01618/19.3BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex-tunc, e faz desaparecer o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respetiva lide.

II- Embora também tenha uma função objetiva, de orientação da jurisprudência dos tribunais inferiores, nomeadamente nas matérias de maior importância que preenchem os respetivos pressupostos de admissão, o recurso de revista é um recurso ordinário e não tem autonomia em relação à lide de que emerge, extinguindo-se com a extinção daquela.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA - identificado nos autos – veio reclamar para a conferência do despacho do Relator, de 9 de outubro de 2023, que declarou amnistiada a pena disciplinar de 5 dias de multa aplicada ao Autor, e extinguiu a instância por inutilidade superveniente da lide, na parte em que o mesmo considerou que, «sendo inútil o prosseguimento da lide, por se encontrar amnistiada a infração que lhe deu causa, inútil é também o conhecimento do presente recurso de revista».

Alega, essencialmente, que, ao considerar prejudicado, por inutilidade, o conhecimento do objeto do presente recurso de revista, o despacho reclamado enferma de erro de direito, pois «não decidiu o objeto do recurso de revista», que considera ser seu dever, considerando ainda que, «através dessa decisão, o Tribunal desonerar-se-ia (...) desse dever» e do dever de administrar justiça, violando assim os artigos 1, n.º 1 do ETAF, 152.º, n.º 1, e 652º, nº 2, do CPC.

Mais alega que «que a amnistia só tem efeitos para o futuro», pelo que se mantém o interesse no conhecimento da questão da prescrição do poder disciplinar, que determinou a admissão do presente recurso de revista.

2. Decorridos os prazos legais sem que a Reclamada ASAPOL - Associação Sindical Autónoma de Polícia tenha apresentado contra-alegações, cumpre decidir.

3. Como resulta expressamente da lei, tendo em consideração a inserção sistemática do artigo 150.º do CPTA, o recurso de revista é um recurso ordinário, cuja função principal é decidir o objeto da causa, conhecendo plenamente do direito que lhe é aplicável.

É certo que, sendo ordinário, o recurso de revista é, não obstante, um recurso excecional, quer porque constitui um terceiro grau de jurisdição, quer porque a sua admissão está sujeita à verificação de pressupostos legais específicos, quer ainda porque, no seu julgamento, o Tribunal apenas conhece de matéria de direito. Mas a sua excecionalidade não altera a sua natureza essencial de um verdadeiro recurso de substituição, que não se destina apenas a realizar a cassação das decisões proferidas pelas instâncias, mas a promover a resolução do litígio, se possível, sem necessidade de uma nova intervenção do tribunal recorrido.

4. Não se ignora que o recurso de revista tem, também, uma função objetiva, de orientação da jurisprudência dos tribunais inferiores, nomeadamente nas matérias de maior importância que preenchem os respetivos pressupostos de admissão, mas isso não lhe confere autonomia em relação ao litígio de que emerge, razão pela qual a sua decisão produz efeitos, exclusivamente, no caso concreto.

Isso significa que, sem prejuízo do seu valor de referência jurisprudencial, da mesma resultará, ou a confirmação da decisão proferida em segundo grau de jurisdição, ou a sua revogação, e a sua substituição por outra que promova a resolução definitiva do litígio.

5. Do exposto resulta que o recurso de revista, sendo uma última e decisiva instância do processo, tem o mesmo objeto das instâncias que o precederam, e não vive para além do processo de onde emerge. Se o respetivo objeto, entretanto, desapareceu, nomeadamente porque se extinguiram os efeitos do ato punitivo que nele foi impugnado, a instância – todas as instâncias do processo - extinguem-se por inutilidade superveniente da lide.

6. O Reclamante não tem razão quando alega que a amnistia apenas produz efeitos para futuro, pelo que subsiste o interesse no julgamento da questão da eventual prescrição da responsabilidade disciplinar, que determinou a admissão do recurso de revista.

Sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc.

No caso dos autos, não existe disposição legal em contrário, não se aplicando, nomeadamente, o disposto no número 2 do artigo 128.º do Código Penal, dado não existir, ainda, uma «condenação» transitada em julgado.

7. Do exposto decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também – retroativamente - o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a correspondente pena disciplinar.

Ora, se cessou a responsabilidade disciplinar do arguido, extinguindo-se os efeitos do ato que a efetivou, não subsiste nenhum interesse em determinar se o poder disciplinar prescreveu ou não antes da prática daquele ato, porque não existem outros efeitos jurídicos a extinguir para além daqueles que são extintos pela própria amnistia.

8. Acresce, aliás, que o ora Reclamante não tem interesse em agir, para promover o prolongamento da lide a pretexto de que subsistem efeitos jurídicos não extintos pela amnistia que, a existirem, apenas lesariam a esfera jurídica do ora Reclamado.

9. Assim, e sem mais considerações, conclui-se que, ao decidir que, «sendo inútil o prosseguimento da lide, por se encontrar amnistiada a infração que lhe deu causa, inútil é também o conhecimento do presente recurso de revista», o despacho reclamado não fez errada interpretação dos artigos 1, n.º 1 do ETAF, 152.º, n.º 1, e 652º, nº 2, do CPC.

II. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em indeferir reclamação, confirmando o despacho reclamado.

Custas pelo Reclamante. Notifique-se.

Lisboa, 7 de dezembro de 2023. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (vencida conforme declaração em anexo).

Proc. 1618/19.3BELSB

Vencida.

A amnistia é uma forma de extinção da responsabilidade delitual que pode ter por objecto, para além dos crimes e respectivas penas, também outras categorias punitivas públicas, como é o caso das infracções disciplinares. A amnistia prevista e disciplinada pela Lei n.º 38-A/2023, de 2 de Agosto, abrange, de acordo com o artigo 5.º, as infracções disciplinares. Embora tenha a sua origem nas formas de clemência, a amnistia, por efeito da evolução histórica e da consolidação das regras do Estado de Direito, acabaria por assumir natureza jurídico-normativa e prescritiva, ou seja, é um “produto” da função legislativa e envolve juízos de natureza jurídica por parte daqueles que a têm de aplicar aos casos concretos (acórdão do TC n.º 152/93).

Importa lembrar que a amnistia “não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena” (acórdão do TC n.º 301/97), uma vez que “ao apagar a infracção disciplinar, o que a amnistia apaga são os efeitos disciplinares - e suas repercussões - não os outros efeitos (salvo disposição legal expressa em contrário)” (acórdão do TC n.º 301/97). Cabe igualmente sublinhar que “o legislador que aprova a amnistia [tem] liberdade para definir os efeitos desta, designadamente para, no âmbito da amnistia das infracções disciplinares, destruir ou não os efeitos já produzidos pela aplicação da pena”. No caso do artigo 5.º da Lei n.º 38-A/2023, do respectivo enunciado legal resulta evidente que o legislador não optou pela solução de determinar a destruição dos efeitos já produzidos pela aplicação das penas disciplinares, pelo que estes efeitos permanecem, mesmo que seja determinada a amnistia da infracção disciplinar; os efeitos das penas disciplinares apenas podem ser destruídos através da anulação do acto que a tenha aplicado. Por outras palavras, a amnistia não destrói os efeitos que decorrem das penas disciplinares já executadas, quando muito, se estivermos perante uma pena de execução prolongada, a amnistia impede, a partir do momento em que entra em vigor, a continuação da produção dos efeitos da pena em execução.

Do acórdão do TC n.º 510/98, resultam evidentes os fundamentos da diferença entre os efeitos da anulação de um acto que aplica uma sanção punitiva (uma pena disciplinar) e os efeitos da amnistia. Em particular, merece destaque a alusão à tese do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais que considerava que “a amnistia não representa propriamente o apagamento do crime (da infracção), mas antes o apagamento do dever de executar a sanção” e que, nessa medida, consubstancia um “pressuposto negativo da punibilidade” e não da punição. Este é o regime jurídico típico da amnistia de tipo “festivo”, como é aquela que temos aqui em apreço, em que não existem outros interesses ou bens jurídicos a prosseguir no âmbito do “esquecimento” da infracção que se sobreponham ao efeito principal da amnistia, como pode suceder em casos como os das amnistias por razões políticas (ex. amnistia de infracções impostas por razões políticas, como os crimes políticos) ou mesmo jurídicas (ex. amnistias que visam repor injustiças graves decorrentes de regimes jurídicos anteriores).

No aresto antes mencionado, o TC concluiu que o efeito principal da amnistia é o impedimento de que “o agente sofra a sanção a que poderia vir a ser (ou a que já foi) condenado»“, ficando em aberto – ou seja, dependendo de pronúncia expressa do legislador – a possibilidade de serem produzidos outros efeitos jurídicos, “como o da restituição dos direitos… ou de aproveitar aos reincidentes…, ou o do apagamento da sanção no registo, por exemplo”. No caso da amnistia prevista no artigo 5.º da Lei n.º 38-A/2023 não existem outros efeitos legalmente previstos, pelo que a amnistia das infracções disciplinares abrangidas por aquela norma se limita ao efeito principal, ou seja, a neutralizar os efeitos da sanção aplicável à infracção disciplinar que deixa de ser punível por efeito da referida norma de amnistia. No mais, os efeitos da amnistia são aqueles que decorrem das regras estipuladas no respectivo regime jurídico disciplinar respectivo.

No caso dos autos, vale o disposto nos artigos 47.º, alínea e) e 54.º do Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, remetendo este último para o artigo 128.º do Código Penal, no qual se prevê: “a amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos, como da medida de segurança”.

Daqui resulta que a conduta deixa de poder ser punida, se estivermos na fase procedimental (antes da prática do acto que determina a aplicação da pena disciplinar), ou que a sanção deixa de ser exequível, se estivermos na fase de execução da pena. Mas os efeitos da amnistia não se sobrepõem nem confundem com os efeitos anulatórios do acto que aplica a sanção disciplinar; e esta diferença é essencial para aquilatar do preenchimento ou não, in casu, dos requisitos da inutilidade superveniente da lide no âmbito de um litígio a respeito de um pedido de anulação de um acto que determinou a aplicação de uma sanção disciplinar que, entretanto, foi amnistiada.

Veja-se que o Tribunal Constitucional foi também já confrontado com o problema da relação jurídica que se estabelece entre os efeitos da amnistia e os efeitos da anulação do acto que aplica a pena disciplinar, mais concretamente, foi convocado a apreciar se se pode ou não qualificar como violadora do direito à tutela jurisdicional efectiva a interpretação normativa segundo a qual da amnistia resulta ipso iure a inutilidade superveniente da lide da acção administrativa de anulação do acto que determinou a aplicação da pena disciplinar (por todos, acórdão 116/01). Nessa ocasião, o legislador sublinhou que “os efeitos concretos da infracção amnistiada que são eliminados, assim como as repercussões processuais da medida também poderão ser livremente conformadas pelo legislador” e que “a aplicação da amnistia não poderá, naturalmente, limitar, ainda que reflexamente, de modo inevitável outros direitos fundamentais do agente beneficiário”, designadamente, no âmbito da garantia da tutela jurisdicional efectiva, o direito à reconstituição da situação hipotética actual quando a pena disciplinar tenha sido aplicada por um acto ilegal. O TC concluiu, no âmbito da Lei n.º 29/99, de 12 de Maio, que o facto de o amnistiado ter de anuir em relação aos efeitos da amnistia (artigo 10.º) era um requisito suficiente para assegurar a realização da garantia da tutela jurisdicional efectiva, pois era o amnistiado que, com base na lei, prescindia da prossecução do meio processual anulatório e da chance que dele poderia obter no caso da respectiva procedência, sendo essa escolha legalmente oponível ao recorrido.

No caso dos autos, importa destacar, em primeiro lugar, que na Lei n.º 38-A/2023 inexiste qualquer previsão legal de opção do amnistiado de uma infracção disciplinar, o que significa, em nosso entender, que os efeitos destas amnistias apenas neutralizam a utilidade da acção anulatória quando o amnistiado possa efectivamente retirar, no caso concreto, um benefício útil dos efeitos da amnistia. O que não se verifica neste caso, uma vez que a acção proposta pelo A. em 03.09.2019 visava obter a anulação/declaração de nulidade do acto que lhe aplicara a pena disciplinar de cinco dias de multa com fundamento em prescrição do procedimento disciplinar, o que chegou a ser julgado procedente em sentença de 06.12.2021 e confirmado por acórdão do TCA Sul de 19.05.2022. Neste contexto, resulta do despacho reclamado, que julga verificados os pressupostos da inutilidade superveniente da lide, a impossibilidade de o amnistiado vir a ter reconstituída a sua situação hipotética actual caso o recurso de revista também viesse a ser julgado improcedente, e, em contraponto, desta decisão não resulta para a sua esfera jurídica nenhum benefício ou efeito útil; apenas a perda de chance.

Acresce que o despacho reclamado sustenta a inutilidade da lide no facto de o amnistiado, após ter sido notificado para se pronunciar sobre se aceitava os efeitos da amnistia e concordava com a inutilidade da lide, não se ter oposto àquele resultado. Ora, uma tal fundamentação incorre nos seguintes equívocos:

i) interpreta o artigo 5.º da Lei n.º 38-A/2023 como uma opção ou direito disponível do amnistiado e oponível ao Recorrido, quando inexiste fundamento legal expresso para o efeito, pois ao não estar prevista a obrigação de notificação do amnistiado nos casos das infracções disciplinares, isso significa que a mesma só pode válida e razoavelmente produzir o efeito de opção ou faculdade do A. face à prossecução da tramitação da acção anulatória quando o efeito legal da amnistia tenha utilidade efectiva para a lide anulatória (para os interesses que o A. visa prosseguir na acção) e não, como é o caso aqui, sem que uma tal utilidade exista;

ii) interpreta o silêncio processual do amnistiado (a ausência de resposta ao despacho em que o relator suscitou a possibilidade de extinguir a lide por inutilidade superveniente da instância com fundamento na Lei n.º 38-A/2023) como uma anuência em relação à opção pelos efeitos da amnistia face aos efeitos que poderiam decorrer da decisão anulatória da pena disciplinar, sem que disponha de base legal para firmar essa solução jurídica;

iii) interpreta o silêncio processual do amnistiado e o que qualifica como consequente anuência deste com a extinção da instância como uma decorrência de desistência da instância à qual o recorrido se não pudesse opor, uma vez mais, sem base legal na qual sustentar esta solução e em manifesta contradição com o disposto no artigo 286.º, n.º 1 do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, uma vez que o réu não “aceita” a desistência da instância, como resulta do requerimento que apresentou a fls. 401 do SITAF;

iv) e também não pode interpretar o silêncio do A. como uma desistência do pedido, por manifestamente não estarem verificados os requisitos formais do artigo 290.º do CPC.

Em suma, apesar de a argumentação expendida pelo Réu para contraditar os efeitos da “alegada/proposta” inutilidade superveniente da lide não serem juridicamente atendíveis a se, como se explica no acórdão de que aqui divergimos, a verdade é que a argumentação expendida pelo Recorrente é despicienda, porquanto, inexistindo in casu base legal para determinar a inutilidade superveniente da lide, basta a sua “oposição” à extinção da instância para que aquele efeito se não possa produzir. Inexistindo um fundamento razoável para a perda de interesse do A. na lide, e, não tendo este verbalizado essa opção, inexiste base legal que sustente a solução do despacho reclamado. O A. não colhe qualquer efeito útil desta decisão, nem mesmo em termos de custas em caso de um possível decaimento em sede de recurso de revista, uma vez que, sendo patrocinado pelo sindicato, beneficia de isenção de custas.

Pelo contrário, da decisão reclamada resulta para a sua esfera jurídica a consolidação dos efeitos jurídicos (e não meramente de facto, como se afirma no acórdão) da sanção já executada e com a qual ele se não conformou ao interpor a presente acção, a que se soma a perda de chance relativamente aos efeitos que alcançaria com a prolação de uma eventual sentença anulatória da pena disciplinar. E a tese que fez vencimento transmuta estes efeitos negativos (consolidação dos efeitos da pena disciplinar aplicada e a perda de chance quanto à sua possível anulação) em efeitos benéficos ou vantajosos para o A., pelo que a interpretação normativa sufragada pelo aresto é dificilmente harmonizável com a garantia da tutela jurisdicional daquele.

Acresce que não se nos afigura igualmente válido o fundamento de que inexiste neste caso uma condenação transitada em julgado, pois a circunstância de estar pendente a acção de anulação do acto que aplicou a pena disciplinar, e que assim fica por julgar por efeito da extinção da instância, em nada altera o que acabámos de afirmar. Pelo contrário, a extinção da instância tem como único resultado a consolidação dos efeitos decorrentes da aplicação da pena disciplinar.

Assim, teria deferido a reclamação e determinado a prossecução da lide para verificar se procediam ou não os fundamentos de anulação do acto que aplicou a pena disciplinar.

Suzana Tavares da Silva