essas funções. Nem a ... é uma empresa local ou associação de municípios que possa beneficiar do estipulado na Lei 112/2017, pois caso o fosse, poderia ela própria recorrer da lei, abrir procedimento concursal para a integração dos seus precários e passá-los a efetivos. Aliás, parte desses trabalhadores já são efetivos na ..., pelo que deixaram de ser precários e assim, nunca se poderiam ser opositores (concorrer) ao concurso da Câmara Municipal, o que seria injusto e imoral face aos outros que pretensa e hipoteticamente poderiam, (que a proposta do senhor Presidente subentende). Em nossa opinião, e segundo a Lei 112/2017, de 29/12, nem uns nem outros podem ser opositores (concorrer) ao concurso para integração de precários que o Município pretende implementar. Poderiam, se a Lei se aplicasse à ..., diretamente, sem concurso Público, sem qualquer procedimento de seleção e aferição de competências e habilitações Profissionais e Académicas, a não ser a vontade (política eleitoral) do senhor Presidente da Câmara, possam vir a beneficiar desse facto, relativamente a outros cidadãos ... que não tiveram essa benesse do senhor Presidente da Câmara. Julgamos não ser legítimo, ético e legal. Contudo e apesar de tudo o que expusemos, não queremos prejudicar quem quer que seja, nem que haja qualquer aproveitamento político duma situação que sendo de alguma forma compreensível, não é legal porque não enquadrável na legislação produzida para o efeito (Lei 112/2017). Por isso, propomos a abertura de procedimento concursal para a integração de precários que legalmente o sejam e também a abertura de procedimento concursal ordinário (normal) para os restantes casos reconhecidos como necessidades prementes, onde se enquadrem os trabalhadores da ..., mas também outros ... e Portugueses que pretendam candidatar-se a exercer funções laborais para o Município .... Assim sendo e considerando que a maioria do PS entende ser este um procedimento legal e conforme a Lei 112/2017 de 29/12 e os Vereadores do PSD considerarem ilegal, estes para não prejudicar quem quer que seja, abstêm-se na votação, permitindo que a maioria possa, havendo quórum, ela própria aprovar o procedimento proposto e assumir as respetivas responsabilidades legais (a que não nos podem obrigar, dado sermos oposição). (…).” – (cfr. ata, junta à petição inicial, sob documento n.º 4); 7. Através de despacho datado de 5 de novembro de 2018, a Ré determinou a abertura de procedimento concursal para a regularização extraordinária de vínculos precários na Administração Pública para a ocupação de 53 postos de trabalho, na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado – (cfr. despacho, junto à petição inicial, sob documento n.º 10); 8. Através de despacho datado de 5 de novembro de 2018, a Ré procedeu à nomeação do júri no âmbito do procedimento mencionado no ponto anterior – (cfr. despacho, junto à petição inicial, sob documento n.º 9); 9. Em 28 de dezembro de 2018, a Ré subscreveu uma declaração de impedimento com o seguinte teor: [imagem] (cfr. documento n.º 11, junto à petição inicial); 10. Em 28 de dezembro de 2018, foi homologada a lista unitária de ordenação final no âmbito do procedimento concursal referido em 7 – (cfr. lista, junta à contestação da Ré, sob documento n.º 5); 11. Em 2 de janeiro de 2019, a ré subscreveu uma declaração de impedimento com o seguinte teor: [imagem] (cfr. documento n.º 12, junto à petição inicial); 12. BB, filha da Ré, apresentou candidatura no âmbito do procedimento referido em 7. para o preenchimento de dois postos de trabalho na categoria de Assistente Técnica, na área de ..., ... ... (Ref B), ten do a mesma sido aprovada e classificada em 2.º lugar – (cfr. documentos n.ºs 6, junto à petição inicial e 4 e 5, juntos à contestação da Ré); 13. Foram apresentadas 7 candidaturas para o preenchimento dos postos de trabalho referidos no ponto anterior, tendo sido aprovadas 4 – (cfr. documentos n.ºs 4 e 5, juntos à contestação da Ré); 14. CC, irmão da Ré, apresentou candidatura no âmbito do procedimento referido em 7. para o preenchimento de dois postos de trabalho na categoria de Assistente Operacional (Ref B), tendo o mesmo sido aprovado e classificado em 2.º lugar – (cfr. documentos n.ºs 7, junto à petição inicial e 5 e 6, juntos à contestação da Ré); 15. Foram apresentadas 2 candidaturas para o preenchimento dos postos de trabalho referidos no ponto anterior, ambas aprovadas – (cfr. documentos n.ºs 5 e 6, juntos à contestação da Ré); 16. DD, cunhada da Ré, apresentou candidatura no âmbito do procedimento referido em 7. para o preenchimento de dois postos de trabalho na categoria de Assistente Operacional (Ref T), tendo a mesma sido aprovada e classificada em 2.º lugar – (cfr. documentos n.ºs 8, junto à petição inicial e 5 e 7, juntos à contestação da Ré); 17. Foram apresentadas 7 candidaturas para o preenchimento dos postos de trabalho referidos no ponto anterior, todas aprovadas – (cfr. documentos n.ºs 5 e 7, juntos à contestação da Ré); 18. No dia 2 de janeiro de 2019, e, na sequência do procedimento concursal referido em 7, foi celebrado entre o Município ..., representado pelo Presidente da Câmara Municipal, e BB, “Contrato de Trabalho em funções Públicas por Tempo Indeterminado” – (cfr. contrato, junto à petição inicial, sob documento n.º 13); 19. No dia 2 de janeiro de 2019, e, na sequência do procedimento concursal referido em 7, foi celebrado entre o Município ..., representado pelo Presidente da Câmara Municipal, e CC, “Contrato de Trabalho em funções Públicas por Tempo Indeterminado” – (cfr. contrato, junto à petição inicial, sob documento n.º 14); 20. No dia 2 de janeiro de 2019, e, na sequência do procedimento concursal referido em 7, foi celebrado entre o Município ..., representado pelo Presidente da Câmara Municipal, e DD, “Contrato de Trabalho em funções Públicas por Tempo Indeterminado” – (cfr. contrato, junto à petição inicial, sob documento n.º 15); 21. A Ré sabia à data da abertura do procedimento referido em 7 que os seus familiares referidos em 12, 14, e 16 eram trabalhadores da ... – (cfr. declarações de parte); 22. A Ré não sabia se os trabalhadores referidos no ponto anterior reuniam os requisitos para serem opositores ao procedimento referido em 7 - (cfr. declarações de parte); [eliminado pelo acórdão recorrido] 23. O Município ... recorreu aos serviços da jurista HH com vista a esclarecer da possibilidade de incluir os trabalhadores da ... no âmbito do procedimento referido em 7 – (cfr. documento n.º 1, junto à petição inicial, declarações de parte e prova testemunhal); 24. A Ré apenas sabia o número em abstrato de postos de trabalho a prever no mapa de pessoal do Município que foram apurados após o levantamento das necessidades permanentes – (cfr. declarações de parte e prova testemunhal); 25. A presente petição inicial foi remetida a este Tribunal via Sitaf no dia 12 de julho de 2023 – (cfr. fls. 1 dos autos)». III. Matéria de direito 7. A questão fundamental de direito que se discute nos presentes autos é a da interpretação e aplicação do disposto no número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, que estabelece o regime da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais, onde se prevê a perda de mandato dos «membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem». Em causa, concretamente, está a questão de saber se, ao intervir num procedimento administrativo de regularização extraordinária de vínculos precários de trabalhadores do Município ..., ao qual foram opositores familiares seus, a Recorrente visou «a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem». 8. As instâncias divergiram na solução a dar à questão controvertida nos autos. Na sentença do TAF de Leiria, considerou-se que «não resulta (...) que tenha existido qualquer intenção da parte da Ré de obter uma vantagem patrimonial para os seus familiares que, segundo se conclui pelos factos assentes, se candidataram nos mesmos termos que todos os outros candidatos, não tendo o Autor logrado demonstrar que tenha existido algum favorecimento ilícito por parte da Ré e que a mesma tenha participado de forma intencional (com dolo) no procedimento, nomeadamente, não se tendo declarado impedida ab initio, com vista a obter qualquer». O TCAS, pelo contrário, concluiu que a Recorrente «teve acesso a informação privilegiada e intervenção crucial nas decisões relativas ao procedimento de recrutamento, ficando por isso em causa a isenção e imparcialidade exigidas numa tomada de decisão desta natureza. E a respetiva declaração de impedimento afigura-se de todo irrelevante, na medida em que apenas surgiu no momento final de um procedimento que foi por si orientado». E, em consequência, julgou «verificado o elemento subjetivo previsto no artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96, de 1 de agosto». 