0136/09.2BEPNF - Supremo Tribunal Administrativo

São de admitir revistas nas quais está em causa o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas aplicável nos autos [DL nº 48051, de 21.11.1967], sendo as questões suscitadas de inegável relevância jurídica e social, revestindo-se de importância fundamental nas problemáticas em discussão no litígio.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…………, SA, Município de Santo Tirso e B…………. vêm interpor recursos de revista independentes do acórdão proferido pelo TCA Norte, em 19.10.2021, que concedeu parcial provimento ao recurso interposto pela 1ª Recorrente, revogando parcialmente a sentença do TAF de Penafiel e ordenando a baixa dos autos àquele Tribunal “para que seja completada a decisão dos pedidos indemnizatórios formulados, segundo os critérios definidos neste acórdão.”

A A. alega que a revista deve ser admitida por as questões que coloca revestirem importante relevância jurídica e social fundamental e por ser necessária uma melhor aplicação do direito.

O Recorrente Município de Santo Tirso [1º Réu] alega que as questões que visa ver apreciadas na revista têm relevância jurídica fundamental, sendo também necessária uma melhor aplicação do direito.

O Recorrente B…………. [2º Réu] alega que a revista é necessária para uma melhor aplicação do direito.

A A. apresentou contra-alegações defendendo a inadmissibilidade da revista ou a sua improcedência.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

Na presente acção administrativa especial a A. impugna o Despacho proferido em 25.10.2007 pelo 2º Réu - Presidente da Câmara Municipal de Santo Tirso -, que declarou a nulidade do despacho de 26.10.1999 que deferiu o pedido de licença de construção dos autos (alvará nº 309-E), pedindo que aquele despacho seja declarado nulo.

Ou que, caso assim se não entenda: “b) Ser tal despacho (25/10/2007) anulado; c) bem como o despacho de 26/03/2008 do mesmo 2.º Réu que decretou a demolição do edifício ao abrigo daquela licença; d) Serem os Réus condenados ao restabelecimento da situação que existiria se tais actos não tivessem sido praticados, ordenando-se o procedimento administrativo necessário para conformar a obra com as disposições legais e regulamentares aplicáveis, designadamente com o PDM em vigor; e) Após a prática das inerentes formalidades, ser o Réu – Município condenado a emitir, no final desse procedimento, a correspondente licença, em substituição, total ou parcial, do referido despacho de 25/10/2007; f) Serem ambos os Réus condenados, solidariamente, a pagar à A. o montante de 1.488.189,30€ pelos danos causados com a sua actuação, discriminados no art. 138 desta p.i., com juros à taxa mínima legal, desde a citação até efectivo reembolso; g) Para a hipótese de ser emitida licença com menor área edificável que a constante da licença declarada nula, ser o montante indemnizatório referido na alínea anterior reduzido na proporção da capacidade edificativa que for autorizada, também com juros à taxa mínima legal, desde a citação: h) Condenados os Réus a pagar à A. a quantia que se liquidar em execução de sentença, respeitante aos juros e demais custos de financiamento que se vencerem desde a data da propositura desta acção até efectivo reembolso, bem como os danos da imagem pública da A., causados pela prática dos impugnados actos.(…)”

O TAF de Penafiel proferiu sentença na qual concluiu que não se verificava nenhuma das ilegalidades imputadas aos actos impugnados, pelo que julgou a acção totalmente improcedente.

O acórdão recorrido referiu nomeadamente o seguinte: “Sintetizando, e na sequência dessa doutrina, o TAF perfilhou na sentença recorrida o entendimento segundo o qual a Recorrente não poderia ter adquirido qualquer direito ao abrigo do acto de licenciamento nulo, de 1999, e portanto, não poderia ser ressarcida pela perda de um alegado direito de construção que nunca teve, “mas apenas e tão-somente os danos negativos, ou seja, as perdas patrimoniais sofridas e que não teriam tido lugar se não fosse a conduta que esteve na base da aprovação ilícita.”

São irrelevantes as divagações dogmáticas sobre o fundamento da responsabilidade civil aflorada no Artigo 70º do RJUE é o acto nulo ou o acto (lícito) que declara a nulidade, pois na prática, pelo menos no caso vertente, a causa de pedir se baseia na conjugação de ambos.

No entanto, para quem reputar essa opção dogmática de necessária, este TCAN alinha com a sentença de 31-01-2020 proferida em fase de saneador, que aponta como fonte de responsabilidade o acto ilícito, ao identificar como causa de pedir a “emissão pelo Município de Santo Tirso de um acto de licenciamento nulo (ou seja, na prática do despacho de 26.10.1999 que deferiu o pedido de licenciamento no âmbito do processo 1304/97 com vício determinante da sua nulidade) à luz do art. 52.º, n.º 5 do DL 445/91 e 70.º do RJUE.”

Finalmente, diga-se que a expressão danos negativos não foi utilizada com vacuidade, pois se descortina nela um fundo racional comum com o tema da responsabilidade pré-contratual.”

Conclui o acórdão “que a sentença não pode manter-se e que a solução preferível é o regresso dos autos à 1ª instância, onde toda a complexa instrução levada a cabo pode eventualmente exigir esclarecimentos suplementares, para que seja completada a incumbência de “instrução e posterior decisão dos pedidos indemnizatórios formulados”, em conformidade com a sentença de 31-01-2020 e os parâmetros definidos neste acórdão.”

Assim, foi concedido parcial provimento ao recurso da A., parcialmente revogada a sentença e ordenada a baixa dos autos para os fins supra referidos.

Nesta sede de revista a A./Recorrente pretende discutir a questão de saber se à luz do art. 70º do RJUE o custo do terreno [no montante de €185.000,00] é, ou não, um dano indemnizável (art. 566º, nº 3 do CC), sendo que o acórdão entendeu que não, uma vez que “as faculdades construtivas do terreno não foram afectadas pelos actos camarários”. Alega ainda, no que se refere ao embargo, que o acórdão recorrido, ao não entender como indemnizáveis os trabalhos realizados depois de 24.05.2007, violou por erro de interpretação e aplicação o disposto no art. 102º-B e 103º, ambos do RJUE.

Na sua revista o Réu/Recorrente Município defende que a matéria dada como provada impunha que o Tribunal a quo tivesse considerado que a A. agiu com culpa (art. 70º do RJUE e 570º do CC) e ou que o pedido indemnizatório constitui manifesto abuso de direito (art. 334º do CC), tendo o acórdão incorrido em errada aplicação do direito aos factos provados, devendo ser revogado.

Por fim, o Recorrente B………., para além de impugnar a matéria de facto, que pretende ver aditada [o que por si só não permitiria a admissão da revista – cfr. nºs 3 e 4 do art. 150º do CPTA], alega que o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas aplicável nos autos [DL nº 48051, de 21.11.1967] e o art. 52º do DL nº 445/91, de 20/11, não permite assacar responsabilidade pessoal do titular do órgão, pelo que quanto a si não existe obrigação de indemnizar, já que esta depende da responsabilização pessoal e directa de tal titular do órgão, nos termos do art. 3º, nº 1 daquele primeiro diploma e art. 70º do RJUE).

As referidas questões suscitadas nas revistas justificam a admissão de revista.

Com efeito, as questões suscitadas nas revistas têm inegável relevância jurídica e social, revestindo-se de importância fundamental nas problemáticas em discussão no litígio. Ao que acresce que às questões em causa nos autos as instâncias deram soluções parcialmente diversas, e não isentas de dúvidas.

Assim, importa que este STA aborde as questões suscitadas nos presentes recursos para uma melhor dilucidação das mesmas e melhor aplicação do direito, justificando-se a admissão das revistas.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em admitir as revistas.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Maio de 2022. – Teresa de Sousa (relatora) – Carlos Carvalho – José Veloso.