0491/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Após a entrada em vigor da Lei 97/88 de 17 de Agosto a competência para licenciar a publicidade na zona de protecção das Estradas nacionais e cobrar as respectivas taxas é das câmaras municipais na área territorial da sua jurisdição.

II- As Estradas Nacionais-EP ficou apenas cometido a emissão de parecer obrigatório previamente ao licenciamento.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I. Relatório

1. B…………., Lda., identificada nos autos, executada no processo nº. 217820110900005, instaurado por dívida à A………….., SA, deduziu oposição no TAF de Beja.

Naquele Tribunal, a oposição foi julgada procedente, porquanto “depois da entrada em vigor da Lei nº. 97/88, a A…………., SA, deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais”.

2. Não se conformando, a A…………, SA, veio interpor recurso para o STA, apresentando as seguintes conclusões das suas alegações:

1- A Recorrida defende que a A……………. não tem competência para licenciar a publicidade em causa nos autos, nem tão-pouco proceder à cobrança de qualquer taxa, uma vez que a entidade competente para o licenciamento da publicidade é a Câmara Municipal.

2- O tribunal a quo entendeu que aqueles vícios se verificavam e declarou nulo o ato de liquidação e cobrança de taxa e em consequência considerou que a taxa liquidada é geradora de dupla tributação.

3- Resulta da legislação atualmente em vigor que:

a) Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de exceção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.° do Decreto-Lei n.º 105/98);

b) Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de proteção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr: alínea b), do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 13/71).

4- Por sua vez, a competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de publicidade decorre da conjugação das disposições do Decreto-Lei n.º 13/71 e da Lei n.º 97/88, isto é:

a) O Decreto-Lei n.º 13/71 no seu artigo 10.º, n.º 1, al. a) estabelece que depende de aprovação ou licença da A………. a implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100m para além da zona non aedificandi respetiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada;

b) O artigo 15.º, n.º 1, al. j) do mesmo diploma legal determina que para cada autorização ou licença emitida pela implantação de tabuletas ou objetos de publicidade é divida uma taxa de €56,79, por cada metro quadrado ou fração dos mesmos;

c) A Lei n.º 97/88 no artigo 1º, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes;

d) No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...”;

e) A Lei n.º 97/88 (tal como o anterior Decreto-Lei n.º 637/76) não revogou o Decreto-Lei n.º 13/71 quanto ao poder concedido à JAE, hoje A…….., para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de proteção à estrada e cobrar a respetiva taxa (cfr: artigos 1.º, 2.º, 3.º, 10.º e 15.º, todos do Decreto-Lei n.º 13/71).

5- E mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura.

6- Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afetadas (cfr: n.º 1, do artigo 12.º do Decreto-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro).

7- É que os serviços prestados pelas Câmaras e pela A……… não são os mesmos, pelo que não se podem confundir.

8- Por isso, a intenção do legislador ao publicar o Decreto-Lei n.° 637/76 e depois a Lei n.° 97/88, foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de proteção às estradas nacionais, mais propriamente no Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro.

9- Assim, o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.° 13/71 vigora e aplica-se a todas as estradas sob jurisdição da A………….

10- As normas do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de janeiro relativas à afixação de publicidade nos prédios confinantes com as estradas nacionais estão em vigor, pelo que, nos termos da al. b) do n.° 1 do artigo 10.º desse diploma legal, a A…………… é órgão competente para licenciar publicidade numa faixa de 100m para além da zona de servidão non aedificandi das estradas sob sua jurisdição e liquidar a taxa prevista na al. j) do n.° 1 do seu artigo 15.°, não havendo assim duplicação de coleta.

11- Sem prescindir, admitindo somente por dever de patrocínio, que a técnica legislativa utilizada aquando da elaboração do Decreto-Lei n.° 637/76 e posterior Lei n.° 97/88 não tenha sido a melhor e que o legislador distraído não tenha procedido à revogação expressa das normas que supostamente pretendia ver revogadas desde 1976 ou pelo menos desde 1988, designadamente os artigos 8.º, n.º 1, al. f), 10.º, n.º 1, al. b) e 15.º, n.º 1, al. j) do Decreto-Lei n.° 13/71, conforme defende a mais recente jurisprudência do STA, devemos forçosamente questionar porque não procedeu a essa revogação expressa posteriormente.

12- Pois, várias foram as oportunidades para o efeito, designadamente em 1998, com a publicação do Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de abril, em 2006, com a publicação da Lei n.° 30/2006, de 11 de julho, em 2008 com a publicação do Decreto-Lei n.° 83/2008, de 20 de maio e especialmente em 2011, com a publicação do Decreto-Lei n.° 48/2011, de 1 de abril, sanando assim definitivamente a questão.

13- Aliás, tendo-se debruçado em 2006, com a publicação da Lei n.° 30/2006, que procede à conversão em contraordenações das contravenções e transgressões em vigor, sobre a questão da afixação de publicidade ao revogar expressamente o Decreto-Lei n.° 637/76, estranhamos que não tenha também revogado expressamente as normas do Decreto-Lei n.° 13/71, alegadamente revogadas tacitamente.

14- Estranhamos também, se a intenção de revogar essas normas era efetivamente inequívoca, o que apenas se admite por mera hipótese académica, que o seu silêncio se tenha mantido em 2011, sendo que, desde pelo menos 2004, as regras de legística para a elaboração de atos normativos do Governo que constam do Anexo ao Regimento do Conselho de Ministros do XVI Governo Constitucional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 126-A/2004, impõem que as revogações sejam expressas e discriminem as disposições revogadas (cfr. art.° 8°, n.°1 do Anexo relativo às Regras de Legística).

15- Ora, tendo as regras de legística sido aprovadas para facilitar a compreensão dos textos normativos qualquer que seja o universo dos seus destinatários e favorecer a certeza e segurança jurídicas, não é de todo plausível que a distração do legislador tenha sido tal que o conduziu a fazer tábua rasa dos mais elementares princípios que ele próprio estabeleceu, quando esses princípios são de fácil aplicação e sem qualquer tipo de custos para o erário público.

16- Na medida em que o artigo 9.º, n.º 3 do CC. prevê que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não podemos deixar de concluir que ao não proceder, apesar das várias oportunidades para o efeito, à revogação expressa das normas do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de janeiro, relativas à afixação de publicidade, apesar de a isso estar obrigado, este nunca pretendeu revogá-las mantendo-se as mesmas em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da A…………

17- Mais, o abuso der linguagem ou a utilização menos rigorosa de conceitos - por vezes é feita referência a “autorização” em vez de “licença” - não faz desaparecer do ordenamento jurídico a al. b) do n.° 1 do artigo 10.º do Decreto- Lei n.° 13/71, que, como sobejamente demonstrado, se encontra em vigor e aplica-se à questão sub judice, uma vez que o seu âmbito de aplicação é a totalidade das estradas sob jurisdição da Recorrente.

18- Acresce que, o facto do Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de janeiro ter atualizado expressamente as taxas a pagar pelas autorizações e licenças concedidas pela A………… (incluindo as relativas à publicidade), traduz a inequívoca intenção do legislador em manter a mencionada habilitação legal concedida pelo Decreto-Lei n.° 13/71.

19- Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo violou, designadamente, o constante nos artigos 1.º, 3.º, 10.º, n.º 1, al. b) e 15.°, n.° 1, al. j) todos do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, bem como os artigos 1.º e 2.° da Lei n.º 97/88, de 19 de agosto, acabando por perfilhar solução oposta à jurisprudência maioritária deste tribunal.

Nestes termos e nos mais de direito, que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que declare a recorrente com competência para a prática do ato, sendo este por isso válido.

3. A recorrida veio contra-alegar, concluindo de acordo com o que se segue:

A) Em inteira comunhão com a Douta Sentença, concluísse que o local dos autos, uma rua municipal, não está sob a jurisdição da Recorrente, mas sim da Autarquia local.

B) Logo, a Recorrente não tem competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias nas áreas de jurisdição das Autarquias.

C) A intervenção da Recorrente limita-se à emissão de parecer obrigatório, não vinculativo.

D) Portanto, não pode a Recorrente exigir à Recorrida o pagamento de uma «taxa» como contrapartida pela implantação de publicidade numa rua municipal.

E) Por conseguinte, o parecer da Recorrente, no caso em concreto, não traduz uma qualquer contraprestação real e/ou específica a favor da ora Recorrida.

F) Não existem quaisquer elementos concretos que permitam afirmar a existência de uma intromissão por parte da Recorrida no espaço público ou semipúblico sob a jurisdição da Recorrente.

G) De igual modo, não se perceciona qualquer utilização pela Recorrida de qualquer bem público ou semipúblico pertencente à Recorrente.

H) Assim sendo, não se demonstra a existência de qualquer contrapartida à obrigação que a Recorrente pretende ver cumprida pela Recorrida.

I) Situação que pode conduzir à própria inconstitucionalidade do preceito.

J) Em suma, conclui-se nos mesmos e precisos termos da Douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo.

Nestes termos e nos mais de Direito,

Deve o presente Recurso, alegações e conclusões, interposto pela Recorrente, ser julgado totalmente improcedente, por não provado.

4. O magistrado do Ministério Público pronunciou-se, emitindo o seguinte parecer:

Recurso interposto por A………….. S.A. no processo em que é impugnante B…………., Lda.:

1. Matéria a apreciar:

- a competência da A…………., S.A. para aplicar taxa de publicidade em zona de proteção à estrada, conforme previsto no art. 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, atualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 17/1.

2. Posição que se defende.

Não é de afastar a competência para a dita taxa ser aplicada pela A…………, S.A., enquanto sucessora IEP - Instituto de Estradas de Portugal, quanto a tabuletas ou objectos de publicidade que se insira nos domínios previstos nos arts. 1.º e 3.º do referido Dec.-Lei n.º 13/71.

Tal o sentido do parecer Conselho Consultivo constante do parecer de 14-6-07 publicado no D.R. II s. de 11/9/07, a p. 26393 e ss. de que se reproduz a seguinte passagem elucidativa do entendimento tido pelo legislador:

“O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, obedecendo, como resulta do respectivo preâmbulo, ao propósito de «simplificação dos serviços, sobretudo dos circuitos administrativos, no sentido de reduzir despesas e imprimir à Administração maior eficiência», veio regular a área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas (JAE) em relação às estradas nacionais e as correspondentes atribuições, as proibições e permissões de obras a efectuar nas estradas e nas respectivas zonas de protecção, as formas e processo de aprovação, autorização ou licenciamento dessas obras, bem como as correspondentes taxas.

À Junta Autónoma de Estradas, após sucessivas reestruturações decorrentes de múltiplos diplomas legais, veio a suceder, na jurisdição e atribuições referidas, a EP — Estradas de Portugal, E. P. E. (EP).

Do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 13/71, importa, para a economia do parecer, ressaltar diversas vertentes, que seguidamente se passam a analisar.

A área de jurisdição da JAE em relação às estradas nacionais ficou a abranger, para além da zona da estrada (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada zona de protecção à estrada (abrangendo a faixa com servidão non aedificandi e a faixa de respeito) - artigos 1.º a 3.º.

No que respeita à construção de acessos e à realização de quaisquer obras na zona da estrada, designadamente canalizações ou aquedutos no respectivo subsolo, estabeleceu-se que as mesmas só poderiam ser efectuadas mediante aprovação ou licença da JAE - artigo 6.º.

Quanto às obras a efectuar em edifícios já existentes nas faixas com servidão non aedificandi, estatuiu-se que as mesmas, quando legalmente permitidas, careceriam, em regra, de aprovação, autorização ou licença da JAE - artigo 9.º.

Determinadas obras ou implantações na faixa de respeito (nomeadamente o estabelecimento de vedações de carácter não removível, de tabuletas ou objectos de publicidade e de postos de abastecimento de combustível) ficaram dependentes de aprovação ou licença da JAE - artigo 10.º.

2.2. Para se compreender quais as situações em que as obras a efectuar, na zona da estrada ou na respectiva zona de protecção, ficaram sujeitas a aprovação, autorização ou licença, é essencial compulsar o artigo 11.º do diploma em análise, cuja redacção é a seguinte:

«ARTIGO 11.º (Quando tem lugar a aprovação, autorização ou a licença da Junta Autónoma de Estradas)

As obras a que se refere este decreto-lei estão sujeitas:

a) A aprovação do projecto pela Junta Autónoma de Estradas, nos casos referidos nos artigos 6.º, 7.º, 9.º e 10.º, quando sejam tais obras da iniciativa do Estado, pessoas colectivas de direito público ou empresas ferroviárias;

b) A autorização da mesma Junta, nos casos a que se refere o artigo 9.º, sempre que a iniciativa de tais obras seja de entidade diferente das referidas na alínea anterior e a competência para o licenciamento pertença às câmaras municipais respectivas, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril;

c) A licenciamento pela própria Junta Autónoma de Estradas, nos casos restantes.»

Já foi feita sugestão no rec. 487/14, que sobre matéria semelhante se encontra pendente, a apreciação pelo Pleno da secção do Contencioso Tributário, a qual no presente se reitera, uma vez que nem a secção do Contencioso Tributário do S.T.A. nem sempre adotou entendimento uniforme - no sentido que se defende no recurso interposto vão os acórdãos de 3-4-13, 17-4-13 e 15-5-13, proferidos nos processos 1316/12, 1477/12 e 580/13; em sentido contrário o acórdão de 26-6-13 proferido no proc. n.º 232/13, o qual foi seguido nos acórdãos de 12-3-14 no proc. 1604/13 e os dois de 20-3-14, proferidos nos processos 1415/13 e 1500/13, da secção do Contencioso Administrativo quanto à competência para decidir o respetivo licenciamento, segundo consta em www.dgsi.pt.

3. Concluindo:

A competência para aplicar taxas de publicidade em zona de proteção à estrada é da A…………, S.A., enquanto sucessora IEP - Instituto de Estradas de Portugal, IP.

Na procedência do recurso interposto, é de anular o decidido e mandar remeter o processo à 1.ª Instância para, após apuramento da pertinente matéria de facto, se decidir da matéria da impugnação.

5. Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentos

De facto

A) A impugnante explora um estabelecimento comercial na localidade de …………, em Grândola;

B) Por carta registada com aviso de recepção assinado em 2010.07.10, foi enviado à Impugnante ofício constante de fls. 20 a 21 do PA e que aqui se dá por integralmente reproduzido, para se pronunciar sobre o projecto de decisão de aplicação da taxa relativa a autorização de instalação de publicidade, no montante de € 458,30 - cf. fls. 20 a 23 do PA;

C) Por carta entrada na Direcção Regional de Setúbal da A…………, SA, em 2010.07.19, a Impugnante informou que os toldos com a denominação comercial do estabelecimento se encontravam licenciados pelo município respectivo e que nada devia à A…………….., SA (cf. fls. 19 do PA)

D) Por carta registada com aviso de recepção assinado em 2010.07.21, foi comunicado à Impugnante que a taxa em causa era devida pela emissão de autorização relativa à publicidade, com a validade de 365 dias, no âmbito do processo de licenciamento que decorre perante a câmara municipal territorialmente competente (cf. fls. 16 a 18 do PA);

E) Por carta registada com aviso de recepção assinado em 2010.12.06, foi solicitado a regularização da publicidade instalada no prazo de dez dias úteis contados da data de recepção da carta (cf. fls. 6 a 7 do PA);

F) Em 2011.01.12, por A………….., SA, foi emitida a guia de receita n 11000181, no montante de € 458,30, com data de vencimento de 2011.01.12 (cf. fls. 5 do PA);

G) Em 2011.02.18, no Serviço de Finanças de Grândola, deu entrada a presente impugnação (cf. fls. 6 dos autos).

Pretende a recorrente A…….. a revogação da sentença que anulou a liquidação da taxa por si aplicadas à recorrida ao abrigo da alínea j) do nº 1 do art. 15º do DL nº 13/71 com a redacção do DL 25/2004, de 24 de Janeiro, e ainda no artigo 10º nº 2 alínea c) do DL 374/2007 e na citada Lei n° 97/88, no montante de € 458,30, com relação a publicidade afixada à margem do IC1 ao Km 590+850.

Alega que tem competência para tal, ao contrário do decidido, competência essa fundamenta nas citadas normas do DL 13/71 e mesmo no artigo 1/2 da Lei 97/88 de 17 de Agosto por tal artigo ter reafirmado a sua competência quando ao atribuir competência às câmaras municipais na área da sua jurisdição ressalva a competência da EN ao prescrever “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais...”

Esta questão foi já objecto de múltiplas decisões deste STA todas no sentido, perfilhado pela sentença recorrida, de que com a entrada em vigor da lei 97/88 a competência para autorizar e licenciar a afixação de publicidade na área de protecção das Estradas Nacionais e fora da zona “non aedificandi” foi cometida às câmaras municipais na área territorial da sua jurisdição, cabendo, agora, às Estradas Nacionais EP a emissão de parecer obrigatório previamente a tal licenciamento.

Não se vendo razão alguma para decidir em contrário chama-se à colacção o acórdão do STA de 07 10 2015 no processo 720/15 por revelar toda a constante jurisprudência deste Tribunal no sentido perfilhado pela sentença recorrida e que na parte que ao caso interessa passamos a transcrever:

A questão a decidir consiste pois em saber qual a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais.

Trata-se de questão a que a jurisprudência consolidada, quer da Secção de Contencioso Tributário quer da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo tem respondido de modo uniforme e reiterado, considerando que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17/8, a A………, S.A., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, sendo que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no nº 2 do art. 2º da mesma referida Lei – cf. Acórdãos desta Secção, de 10.09.2014, processo nº 79/14, de 09.07.2014, processo nº 483/14, de 4/6/2014, proc. nº 01730/13, de 2/7/2014, procs. nº 492/14 e nº 615/14, de 18.06.2014, processo nº 1453/13, e de 26.06.2013, processo nº 232/13, entre outros, e da Secção de Contencioso Administrativo, e também entre muitos outros, de 15/5/2014, nos procs. nºs. 0133/14, 0135/14, 0140/14, 01516/13 e de 29/4/2014, no proc. nº 073/14. É essa jurisprudência que também aqui se acolhe, por com a respectiva fundamentação concordarmos integralmente, pelo que nos limitaremos a reproduzir a respectiva fundamentação, que se poderá considerar sintetizada no referido Ac. 1453/13:

Diz a fundamentação do citado aresto: (….) a questão de saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de tabuletas de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais é questão que actualmente tem obtido resposta idêntica tanto na Secção de Contencioso Tributário (na vertente da tributação do licenciamento) como na Secção de Contencioso Administrativo (na vertente do licenciamento em si), como se pode ver pelos acórdãos proferidos por esta Secção de 26/06/2013, no rec. nº 0232/13, e de 4/06/2014, no rec. nº 01730/13, e pela Secção de Contencioso Administrativo de 20/02/2014, nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13; 0983/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01500/13; de 20/03/2014, no rec. nº 01814/13; de 3/04/2014, nos recs. nº 01815/13; 01896/13; 01600/13; 01741/13; 01792/13; 01499/13; 01556/13; 024/14; de 15/05/2014, nos recs. nº 0133/14; 0135/14; 0140/14; 01516/13; de 29/04/2014, no rec. nº 073/14, e de 26/06/2014, no rec. nº 0232/13, traduzindo uma jurisprudência que actualmente se pode considerar consolidada.

Esta resposta foi inicialmente dada pelo referido acórdão desta Secção no recurso nº 0232/13, cuja fundamentação sufragamos na íntegra, e que posteriormente foi acolhida pela Secção de Contencioso Administrativo.

Nesse acórdão deixou-se explicitado o seguinte: «3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.)

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.

Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.».

Por conseguinte, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.

E limitando-se a competência da recorrente (A…………..) à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, não lhe pode competir a iniciativa de liquidar as taxas por tal licenciamento.» (fim de citação).”

A sentença recorrida decidiu como deixámos referido neste sentido.

6. DECISÃO

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 18 de Novembro de 2015. - Fonseca Carvalho (relator) – Isabel Marques da Silva - Pedro Delgado.