9. Em rigor, as instâncias não divergiram quanto à interpretação jurídica da norma, mas apenas quanto à qualificação jurídica dos factos assentes nos autos. A interpretação jurídica da norma está, aliás, desde há muito, fixada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, como foi recentemente reiterado pelos seus acórdãos de 2 de abril de 2020, proferido no Processo n.º 0396/18.8BECTB, e de 21 de maio de 2020, proferido no Processo n.º 069/19.4BEMDL, citados, respetivamente, pelo TCAS e pelo TAF de Leiria. Dessa jurisprudência resulta claro que, para que se preencha o elemento subjetivo exigido pela parte final do número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, não basta que se demonstre a ilegalidade da intervenção do autarca num procedimento administrativo em que são interessados familiares seus, sendo necessário que se demonstre que essa intervenção foi determinada intencionalmente com o propósito de obter uma vantagem patrimonial indevida, sendo, por isso mesmo, uma intervenção antijurídica e culposa. Na verdade, «tendo em conta a gravidade da sanção e das suas consequências (...) a jurisprudência tem afirmado que, excetuados os casos em que o dolo é legalmente exigível na configuração da infração, a perda do mandato só pode ser decretada quando o fundamento legal que a justifica for imputável a título de culpa grave e não mera culpa ou simples negligência no cumprimento de um dever ou duma obrigação legal. Tudo, porque (...) a perda de mandato de alguém que foi democraticamente eleito só deve ser decretada quando houver uma relação de adequação e proporcionalidade entre a falta cometida e a sanção». Na qualificação da gravidade da culpa, os acórdãos citados consideram necessária a demonstração de que, «por via de atuação decorrente do exercício das suas funções ou por causa delas, [o autarca] vise obter uma situação de favor, de primazia ou de privilégio geradora de desigualdade em relação outros concretos ou eventuais concorrentes que pudessem prestar o mesmo serviço em condições iguais ou mais favoráveis». Ora, 10. Ao revogar a sentença do TAF de Leiria, o acórdão recorrido não logrou demonstrar, como exigido pela jurisprudência citada, que ao intervir no procedimento a Recorrente visou obter uma vantagem patrimonial indevida, limitando-se a extrapolar o elemento subjetivo do tipo da infração prevista no número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96 da circunstância de que a mesma «teve acesso a informação privilegiada e intervenção crucial nas decisões relativas ao procedimento de recrutamento, ficando por isso em causa a isenção e imparcialidade exigidas numa tomada de decisão desta natureza». A sentença do TAF de Leiria já havia reconhecido que a Recorrente não se encontrava em situação de isenção e imparcialidade, quando censurou «o facto de a Ré não ter agido com diligência suficiente, no sentido de se declarar, desde logo, impedida para intervir no procedimento referido no ponto 7 do probatório e não apenas em momento posterior». Mas como se afirmou naquela sentença, com inteiro acerto, «de tal circunstância não se pode retirar a conclusão de que o facto de não se ter declarado impedida ab initio teve como propósito a obtenção de uma vantagem patrimonial para os seus familiares». É esta situação de vantagem patrimonial que não está evidenciada nos autos, não constando da matéria de facto assente qualquer indício de que os familiares da Recorrente foram tratados de forma desigual – ou privilegiada – relativamente aos demais interessados no provimento dos 53 lugares postos a concurso. Pelo contrário, até, dos factos assentes nos autos resulta que, não só os mesmos foram opositores aos diferentes concursos em igualdade de circunstâncias com os demais interessados, como dois dos três familiares da Recorrente foram integrados nos quadros da autarquia através de concursos públicos em que não tiveram oposição, não se verificando nesses casos, por definição, uma situação de desigualdade em relação a outros potenciais interessados nessa mesma integração. 11. O acórdão recorrido invoca, na sua fundamentação, uma decisão do Tribunal de Contas, de 15 de dezembro de 2022, (Relatório n.º ...22 – ARF, da 2.ª secção, disponível em www.tcontas.pt), proferida no âmbito de uma auditoria, que considerou ilegal o processo de regularização extraordinária de vínculos precários de trabalhadores oriundos da ..., Município ..., Município ..., Município ... e Município ... (...), que é o caso dos familiares da Recorrente. Mas além de não ter carreado para os autos os factos em que se baseou aquela decisão, que não é de natureza jurisdicional, dela também não resulta por si só, que a abertura daquele processo tenha sido determinada pela Recorrente com a finalidade exclusiva ou principal de favorecer os seus familiares. Tanto mais que está provado nos autos que, para além dos três familiares da Recorrente, naquele processo foram integrados nos quadros da autarquia outros cinquenta trabalhadores. Como já se deixou claro nas considerações que antecedem, a ilegalidade objetiva dos atos praticados no âmbito daquele procedimento, mesmo que se verificassem, e que fossem imputáveis à Recorrente, não é bastante para considerar preenchido o elemento subjetivo exigido pelo número 2.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, in fine. Ilegalidade e ilicitude não se confundem. Sendo certo, também, que não existe evidência nos autos de que, entretanto, tais atos tenham, efetivamente, sido invalidados por ato administrativo ou decisão judicial, e de que os vínculos dos trabalhadores por eles integrados nos quadros da autarquia não se tenham consolidado na ordem jurídica. 12. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que, ao não lograr demonstrar que, com a sua intervenção no procedimento administrativo de regularização extraordinária de vínculos precários de trabalhadores do Município ..., a Recorrente visou obter uma vantagem patrimonial indevida para os seus familiares, o acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, confirmando assim a decisão do TAF de Leiria, que julgou totalmente improcedente a ação. Notifique-se Lisboa, 24 de Outubro de 2024. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Ana Gouveia e Freitas Martins – Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho. SEGUE ACÓRDÃO DE 04 DE DEZEMBRO DE 2024 ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO 1. O Ministério Público reclamou do Acórdão desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de outubro de 2024, requerendo a sua retificação, na medida em que nele se declara que o Ministério Público não contra-alegou, sendo certo que «o Magistrado do Ministério Público notificado para contra-alegar, no recurso apresentado pela Ré, do Acórdão proferido pelo TCA-Sul, veio apresentar as suas contra-alegações, no dia 25-07-2024, pelas 15:48:29 conforme resulta do documento com o nº 003269579». 2. O Ministério Público tem razão, tendo-se cometido no referido acórdão o lapso atrás identificado, que importa corrigir. 3. O lapso cometido não afeta a fundamentação do acórdão, que ponderou os argumentos aduzidos pelo Ministério Público nas suas contra-alegações, que no essencial retomam os fundamentos do acórdão recorrido, quando defende que a verificação do impedimento, por si só, é suficiente para preencher o elemento subjetivo da infração exigido pelo número 2.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, in fine. Em face do exposto, julga-se procedente a reclamação apresentada e procede-se à retificação do Acórdão de 24 de outubro de 2024, cujo texto corrigido vai anexo à presente decisão para efeitos de republicação. Notifique-se Lisboa, 4 de Dezembro de 2024. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) - José Augusto Araújo Veloso - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.

Sumário

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. AA – identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 20 de junho de 2024, que concedeu provimento ao recurso interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, de 2 de novembro de 2023, que julgou improcedente a ação de declaração de perda de mandato autárquica que contra ela o mesmo havia proposto.

2. Nas suas alegações de recurso, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1.ª Vem o presente recurso interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul a 20.06.2024, o qual revogou a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, julgando a acção administrativa procedente, declarando a perda de mandato da Ré, por concluir que resulta dos elementos constantes dos autos que a Ré quis, com a conduta descrita, a obtenção de vantagem patrimonial por parte de familiares seus, pelo que se verifica o elemento subjectivo do n.º 2 do art. 8.º da Lei da Tutela Administrativa.

2.ª A ora Recorrente não se conforma com a sobredita decisão do Tribunal a quo, porquanto a mesma viola a lei substantiva, designadamente a interpretação do art. 8.º n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, em concreto o segmento normativo “visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem”, em violação do princípio da proporcionalidade (art. 266.º da CRP).

3.ª A atribuição de efeito meramente devolutivo ao presente recurso afigura-se causadora de danos, pois permitindo-se a imediata execução do Acórdão proferido a 20.04.2024, produzindo efeitos imediatos a decisão de perda de mandato, na hipótese de o presente recurso ser admitido e julgado procedente, como se confia que será, a decisão favorável que a final será proferida já não poderá reconstituir o lapso de tempo – porventura até por se verificar o termo do mandato, que ocorre em Setembro de 2025 em que a Recorrida não exerceu as suas funções na Assembleia Municipal, designadamente de garantia de prossecução e defesa dos interesses da população do Município ..., e em representação dos munícipes que a elegeram, verificando-se a violação dos direitos fundamentais consagrados no art. 50.º n.º 1 da CRP.

4.ª Inexistindo ou não se alcançando outras providências que este Venerando Tribunal possa adoptar, adequadas a evitar ou a minorar esses danos, considerando que o exercício do mandato assenta na individualidade da pessoa eleita, e não se vislumbrando qualquer prejuízo para o interesse público adveniente da manutenção da Recorrente nas suas funções de deputada na Assembleia Municipal durante a pendência do recurso, requer-se a V. Exa., ao abrigo do n.º 4 do art. 143.º do CPTA, se digne atribuir-lhe o efeito suspensivo, oferecendo-se a Recorrente para, caso o Tribunal assim entenda necessário, prestar caução no montante que este considere justo, adequado e proporcional.

5.ª O objecto do presente recurso e a questão à qual cumpre dar resposta é a de saber se da participação de eleito local em procedimento com vista à regularização de vínculos precários relativamente ao qual se verifica impedimento por serem passíveis de regularização os vínculos detidos por familiares, resulta o preenchimento do elemento subjectivo previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96 – intenção de favorecimento / obtenção de vantagem patrimonial para outrem – se o eleito não participou na verificação dos requisitos dos candidatos para efeitos de admissão ao procedimento, nem na avaliação das candidaturas e na realização da entrevista e se declarou impedido antes da homologação das listas de ordenação final do procedimento concursal.

6.ª Justificando-se a intervenção do STA apenas em matérias de maior importância, na óptica da ora Recorrente é de extrema necessidade a admissão do presente recurso para uma melhor aplicação do direito, dada importância inegável da questão jurídica aqui trazida, atendendo a que intervenção do membro de um órgão autárquico em procedimento relativamente ao qual se verifique impedimento legal só é passível de determinar que o mesmo é indigno do cargo e por isso merecedor da sanção gravosa de perda de mandato, se se demonstrar que, com essa intervenção visou obter, para si ou para outrem, uma situação de favor, de primazia ou privilégio, em concreto proveitos económicos, de forma ilícita, e se a sanção for adequada à falta cometida, o que não é admissível que se conclua sem que se demonstrem factos concretos que preencham esse elemento intencional.

7.ª A jurisprudência produzida pelo Supremo Tribunal Administrativo quanto ao preenchimento do requisito subjectivo previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96 aponta no sentido de que a intenção tem de ser antijurídica e culposa – cf. jurisprudência citada no Acórdão de 21.05.2020, transcrito pela sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria: acórdão do STA de 22/04/2004 (Proc. nº 0248/04 in «www.dgsi.pt/jsta»), que reitera jurisprudência anterior de outras decisões deste Tribunal (cfr. Acs. de 18/05/1995 - Proc. n.º 37472, de 12/05/1995 - Proc. nº 36434, de 18/03/2003 - Proc. nº 0369/03); Ac. deste STA de 09/01/2002 (Proc. nº 048349 in «www.dgsi.pt/jsta»); Ac. de 21.3.96, rec. 39.678; acórdão deste STA de 18/03/2003 (Proc. nº 0369/03 in «www.dgsi.pt/jsta»); Acs. de 03.04.97, rec. 41784 e de 21.03.96, rec. 39678; Acórdão STA de 21/03/96; Acórdão de 11/03/99, rec. 44.576; Acórdão de 9/01/2002, rec. 48.349).”.

8.ª O relatório do Tribunal Central Administrativo Sul sustenta que resulta dos elementos constantes dos autos que a Ré quis a obtenção de vantagem patrimonial por parte de familiares seus, pela seguinte ordem de razões: iniciativa ao espoletar e dar seguimento ao procedimento concursal no qual os seus familiares seriam interessados (pontos 3 a 8 do probatório); - não se afigura credível que, tendo esta iniciativa, e cabendo-lhe a responsabilidade máxima pelo pelouro dos recursos humanos, desconhecesse tal interesse e a forte probabilidade de os mesmos serem opositores no procedimento; - o contexto do procedimento concursal de regularização de precários terá desrespeitado os requisitos de aplicação do Programa de Regularização extraordinária dos Vínculos Precários estabelecido pela Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro (cf. relatório do Tribunal de Contas n.º 14/2022 – ARF, 2.ª secção); - não se afigura credível o desconhecimento da probabilidade das respetivas candidaturas virem efetivamente a ser aprovadas, como acabou por acontecer; - teve acesso a informação privilegiada e intervenção crucial nas decisões relativas ao procedimento de recrutamento, ficando por isso em causa a isenção e imparcialidade exigidas numa tomada de decisão desta natureza; - a respetiva declaração de impedimento afigura-se de todo irrelevante, na medida em que apenas surgiu no momento final de um procedimento que foi por si orientado; - os familiares beneficiados são a filha, o irmão e a cunhada, estando em causa uma proximidade familiar, que reforça a verificação do elemento subjetivo.

9.ª O Tribunal a quo, partindo da factualidade dada como provada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, retirou ilações que sustentam uma convicção diferente da que foi firmada na sentença de primeira instância – que julgou não verificado o elemento subjectivo previsto no referido n.º 2 por não resultarem demonstrados factos dos quais se possa extrair uma conduta dolosa e a intenção de obter uma vantagem patrimonial para os seus familiares – sem sustentar em motivos logicamente aceitáveis essa sua diferente convicção, em concreto em factos e elementos que denotem que a conduta da Recorrente foi dolosa ou caracterizada por uma culpa grave.

10.ª O que se retira da decisão do Tribunal a quo é, na verdade, apenas e só o reforço da violação do princípio da imparcialidade por parte da Ré, que foi considerada verificada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria ao julgar verificados os primeiros dois requisitos previstos no art. 8.º n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, mas o Tribunal a quo não remete para elementos ou provas concretas constantes dos autos das quais se possa concluir pela verificação do requisito que se prende com a intenção de obter vantagem patrimonial para si ou para outrem.

11.ª Será a intervenção da Recorrente no procedimento conducente à regularização de vínculos precários sancionável com a perda de mandato, nos termos do disposto no art. 8.º nº 2 da Lei nº 27/96 de 1 de Agosto, ou seja, dessa intervenção resulta o preenchimento do requisito de “intenção de obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem”? A resposta deste Supremo Tribunal Administrativo não poderá deixar de ser, como se confia que será, negativa, pois o legislador não quis que a perda de mandato resultasse automaticamente da intervenção em processo ou acto em relação ao qual existisse impedimento, exigindo ainda que tal intervenção visasse uma vantagem patrimonial.

12.ª Do facto de a Recorrente não se ter declarado impedida de intervir no procedimento ab initio não se pode retirar que teve como propósito a intenção de obter uma vantagem patrimonial para os seus familiares, pois a Recorrente não teve essa intenção, e a mesma não resulta demonstrada nos autos, resultando ao invés demonstrado que a Ré não actuou com o intuito de obter uma vantagem patrimonial para os familiares.

13.ª A reunião da Câmara Municipal que teve lugar no dia 15.10.2018 e na qual foi deliberada a aprovação da 2.ª proposta de alteração ao mapa de pessoal da Câmara, foi presidida pela aqui Recorrente apenas por motivo da ausência do Sr. Presidente da Câmara (justificada por doença) – cf. ponto 4 dos factos provados – pelo que foi em cumprimento dos seus deveres e obrigações funcionais que a Recorrente “deu o primeiro passo” no procedimento necessário à regularização dos vínculos precários e votou favoravelmente a aprovação da proposta de regularização desses vínculos nos termos do mapa de levantamento de vínculo de precários. E fê-lo para que fosse possível ao Município assegurar a operacionalização dos diferentes serviços e satisfazer as necessidades dos munícipes, aproveitando os recursos humanos já existentes, que prestavam serviço ao Município, através da prerrogativa dada pela Lei – o Programa de Regularização de vínculos precários.

14.ª Dessa actuação não se pode retirar qualquer intenção de beneficiar os seus familiares, pois como referiu o Ministério Público nas suas alegações de recurso, transcrevendo as declarações de parte da Ré, esta afirmou que não se questionou sobre a possibilidade de os seus familiares entrarem ou não na regularização dos vínculos precários.

15.ª É também verdade que a Ré votou favoravelmente a proposta de regularização dos precários nos termos do mapa de levantamento de vínculos precários, mas não pode olvidar-se que nesse mapa constava apenas o número de postos de trabalho a regularizar, sem identificação dos respectivos trabalhadores – cf. ponto 24 dos factos provados.

16.ª Por outro lado, da decisão de aprovação da regularização de trabalhadores precários, na qual a Ré participou na reunião de 25.10.2018, também não é possível inferir qualquer intenção e/ou vontade de incluir os seus familiares no leque de concorrentes à regularização de vínculos precários ou concluir que colocou os seus familiares numa qualquer posição de vantagem, porquanto para efeitos de integração do mapa de pessoal os laços familiares nada ditariam, como não ditaram, atendendo a que a Ré não teve qualquer intervenção na verificação dos elementos apresentados pelos candidatos, designadamente a posse dos requisitos e a apresentação dos documentos essenciais à sua admissão ou avaliação, bem como a avaliação curricular das suas candidaturas e a realização da entrevista profissional de selecção, que foram realizadas por um Júri regularmente composto por três elementos, e em cuja actividade a Ré não teve qualquer intervenção.

17.ª Após tomar conhecimento de que os seus familiares tinham sido admitidos ao concurso, por ter o Júri verificado que reuniam os requisitos para a ele serem opositores, e que os mesmos estariam em condições de ocupar postos de trabalho de entre os 53 levados a concurso, a Ré logo apresentou as declarações de impedimento para homologar as listas de ordenação final do processo concursal – esses sim actos administrativos que conferiram vantagens aos seus familiares – bem como para assinar os contratos de trabalho em funções públicas com BB (filha), CC (irmão) e DD (cunhada), de modo a que não lhe pudesse ser imputada a prática de actos desconformes à lei.

18.ª Com efeito, da sua participação naquelas deliberações não resulta o favorecimento dos seus familiares, nem é possível presumir a intenção de favorecimento ou mesmo afirmar que colocou os familiares numa posição de vantagem, da qual adveio vantagem patrimonial, pois para que se comprovasse a intenção de favorecimento e de colocação dos familiares em posição de vantagem, seria necessário comprovar que a Ré teve intervenção directa ou de alguma forma influenciou o resultado final dos procedimentos a que os seus familiares foram opositores, designadamente através de participação na verificação dos requisitos dos candidatos para efeitos de admissão de candidaturas, e em sede de avaliação das candidaturas e classificação do respectivo mérito, o que não se verificou.

19.ª Resulta da análise dos documentos juntos aos autos levados aos pontos 12, 13, 14, 15, 16 e 17 do probatório, as relações familiares aqui em causa em nada influenciaram a regularização dos vínculos dos familiares da Recorrente, que só a eles próprios se ficou a dever, em concreto ao mérito por eles demonstrado e reconhecido pelo Júri dos procedimentos a que se candidataram.

20.ª Como bem concluiu a sentença de primeira instância, os familiares da Ré candidataram-se aos procedimentos nos mesmos termos que todos os outros candidatos, pelo que do facto de a Ré não se ter declarado impedida para aprovar a proposta de alteração ao mapa de pessoal do Município e a proposta de abertura do procedimento concursal de regularização extraordinária de vínculos precários, não se retira uma intenção de obter uma vantagem patrimonial para a sua filha, irmão e cunhada.

21.ª Quanto à alusão efectuada pelo acórdão a quo, de que o contexto do procedimento em que a Ré interveio desrespeitou os requisitos de aplicação do PREVPAP, como sendo factor que sustenta a o preenchimento do elemento subjectivo do n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96, importa salientar que, até à presente data, não é conhecida da recorrente qualquer diligência que tenha sido levada a cabo pelas entidades competentes com vista à declaração de invalidade do referido procedimento e, consequentemente dos contratos celebrados, pelo que os mesmos estão vigentes, estando os interessados a auferir a correspondente remuneração remuneratória como contrapartida do trabalho que efectivamente prestam, não subsumível no conceito de vantagem patrimonial ilícita.

22.ª A propósito da expressão “visando a obtenção de uma vantagem patrimonial”, usada no n.º 2 do art. 8.º da Lei no 27/96, esclarece o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Abril de 1997 3 que a mesma não se refere a toda e qualquer vantagem patrimonial, mas a uma vantagem ilícita no sentido de que não é devida.

23.ª No caso dos presentes autos, a Recorrente não teve qualquer intervenção nos actos com relevância decisória em que fossem interessados os seus familiares, pelo que dúvidas não podem subsistir de que a factualidade que se reporta à sua participação no procedimento não está de modo algum abrangida pela expressão “visando a obtenção de vantagem patrimonial”, inexistindo qualquer fundamento que sustente que aqui se verifica o preenchimento do elemento intencional previsto no n.º 2 do art. 8 da Lei n.º 27/96.

24.ª Dos elementos constantes dos autos, resulta claro e demonstrado que os actos praticados pela Ré – apresentação da proposta de alteração ao mapa de pessoal do Município e determinação da abertura do procedimento concursal de regularização extraordinária de vínculos precários – não podem ser classificados como sendo dolosos, porquanto:

- não resulta demonstrado que a Ré não se declarou impedida de os praticar porque quis incluir os seus familiares na listagem dos trabalhadores precários e teve a intenção de permitir que os seus familiares obtivessem uma vantagem patrimonial;

- a Recorrente não teve qualquer intervenção nos actos com relevância decisória em que fossem interessados os seus familiares, designadamente não teve qualquer intervenção na verificação dos elementos apresentados pelos candidatos, designadamente a posse dos requisitos e a apresentação dos documentos essenciais à sua admissão ou avaliação, bem como a avaliação curricular das suas candidaturas e a realização da entrevista profissional de selecção;

- resulta demonstrado que quando tomou conhecimento de que os familiares tinham sido admitidos ao concurso, a Ré apresentou declarações de impedimento, tornando conhecido, através da menção em tais declarações da alínea b) do n.º 1 do art. 69.º do CPA, o facto de existirem relações familiares com alguns dos candidatos admitidos;

- os actos praticados no procedimento não podem ter-se como dotados de potencialidade suficiente e idónea tendente, só por si, à obtenção de uma vantagem patrimonial;

- a vantagem obtida pelos familiares da Recorrente é totalmente dissociável dos actos procedimentais em que a Recorrente participou.

25.ª Os fundamentos invocados pelo Tribunal a quo para sobrepor a sua convicção à convicção formulada pelo Tribunal de 1.ª instância não são fundamentos sérios, devidamente sustentados em dados concretos, idóneos a colocar em causa a conscienciosa ponderação e valoração que o Tribunal de 1.ª instância fez dos elementos juntos autos, de modo a que seja possível formular a conclusão de que aquela é incorrecta e que a agora efectuada é mais acertada, porquanto não foram carreados factos para os presentes autos que permitam concluir que a Recorrente quis a obtenção de vantagem patrimonial por parte de familiares.

26.ª Conforme acertadamente decidiu a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, competiria ao Autor Ministério Público a alegação e demonstração, através de factos concretos, do elemento intencional previsto no artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, factos estes que permitissem concluir que a gravidade da conduta da Ré a tornaria indigna do cargo cuja perda aquele pretende que seja declarada, o que não sucedeu.

27.ª O Tribunal a quo invalidou sem mais a livre apreciação da prova do julgador de 1.ª instância e a convicção construída e formada que assentou nos elementos documentais juntos aos autos, bem como na imediação e na oralidade, com base em considerações que não têm apoio nos elementos que constam dos autos, sendo mesmo contrários a esses elementos, não sendo aqui de admitir, e face aos elementos que constam dos autos, que segundo as regras da experiência comum a Recorrente teve intenção de beneficiar os seus familiares ao não se declarar impedida ab initio.

28.ª Ao contrário do que concluiu – erradamente – o Acórdão a quo, apesar da intervenção ilícita da Recorrente no procedimento, não existem quaisquer evidências, factos provados, nos presentes autos que permitam concluir que a conduta da Recorrente foi dolosa ou caracterizada por uma “culpa grave”, susceptível de preencher o elemento intencional previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96, pelo que inexistem fundamentos que sustentem a sua indignidade para a permanência no exercício das suas funções – cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 8 de março de 2007, proferido no processo n.º 00110/06.0BEBRG e citado na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.

29.ª Ao decidir pelo preenchimento do requisito subjectivo previsto no n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 27/96 nos termos em que decidiu, declarando a perda de mandato da Ré, o acórdão recorrido violou a interpretação do referido preceito e o princípio da proporcionalidade na aplicação das medidas sancionatórias, por falta de adequação entre a falta cometida e a sanção (art. 266.º da CRP)».

3. O Ministério Público não contra-alegou.

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 26 de setembro de 2024, com o fundamento de que «a subsunção da factualidade provada à parte final do número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1.08, não é, no caso, operação jurídica fácil, tanto assim que os dois tribunais de instância divergiram totalmente na respetiva solução. Constatamos, também, que tal solução tem sido abordada em vários acórdãos deste Supremo Tribunal, e de modo a gerar legítimas dúvidas relativamente à solução jurídica adoptada no presente acórdão».

5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo - artigo 36.º/1 e 2 do CPTA.

II. Matéria de facto

6. O tribunal a quo deu como provados os seguintes factos:

«1. A Ré é atualmente membro da Assembleia Municipal ..., instalado para o quadriénio de 2021/2025, tendo tomado posse de tal cargo no dia 26 de setembro de 2021 – (Cfr. documentos n.ºs 1 e 2, juntos à petição inicial);

2. A Ré, no mandato relativo aos anos de 2017 a 2021, exerceu as funções de Vereadora da Câmara Municipal ..., tendo tomado posse desse cargo no dia 21 de outubro de 2017 – (cfr. acordo e documento n.º 3, junto à petição inicial);

3. Por deliberação da Câmara Municipal ..., datada de 27 de outubro de 2017, o Presidente da Câmara designou a Ré para Vice-Presidente da Câmara Municipal – (cfr. documento n.º 3, junto à petição inicial);

4. Em reunião ordinária da Câmara Municipal ..., de 15 de outubro de 2018, à qual a Ré presidiu, foi deliberado aprovar a proposta da 2.ª alteração ao Mapa de Pessoal da Câmara Municipal ..., resultando da respetiva ata, o seguinte: [imagem] (cfr. ata, junta à contestação da Ré, sob documento n.º 1);

5. No dia 22 de outubro de 2018, reuniu a Assembleia Municipal ... com vista à apreciação e votação da proposta referida no ponto anterior, resultando da respetiva ata, nomeadamente, o seguinte: [imagem]

(…).” – (cfr. ata, junta à contestação da Ré, sob documento n.º 2);

6. Em reunião ordinária da Câmara Municipal ..., de 25 de outubro de 2018, à qual a Ré presidiu, foi deliberado, nomeadamente, o seguinte:

“(…) Proposta de Deliberação de Regularização Extraordinária de Vínculos Precários

Presente e aprovada por maioria a proposta com os votos a favor da Vice-Presidente e do vereador EE e duas abstenções dos vereadores FF e GG.

O vereador FF fez uma declaração que leu aos presentes e que quer transcrita para a Ata e que fique arquivada. Afirma que a sua tomada de posição não é contra nada, quer do ponto de vista institucional quer do ponto de vista pessoal e que se prende sobretudo por achar que o que está proposto não está de acordo com a Lei dos Precários.

Declaração dos vereadores do PSD

“Depois de analisada a proposta da maioria do PS nomeadamente do senhor Presidente para a regularização extraordinária de vínculos precários, visando a abertura de procedimento concursal nos termos da Lei 112/2017 de 29 de dezembro, os vereadores eleitos pelo Partido Social Democrata consideram que:

A Associação ... é uma Associação de direito privado, com associados individuais, empresariais e institucionais (Câmaras Municipais), cujo projeto social não lhe confere o estatuto de empresa pública, empresa local, associação de municípios, ou outra conforme prevista na Lei 112/2017 de 29 de dezembro.

Nada na lei referida permite concluir que os trabalhadores que prestam serviço na ... ou prestam serviços à Câmara Municipal ..., através dela e com a qual estabeleceram contrato de trabalho a termo ou sem termo (alguns trabalhadores passaram a efetivos após o terceiro contrato, podem ser opositores ao dito concurso de precários, pois apesar de cumprirem ordens dos responsáveis da Câmara não há qualquer vínculo laboral objetivo e real entre esses trabalhadores e o Município

Além disso Protocolo estabelecido entre a Câmara Municipal ..., na pessoa da Vice-Presidente e a Associação ... não passou do seu Presidente e também Presidente da Câmara Municipal ..., não permitindo qualquer conclusão relativamente à “Dependência” destes trabalhadores relativamente ao Município. Trata-se de um mero Protocolo elaborado para pretensamente ultrapassar algumas dificuldades laborais da Câmara Municipal ... face à legislação que na altura (passado recente) impedia a “livre” contratação de pessoal, sujeitando estes processos a regras rígidas e autorizações superiores (da tutela). Também, por isso, temos dúvidas quanto à sua legalidade.

Reconhecemos as necessidades prementes e urgentes de recrutar novos trabalhadores para postos do Município, tendo em conta o número de aposentados dos últimos anos, os desvinculados e as baixas médicas. Contudo tal constatação não nos leva a cometer ilegalidades, quando o problema pode ser facilmente ultrapassável, desde que haja vontade e não haja outros interesses políticos, familiares ou eleitorais.

De facto, a Câmara Municipal, pode a todo o momento, lançar concurso para todos os trabalhadores enquadráveis na Lei 112/2017 de 29 de dezembro, nomeadamente os que exercendo funções na Câmara Municipal, com ela tinham vínculo: contrato a prazo, CEI, CEI+, Estágios Profissionais, Prestação de Serviços (Permanentes), etc., a fim de colmatar algumas necessidades permanentes do Município. É isso mesmo que propomos que se faça: abrir procedimento concursal para integração destes trabalhadores precários.

Nos restantes casos e, nomeadamente com os trabalhadores que ao serviço da Associação ... prestam serviços ao Município ..., ao abrigo do protocolo estabelecido (que obriga a relatórios periódicos a apresentar pela .... à C.M.... comprovando assim que não há vínculo laboral com a C.M....), se abra procedimento concursal ordinário, aberto a estes trabalhadores, mas também a toda a população (..., considerando o respetivo programa de concurso a experiência laboral necessária às funções a desempenhar por forma a não prejudicar, se for o caso, aqueles que ao serviço da ... já desempenhavam essas funções.

Nem a ... é uma empresa local ou associação de municípios que possa beneficiar do estipulado na Lei 112/2017, pois caso o fosse, poderia ela própria recorrer da lei, abrir procedimento concursal para a integração dos seus precários e passá-los a efetivos. Aliás, parte desses trabalhadores já são efetivos na ..., pelo que deixaram de ser precários e assim, nunca se poderiam ser opositores (concorrer) ao concurso da Câmara Municipal, o que seria injusto e imoral face aos outros que pretensa e hipoteticamente poderiam, (que a proposta do senhor Presidente subentende). Em nossa opinião, e segundo a Lei 112/2017, de 29/12, nem uns nem outros podem ser opositores (concorrer) ao concurso para integração de precários que o Município pretende implementar. Poderiam, se a Lei se aplicasse à ..., diretamente, sem concurso Público, sem qualquer procedimento de seleção e aferição de competências e habilitações Profissionais e Académicas, a não ser a vontade (política eleitoral) do senhor Presidente da Câmara, possam vir a beneficiar desse facto, relativamente a outros cidadãos ... que não tiveram essa benesse do senhor Presidente da Câmara. Julgamos não ser legítimo, ético e legal.

Contudo e apesar de tudo o que expusemos, não queremos prejudicar quem quer que seja, nem que haja qualquer aproveitamento político duma situação que sendo de alguma forma compreensível, não é legal porque não enquadrável na legislação produzida para o efeito (Lei 112/2017). Por isso, propomos a abertura de procedimento concursal para a integração de precários que legalmente o sejam e também a abertura de procedimento concursal ordinário (normal) para os restantes casos reconhecidos como necessidades prementes, onde se enquadrem os trabalhadores da ..., mas também outros ... e Portugueses que pretendam candidatar-se a exercer funções laborais para o Município

Assim sendo e considerando que a maioria do PS entende ser este um procedimento legal e conforme a Lei 112/2017 de 29/12 e os Vereadores do PSD considerarem ilegal, estes para não prejudicar quem quer que seja, abstêm-se na votação, permitindo que a maioria possa, havendo quórum, ela própria aprovar o procedimento proposto e assumir as respetivas responsabilidades legais (a que não nos podem obrigar, dado sermos oposição). (…).” – (cfr. ata, junta à petição inicial, sob documento n.º 4);

7. Através de despacho datado de 5 de novembro de 2018, a Ré determinou a abertura de procedimento concursal para a regularização extraordinária de vínculos precários na Administração Pública para a ocupação de 53 postos de trabalho, na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado – (cfr. despacho, junto à petição inicial, sob documento n.º 10);

8. Através de despacho datado de 5 de novembro de 2018, a Ré procedeu à nomeação do júri no âmbito do procedimento mencionado no ponto anterior – (cfr. despacho, junto à petição inicial, sob documento n.º 9);

9. Em 28 de dezembro de 2018, a Ré subscreveu uma declaração de impedimento com o seguinte teor: [imagem]

(cfr. documento n.º 11, junto à petição inicial);

10. Em 28 de dezembro de 2018, foi homologada a lista unitária de ordenação final no âmbito do procedimento concursal referido em 7 – (cfr. lista, junta à contestação da Ré, sob documento n.º 5);

11. Em 2 de janeiro de 2019, a ré subscreveu uma declaração de impedimento com o seguinte teor: [imagem]

(cfr. documento n.º 12, junto à petição inicial);

12. BB, filha da Ré, apresentou candidatura no âmbito do procedimento referido em 7. para o preenchimento de dois postos de trabalho na categoria de Assistente Técnica, na área de ..., ... ... (Ref B), ten do a mesma sido aprovada e classificada em 2.º lugar – (cfr. documentos n.ºs 6, junto à petição inicial e 4 e 5, juntos à contestação da Ré);

13. Foram apresentadas 7 candidaturas para o preenchimento dos postos de trabalho referidos no ponto anterior, tendo sido aprovadas 4 – (cfr. documentos n.ºs 4 e 5, juntos à contestação da Ré);

14. CC, irmão da Ré, apresentou candidatura no âmbito do procedimento referido em 7. para o preenchimento de dois postos de trabalho na categoria de Assistente Operacional (Ref B), tendo o mesmo sido aprovado e classificado em 2.º lugar – (cfr. documentos n.ºs 7, junto à petição inicial e 5 e 6, juntos à contestação da Ré);

15. Foram apresentadas 2 candidaturas para o preenchimento dos postos de trabalho referidos no ponto anterior, ambas aprovadas – (cfr. documentos n.ºs 5 e 6, juntos à contestação da Ré);

16. DD, cunhada da Ré, apresentou candidatura no âmbito do procedimento referido em 7. para o preenchimento de dois postos de trabalho na categoria de Assistente Operacional (Ref T), tendo a mesma sido aprovada e classificada em 2.º lugar – (cfr. documentos n.ºs 8, junto à petição inicial e 5 e 7, juntos à contestação da Ré);

17. Foram apresentadas 7 candidaturas para o preenchimento dos postos de trabalho referidos no ponto anterior, todas aprovadas – (cfr. documentos n.ºs 5 e 7, juntos à contestação da Ré);

18. No dia 2 de janeiro de 2019, e, na sequência do procedimento concursal referido em 7, foi celebrado entre o Município ..., representado pelo Presidente da Câmara Municipal, e BB, “Contrato de Trabalho em funções Públicas por Tempo Indeterminado” – (cfr. contrato, junto à petição inicial, sob documento n.º 13);

19. No dia 2 de janeiro de 2019, e, na sequência do procedimento concursal referido em 7, foi celebrado entre o Município ..., representado pelo Presidente da Câmara Municipal, e CC, “Contrato de Trabalho em funções Públicas por Tempo Indeterminado” – (cfr. contrato, junto à petição inicial, sob documento n.º 14);

20. No dia 2 de janeiro de 2019, e, na sequência do procedimento concursal referido em 7, foi celebrado entre o Município ..., representado pelo Presidente da Câmara Municipal, e DD, “Contrato de Trabalho em funções Públicas por Tempo Indeterminado” – (cfr. contrato, junto à petição inicial, sob documento n.º 15);

21. A Ré sabia à data da abertura do procedimento referido em 7 que os seus familiares referidos em 12, 14, e 16 eram trabalhadores da ... – (cfr. declarações de parte);

22. A Ré não sabia se os trabalhadores referidos no ponto anterior reuniam os requisitos para serem opositores ao procedimento referido em 7 - (cfr. declarações de parte); [eliminado pelo acórdão recorrido]

23. O Município ... recorreu aos serviços da jurista HH com vista a esclarecer da possibilidade de incluir os trabalhadores da ... no âmbito do procedimento referido em 7 – (cfr. documento n.º 1, junto à petição inicial, declarações de parte e prova testemunhal);

24. A Ré apenas sabia o número em abstrato de postos de trabalho a prever no mapa de pessoal do Município que foram apurados após o levantamento das necessidades permanentes – (cfr. declarações de parte e prova testemunhal);

25. A presente petição inicial foi remetida a este Tribunal via Sitaf no dia 12 de julho de 2023 – (cfr. fls. 1 dos autos)».

III. Matéria de direito

7. A questão fundamental de direito que se discute nos presentes autos é a da interpretação e aplicação do disposto no número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, que estabelece o regime da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais, onde se prevê a perda de mandato dos «membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem».

Em causa, concretamente, está a questão de saber se, ao intervir num procedimento administrativo de regularização extraordinária de vínculos precários de trabalhadores do Município ..., ao qual foram opositores familiares seus, a Recorrente visou «a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem».

8. As instâncias divergiram na solução a dar à questão controvertida nos autos.

Na sentença do TAF de Leiria, considerou-se que «não resulta (...) que tenha existido qualquer intenção da parte da Ré de obter uma vantagem patrimonial para os seus familiares que, segundo se conclui pelos factos assentes, se candidataram nos mesmos termos que todos os outros candidatos, não tendo o Autor logrado demonstrar que tenha existido algum favorecimento ilícito por parte da Ré e que a mesma tenha participado de forma intencional (com dolo) no procedimento, nomeadamente, não se tendo declarado impedida ab initio, com vista a obter qualquer».

O TCAS, pelo contrário, concluiu que a Recorrente «teve acesso a informação privilegiada e intervenção crucial nas decisões relativas ao procedimento de recrutamento, ficando por isso em causa a isenção e imparcialidade exigidas numa tomada de decisão desta natureza. E a respetiva declaração de impedimento afigura-se de todo irrelevante, na medida em que apenas surgiu no momento final de um procedimento que foi por si orientado». E, em consequência, julgou «verificado o elemento subjetivo previsto no artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96, de 1 de agosto».

9. Em rigor, as instâncias não divergiram quanto à interpretação jurídica da norma, mas apenas quanto à qualificação jurídica dos factos assentes nos autos.

A interpretação jurídica da norma está, aliás, desde há muito, fixada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, como foi recentemente reiterado pelos seus acórdãos de 2 de abril de 2020, proferido no Processo n.º 0396/18.8BECTB, e de 21 de maio de 2020, proferido no Processo n.º 069/19.4BEMDL, citados, respetivamente, pelo TCAS e pelo TAF de Leiria.

Dessa jurisprudência resulta claro que, para que se preencha o elemento subjetivo exigido pela parte final do número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, não basta que se demonstre a ilegalidade da intervenção do autarca num procedimento administrativo em que são interessados familiares seus, sendo necessário que se demonstre que essa intervenção foi determinada intencionalmente com o propósito de obter uma vantagem patrimonial indevida, sendo, por isso mesmo, uma intervenção antijurídica e culposa.

Na verdade, «tendo em conta a gravidade da sanção e das suas consequências (...) a jurisprudência tem afirmado que, excetuados os casos em que o dolo é legalmente exigível na configuração da infração, a perda do mandato só pode ser decretada quando o fundamento legal que a justifica for imputável a título de culpa grave e não mera culpa ou simples negligência no cumprimento de um dever ou duma obrigação legal. Tudo, porque (...) a perda de mandato de alguém que foi democraticamente eleito só deve ser decretada quando houver uma relação de adequação e proporcionalidade entre a falta cometida e a sanção».

Na qualificação da gravidade da culpa, os acórdãos citados consideram necessária a demonstração de que, «por via de atuação decorrente do exercício das suas funções ou por causa delas, [o autarca] vise obter uma situação de favor, de primazia ou de privilégio geradora de desigualdade em relação outros concretos ou eventuais concorrentes que pudessem prestar o mesmo serviço em condições iguais ou mais favoráveis».

Ora,

10. Ao revogar a sentença do TAF de Leiria, o acórdão recorrido não logrou demonstrar, como exigido pela jurisprudência citada, que ao intervir no procedimento a Recorrente visou obter uma vantagem patrimonial indevida, limitando-se a extrapolar o elemento subjetivo do tipo da infração prevista no número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96 da circunstância de que a mesma «teve acesso a informação privilegiada e intervenção crucial nas decisões relativas ao procedimento de recrutamento, ficando por isso em causa a isenção e imparcialidade exigidas numa tomada de decisão desta natureza».

A sentença do TAF de Leiria já havia reconhecido que a Recorrente não se encontrava em situação de isenção e imparcialidade, quando censurou «o facto de a Ré não ter agido com diligência suficiente, no sentido de se declarar, desde logo, impedida para intervir no procedimento referido no ponto 7 do probatório e não apenas em momento posterior».

Mas como se afirmou naquela sentença, com inteiro acerto, «de tal circunstância não se pode retirar a conclusão de que o facto de não se ter declarado impedida ab initio teve como propósito a obtenção de uma vantagem patrimonial para os seus familiares».

É esta situação de vantagem patrimonial que não está evidenciada nos autos, não constando da matéria de facto assente qualquer indício de que os familiares da Recorrente foram tratados de forma desigual – ou privilegiada – relativamente aos demais interessados no provimento dos 53 lugares postos a concurso.

Pelo contrário, até, dos factos assentes nos autos resulta que, não só os mesmos foram opositores aos diferentes concursos em igualdade de circunstâncias com os demais interessados, como dois dos três familiares da Recorrente foram integrados nos quadros da autarquia através de concursos públicos em que não tiveram oposição, não se verificando nesses casos, por definição, uma situação de desigualdade em relação a outros potenciais interessados nessa mesma integração.

11. O acórdão recorrido invoca, na sua fundamentação, uma decisão do Tribunal de Contas, de 15 de dezembro de 2022, (Relatório n.º ...22 – ARF, da 2.ª secção, disponível em www.tcontas.pt), proferida no âmbito de uma auditoria, que considerou ilegal o processo de regularização extraordinária de vínculos precários de trabalhadores oriundos da ..., Município ..., Município ..., Município ... e Município ... (...), que é o caso dos familiares da Recorrente.

Mas além de não ter carreado para os autos os factos em que se baseou aquela decisão, que não é de natureza jurisdicional, dela também não resulta por si só, que a abertura daquele processo tenha sido determinada pela Recorrente com a finalidade exclusiva ou principal de favorecer os seus familiares. Tanto mais que está provado nos autos que, para além dos três familiares da Recorrente, naquele processo foram integrados nos quadros da autarquia outros cinquenta trabalhadores.

Como já se deixou claro nas considerações que antecedem, a ilegalidade objetiva dos atos praticados no âmbito daquele procedimento, mesmo que se verificassem, e que fossem imputáveis à Recorrente, não é bastante para considerar preenchido o elemento subjetivo exigido pelo número 2.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, in fine. Ilegalidade e ilicitude não se confundem.

Sendo certo, também, que não existe evidência nos autos de que, entretanto, tais atos tenham, efetivamente, sido invalidados por ato administrativo ou decisão judicial, e de que os vínculos dos trabalhadores por eles integrados nos quadros da autarquia não se tenham consolidado na ordem jurídica.

12. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que, ao não lograr demonstrar que, com a sua intervenção no procedimento administrativo de regularização extraordinária de vínculos precários de trabalhadores do Município ..., a Recorrente visou obter uma vantagem patrimonial indevida para os seus familiares, o acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do número 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, de 1 de agosto.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, confirmando assim a decisão do TAF de Leiria, que julgou totalmente improcedente a ação.

Notifique-se

Lisboa, 24 de Outubro de 2024. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Ana Gouveia e Freitas Martins – Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.

SEGUE ACÓRDÃO DE 04 DE DEZEMBRO DE 2024

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

1. O Ministério Público reclamou do Acórdão desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de outubro de 2024, requerendo a sua retificação, na medida em que nele se declara que o Ministério Público não contra-alegou, sendo certo que «o Magistrado do Ministério Público notificado para contra-alegar, no recurso apresentado pela Ré, do Acórdão proferido pelo TCA-Sul, veio apresentar as suas contra-alegações, no dia 25-07-2024, pelas 15:48:29 conforme resulta do documento com o nº 003269579».

2. O Ministério Público tem razão, tendo-se cometido no referido acórdão o lapso atrás identificado, que importa corrigir.

3. O lapso cometido não afeta a fundamentação do acórdão, que ponderou os argumentos aduzidos pelo Ministério Público nas suas contra-alegações, que no essencial retomam os fundamentos do acórdão recorrido, quando defende que a verificação do impedimento, por si só, é suficiente para preencher o elemento subjetivo da infração exigido pelo número 2.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 27/96, in fine.

Em face do exposto, julga-se procedente a reclamação apresentada e procede-se à retificação do Acórdão de 24 de outubro de 2024, cujo texto corrigido vai anexo à presente decisão para efeitos de republicação.

Notifique-se

Lisboa, 4 de Dezembro de 2024. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) - José Augusto Araújo Veloso - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.

0778/23.3BELRA

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