0405/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nas obras, sujeitas a autorização prévia, a realizar na zona abrangida pelo Parque Natural da Arrábida, a protecção dos valores naturais é atribuição do Parque, com ponderação a cargo do respectivo Conselho Geral (arts. l e 12°/3 da Portaria nº 26- F/80, de 9.1 e 3°/2/b) do Decreto nº 4/78, de 11.1).

II. - Não cabe às autarquias nele englobadas tutelar aqueles valores em vez do Conselho Geral ou por vez dele.

III- O vício de incompetência de que padece o parecer negativo emitido pelo Director do Parque projecta-se no acto final de indeferimento do licenciamento das obras, gerando a invalidade deste.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., já identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, de 15 de Julho de 1996, que indeferiu o pedido de licenciamento de construção de uma habitação, casa de caseiro e armazém de apoio agrícola.

Por sentença de 17 de Junho de 2004, o Tribunal Administrativo de Círculo concedeu provimento ao recurso contencioso.

1.1. Inconformado com a decisão o Presidente da Câmara Municipal de Setúbal recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) A natureza vinculativa dos pareceres do Parque Natural da Arrábida, quando exigidos por lei, impõem que não possa ser licenciada uma construção relativamente à qual aquela entidade se pronunciou desfavoravelmente, mas não impõe que se autorize uma construção que tenha merecido o seu parecer favorável ou que se indefira outra que não tenha recebido qualquer parecer válido ou que tenha merecido um parecer desfavorável mas inválido.

b) No presente caso, o acto recorrido, pelo facto de se ter escudado no parecer do P.N.A. que foi considerado proveniente de órgão incompetente, não padece de qualquer vício, já que, em face da invalidade formal de tal parecer, nada impedia que a autoridade recorrida licenciasse ou não licenciasse a construção e nada impedia que, caso adoptasse, na sua plena autonomia, esta última solução, não pudesse fazê-lo acolhendo em sua fundamentação a argumentação do Parque Nacional da Arrábida.

c) Pelo que a douta decisão recorrida não podia anular, como o fez, o acto impugnado por considerar que nele se havia repercutido o vício meramente formal de que padecia o referido parecer.

d) Nos termos dos princípios legais aplicáveis o particular só poderia construir no local, dentro dos limites permitidos pela Portaria nº 26-F/80, de 9 de Janeiro.

e) Só sendo possível, com base nesses princípios, edificar construções justificáveis no âmbito da exploração agrícola dos terrenos como apoio necessário a essa actividade.

f) Os três prédios de propriedade do particular, para além de já se deverem considerar legalmente emparcelados, por força do disposto no art. 50º do Dec. Lei nº 103/90, de 22 de Março, ter-se-ão forçosamente de considerar, por força do disposto no art. 44º desse mesmo diploma, como integrantes de uma exploração agrícola unitária.

g) Desse modo, a limitação da capacidade construtiva fixada no nº 2 da alínea d) do art. 14º da citada Portaria 26-F/80, atendendo à única motivação possibilitadora de construção, teria de ser avaliada relativamente aos três prédios em conjunto e não apenas ao prédio onde se pretendia situar a construção a licenciar.

h) E tendo o particular já construído uma área assinalavelmente superior ao limite máximo fixado, era impossível licenciar a sua pretensão por força das citadas disposições legais.

i) Aliás, é patente que a invocação pelo particular da necessidade de construir instalações de apoio agrícola é uma clara mistificação, atendendo às confortáveis – em termos de área e tendo em conta os parâmetros legais – instalações de que já dispõe.

j) Desse modo o despacho recorrido não violava qualquer disposição legal.

k) Pelo que a douta sentença recorrida, ao anulá-lo, fez uma errada aplicação e interpretação do disposto no Dec. Lei nº 4/78, de 11/01, nomeadamente no seu art. 1º e nº 2 do art. 3º, nº 2 do art. 9º do Dec. Lei nº 622/76, de 28 de Junho, no art. 14º da Portaria 26-F/80, de 9 de Janeiro e no art. 44º, nº 1 do Dec. Lei nº 103/90, de 2 de Março, devendo, por tal, ser revogada.

1.2. Contra-alegou o recorrente contencioso, ora recorrido, concluindo:

I O acto final de indeferimento não pode subsistir uma vez judicialmente declarada, e nem sequer impugnada pela Recorrente, a incompetência do órgão que emitiu um parecer que, imposto por lei como obrigatório e vinculativo, não só se insere no procedimento de aprovação daquele acto como também constitui seu elemento integrativo fundamental.

II Bem andou, pois, o Tribunal a quo ao decidir como decidiu, anulou o acto recorrido.

III Fica imediatamente prejudicada, assim, a questão da [suposta] legalidade substancial da decisão administrativa recorrida, suscitada pela Câmara Municipal de Setúbal no âmbito do presente recurso, da mesma forma que ficaram os demais vícios daquele acto, associados pelo aqui Recorrido no âmbito da impugnação que moveu, prejudicados pela anulabilidade do acto gerada pela incompetência relativa do parecer em que se estribou, tal como decidido pela douta sentença recorrida.

1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Acompanhando o ora Recorrido A..., opinamos no sentido da improcedência do recurso.

Na verdade, também nós entendemos que o vício de incompetência que inquina o parecer obrigatório (e porque e quando desfavorável, vinculativo) se repercute no acto final do procedimento (a deliberação contenciosamente impugnada). Na verdade, a tese do ora Recorrente, Senhor Presidente da Câmara Municipal de Setúbal (segundo o qual a ora incompetência relativa de que padece o parecer não contamina a decisão de indeferimento) não merece acolhimento. O parecer (para além do mais que já ficou dito pelo aqui Recorrido), porque lesivo, podia ter sido oportuna e contenciosamente impugnado e, em caso de procedência do respectivo recurso dele interposto por verificação de tal vício, inviabilizada estaria a subsistência de todo o procedimento posterior a ele, incluindo a deliberação em causa que, por isso, se não poderia manter.

Daí que se deva manter a douta decisão recorrida, sem prejuízo, como é óbvio, de vir a ser proferida, a final, nova deliberação que, apoiada ou não, vinculada ou não ao parecer a emitir pela entidade competente, indefira o pedido de licenciamento oportunamente formulado pelo aqui Recorrido

É este o nosso parecer.”

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1. Por escritura pública de 9.2.1987, o Recorrente comprou o prédio rústico, sito em Picheiro, na freguesia de S. Lourenço, concelho de Setúbal, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o nº 21607 e inscrito na matriz predial rústica da respectiva freguesia, sob o art. 209 da secção E.

2. Por escritura pública de 9.2.1987, o Recorrente comprou o prédio misto, sito em Picheiro, na freguesia de S. Lourenço, concelho de Setúbal, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o nº 9310 e inscrito a parte rústica na matriz predial rústica da respectiva freguesia, sob o art. 53 da secção E e a parte urbana na matriz predial urbana sob o art. 1121.

3. Após a referida aquisição, o Recorrente obteve a aprovação pela CMS de projecto de remodelação e ampliação do edifício construído no prédio especificado em 2.

4. Por escritura pública de 30.12.1988, o Recorrente comprou o prédio rústico, com a área de 95 750 m2, denominado “...”, sito em Picheiro, na freguesia de S. Lourenço, concelho de Setúbal, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o nº 00973 e inscrito, a parte rústica na matriz predial rústica da respectiva freguesia, sob o art. 55 da secção E.

5. Os referidos três prédios situam-se dentro da área do Parque Nacional da Arrábida.

6. Em 11.7.1991, o Recorrente requereu na CMS a aprovação do pedido de licenciamento da construção de uma habitação patronal com 180 m2, casa de caseiro com 68,80 m2 e armazém de apoio agrícola com 180 m2, a ser edificada no prédio especificado em 4.

7. Em 1.4.1996, a Autoridade Recorrida solicitou à Direcção do Parque Natural da Arrábida a emissão de parecer sobre o pedido de licenciamento apresentado pelo Recorrente.

8. Em 30.4.1996, em resposta ao solicitado, foi emitido parecer desfavorável ao projecto de construção, assinado pelo Director do Parque Natural da Arrábida, nos termos e como os fundamentos constantes do processo instrutor, aqui reproduzido na íntegra.

9. A CMS recebeu o aludido parecer em 2.5. 1996.

10. Por despacho do Sr. Presidente da CMS, datado de 15.7.1996, foi indeferida a pretensão do Recorrente, nos termos e com os fundamentos constantes no processo instrutor, aqui dado por reproduzido na íntegra.

2.2. O DIREITO

A sentença recorrida considerou que (i) o parecer desfavorável à pretensão do particular, emitido pelo Director do Parque Natural da Arrábida, padecia do vício de incompetência relativa e que (ii) tal vício se repercutiu na ora impugnada deliberação de indeferimento do pedido de licenciamento da obra, gerando a respectiva anulabilidade

A autoridade, ora recorrente, não questiona, nem a sujeição do licenciamento a prévia autorização do Parque Nacional da Arrábida, de resto indiscutível face ao disposto no artigo 12º, nº 3 da Portaria nº 26-F/80, de 9.11, nem, tão-pouco, a incompetência do Director do Parque para decidir sobre a matéria. Discorda da decisão judicial, alegando, em síntese, primeiro, que o acto, “pelo facto de se ter escudado no parecer do P.N.A que foi considerado proveniente de órgão incompetente, não padece de qualquer vício, já que, em face da invalidade formal de tal parecer, nada impedia que a autoridade recorrida licenciasse ou não licenciasse a construção e nada impedia que, caso adoptasse, na sua plena autonomia, esta última solução, não pudesse fazê-lo acolhendo em sua fundamentação a argumentação do Parque Natural da Arrábida” e, segundo, que o acto se mostra substantivamente válido, de acordo com os fundamentos constantes no parecer do P.N.A.

Porém, esta argumentação, votada a limitar a eficácia invalidante da ilegalidade externa que afecta a pronúncia do Parque não abala a correcção da sentença.

Antes de mais, porque o primeiro argumento [conclusões a) a c)], tendo ínsita a ideia de que o poder autárquico, pode acautelar os interesses que justificam a prévia auscultação do Parque, apela a um poder de substituição inadmissível face ao princípio da legalidade da competência. Na verdade, de acordo com o artigo 29º/1 do Código de Procedimento Administrativo “a competência é definida por lei ou por regulamento e é irrenunciável e inalienável, sem prejuízo do disposto quanto à delegação de poderes e à substituição”. Ora, nas obras a efectuar na zona abrangida pelo Parque Natural, a protecção dos valores naturais da serra da Arrábida, de natureza supra municipal, é atribuição do Parque, com ponderação a cargo do Conselho Geral (arts 1º e 12º/3 da Portaria nº 26-F/80, de 9 de Janeiro e 3º/2/b) do Decreto nº 4/78, de 11 de Janeiro) Não incumbe às autarquias englobadas na respectiva delimitação geográfica. E não há lei expressa que habilite os órgãos do município, em caso algum, a tutelar esses valores em vez daquele órgão do Parque, ou por vez dele, nem relação de supremacia municipal na qual possa, de outro modo, ancorar-se o poder de substituição reclamado pela autoridade ora recorrente.

Depois, porque a falta de alternativa juridicamente válida invocada como segunda razão [conclusões d) a k)] da ineficácia invalidante do vício que afecta o acto do Parque, não está demonstrada. Nos termos do disposto no art. 14º/2/a) da Portaria nº 26-F/80 de 9 de Janeiro “ a possibilidade de edificação para cada propriedade reporta-se à viabilidade em termos de economia de exploração (rendimento fundiário médio anual) e à compatibilidade com os valores paisagísticos ecológicos e culturais a defender na área”. Esta norma de competência, abre ao Parque um espaço de avaliação e conformação, na dependência de juízos nos quais se incluirão sempre elementos psicológicos imponderáveis que radicam em cada aplicador concreto e que não permitem ao Tribunal firmar a convicção de que a solução seria a única possível e inelutável, ainda que a apreciação tivesse sido feita pelo órgão competente, no caso o Conselho Geral.

Não pode, assim, excluir-se a eficácia invalidante do vício de incompetência do acto do Director do Parque e que a deliberação impugnada absorveu.

Deste modo, improcedem as conclusões da alegação da autoridade recorrente.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Junho de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira