0259/22.2BEFUN.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

O artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário não consubstancia um regime especial de dispensa de garantia para obter a suspensão da execução fiscal até à decisão final das ações administrativas em que esteja a ser discutida a legalidade das obrigações subjacentes.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. MUNICÍPIO DO FUNCHAL, Pessoa Coletiva de Direito Público com o Número de Identificação Fiscal e de Pessoa Coletiva 511217 315 e com sede na Praça do Município, 9004-512 Funchal interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal de 26 de maio de 2025, na parte em que não atendeu à reclamação do despacho datado de 07 de abril de 2022, proferido pela Exma. Senhora Chefe do Serviço de Finanças do Funchal - 1, no âmbito dos processos de execução fiscal que são identificados no ponto 1 dos respetivos factos provados.

Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões:

«(…)

1.ª Um dos segmentos da reclamação em causa nestes autos incide sobre o fato de o Despacho reclamado ser ilegal, por violação do artigo 216.º do CPPT, no sentido em que o órgão de execução fiscal não deve avançar para a penhora sem previamente remeter aos órgãos de gestão da entidade executada uma certidão da importância em dívida e acrescido, a fim de promoverem o pagamento ou fazerem inscrição da mesma no primeiro orçamento subsequente;

2.ª O Recorrente este que também alegou que nos termos legais, só se estas diligências fracassarem, é que pode o órgão de execução fiscal avançar para a penhora, (cf. artigo 216.º, n.º 2, do CPPT);

3.ª Compulsada a fundamentação e o dispositivo da sentença ora recorrida verifica-se que o Tribunal a quo em relação a este segmento da reclamação não se pronunciou, nem sequer de forma genérica ou sumária e nada decidiu sobre esta matéria que não fica prejudicada com a decisão dada à questão da suspensão destas execuções;

4.ª A omissão de pronúncia, ocorre quando o Tribunal deixa de se pronunciar face a questões que tinha obrigação de tomar conhecimento;

5.ª E é este o caso da sentença ora recorrida que ao não se pronunciar, sobre se o órgão de execução fiscal incumpriu, com a prolação do Despacho reclamado, com as diligências previstas no artigo 216.º do CPPT é nula nos termos da al. d), do nº1, do artigo 615º, do CPC, aplicável ex vi artigo 2º do CPPT;

6.ª Se assim se não entender, hipótese que se coloca sem conceder, sempre se dirá que a douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez uma incorreta aplicação do direito aos factos que se encontram documentalmente provados, ao considerar que a dívida exequenda é exigível ao Executado e que a execução fiscal deve prosseguir, tal como determinado no ato reclamado;

7.ª O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar que não estão verificados os pressupostos para aplicação dos artigos 169.º, n.º 1 e 216.º, n.º 1, todos do Código do Procedimento e Processo Tributário e ao considerar totalmente improcedente a Reclamação, absolvendo a exequente A..., S.A.;

8.ª Os artigos 169.º, n.º 1 e 216.º, n.º 1, do CPPT devem ser interpretados em conjunto, tendo sempre por base os fins que levaram à consagração de um regime especial;

9.ª Por coerência e unidade de sistema, a ação administrativa deve integrar o elenco previsto no artigo 169.º, n.º 1, e por essa via deverá permitir a aplicação do artigo 216.º, n.º 1, constituindo meio idóneo para, só por si e sem necessidade de prestação de garantia, suspender a execução destes processos de execução fiscal, quando em causa estejam autarquias ou pessoas coletivas de direito público;

10.ª Ou seja, o artigo 216.º é um regime de suspensão da execução especial, relativamente àquele previsto no artigo 169.º e 212.º, do CPPT, cujo regime está intimamente ligado com os fins de interesse público prosseguidos pelas entidades mencionadas no artigo 216.º e bem assim, com a sua capacidade económica;

11.ª As características que fundamentam o regime previsto no artigo 216.º permanecem inalteradas, quer esteja em causa uma oposição, quer esteja em causa um qualquer outro processo que aprecie da legalidade da dívida exequenda, como acontece no caso dos autos em relação às ações administrativas n.ºs 235/14.9BEFUN, 63/15.4BEFUN e 303/17.5BEFUN do TAFF;

12.ª Deve ser permitida a suspensão da execução, desde que o meio de tutela de que o executado se socorre tenha por objecto a legalidade da dívida exequenda, conforme resulta do disposto no artigo 169.º, n.º 1 do CPPT;

13.ª Mal se compreenderia que o regime especial de inexigibilidade da garantia em função da natureza do executado, não fosse aplicável também aos meios previstos no n.º 1 do artigo 169.º do CPPT, onde se deve incluir a ação administrativa, tendo apenas por base o elemento literal;

14.ª Deste modo, deverá ser revogada a sentença a quo, determinando-se a procedência da reclamação, com a revogação do ato reclamado e a consequente suspensão dos processos executivos fiscais, com aplicação do regime especial de dispensa de garantia, até à decisão final das ações administrativas n.ºs 235/14.9BEFUN, 63/15.4BEFUN e 303/17.5BEFUN;

15.ª A sentença recorrida é nula nos termos da al. d), do nº1, do artigo 615º, do CPC, aplicável ex vi artigo 2º do CPPT por violação do n.º 2, do art.º 608.º do CPC e violou, na interpretação feita pelo Tribunal, os artigos 52.º, da Lei Geral Tributária, 50.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 169.º, n.º 1, 170.º, 195.º, 199.º e 216.º, do Código de Procedimento e de Processo Tributário;

16.ª No caso do despacho que receber este recurso, e ao contrário do requerido efeito suspensivo, fixar ao recurso efeito devolutivo, deve ser alterado o efeito do recurso por este tribunal superior, fixando-lhe efeito suspensivo.».

Pediu fosse concedido provimento ao recurso e fosse revogada a douta sentença recorrida, com as consequências legais.

A Recorrida apresentou contra-alegações e formulou as seguintes conclusões:

«(…)

A) O Recorrente alega que a Sentença a quo é nula nos termos da alínea d) do n.º 1, do artigo 615.º, do CPC, por não se ter pronunciado sobre a ilegalidade do despacho reclamado por incumprimento das diligências previstas no artigo 216.º do CPPT.

B) Sem razão, uma vez que na Sentença, o Tribunal a quo deu como não provado o cumprimento dessas diligências e pronunciou-se sobre a alegada ilegalidade do despacho reclamado por violação do disposto no n.º 1 do artigo 216.º do CPPT, decidindo que essa norma só é aplicável se estiver em causa uma oposição à execução fiscal, dado que a ação administrativa não consta da sua previsão,

C) Ao decidir que esta norma não se aplica ao caso dos presentes autos, obviamente que o Tribunal a quo se pronunciou sobre a invocada ilegalidade do despacho reclamado - cfr. n.º. 2 no artigo 608.º do CPC.

D) Acresce que, o Recorrente não alegou na sua Reclamação que as diligências previstas no n.º 1 do artigo 216.º do CPPT eram necessárias devido à isenção de que alegadamente é beneficiário ao abrigo do Decreto-Lei n.º 73/99, de 16/03 - logo, não podia o Tribunal a quo pronunciar-se sobre factos não alegados.

E) Em todo o caso, a Recorrida rejeita em absoluto que o Recorrente seja beneficiário desta isenção, sendo, sim, devedor de juros de mora ao abrigo dos contratos celebrados com a Recorrida e do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 319/94, de 24/12 e pelo Decreto-Lei n.º 294/94, de 16/11.

F) O Recorrente imputa à Sentença a quo erro de julgamento, invocando contradição entre a jurisprudência, defendendo que o artigo 216.º do CPPT consagra um regime especial de suspensão da execução, relativamente àquele previsto nos artigos 169.º e 212.º do CPPT, não lhe sendo exigível a prestação de garantia.

G) Sucede que, o Recorrente não aponta propriamente um erro de julgamento à Sentença a quo, limitando-se a reproduzir o que consta da sua Reclamação, discordando, desse modo, da decisão proferida pelo Tribunal a quo, sem sequer elencar as normas supostamente violadas pela decisão de mérito ou os factos que mereceriam um enquadramento jurídico e decisão distinta daquela que foi proferida pelo Tribunal a quo.

H) Também não se verifica a contradição invocada pelo Recorrente na jurisprudência do STA apresentada nas alegações de recurso.

I) Além disso, a posição do Recorrente, praticamente decalcando o texto do Acórdão proferido pelo TCA Sul no âmbito do Proc. n.º 9/23.6BEFUN, é profundamente errada.

J) Desde logo, porque a decisão proferida pelo TCA Sul no Proc. n.º 9/23.6BEFUN é nula por excesso de pronúncia (artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC), nulidade que só não foi arguida pela A... porque esta não foi citada para contestar essa ação.

K) Por outro lado, a ação administrativa especial não tem a virtualidade de operar a suspensão das execuções fiscais ao abrigo do disposto no artigo 169.º do CPPT, como, aliás, ensina o Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, para quem a possibilidade de enquadramento deste meio impugnatório no âmbito do artigo169.º, n.º 1, do CPPT só é atendível se tiver por objeto o ato de liquidação.

L) O que não sucede no caso dos presentes autos, visto que naquelas ações administrativas não se impugna o valor de liquidação das quantias tituladas pelas faturas em cobrança.

M) Também não decorre do artigo 216.º que a execução movida contra uma autarquia (ou outra das entidades ali referidas) fica automaticamente suspensa, sem prestação de garantia, se for deduzida oposição à execução fiscal.

N) Nem se vislumbra razão justificativa para tal interpretação, visto que o artigo 216.º não dispensa as garantias, o que dá à autarquia é a possibilidade de realizar o pagamento voluntário em certas condições, mais vantajosas, evitando, assim, uma penhora, mas se não o fizer, e não contestar a dívida, fica sujeita à cobrança coerciva e inerentes atos de afetação coerciva do seu património.

O) No caso de deduzir oposição à execução, nada justifica que beneficie de um regime mais vantajoso do que este, ou seja, que beneficie de uma suspensão da execução sem prestar garantia nos termos previstos nomeadamente no artigo 169.º do CPPT.

P) Nem mesmo o facto de ser uma entidade pública que tem a seu cargo a realização do interesse público, pois mesmo nessas condições a eventual prestação da garantia com certos bens tem inegáveis vantagens para o credor, como sucede no caso da A..., cujos interesses não podem ser desprezados ou menorizados.

Q) Aliás, se o legislador tivesse querido atribuir esse benefício às autarquias, facilmente o teria assumido em norma expressa, o que, não tendo sido feito, tem valor interpretativo quer do artigo 169.º, quer do artigo 216.º do CPPT.

R) Assim, seguindo as técnicas ou cânones interpretativos usados no artigo 9.º do Código Civil, a norma do artigo 216.º do CPPT não deve ser interpretada no sentido de que, mediante a interposição de oposição à execução fiscal intentada contra autarquia local ou outra pessoa de direito público - e por maioria de razão, mediante a interposição de ação administrativa especial - , a entidade executada fica dispensada da prestação de garantia para obter a suspensão da mesma.

S) Caso assim se não entenda, a interpretação defendida pelo Recorrente também não colhe, visto que, decorrerá da leitura do texto da norma do artigo 216.º do CPPT, que as entidades públicas ali mencionadas só ficam dispensadas de prestar garantia se e quando, cumulativamente, tiverem deduzido oposição à execução fiscal, não tenham efetuado o pagamento da dívida, e tenham cumprido o dever de inscrição da verba necessária ao pagamento no primeiro orçamento subsequente após a notificação ali mencionada

T) Ora, no caso dos presentes autos não se verifica nenhum destes requisitos, visto que foi deduzida oposição à execução, que foi sucessivamente indeferida.

U) Aliás, nada indica que o legislador da norma do artigo 216.º, n.º 1, do CPPT quis dar uma terceira, uma quarta ou uma quinta oportunidade de pagamento à entidade pública, tornando o crédito incobrável.

V) Pelo exposto, e perante a inércia do Recorrente no cumprimento do n.º 1 do artigo 216.º do CPPT, deve ter-se como não aplicável o regime suspensão da execução a que o Recorrente alude, o que implica a obrigatoriedade de prestação de garantia para lograr a suspensão da execução, apesar da natureza pública do Município.

W) A admissibilidade da suspensão sem prestação de caução mesmo por parte de uma Autarquia, ou do Estado, é, em si, geradora das maiores injustiças, deixando, no caso, sem tutela o interesse público prosseguido pela A..., que abastece água tratada em alta ao Município do Funchal, para este distribuir pela sua população, bem como outros Municípios da Região Autónoma da Madeira.

X) Invoca-se, assim, para todos os efeitos legais, a inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 216.º do CPPT, com a interpretação defendida pelo Recorrente, por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da CRP, ou seja, quando interpretada no sentido de que é aplicável, quer se trate de uma oposição, quer se trate de um outro meio processual (designadamente a ação administrativa), ficando, assim, dispensada a prestação de garantia, ou a sua isenção, em ambos os casos.

Y) Tal norma deve ser interpretada no sentido de que, não havendo oposição à execução fiscal ou tendo ela sido indeferida, a execução fiscal não será suspensa se estiver a correr uma ação administrativa especial em que se discuta a legalidade da dívida exequenda, sem prestação de garantia ou dispensa dela, aplicando-se nesse caso o regime geral estabelecido no artigo 169.º do CPPT.

Z) Por fim, deve ser indeferido o pedido do Recorrente para que a este recurso seja conferido efeito suspensivo e não devolutivo, dado que o Recorrente não prestou garantia, nem alegou qualquer facto demonstrativo de que o efeito meramente devolutivo afeta o efeito útil do recurso interposto.».

O Mm.º Juiz lavrou douto despacho de admissão do recurso, a que atribuiu subida imediata nos próprios autos e fixou efeito meramente devolutivo.

Remetidos os autos a este tribunal, foram os mesmos com vista ao M.º P.º.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer, tendo concluído «no sentido do não provimento do presente recurso».

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir, em conferência.

2. Do efeito do recurso

No requerimento de interposição do recurso, o Recorrente requereu que lhe fosse atribuído efeito suspensivo.

E, nas páginas 22 e seguintes das doutas alegações de recurso e na 16.ª conclusão das mesmas, requereu que, na hipótese de lhe ser fixado efeito meramente devolutivo, o mesmo fosse alterado pelo tribunal de recurso.

Suportou a sua pretensão, essencialmente, no facto de ter sido conferido efeito suspensivo à reclamação e na necessidade de salvaguardar o efeito útil do recurso.

A Recorrida opôs-se a esta pretensão dizendo, na essência, que este pedido não tem fundamento factual nem legal e que o efeito devolutivo não é apto a produzir as consequências alegadas.

Embora o erro quanto ao efeito do recurso deva ser apreciado pelo relator (cfr. o artigo 654.º do Código de Processo Civil), nada obsta a que seja analisado pelo coletivo, sobretudo se o for em fase de julgamento do recurso.

Cumpre, pois, decidir esta questão.

Os recursos jurisdicionais têm efeito suspensivo quando o efeito devolutivo afetar o efeito útil dos recursos - artigo 286.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

O efeito devolutivo afeta o efeito útil dos recursos quando a execução imediata da decisão recorrida puder provocar uma situação irreparável.

A jurisprudência mais antiga desta Secção vinha entendendo que os recursos jurisdicionais de sentenças em reclamações de decisões dos órgãos de execução fiscal teriam efeito suspensivo quando essas reclamações fossem tramitadas como processos urgentes por se fundarem em prejuízo irreparável (ver, neste sentido os acórdãos da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 16 de Agosto de 2006, proferido no processo com o n.º 689/06, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20 de Abril de 2007, págs. 1249 a 1252, de 8 de Novembro de 2006, proferido no processo com o n.º 938/06, publicado no Apêndice ao Diário da República de 16 de Novembro de 2007, págs. 1803 a 1809, e de 28 de Fevereiro de 2007, proferido no processo com o n.º 62/07, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14 de Fevereiro de 2008, págs. 435 a 442).

A questão voltou a colocar-se aquando das alterações introduzidas na alínea n) do n.º 1 do artigo 97.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (que passou a dizer «O recurso dos actos praticados na execução fiscal, no próprio processo ou, nos casos de subida imediata, por apenso», quando anteriormente dizia «O recurso, no próprio processo, dos actos praticados na execução fiscal») e no seu artigo 278.º pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro (eliminação, na epígrafe da norma, da referência ao “efeito suspensivo” e previsão no n.º 5 de que «A cópia do processo executivo que acompanha a subida imediata da reclamação deve ser autenticada pela administração tributária»).

Tendo sido firmado, então o entendimento de que «o facto de ter desaparecido da epígrafe do art. 278.º do CPPT a referência ao “efeito suspensivo” da reclamação com subida imediata e de esta ter deixado de ser tramitada nos próprios autos, não significa que não deva reconhecer-se-lhe efeito suspensivo, ou seja, suspensão da eficácia do acto reclamado, que, dependendo da natureza deste, pode, ou não, demandar a total suspensão da execução fiscal» (cit., por todos, o acórdão de 21 de fevereiro de 2018, no processo n.º 091/18)

A Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro veio, entretanto, aditar dois números ao artigo 278.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com o seguinte teor: «[...] 8 - Com a remessa para o tribunal tributário de 1.ª instância, a execução fica suspensa até à decisão do pleito, desde que a reclamação tenha por objeto matéria que afete a totalidade da tramitação da execução. 9 - Quando a reclamação incida apenas sobre parte do processo de execução fiscal, o processo suspende -se apenas quanto a esta parte.».

Julgamos que o objetivo do legislador não foi, aqui, o de dispor sobre os efeitos do recurso (nomeadamente, sobre o efeito de interposição), mas o de precisar as implicações que a pendência da reclamação tem no andamento da execução.

Assim, a questão de trata esta norma não é a de saber se o efeito do recurso jurisdicional é suspensivo, mas a de saber se a suspensão dos efeitos do ato reclamado implica a suspensão da - ou de toda a - execução.

Ter-se-á, no fundo, pretendido consagrar legislativamente a solução que já tinha sido assumida jurisprudencialmente, à luz do regime anterior.

Poderá contrapor-se que, estando a execução suspensa em virtude da própria reclamação, a atribuição de efeito devolutivo deixa de afetar o efeito útil do recurso da decisão judicial respetiva.

Julgamos, no entanto, que o seu alcance é diverso. Porque a subida da reclamação suspende a execução, isto é, a prática dos atos que integram a sua tramitação. Enquanto a interposição do recurso (com efeito suspensivo) impede que se execute a própria decisão reclamada, isto é, contende com o efeito (executivo) da decisão proferida na reclamação.

Perece-nos, por isso, que a melhor solução é a de manter o entendimento que já tinha sido adotado à luz do regime pregresso.

Razão por que se atribui efeito suspensivo ao presente recurso.

3. Do julgamento da matéria de facto

No julgamento da matéria de facto, limitamo-nos a remeter para os termos da decisão em primeira instância, ao abrigo do artigo 663.º, n.º 6, do Código de Processo Civil aplicável a coberto do artigo 288.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

4. Do julgamento de Direito

São duas as questões a decidir: [1.ª)] a de saber se a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia (1.ª a 5.ª conclusões); [2.ª)] a de saber se o tribunal de primeira instância incorreu em erro de julgamento ao concluir que a pendência das ações administrativas que identifica não é apta a produzir o efeito suspensivo pretendido pelo Reclamante.

Quanto à primeira questão:

Na douta petição inicial, a Reclamante tinha-se insurgido contra o despacho do órgão de execução fiscal que, ao abrigo do artigo 189.º, n.º 8 do Código de Procedimento e de Processo Tributário, a tinha notificado para, no prazo de quinze dias, requerer o pagamento em prestações e que a tinha informado de que, decorrido esse prazo, o processo seguiria os seus termos, nomeadamente para penhora de bens.

Ou seja, do despacho que vinha «em suma, determinar o prosseguimento dos processos de execução fiscal cuja Oposição já transitou em julgado» (artigo 3.º da p.i.).

Para tal, a Reclamante tinha colocado duas questões: a de saber se o despacho reclamado era ilegal por violação do n.º 1 do artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (artigos 5.º a 52.º e alíneas “A.” a “V.” das respetivas conclusões) e, subsidiariamente, a de saber se o mesmo despacho é ilegal por violação do n.º 2 do mesmo dispositivo legal (artigos 53.º a 56.º e alíneas “W.” a “Y.” das respetivas conclusões).

No entendimento da Reclamante, a execução não poderia prosseguir (isto é, deveria continuar suspensa) enquanto não fossem decididas as ações administrativas (a coberto do n.º 1) ou, subsidiariamente, enquanto a autarquia não fosse notificada para promover o pagamento da dívida ou a incluir no primeiro orçamento subsequente (causa de suspensão que enquadrou no n.º 2).

E por isso é que a afirmou que só quando essas diligências fracassarem é que se pode avançar para a penhora. O que já pressupõe que nenhuma delas integra a fase da penhora.

Por isso, as duas questões colocadas estavam relacionadas com a mesma pretensão: a de que a execução continuasse suspensa.

Dizendo de outro modo: a Reclamante invocou duas causas suspensivas que extraiu de partes diferentes da mesma norma.

Na sentença recorrida, o Mm.º Juiz concluiu, além do mais, que o artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário não consubstancia nenhum regime especial de suspensão da execução fiscal e que, de qualquer modo, não estavam reunidas as condições nele previstas.

Pelo que o Mm.º Juiz entendeu que o despacho reclamado, ao julgar cessada a suspensão da execução, nunca poderia ter violado o artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Desde logo, porque a norma nele contida nem sequer regula as causas de suspensão da execução contra autarquia local.

Por isso, o que o tribunal recorrido fez foi analisar as duas questões conjuntamente, por entender que estavam relacionadas entre si e mereciam o mesmo enquadramento.

E a verdade é que, se seguirmos a sua linha de raciocínio, admitir que a norma não abriga nenhum regime especial de suspensão equivale a excluir as duas causas suspensivas invocadas.

A esta luz, será de concluir que o tribunal recorrido não deixou de pronunciar-se sobre ambas as questões.

É verdade que o tribunal recorrido também discorreu especificamente sobre se a ação administrativa é causa de suspensão para os efeitos do mesmo artigo. E que, ao fazê-lo, parece tomar como pressuposto o que noutra parte tinha afastado.

Mas deve entender-se que o fez de passagem, para reforçar a sua posição. Ou seja, que a argumentação respetiva não passa de um obter dictum, já que não está relacionada com o fundamento da decisão, mas com o fundamento que seria utilizado se fosse outra a sua posição.

Pelo que a sentença nunca poderia padecer do vício que lhe é imputado. Se o tribunal recorrido enquadrou as duas questões na resposta dada, a sentença não pode ser nula por não o ter apreciado uma delas.

Pelo que o recurso não merece provimento por aqui.

Quanto à segunda questão:

Para saber se o artigo prevê uma causa de suspensão da execução fiscal importa, primeiro, determinar o que se entende por suspensão da instância executiva.

Não existem regras jurídicas que permitam distinguir a suspensão da instância executiva da suspensão da instância nas ações declarativas, pelo que se deve entender que também a suspensão da execução consiste numa paralisação no andamento do processo.

O efeito essencial da suspensão é, por isso, o seguinte: durante o período correspondente, os prazos processuais não correm. É o que resulta do n.º 2, do artigo 275.º do Código de Processo Civil.

A que acresce o seguinte: durante o período correspondente só podem praticar-se validamente os atos urgentes destinados a evitar dano irreparável. É o que resulta do n.º 1 do mesmo dispositivo legal.

Ora, no âmbito da primeira parte do n.º 1 do artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário não se prevê nenhuma suspensão dos prazos que regulam tramitação da execução fiscal.

O que nesta norma se prevê é a prática de atos que o próprio legislador integrou nas diligências de penhora.

Dizendo de outro modo: o que nesta norma se prevê é uma tramitação específica para a penhora de bens de pessoas de direito público. Um conjunto de atos de trâmite que exprimem o andamento da execução, e não a sua paralisação.

É certo que o legislador conjugou esses atos, a praticar pelo órgão de execução fiscal, com o ónus, que atribuiu ao executado, de promover o pagamento através da inclusão da verba necessária no «primeiro orçamento» subsequente (que relacionamos com o prazo previsto no n.º 1 do artigo 215.º).

Mas o próprio facto de o legislador associar esse ónus a um período temporal específico sugere que a execução não está paralisada nesse período. Porque não está paralisada a execução quando está a decorrer um prazo para os atos das partes, mesmo que neles esteja contida uma dilação.

A confirmar que o decurso do tempo para a prática destes atos releva juridicamente vem o seu n.º 2. Visto que nele se estabelece que, se as diligências preliminares não surtirem efeito (isto é, se a pessoa coletiva pública não promover o pagamento através da inclusão da verba necessária no primeiro orçamento subsequente ao termo do prazo previsto na parte final do n.º 1), a penhora prossegue.

Por outro lado, as diligências a praticar pelo órgão de execução fiscal neste período não podem ser consideradas atos urgentes, destinados a evitar dano irreparável. Na interpretação que fazemos do preceito são atos normais da execução contra estas entidades (no sentido de que integram a sua tramitação normal) e são atos necessários ao prosseguimento da execução (na medida em que devem preceder a penhora propriamente dita, expressão que aqui utilizamos para aludir especificamente aos atos de apreensão de bens).

Pelo que não encontramos, nesta parte, indicadores suficientes que o regime instituído no citado artigo 216.º contenha um regime especial de suspensão da execução fiscal para pessoas de direito público.

A resposta à questão de saber se, no âmbito da última parte do n.º 1 do artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (a parte que alude à dedução da oposição) está prevista ou suposta alguma suspensão dos prazos que regulam a tramitação da execução fiscal não é tão evidente.

Deve, no entanto, salientar-se desde já que o que está em causa nos autos não é saber se a dedução da oposição suspende a execução ao abrigo desta norma, mas saber se, quando o legislador alude à oposição, também tem em vista outras formas de reação contra a pretensão executiva, incluindo a interposição de ação administrativa onde seja discutida a legalidade da obrigação subjacente.

Dizendo de outro modo: o que aqui está em causa é saber se deve fazer-se, a respeito desta norma, raciocínio equivalente ao que foi efetuado nos acórdãos desta Secção de 6 de fevereiro de 2013 e de 22 de janeiro de 2014 (tirados nos recursos 41/13 e 1868/13) a respeito dos artigos 169.º e 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Julgamos que a resposta a esta questão deve ser negativa. Na essência, porque não existe o pretendido paralelismo de situações.

Por um lado, os termos utilizados pelo legislador no artigo 169.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário são muito mais abrangentes que os utilizados na disposição em análise. O que ali estava em causa era saber se a ação administrativa era um meio de impugnação da dívida exequenda para os efeitos daquela norma e não saber se podia ser considerada um meio de oposição à execução.

Por outro lado, o entendimento ali firmado sustenta-se do facto de o entendimento contrário conduzir - naquele caso - ao «resultado inaceitável» de conceder maior proteção ao credor não tributário do que é concedida ao credor tributário. Cenário que não se coloca no caso, porque não está em causa a aplicação do mesmo regime a credores tributários e não tributários, mas a aplicação de um regime específico a devedores que sejam pessoas coletivas de direito público.

Assim, o raciocínio que importa fazer a este respeito é que estamos perante um regime de exceção e que deve ser objeto de interpretação estrita, não devendo ser estendido a situações que não caibam sequer no âmbito literal da norma.

Deve, assim, concluir-se, à semelhança do que foi concluído no acórdão desta Secção de 17 de dezembro de 2024, tirado no processo n.º 299/22.1BEFUN (que, de resto, correu termos entre as mesmas partes e para resolução de um caso em tudo idêntico), que o artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário não consubstancia um regime especial de dispensa de garantia (expressão da 14.ª conclusão do recurso) para obter a suspensão da execução fiscal até à decisão final das ações administrativas em que esteja a ser discutida a legalidade das obrigações subjacentes.

E que, por isso, a decisão reclamada, na parte em que ordenou o prosseguimento das execuções após o trânsito das decisões que julgaram improcedentes as respetivas oposições, não pode violar esta norma.

A questão de saber se o prosseguimento da execução envolve, no caso, a realização imediata de penhoras ou deve ser precedida de outras diligências não faz parte do âmbito da reclamação nem do presente recurso e não pode, por isso, ser aqui apreciada.

Pelo que o recurso não merece provimento.

5. Conclusão

O artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário não consubstancia um regime especial de dispensa de garantia para obter a suspensão da execução fiscal até à decisão final das ações administrativas em que esteja a ser discutida a legalidade das obrigações subjacentes.

6. Decisão

Por todo o exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça também na fase de recurso e por razões equivalentes às mencionadas, a este propósito, na própria decisão recorrida.

Lisboa, 8 de abril de 2026. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro (Vencida, com declaração que junta) - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro.

Declaração de voto da Senhora Conselheira Paula Cadilhe Ribeiro:

Voto de vencida

Não acompanho o acórdão em dois segmentos decisórios: 1) quanto ao efeito do recurso; ii) quanto à nulidade da sentença por omissão de pronúncia.

No que respeita ao efeito do recurso adotaria a solução do acórdão desta Secção de 17/12/2024, proferido no processo 299/22.1BEFUN, ou seja, manteria o efeito meramente devolutivo fixado pelo Tribunal recorrido, por imposição do disposto no artigo 286.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (não foi prestada garantia, nem tão-pouco foi alegado que o efeito devolutivo afeta o efeito útil dos recursos), aplicável, ex vi do artigo 279.º, n.º 1, alínea al. b) do mesmo diploma (sem prejuízo da suspensão dos efeitos do ato reclamado e da(s) visada(s) execução(ões) fiscal(ais), ditada pelo artigo 278.º, n.ºs 6, 8 e 9 do mesmo Código, na redação da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro).

No que toca à nulidade da sentença por omissão de pronúncia, entendo que ela se verifica, tal como o Recorrente a invocada no recurso, referente à questão suscitada na petição inicial a título subsidiário, para o caso de a questão principal não proceder, respeitante ao incumprimento das formalidades previstas no n.º 1 do artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Ao contrário, do que é entendido no acórdão, a invocação do incumprimento das formalidades previstas no n.º 1 não consubstancia um pedido de suspensão da execução fiscal, mas antes diz respeito à observação no seu andamento da tramitação legal. O Recorrente foi notificado pelo órgão de execução fiscal para, no prazo de quinze dias, requerer o pagamento em prestações e é-lhe dito que decorrido esse prazo, o processo seguiria os seus termos, nomeadamente para penhora de bens. E o que o Recorrente defende é que antes de a execução avançar para a penhora de bens, o órgão de execução fiscal tem de cumprir o formalismo previsto no n.º 1 do artigo 216.º (“…remeter-se-á aos respectivos órgãos de representação ou gestão certidão da importância em dívida e acrescido, a fim de promoverem o seu pagamento ou a inclusão da verba necessária no primeiro orçamento…”).

Ou seja, a título principal o Recorrente pediu a suspensão da execução fiscal defendendo que apesar da norma apenas falar em oposição à execução - que se deduzida independentemente do seu recebimento e da prestação de garantia, impede que a realização das diligências aí previstas com vista à cobrança coerciva da dívida - também se deve entender que a pendência de ações administrativas em que se discuta a legalidade da dívida exequenda temo mesmo efeito paralisante da execução. A título subsidiário, ou seja, para o caso de não proceder aquele primeiro pedido, e consequentemente a execução tiver de prosseguir, defende o Recorrente que antes de se avançar para a penhora, o n.º 1 impõe determinadas formalidades que têm de ser cumpridas. O cumprimento destas formalidades implica o andamento da execução. Não pretende, por isso, o Recorrente com tal arguição, e salvo o devido respeito pela opinião contrária, a suspensão da execução.

Ora, a sentença recorrida não tratou essa questão suscitada a título subsidiário, limitou-se a analisar e decidir a questão suscitada a título principal, a da aplicação do disposto do n.º 1 do artigo 216.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, quando estão pendentes ações administrativas. E também não a julgou prejudicada pelo conhecimento da primeira (artigo 608.º, nº. 2, do Código de Processo Civil). Sendo certo que, ao contrário do entendimento do Tribunal Recorrido plasmado no despacho a que se reporta o artigo 617.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, não basta dar um facto como não provado para se considerar que tal pronúncia aconteceu, uma vez que a atividade do juiz não se reduz ao julgamento da matéria de facto, há depois que subsumir os factos ao direito, isto é “indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes (artigo 607.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, artigo 124.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário). Esta segunda fase do julgamento, quanto a esta questão, não aconteceu. Pronúncia do julgador esta que evidência a existência da nulidade da sentença por omissão de pronúncia.

Assim, entendendo, declararia a nulidade da sentença por omissão de pronúncia - artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil, e artigo 125.º, n.º 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário - e determinaria a remessa dos autos ao Tribunal recorrido para conhecimento da questão omitida, uma vez que este Tribunal não pode conhecer em substituição e suprir a nulidade (artigo 684.º, n.º 2, do Código de Processo Civil ex vi do artigo 281º. do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro