0511/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De harmonia com o que se prescreve no n.º 3 do art.º 3.º, do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84, de 16/1, “é dever geral dos funcionários e agentes actuar no sentido de criar no público confiança na Administração Pública, em especial no que à sua imparcialidade diz respeito”, encontrando-se entre esses deveres gerais o dever de zelo que o n.º 6 do mesmo preceito caracteriza como consistindo “em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção.”

II- Deste modo, constituiu dever geral dos órgãos directivos da Administração o uso criterioso dos recursos públicos e, consequentemente, a contenção nos seus gastos, na medida os gastos inúteis são reveladores da falta dos conhecimentos técnicos e dos métodos de trabalhos necessários ao exercício eficiente do seu cargo.

IIII - A contratação de uma professora para todo o ano lectivo de 1998/99, destinada a prover a substituição de um docente ausente por doença, não constitui a violação daquele dever se for previsível que este, atenta a sua doença e a sua idade, não regresse ao exercício de funções lectivas, pelo menos a curto prazo.

IV- Na verdade, o dever geral de boa gestão das escolas não se fica pela sua componente económica e financeira pois abrange também a sua componente pedagógica, a qual passa pela prestação de um ensino de qualidade e, consequentemente, pela obrigação de ministrar aos seus alunos a totalidade das aulas que constam dos seus currículos. E, porque assim, as circunstâncias concretas do caso podem justificar a contratação de novos docentes quando o professor efectivo falte e se admita que esta ausência seja prolongada.

A. .. interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa (doravante SEAE) que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Director Regional da Educação do Norte, que lhe aplicou a pena de suspensão, graduada em 30 (trinta) dias, alegando que o mesmo padecia de erro sobre os pressupostos, uma vez que a matéria de facto e de direito impunha o arquivamento do processo disciplinar, por inexistência de ilícito ou de qualquer forma por ocorrer inelegibilidade de conduta diversa.

A Autoridade Recorrida, na resposta, sustentou a manutenção do acto impugnado.

Por Acórdão de 28/10/2004, foi concedido provimento ao recurso.

Inconformada, a Autoridade Recorrida agravou para este Tribunal, concluindo da seguinte forma:

a) O acórdão recorrido é ilegal quando afirma que o órgão de gestão, com o acordo do ora recorrente, se limitou a exercer com eficiência as suas funções ao ter tomado as medidas necessárias para a contratação até ao fim do ano lectivo da docente ...;

b) Pois tudo indiciava que o professor ... estaria doente por todo o ano lectivo;

c) E que assim sendo bem se andou ao ter-se logo contratado esta docente até 31.08.98;

d) Sendo que neste contexto não praticou o arguido qualquer infracção disciplinar por violação do dever de zelo;

e) Com este entendimento o Acórdão recorrido é ilegal, por admitir que se possa ter vinculado a Administração ao pagamento de salários por todo um ano lectivo em cumprimento do contrato celebrado para substituição do professor ... por motivo de doença e de aposentação;

f) Quando não havia nessa data qualquer indicação da entidade competente (Junta médica) quanto ao seu estado de saúde, período de inactividade e decisão quanto à necessidade, de prova sempre muito complexa, de se proceder à aposentação imediata deste funcionário;

g) Pelo que a substituição em causa, que se justificava por motivos de saúde do professor ..., poderia ter apenas como termo, no contexto existente à data da celebração do contrato, o regresso deste docente ao serviço finda a sua incapacidade, cuja ocorrência deveria ter ficado única e exclusivamente dependente do parecer da junta médica solicitada.

h) E não, como sucedeu, dependente da iniciativa do órgão de gestão da escola, incompetente na matéria, que desde logo apontou como termo do contrato a data de 31.08.98, decidindo-se, sabe-se lá com que razões, pela doença prolongada deste professor e até (pasme-se) pela sua aposentação, com responsabilidades evidentes por parte do ora recorrente, que não se opôs a esta situação na sua qualidade de membro do órgão de gestão, facto que lesou a Administração nos montantes indicados;

i) Nem colhe o entendimento, também ilegal, explanado no acórdão recorrido de que esta contratação, nos termos em que foi feita, revela uma medida de cautela que não merece censura, mas sim louvor, pois de outra forma se corria o risco de não se possibilitar aos alunos a continuação das aulas com a normalidade desejada.

j) No é verdade que esse mesmo contrato, se tivesse sido celebrado, como devia, apenas até ao regresso ao serviço do professor ..., cobriria naturalmente todo o seu período de doença, que, por indicação médica, podia ter sido até ao termo do ano lectivo;

k) O que permitiria ter evitado - sendo esta a lesão provocada ao Estado - o pagamento de salários a estes dois docentes já após o regresso ao serviço do professor

l) No se verificando, pois, em benefício do ora recorrente a alegada causa de exclusão da culpa prevista na citada norma penal.

O recorrido não contra alegou.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso por entender que “a realização de uma despesa de contratação de serviço docente efectivamente necessária excluiriam a produção de qualquer prejuízo à Administração ou terceiros ....” e, porque assim, a mesma não consubstanciaria a violação do dever de zelo.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Por despacho de 8/4/99 da IGE foi instaurado ao Recorrente contencioso processo disciplinar.

2. Nessa sequência e após diligências várias em 1/10/01 foi elaborado pelo Instrutor o Relatório Final junto de fls 386 a 424 e aqui rep., donde se extrai o seguinte:

“(...) g)” - O professor A... tem vindo a acumular funções como professor de Educação Física (seis horas semanais), no Seminário Menor de Vila Real, já vários anos, e como desta acumulação não tem qualquer provento, dado que é exercida em regime de voluntariado, em atitude de solidariedade e a título gratuito, ver fls. 243 e 244, (1°. Vol.), nunca julgou que fosse preciso pedir tal autorização, até porque todos os anos é enviado um ofício que acompanha uma Declaração, ao Director do Departamento do Ensino Básico, fls. 242, (l°. Vol.), com a finalidade de obter paralelismo pedagógico para a leccionação do 30 Ciclo do Ensino Básico no Seminário Menor de Vila Real.

Julgava o professor que com a declaração, a fls. 243, (l°. Vol.), logo que fosse autorizado o paralelismo pedagógico, ficariam todos os mencionados na lista tacitamente autorizados a acumular.

Em 00.10.09, pediu autorização para acumular as seis horas semanais, fIs. 237 a 244,(1°. Vol.), cujo indeferimento teve conhecimento em 01.05.29, através do ofício n° 1539, de 01.05.28, da Direcção Regional de Educação do Norte - DREN, fls. 364, (2°. Vol.), testemunhado a fls. 251, 260 e 280, (1°.Vol.), e pelo arguido também foi assumido a fls. 201 (1°. Vol.) não cumpriu com o estabelecido na alínea a) do n° 16 da Portaria n° 652/99, de 14AGO, pela impossibilidade genérica de acumulação, violando o dever de ZELO.

j) - É o professor A..., como elemento do Conselho Executivo e Vice-Presidente do Conselho Administrativo, embora não seja do seu pelouro a tarefa dos contratos dos docentes, fls. 232 a 235, (10.º Vol.), no entanto teve conhecimento que o professor ... quando regressou ao serviço depois de um internamento hospitalar e como se previa uma ausência prolongada o Conselho Executivo pediu a sua substituição, e a dispensa da componente lectiva. Como não foi, entretanto, recebida qualquer resposta ao pedido de dispensa da componente lectiva, entenderam os dois órgãos, que a mesma estava tacitamente autorizada, dando ao docente ..., aquando da sua apresentação, outro tipo de trabalho de acordo com a sua debilidade física e ao abrigo das horas de crédito de apoio pedagógico, para as quais o Conselho Executivo tem competência para gerir. Motivo porque se manteve até final do ano a professora ..., fls. 202, 251, 260 e 268 (10. Vol.), pelo que o arguido não cumpriu com o estabelecido na alínea c) do art.° 300., do Decreto-Lei n° 115-N98, de 04MAIO, tendo violado o dever de ZELO.(...).

CONCLUSÃO :

1- Perante os factos, tudo visto e ponderado foi apurado que o professor A... do quadro de nomeação definitiva de Educação Física da Escola ..., em Vila Real , violou o dever de ZELO, ao exercer funções docentes no Seminário de Vila Real, desde há vários anos até 01.05.29, data em que teve conhecimento do ofício n° 1539, de 01.05.28, da DREN, fls...364, (2°.Vol.), em que foi indeferido o pedido de acumulação solicitado em 00.10.09, fls. 238, (1.° Vol.).

2- Igualmente violou o dever de ZELO na qualidade de Vice-Presidente do Conselho Executivo e Vice-Presidente do Conselho Administrativo, ao permitir que se mantivesse ao serviço a professora ..., Licenciada em História e Ciências Sociais, desde 98.12.16, data em que se apresentou o professor ..., titular do lugar, após internamento hospitalar, continuando ao serviço, até 99.08.31, tendo auferido nesse período as seguintes importâncias: vencimento ilíquido 1.856.650$00 e subsídio de férias 200.556$00, conforme se demonstra a fls. 357, (2°. Vol.).

3- Tudo ficou devidamente provado pelo depoimento de várias testemunhas, e assumido pelo próprio arguido.

4- No Registo Biográfico nada consta pelo que contra o arguido não militam atenuantes nem agravantes.

O professor A..., exerceu o cargo de Secretário do Conselho Directivo, desde 92.07.15 a 98.07.14, e de Vice-Presidente do Conselho Executivo, desde 98.07.15, cargos que sempre desempenhou com total dedicação, que nunca ninguém teve oportunidade de apontar fosse o que fosse, em desabono do exercício de tais funções.

PROPOSTA

1. - Perante as conclusões a que se chegou e levando em conta que:

a) - Tem vinte e sete anos de serviço de docência, sem qualquer registo disciplinar no seu processo individual.

b) - Desde 92.07.15 a 98.07.14, foi Secretário do Conselho Directivo, de 98.07.15 até há presente data é Vice-Presidente do Conselho Executivo e nunca ninguém pôs em causa o bom desempenho de tais funções.

2- Assim, tudo devidamente ponderado, levamos à consideração superior e propomos nos termos da parte final do n° 1 do art. 65° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84, de 16JAN,

QUE:

Em face do que foi dito tenho a honra de propor ao professor do quadro de nomeação definitiva de Educação Física A..., na Escola ..., em Vila Real, seja aplicada a pena prevista no disposto na alínea c) do n°1 do art. 11° E alínea e) do n°1 do art.24°, todos do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n°. 24/84, de 16JAN, correspondente a pena de SUSPENSÃO graduada em 60 (sessenta dias).”

3. Em 2/1/02 o Consultor Jurídico emite o parecer junto de fls 28 a 31 dos autos e aqui rep.

4. Sobre este parecer o DREN profere em 24/1/02 o seguinte despacho:

“Concordo. Aplico ao arguido a pena de suspensão graduada em 30 (trinta) dias.”

5. O aqui recorrente interpôs recurso hierárquico para o SEAE, sobre o qual foi proferido o parecer n° 166 /GAJ/ 2002, junto a fls 12 e 13 e aqui rep.

6. Em 18/4/02 a entidade aqui recorrida profere o seguinte despacho:

“Concordo. Mantenho a decisão recorrida, negando provimento a este recurso.”

II. O DIREITO

O antecedente relato revela que - por despacho da Sr.ª Inspectora Geral da Educação - foi instaurado processo disciplinar ao Recorrente contencioso, por um lado, por este acumular, sem a devida autorização, a docência no ensino público com funções no ensino privado e, por outro, de, na sua dupla qualidade de Vice-Presidente do Conselho Executivo e de Vice Presidente do Conselho Directo da sua Escola, ter contratado uma professora para o ano lectivo de 1998/1999, para substituir um professor de baixa por doença, e de ter prolongado esse contrato depois do regresso deste e de, portanto, ter podido reassumir a sua actividade pedagógica.

Na sequência desse processo aquele foi punido com 30 dias de suspensão por ter sido entendido que as referidas condutas integravam a violação do dever de zelo, sanção que, apesar de hierarquicamente impugnada, foi mantida pelo acto recorrido.

Foi contra este acto punitivo, proferido pelo Sr. SEAE, que o Recorrente intentou recurso contencioso no TCA pedindo a sua anulação.

Com êxito, já que o recurso que foi provido e, consequentemente, anulado o despacho recorrido.

Para assim decidir o douto Acórdão recorrido entendeu que “a atitude do Recorrente, mais propriamente do órgão executivo da escola”, não configurava “uma atitude censurável que tivesse prejudicado o serviço ou que constituísse violação do seus deveres funcionais, nomeadamente o de zelo”, uma vez que “providenciar a contratação de um docente que viesse substituir outro docente que, além de estar doente com gravidade (possuindo um grau de incapacidade de 67%), estava na eminência de se aposentar, antes pelo contrário, parece de louvar na medida em que possibilitou aos alunos a continuação das aulas em termos normais, tarefa de todo prioritária em relação às demais funções dos órgãos dirigentes da Escola.”

“Assim, se nos termos do contrato celebrado em 3/10/98 com a docente ..., o mesmo seria válido até 31/8/99 «em substituição por doença seguida de aposentação do titular» o que era previsível que acontecesse uma vez que o titular fora internado em 3/9/09, por motivos do foro psicológico, e estava à beira de completar o tempo de serviço para a aposentação – o facto deste ter regressado ao serviço, mas em condições que lhe não permitiram exercer cabalmente a docência, tendo-lhe sido, por esse motivo, entregues funções administrativas de apoio na biblioteca, parece-nos que não viola o dever de zelo dos Membros do Conselho Directivo e, nomeadamente, do Recorrente.”

A tudo isto acrescia que ora Recorrido tinha agido na qualidade de Vice Presidente do Conselho Executivo e de não ter sido por sua iniciativa que aquela contratação fora feita, o que tornava “ainda mais ténue qualquer actuação culposa por sua parte, não se vislumbrando qualquer ignorância de normas aplicáveis ao caso ou «erro censurável» que importe punir com pena disciplinar”.

Razões que – como se vê das conclusões deste recurso - não convenceram a Autoridade Recorrida.

Vejamos se, ao assim decidir, o Acórdão recorrido fez correcto julgamento.

1. De harmonia com o que se prescreve no n.º 3 do art.º 3.º, do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84, de 16/1, “é dever geral dos funcionários e agentes actuar no sentido de criar no público confiança na Administração Pública, em especial no que à sua imparcialidade diz respeito”, encontrando-se entre esses deveres gerais o dever de zelo que o n.º6 do mesmo preceito caracteriza como consistindo “em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção.”

Deste modo, a conduta do ora Recorrido só poderia integrar a violação do dever de zelo se houvesse norma legal que proibisse os órgãos de gestão das escolas de recrutar professores, mesmo que para tanto houvesse necessidade ou conveniência, ou se existissem instruções específicas dos seus superiores hierárquicos que impedissem essa contratação. Só assim se poderia dizer que aquele tinha violado o dever de conhecer as normas legais regulamentares ou as instruções dos seus superiores hierárquicos e dessa ignorância ser responsável pela infracção que lhe foi imputada e, portanto, só assim haveria razão que justificava a sua punição.

Só que inexistiam tal norma ou instrução superior.

Na verdade, e desde logo, "no plano de gestão pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial, compete à direcção executiva, em especial, proceder à selecção e recrutamento de pessoal docente e não docente, salvaguardado o regime legal dos concursos” – al. I), do n.º 2, do art.º 17.º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básicos e Secundário, aprovado pelo DL n.° 115-A/98, de 04.05, com sublinhado nosso - o que significa que cabia dentro das competências legais do órgão que o Recorrido integrava a contratação de docentes e que, sendo assim, a celebração do dito contrato não podia ser considerada como uma violação do dever de zelo em razão do desconhecimento de uma norma legal.

Deste modo, a referida contratação só poderia ser qualificada como violação daquele dever se existisse instrução superior que, nas circunstâncias dos autos, proibisse os órgãos de gestão das escolas de proceder ao recrutamento de docentes.

Só que a Autoridade Recorrida não invocou - nem neste nem no processo disciplinar - a existência dessa instrução superior, pelo que, também nesta perspectiva, não se pode imputar ao Recorrido a violação do dever de zelo.

1.1. No entanto, e ainda que, naquela dupla perspectiva, inexistisse violação do dever de zelo, poderia argumentar-se que a conduta do Recorrido violava o dever geral que impõe aos órgãos directivos da Administração a contenção nos gastos dos dinheiros públicos e que a omissão desta obrigação constituía, também, uma violação do dever de zelo, na medida em que poderia ser reveladora da falta dos conhecimentos técnicos e dos métodos de trabalhos necessários ao exercício eficiente do seu cargo (2.ª parte do n.º 3 do art.º 3.º, do Estatuto Disciplinar).

Ou seja, a contratação de uma professora para todo o ano lectivo de 1998/99, destinada a prover a substituição de um professor ausente por doença, sem se conhecer a gravidade da doença e sem se saber se ela impediria o faltoso de regressar e reocupar o seu lugar a curto prazo, significava o recrutamento inútil ou, no mínimo, injustificado de um docente e, com isso, a lesão do Estado em 2.057.206$00 (correspondente ao montante desnecessariamente pago à professora contratada). E nessa medida podia ser vista como uma violação do dever de zelo, por ser reveladora da falta dos conhecimentos necessários ao proficiente exercício do cargo.

E esta é, no fundamental, a argumentação da Autoridade Recorrida neste recurso jurisdicional.

Só que, como se verá, ficou por provar que tivesse havido a violação desse dever, mesmo na perspectiva agora formulada.

2. É sabido que entre as obrigações de carácter geral dos órgãos directivos da Administração Pública - e, consequentemente, das escolas - encontra-se a de fazer uma criteriosa gestão económica e financeira dos seus recursos e de daí decorrer a proibição de recrutamento de pessoal - designadamente de professores - sem que haja necessidade dessa medida. E se assim é a contratação ora em causa poderia constituir a violação dessa obrigação se fosse demonstrada a sua desnecessidade.

Todavia, essa demonstração não foi feita.

Com efeito, o Acórdão recorrido afirma - sem contestação neste recurso - que aquele contrato foi efectuado no convencimento de que o professor faltoso estava parcialmente incapacitado, pois sofria de distúrbios do foro psicológico que o impediam de reassumir a docência – e, tanto assim, que no seu regresso foram-lhe distribuídas funções de apoio à biblioteca – e, além disso, que, atenta a sua idade e o seu tempo de serviço, seria de admitir que não regressasse.

O que significa que o órgão que o Recorrido integrava fez uma avaliação da situação que se lhe apresentava e que dela resultou que o professor em causa, atenta a sua doença, estava incapacitado para o exercício de funções lectivas, pelo menos a curto prazo, e que, atenta a sua idade seria natural que não regressasse, pelo que se impunha a contratação de um novo docente que minimizasse as consequências negativas para os educandos decorrentes da sua falta.

E, nestas circunstâncias, aquele juízo não era necessariamente errado e que, a existir erro, este tivesse a gravidade que a Autoridade Recorrida lhe atribui.

Na verdade, não era líquido que a melhor solução fosse - como sustenta aquela Autoridade - a de fazer um contrato para substituição do professor faltoso até que este se apresentasse ao serviço, pois que se sabia de antemão que ele não poderia não regressar ou poderia regressar incapacitado para retomar o normal exercício das suas funções docentes e, por outro lado, que nada garantia que a professora contratada voltasse a estar disponível para a celebração de um novo contrato.

E, sendo assim, é temerário afirmar-se que, in casu, a contratação económica e pedagogicamente mais aconselhável fosse uma contratação temporária - pelo tempo em que o professor efectivo estivesse de baixa. Ou seja, está por demonstrar que a avaliação que determinou a contratação aqui em causa fosse manifestamente errada e que esse erro decorresse da falta dos conhecimentos técnicos ou dos métodos de trabalho exigíveis a quem, como o Recorrido, integra órgãos de gestão das escolas.

2.1. Todavia, e ao que fica dito, deve acrescentar-se que o dever geral de boa gestão das escolas não se fica pela sua componente económica e financeira, pois abrange também a sua componente pedagógica a qual passa pela prestação de um ensino de qualidade e, consequentemente, pela obrigação de ministrar aos seus alunos a totalidade das aulas que constam dos seus currículos e justifica a contratação de novos docentes quando o professor efectivo falte e se admita que esta ausência seja prolongada.

Sendo assim, e sendo que para obviar às dificuldades surgidas com a falta de professores ou com a sua incapacidade temporária por doença, a lei prevê a possibilidade de o docente ser dispensado da componente lectiva e que "quando se verifiquem indícios de perturbação física ou psíquica que comprometa o normal desempenho das funções" cabe, até, aos órgãos de gestão das escolas a iniciativa do procedimento que conduzirá àquele afastamento, ainda que tais decisões tenham de ser, obviamente, sufragadas por uma Junta Médica – art.s 81°/1 e 82º/2, do Estatuto da Carreira (ECO) aprovado pelo DL 139-A/90, de 28/4 – importava demonstrar que tinha sido manifestamente errada a avaliação que fora feita, isto é, que o professor de baixa previsivelmente não regressaria ou não regressaria em condições que lhe permitissem dar aulas.

Acresce que - ao contrário do que vem alegado - as consequências meramente económicas daquela contratação não foram tão gravosas como a Autoridade Recorrida supõe, pois que, no seu regresso, foram dadas ao docente faltoso funções correspondentes às suas capacidades, pelo que o mesmo, apesar de não leccionar, pôde prestar serviços úteis à sua escola. O que significa que as perdas económicas e financeiras resultantes da nova contratação não foram as supostas pela ora Recorrente e que, portanto, esta tenha constituído um desperdício inútil de fundos públicos.

Em suma, ainda que os elementos recolhidos nos autos nos permitam questionar a bondade da contratação da professora ... certo é que os mesmos não permitem afirmar que a mesma consubstancia a violação do dever de zelo ou, tão pouco, o dever geral de boa Administração da coisa pública, pelo que se tem de concluir que se não encontra provada a prática da infracção que determinou a impugnada sanção disciplinar.

E, porque assim, nenhuma censura merece a decisão recorrida quando a mesma anulou o acto impugnado.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Julho de 2005. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira.