01342/19.7BELSB-A - Supremo Tribunal Administrativo

I- O poder sancionatório do contraente público tem por finalidade prevenir e sancionar o incumprimento contratual por facto imputável ao contraente privado, pelo que assume, principalmente, carácter penal e compulsório.

II- Terminada a vigência do contrato, o exercício do poder sancionatório do contraente público apenas se poderia justificar se lhe reconhecêssemos uma função ressarcitória dos eventuais prejuízos sofridos pelo incumprimento contratual, que ele não tem, por não revestir a natureza de uma cláusula Penal.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. B... SA e A..., SA. - identificadas nos autos – recorreram para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 13 de fevereiro de 2025, que negou provimento ao recurso que interpuseram da Sentença do Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa, de 3 de fevereiro de 2023, que julgou a ação administrativa que propuseram contra o IFAP - INSTITUTO DA FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP parcialmente procedente e, em consequência, condenou o réu «a retificar o ato administrativo que determinou a aplicação de penalidade contratual, na parte respeitante ao montante total, devendo tal montante equivaler ao preço do contrato, com as necessárias correções ao nível do cálculo formulado, e com as necessárias consequências legais, absolvendo o Réu dos demais pedidos».

2. Nas suas alegações, as Recorrentes formularam, quanto ao mérito, as seguintes conclusões:

«(...)

B. Quanto ao Mérito do Recurso

cc. Houve um erro de julgamento do Tribunal a quo por não ter considerado ilegal a cláusula 14.ª, n.º 4, do Contrato, por violação do princípio da legalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da boa-fé.

dd. De facto, a cláusula 14.ª, n.º 4 (complementada pela cláusula 3.ª), do Contrato, é nula, pois ao estabelecer um prazo de execução do Contrato como final e intransponível (independentemente das circunstâncias) inviabiliza/afasta qualquer prorrogação de prazo de execução do Contrato legalmente devida.

ee. A lei prevê vários institutos/expedientes jurídicos que estabelecem o direito do cocontratante à prorrogação do prazo para a execução do contrato. Sucede que, com esta cláusula contratual, fica afasta a aplicação de qualquer um desses expedientes (imperativos!).

ff. Tanto o Tribunal a quo como o Tribunal de primeira instância consideraram que tal disposição patente do n.º 4 da cláusula 14.ª do Contrato é válida e não viola qualquer princípio conformador da atividade administrativa, designadamente os da boa-fé e da razoabilidade, porque era do conhecimento das Recorrentes ab initio, e estas com ela se conformaram.

gg. Mas a questão não é essa, e é por isso mesmo que se afigura absolutamente premente que o STA aprecie esta questão, já que totalmente ignorada pelos tribunais hierarquicamente inferiores: saber se é lícito limitar/impedir/inviabilizar, à partida, qualquer direito à prorrogação do prazo de execução do contrato quando tal prorrogação for legalmente devida, de tal forma que, sejam quais forem os eventos que ocorram e os respetivos impactos, a contraparte não pode desvincular-se do cumprimento do prazo final, em qualquer circunstância, seja ela qual for.

hh. Não é válida uma cláusula que admita, por um lado, a ocorrência de factos que podem constituir casos fortuitos ou eventos de força maior e, por outro, considere que sejam quais forem esses impedimentos ao cumprimento, nunca poderiam os mesmos justificar a impossibilidade de cumprimento atempado da obrigação e o alargamento do prazo para esse cumprimento.

ii. Trata-se de um claro contrassenso, que viola o princípio da legalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da boa-fé.

jj. Não tendo reconhecido a manifesta violação dos princípios da legalidade, da razoabilidade e da boa-fé pela fixação da intransponibilidade do prazo de 15.09.2018, incorreu o Acórdão Recorrido num manifesto erro de julgamento de direito, traduzido, designadamente, na violação do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, dos artigos 6º, 8.º e 10.º do CPA e do n.º 1 do artigo 1.º-A do CCP, impondo-se a sua revogação e substituição por outra decisão que declare a invalidade do n.º 4 da cláusula 14.ª do Contrato.

kk. O Tribunal a quo incorreu ainda em erro de julgamento na aplicação do direito, por violação dos artigos 325.º e 329.º do CCP, bem como dos princípios da confiança, da boa-fé, da proporcionalidade e da razoabilidade, ao não julgar inválida a Decisão de Aplicação de Penalidades

ll. Foi aplicada uma sanção contratual às Recorrente num valor correspondente a 22% do preço contratual.

mm. Tal sanção foi aplicada apenas em momento muito posterior ao cumprimento das obrigações, e mesmo a intenção de a aplicar foi posterior.

nn. Efetivamente, as Recorrentes foram notificadas em 29.03.2019 da segunda intenção de aplicação, tendo a primeira ocorrido em dezembro de 2018.

oo. O último bloco foi entregue em 12.10.2018.

pp. Foram considerados 25 dias de “atraso” para efeitos de aplicação de penalidade.

qq. O Caderno de Encargos e o Contrato previam uma mesma cláusula (respetivamente, cláusula 15.ª e 13.ª) geral de “Penalidades contratuais”, aplicável ao incumprimento de obrigações contratuais, não estando previsto qualquer cláusula específica para o incumprimento de prazos parciais ou final.

rr. Os tribunais das instâncias inferiores consideraram que o incumprimento do prazo de 15.09.2018 configurou um cumprimento defeituoso, por via da mora das Recorrentes, a si imputável.

ss. Tal decisão comporta uma errada aplicação do Direito.

tt. O Recorrido sempre considerou e defendeu, e os tribunais até agora acataram, que o prazo de 15.09.2018 era final e intransponível (no Caderno de Encargos, nos esclarecimentos prestados durante o procedimento pré-contratual; no Contrato celebrado e durante a execução do Contrato).

uu. Embora reconhecendo a ocorrência de eventos que classificou como de força maior e fortuitos, e por isso, não imputáveis às Recorrentes, o Recorrido admitiu prorrogar os prazos parciais, mas não aceitou prorrogar o prazo final de 15.09.2018, porque era intransponível.

vv. Sendo certo que este pedido de prorrogação foi apresentado pelas Recorrentes em 16.08.2018 e o Recorrido respondeu em 24.09.2018, ou seja, depois de findo o prazo.

ww. E, portanto, a atuação do Recorrido e a sua interpretação dos documentos foi sempre do prazo de 15.09.2018 ser totalmente intransponível, o que significa que se trata de uma obrigação com prazo absolutamente fixo.

xx. O próprio Tribunal a quo afirmou que a intransponibilidade do prazo era um elemento essencial do Contrato, conhecido, ou pelo menos, cognoscível pelas Recorrentes, e por isso, válido.

yy. Mas a invalidade não reside no conhecimento ou desconhecimento do prazo, mas na sua natureza, e se esta sua natureza é consentânea com a aplicação de uma sanção contratual pecuniária, pela mora no cumprimento da obrigação.

zz. Assim, chegados ao dia 15.09.2018, não tendo as Recorrentes cumprido a prestação a que se propuseram, verificou-se a falta de cumprimento definitivo da prestação, na medida em que, no contexto descrito e atendendo à estipulação contratual de intransponibilidade do prazo, a prestação já não era realizável (ainda que, materialmente possível).

aaa. E esta é a única conclusão lógica e intelectualmente defensável a que se pode chegar.

bbb. Estamos, portanto, objetivamente, perante um possível incumprimento definitivo da prestação e não, como apontou o Tribunal de primeira instância, numa situação de mora do devedor no cumprimento da prestação, porquanto a mora no cumprimento sempre exigiria que o Recorrido mantivesse interesse na prestação.

ccc. De acordo com o disposto no artigo 790.º do Código Civil (“CC”), quando a prestação se torna impossível, a obrigação extingue-se.

ddd. Pelo que, atendendo ao circunstancialismo descrito, outro entendimento não se pode conceder, que não aquele que culmina na extinção da obrigação das Recorrentes no dia 16.09.2018.

eee. Poderia então o Recorrido aplicar uma sanção pecuniária compulsória, cuja natureza visa intimar o devedor (in casu, as Recorrentes) ao cumprimento da prestação, quando esta já se havia extinguido?

fff. O Recorrido, que sempre pugnou pela intransponibilidade do prazo, estabelecendo até uma cláusula contratual que embora admitisse a ocorrência de eventos de força maior e fortuitos e por isso não imputáveis aos co-contratantes, não admitiu que pudesse pôr em causa esse prazo final, e recusando a prorrogação por esse ser intransponível.

ggg. Veio aplicar uma sanção contratual pela mora no cumprimento, em contradição com tudo o que havia declarado anteriormente, e,

hhh. Num manifesto abuso de direito.

iii. Sanção esta inválida e ilegal, desde logo porque a mora não era admitida, como vimos.

jjj. Assim, ultrapassado o prazo de 15.09.2018, impunha-se a interpelação para efeitos do disposto no artigo 325.º do CCP, manifestando a manutenção do interesse na prestação.

kkk. O que não sucedeu.

lll. O Recorrido aceitou a prestação após o termo do prazo.

mmm. E mais de 3 meses depois (primeiro em dezembro e depois em março do ano seguinte), veio notificar as Recorrentes da sua intenção de aplicar sanções contratuais.

nnn. Por este motivo, a sanção aplicada pelo incumprimento do prazo de execução do Contrato carece, desde logo, de fundamento legal, contratual e factual, sendo ilegal e inválida.

ooo. E, em consequência, a decisão do Tribunal a quo de a manter na ordem jurídica padece de erro de julgamento, em virtude de uma errada aplicação do Direito.

ppp. Acresce que a sanção foi aplicada de forma totalmente extemporânea, em violação do disposto no artigo 329.º do CCP.

qqq. Resulta claro do n.º 3 do artigo 329.º do CCP que a aplicação da sanção pecuniária deve ocorrer enquanto o cumprimento ainda é possível, ou seja, quando as obrigações ainda não se encontram totalmente cumpridas, nem definitivamente incumpridas.

rrr. É necessário que ainda exista interesse na prestação, cujo cumprimento se encontra sujeito ao pagamento de uma sanção pecuniária (no caso dos autos, diária), que visa compelir o cocontratante a cumprir.

sss. Pelo que a primeira invalidade reside no facto de as sanções contratuais terem sido aplicadas de forma extemporânea, violando o disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 329.º do CCP, bem como a finalidade de compelir ao cumprimento da obrigação.

ttt. O que torna as sanções contratuais aplicadas inválidas também por falta de fundamento.

uuu. Por último, o Recorrido aplicou uma sanção superior ao máximo de 20% do preço contratual previsto no n.º 2 do artigo 329.º do CCP.

vvv. Sem, contudo, ter apresentado o competente juízo de ponderação, face à situação em causa e ao interesse público, como o exige o n. º 3 do artigo 329º do CCP, e assim,

www. Sem qualquer decisão expressa e fundamentada, que justifique esse aumento.

xxx. E aqui reside mais uma ilegalidade da Decisão de Aplicação de Penalidades, por violação do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 329.º do CCP e por aplicação de sanções pecuniárias que ultrapassam o limite previsto no n.º 2 dessa norma, sendo certo que o Contrato e o Caderno de Encargos também limitavam a aplicação de sanções ao máximo previsto na lei, sem que tenha sido justificada a elevação desse máximo.

yyy. Por fim, incorreu, também, o Tribunal a quo em erro de julgamento por violação do direito ao prazo das Recorrentes, por considerar não devida a prorrogação do prazo por facto imputável ao Recorrido na obtenção do visto do Tribunal de Contas, pese embora, tenha concluído que houve um atraso de 8 dias úteis na obtenção do visto do Tribunal de Contas, que não era imputável às Recorrentes, mas, antes, ao Recorrido.

zzz. Sucede que, obviou o escrutínio da questão essencial: a ilegalidade de uma solução que derroga qualquer possibilidade de prorrogação do prazo, independentemente das circunstâncias, mesmo quando o atraso é única e exclusivamente da responsabilidade do Recorrido.

aaaa. A verdade é que, por força dos circunstancialismos imprevisíveis e não dependentes da vontade das partes que se poderiam verificar durante a execução do Contrato (que, aliás, se verificaram), passíveis de impedir a realização de coberturas aerofotográficas, o teor do Contrato preenche de essencialidade cada dia disponível para a execução do Contrato. Como preenche de essencialidade, também, para efeitos de aplicação de sanções pecuniárias por cada dia de atraso.

bbbb. O início do prazo encontrava-se ligado à concessão do visto pelo Tribunal de Contas, sendo legitimamente expectável para as Recorrentes, caso se tratasse de um visto tácito, que ocorresse no máximo 30 dias úteis depois da celebração do Contrato – uma vez que nenhum cocontratante equaciona que uma entidade adjudicante enquanto entidade pública dotada de ius imperium não cumpra prazos legais.

cccc. Impunha-se, por isso, uma prorrogação do prazo final do Contrato em 8 dias úteis correspondentes aos dias de atraso na obtenção do visto do Tribunal de Contas imputáveis ao Recorrido, porquanto as Recorrentes tinham direito a esse prazo. E só não o tiveram por mera displicência do Recorrido.

dddd.O não reconhecimento de uma obrigação do Recorrido de prorrogação do prazo final do Contrato na mesma dimensão do atraso na concessão do visto do Tribunal de Contas, constitui uma solução manifestamente desproporcional para as Recorrentes, à luz dos interesses em causa: o direito ao prazo das Recorrentes e as suas legítimas expetativas de que poderiam executar o contrato 30 dias úteis após a celebração do Contrato e o interesse do Recorrido na intransponibilidade de um prazo que, como se demonstrou supra, se verificou ser, afinal, transponível.

eeee. Acresce que, os tribunais das instâncias inferiores desconsideraram o atraso de 8 dias úteis na obtenção do visto do Tribunal de Contas na impossibilidade do cumprimento sem que o fundamentassem. Apenas limitaram-se a afirmar que se trava de uma “mera demora de alguns dias”.

ffff. Ora, as Recorrentes, também, entregaram as últimas aerofotografias com apenas uns dias de demora; no entanto, esse facto não obviou o Recorrido a aplicar sanções contratuais (ilegais) correspondentes a 22% do preço do Contrato, altamente lesivos para as Recorrentes, porquanto resultaram num impedimento de concorrer a outros procedimentos pré-contratuais durante um prazo de 3 (três) anos, de acordo com o disposto na alínea l) do n.º 1 do artigo 55.º do CCP.

gggg. A ponderação de interesses efetuada pelos Tribunais de primeira e de segunda instância apresenta-se, portanto, totalmente desproporcionada, onerando abusivamente as Recorrentes por atrasos que não lhes são imputáveis, pois, um mero atraso que obvia à responsabilização do Recorrido, deverá corresponde, também, a um mero atraso para as Recorrentes.

hhhh. Resulta, portanto, as decisões proferidas pelos Tribunais inferiores são manifestamente injustas, irrazoáveis e contrárias à ideia de Direito, porquanto a desvalorização e esvaziamento total da dita “demora” na obtenção do visto do Tribunal de Contas e o não reconhecimento do direito ao prazo das Recorrentes.»

3. O Recorrido IFAP contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«A. Em 13/2/2025, foi o IFAP, I.P. notificado de acórdão proferida pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito dos presentes autos, e através do qual entendeu o Tribunal (Pág.s 82 e 83 do acórdão) que “… considerando ambos os recursos apresentados, pelo Recorrente IFAP e pelas Recorrentes B... e A..., impõe-se negar provimento aos mesmos e confirmar o despacho e a sentença recorridos.”

B. Não se conformando com o teor do mencionado Acórdão de 13/2/2025, as oras Recorrentes, as sociedades B..., SA, e A..., SA, em 8/3/2025, apresentaram recurso de extraordinário de revista do mesmo, nos termos do Artº 150º e ss. do CPTA.

C. Salvo melhor entendimento, da análise das questões suscitadas, verifica-se que estas não se revestem, pela sua relevância jurídica ou social de importância fundamental, nem a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, previstas no nº 1 do Artº 150º do CPTA, pois o Tribunal Central Administrativo do Norte fez uma correta interpretação dos factos e do direito.

D. Pelo que, salvo melhor entendimento, não se está perante uma situação excecional prevista no Artº 150º do CPTA, pelo que, não deve o presente recurso de revista ser admitido.

E. Caso assim não se entenda, o que só por mero dever de patrocínio se concebe, sempre se dirá que o Tribunal Central Administrativo do Sul fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a sentença qualquer tipo de censura.

F. Não é correto o entendimento das recorrentes (Ponto j das conclusões) que “o conteúdo da cláusula 14.ª determina, pelas razões apontadas, uma quebra de confiança dos particulares numa relação jurídico-administrativa pautada pela justiça, razoabilidade e pela boa-fé, porquanto sujeita o cocontratante a solução ilegal, injusta e irrazoável, suportando riscos desmesurados”, porquanto, as condições climatéricas adversas e a avaria do avião da A..., já haviam sido levados em consideração, aquando da alteração das datas indicadas na proposta para a data limite de 15 de setembro, sendo que, mesmo nessa ocasião, pelo IFAP, I.P. foi reiterada a intransponibilidade desta data.

G. Por outro lado, nenhum dos motivos invocados pelas recorrentes, nem a ocorrência do incêndio em Monchique, se mostraram suficientes para justificar o incumprimento dos prazos de entrega dos blocos fora dos prazos previstos no ponto 5 do anexo I, isto é, o incumprimento do prazo máximo de duas semanas para a entrega dos elementos dos voos, contados da data da realização do respetivo voo, a que corresponde a primeira penalidade calculada, no valor total de € 6.605,07. (Ponto 16 da oposição apresentada pelo IFAP, I.P.)

H. Além de que, os incumprimentos do prazo máximo de duas semanas, verificados entre as datas dos últimos disparos (respetivamente a 03/08/2018, 11/09/2018, 17/08/2018 e 23/09/2018) e as datas de entrega dos elementos referentes ao respetivo voo (respetivamente a 28/08/2018, 28/09/2018, 05/09/2018 e 12/10/2018) não eram suscetíveis de serem justificados por qualquer um dos motivos invocados, pelo que são unicamente imputáveis às ora recorrentes.

I. Afigura-se assim, totalmente correto o entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul (Pág. 71 do acórdão recorrido) no sentido que “… não obstante o IFAP ter indeferido a prorrogação do prazo final para execução do contrato, acabou por aceitar e deferir a prorrogação das datas parcelares para entrega dos trabalhos quanto a cada um dos blocos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, alterando as datas que derivavam do ponto 6. do Anexo I do contrato. E fê-lo em consideração do circunstancialismo específico, mormente, as condições climatéricas, a ocorrência de avaria no avião da A... e a ocorrência de incêndios (pontos 18, 19, 20 e 21 do probatório)”.

J. Não assiste razão às recorrentes quando invocam a ocorrência de condições atmosféricas adversas que tiveram impacto na prossecução dos trabalhos de execução do contrato, porquanto, como salienta o Tribunal Central Administrativo do Sul (Pág.s 72 e 73 do acórdão recorrido) no sentido que “… ponderando a factualidade efetivamente alegada pelas Recorrentes e demonstrada nos autos, não é possível extrair outra conclusão que não a que foi retirada pelo Tribunal recorrido, isto é, a de que as condições meteorológicas nos indicados dias não são aptas a sustentar o juízo de impossibilidade de o consórcio das Recorrentes de executar a totalidade do contrato até 15/09/2018, uma vez que tais condições apenas se verificaram em cerca de 22% do prazo total para execução do contrato (3 meses, de 15/06/2018 a 15/09/2018), e sendo certo que não se mostra credível, razoável ou evidente, até em virtude do diário de navegação, que a recolha aerofotográfica necessitasse de 90 dias de voos”.

K. Não assiste razão às recorrentes quando invocam que não foi levada em consideração a avaria de uma das aeronaves alocadas à execução do contrato, pois, como salienta o Tribunal Central Administrativo do Sul (Pág. 73 do acórdão recorrido) “… basta atentar nos pontos 12, 13, 14, 14.A, 14.B e 14.C do probatório para, sem qualquer dificuldade, perceber que o avião da Recorrente A... esteve avariado e em reparação no período de 24/06/2018 a 29/06/2018 e desde 07/07/2018, sendo que desde 18/07/2018, aquela Recorrente encetou esforços no sentido de arranjar uma alternativa ao seu avião, em virtude da avaria de que o mesmo sofria. (…) E nem se diga que a avaria é um caso fortuito, e do qual decorreu a impossibilidade do cumprimento pontual do contrato, dado que, como é bom de ver e até resulta diretamente do contrato, constituía uma obrigação do consórcio constituído pelas Recorrentes a disponibilização atempada de todos os meios técnicos necessários à execução das prestações do contrato, como deriva do estabelecido nas cláusulas 4.ª, n.º 1 e 5.ª, b) do contrato, bem como da proposta que as Recorrentes apresentaram no procedimento précontratual, na qual indicaram a utilização de duas aeronaves para execução da prestação do contrato (ponto 6 do probatório).”

L. Não assiste também razão às recorrentes relativamente ao entendimento do Tribunal, no que se refere ao impacto que deve ser concedido aos incêndios, mais concretamente, ao incêndio que deflagrou em Monchique em 03/08/2018 e grassou durante cerca de uma semana, pois, como é referido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul (Pág. 74 do acórdão recorrido), “… a circunstância de ter ocorrido um incêndio numa determinada zona do país durante cerca de uma semana apenas permite concluir que, durante aquele período de cerca de uma semana não foi possível realizar voos para captação de fotografias aéreas naquela específica zona do país”.

M. Não assiste razão às recorrentes quando pedem a anulação da decisão de aplicação de penalidades e declarada a nulidade do disposto no nº 4 da cláusula 14 do Contrato, no entendimento que “…tal sanção foi aplicada apenas em momento muito posterior ao cumprimento das obrigações, e mesmo a intenção de a aplicar foi posterior ”, pois, como entendeu o Tribunal Central Administrativo do Sul, “… não se descortina por que modo é que a decisão de aplicação da sanção é desproporcional por ter sido proferida após o terminus da execução do contrato”, porquanto, “… se o contrato estivesse, ainda, em execução, tal facto não afastaria a aplicação da sanção pecuniária, antes possibilitando, em determinados termos, até a resolução do contrato e a cumulação desta com outras sanções pecuniárias e pedidos indemnizatórios.

N. Não assiste razão às recorrentes, quando invocam ainda no ponto k. das conclusões, a nulidade da cláusula 14.ª, n.º 4 do Contrato, por entenderem que a dita cláusula é abusiva e excessivamente onerosa e violadora do princípio da boa-fé, no entendimento que não há justificação ou razoabilidade que fundamente a intransponibilidade do prazo de 15/09/2018 para termo da execução do contrato, pois como salientou e bem o Tribunal Central Administrativo do Sul (Pág. 79 do acórdão recorrido) “não há, realmente, qualquer margem para dúvida de que a execução das prestações do contrato teria de estar concluída até 15/09/2018, sendo essa data um marco temporal intransponível.”

O. Não assiste razão às recorrentes quando invocam que a decisão de aplicação da penalidade enferma do vício de violação de lei, por violação do princípio da proporcionalidade, sendo totalmente correto o Tribunal Central Administrativo do Sul (Pág. 78 do acórdão) no sentido que “… não se descortina por que modo é que a decisão de aplicação da sanção é desproporcional por ter sido proferida após o terminus da execução do contrato. Aliás, se o contrato estivesse, ainda, em execução, tal facto não afastaria a aplicação da sanção pecuniária, antes possibilitando, em determinados termos, até a resolução do contrato e a cumulação desta com outras sanções pecuniárias e pedidos indemnizatórios”.

P. Não assiste por fim razão às recorrentes, no ponto yyy das conclusões, quando requerem a prorrogação do prazo por facto imputável ao Recorrido, por atraso na obtenção do visto do Tribunal de Contas, pois, como salientou o Tribunal Central Administrativo do Sul (Pág. 71 do acórdão recorrido):

“… atento este horizonte contratual, não mostra credível ou razoável que a eventual demora na concessão do visto do Tribunal de Contas por cerca de mais 8 dias úteis tenha impossibilitado o consórcio das Recorrentes de executar os trabalhos do contrato até 15/09/2018. E por mais três razões.

A primeira, porque as Recorrentes sabiam, ab initio, que a produção dos efeitos do contrato estava condicionada à obtenção do visto do Tribunal de Contas, devendo contar que o prazo para concessão do mesmo poderia ser, no mínimo, de 30 dias úteis.

A segunda, porque as Recorrentes também não poderiam ignorar a essencialidade da data estabelecida para o fim da execução das prestações do contrato, considerando os termos em que tal prazo está consagrado nos pontos 5. e 6. do anexo I do contrato.

E, por fim, porque a mera demora de alguns dias não é suficiente, por si só, para fundar um juízo de impossibilidade de cumprimento do prazo para execução do contrato.”.

Q. Atento o exposto, salvo melhor opinião, o Tribunal a quo fez, uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo qualquer tipo de censura quer o acórdão recorrido, quer a decisão impugnada nos presentes autos, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!»

4. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 30 de abril de 2025, por se entender que a «as questões versadas nos autos e que se enunciaram, mormente a aplicação de sanções contratuais em momento posterior ao do fim do contrato, têm inquestionável relevância jurídica, sendo passíveis de se repetir, o que aconselha que este STA sobre elas se debruce para uma maior estabilização jurisprudencial em matérias respeitantes ao contencioso pré-contratual».

5. Notificado para o efeito, o Ministério Público não emitiu parecer – artigo 146.º do CPTA.

6. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, nos termos da alínea c) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 36.º do CPTA.

II. Matéria de facto

7. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«1. Em 28 de novembro de 2017, foi publicado na 2.ª Série do Diário da República, o Anúncio de procedimento n.º 9835/2017, do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas – IFAP, I.P., do qual se retira, o seguinte:

“(…)

1- IDENTIFICAÇÃO E CONTACTOS DA ENTIDADE ADJUDICANTE NIF e designação da entidade adjudicante:

508136644- Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas - IFAP, I. P. Serviço/Órgão/Pessoa de contacto: DGR/UGCP (…)

2- OBJETO DO CONTRATO Designação do contrato: Concurso público n.º 09/IFAP/2017 Descrição sucinta do objeto do contrato: Aquisição de coberturas aerofotográficas digitais de Portugal Continental de 2018 Tipo de Contrato: Aquisição de Serviços Valor do preço base do procedimento 700000.00 EUR (…)

7- PRAZO DE EXECUÇÃO DO CONTRATO Restantes contratos Prazo contratual de 3 meses a contar da celebração do contrato (…)

12- CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO Mais baixo preço (…)” – cfr. página 733, do Processo Administrativo ((PA) junto em pen);

2. Do programa de procedimento do Concurso público n.º 09/IFAP/2017, constava, designadamente, o seguinte:

“(…)

Artigo 4.º Objeto do procedimento

O presente procedimento tem por objeto a aquisição de coberturas aerofotográficas digitais a cores, de 2018, relativas à totalidade do território de Portugal Continental, de acordo com as condições previstas no caderno de encargos e nos respetivos ANEXOS, do qual fazem parte integrante.

(…)

Artigo 14.º Proposta e documentos que a acompanham

1. A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do ANEXO I ao presente programa de procedimento, do qual faz parte integrante;

b) Documento denominado "Proposta", contendo a descrição detalhada dos bens a fornecer, de acordo com o objeto do procedimento, as cláusulas do caderno de encargos e respetivos ANEXOS, nos termos dos quais o concorrente se dispõe a contratar, incluindo obrigatoriamente os seguintes elementos:

i. Preço total, com indicação do valor discriminado por cada um dos Blocos indicados no ponto 2 do ANEXO I ao caderno de encargos, do qual faz parte integrante;

ii. Indicação do prazo de entrega dos bens objeto do contrato discriminado pelos Blocos referidos na subalínea anterior, considerando os limites temporais indicados no ponto 6. do ANEXO I ao caderno de encargos, do qual faz parte integrante:

iii. Pré-programação dos enquadramentos de voo, em suporte informático, em formato dgn e shape, referenciado à cartográfica militar 1:25 000, sob a forma de mapa sinóptico, com indicação dos diferentes disparos a realizar, bem como o espaçamento entre estes, considerando as condições enunciadas no ANEXO I ao caderno do encargos, do qual faz parte integrante;

iv. Indicação dos procedimentos de controlo de qualidade a executar no decurso da vigência do contrato, com vista a realização eficaz do mesmo, com a indicação detalhada de todos os mecanismos a utilizar em cada uma das tarefas, apresentando um "Modelo de Evidências" tipo, para cada um desses mecanismos e com a identificação do coordenador do controlo de qualidade e dos operadores intervenientes em cada um dos mecanismos.

c) Documento que contenha os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, se for o caso.

3. Todos os documentos que constituem a proposta devem ser assinados eletronicamente, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 5. do presente programa de procedimento, sob pena de exclusão da proposta, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

4. Não é obrigatória a assinatura eletrónica qualificada de ficheiros com o formato SHAPEFILE.

Artigo 15.º Propostas variantes Não são admitidas propostas que sejam variantes, nos termos do artigo 59.º do CCP. (…)” – cfr. páginas 751 a 758 do PA;

3. Do caderno de encargos do Concurso público n.º 09/IFAP/2017, retira-se, o seguinte:

“(…)

Cláusula 1.ª Objeto

1. O presente caderno de encargos estabelece as cláusulas a incluir no contrato a celebrar na sequência do procedimento de concurso público, com publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), nos termos da alínea a) do n.º1 do artigo 20.° e dos artigos

131.° e seguintes do Código dos Contratos Públicos (CCP), para a aquisição de coberturas aerofotográficas digitais a cores, de 2018, relativas à totalidade do território de Portugal Continental, de acordo com as condições previstas no presente caderno de encargos e nos respetivos ANEXOS, do qual fazem parte integrante.

2. A finalidade a que se destinam os bens objeto do contrato, constituídos por coberturas aerofotográficas e demais material inerente, bem como os requisitos técnicos relativos à realização e à entrega dos mesmos, encontram-se definidos no ANEXO I ao presente caderno de encargos, do qual faz parte integrante.

(…)

Cláusula 3.ª Prazo de vigência do contrato O contrato inicia a produção de efeitos após o visto ou declaração de conformidade do Tribunal de Contas e cessa a sua vigência, sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além dessa cessação, com entrega completa das coberturas aerofotográficas relativas ao último Bloco, a qual nunca em qualquer circunstância, poderá ocorrer depois de 15 de Setembro de 2018. Cláusula 4.ª Entrega dos bens

1. Os bens objeto do contrato devem ser entregues nas datas indicadas na proposta do fornecedor e nas instalações do contraente público, sitas na Rua ..., ... Lisboa.

2. No prazo máximo de 10 dias contados desde a data de início de um Bloco, o fornecedor deve, obrigatoriamente entregar ao contraente público, os elementos relativos a uma área de 5% daquela que tiver sido executada desde o início dessa contagem.

3. Após a entrega total dos bens, relativamente a cada Bloco, o contraente público dispõe de um prazo máximo de 30 (trinta) dias para proceder à verificação quantitativa e qualitativa dos mesmos, efetuando testes e aferindo eventuais irregularidades, nos termos previstos no ponto 4.9. do ANEXO I ao presente caderno de encargos, do qual faz parte integrante, sem prejuízo do disposto no número seguinte

4. Caso sejam detetadas imagens desfocadas após aquela data e durante o período de garantia dos bens o contraente público pode solicitar ao fornecedor a respetiva substituição.

5. Verificando-se a conformidade dos bens entregues, considera-se que há aceitação formal dos bens por um representante do contraente público, mediante comunicação efetuada por correio eletrónico da qual conste a referência ao procedimento e ao lote considerado aceite.

6. Se, durante o prazo referido no n.º 2, forem verificadas anomalias ou deficiência nos bens entregues, a retificação das mesmas, bem como os encargos que advenham dessa situação serão da responsabilidade do fornecedor, que disporá de um prazo máximo de 5 (cinco) dias, a contar da respetiva comunicação das mesmas para suprir as anomalias detetadas, o que não prejudica a aplicação das penalizações previstas no contrato.

(…)

Cláusula 7.ª Obrigações do fornecedor Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação aplicável, da celebração do contrato decorrem para o fornecedor, as seguintes obrigações principais:

a) Cumprir integralmente as obrigações resultantes do contrato;

b) Produzir e entregar os bens objeto do contrato de acordo com as condições constantes do ANEXO I ao presente caderno de encargos, do qual faz parte integrante;

c) Cumprir as políticas, práticas e procedimentos de segurança de informação do contraente público, incluindo as relativas às situações de incompatibilidade e de conflitos de interesse:

d) Informar de qualquer facto que possa impossibilitar, total ou parcialmente, o cumprimento das obrigações contratuais decorrentes da celebração do contrato que possam comprometer a sua boa execução;

e) Permitir aos representantes do contraente público, no âmbito das poderes de fiscalização ao modo de execução do contrato de que este dispõe, o acesso às suas instalações, registos informáticos e outros documentos relacionados com o contrato, na data comunicada para o efeito pelo contraente público;

f) Implementar, no prazo indicado pelo contraente público, as recomendações destinadas a corrigir erros ou incorreções detetadas na sequência da fiscalização ao modo de execução do contrato;

g) Indicar com o máximo de detalhe a calendarização do controla de qualidade, relativamente à execução das principais tarefas de execução do objeto do contrato;

h) Entregar, obrigatoriamente ao contraente público, com um desfasamento de, no máximo, 10 dias úteis contados desde a data de início do Bloco respetivo, os elementos relativos a uma área de 5% daquela que tiver executado até ao início desta contagem, para permitir o controlo de qualidade do contraente público;

i) Respeitar os prazos limite indicados para execução e entrega dos trabalhos, relativos a cada um dos Blocos, de acordo com o estabelecido no ANEXO I ao presente caderno de encargos, do qual faz parte integrante;

j) Examinar cuidadosamente as especificações, visitar se necessário a área dos trabalhos, efetuar uma estimativa correta dos meios necessários e avaliar o grau de dificuldades de execução, incluindo condições locais, instabilidade atmosférica, existência de aeródromos de apoio e todas as outras contingências, nomeadamente o acesso a áreas de espaço aéreo com restrições de caráter militar, obtenção de autorização de voo nessas mesmas zonas, períodos em que podem sobrevoar as zonas com restrição militar.

(…)

Cláusula 15.ª Penalidades contratuais

1. Em caso de incumprimento ou cumprimento defeituoso, pelo fornecedor, das obrigações previstas no contrato, por razões que lhe sejam imputáveis, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções que ao caso couberem, será aplicada, dentro dos limites legalmente previstos, uma sanção pecuniária por dia, calculada de acordo com a seguinte fórmula:

P=V x A/105

em que P = ao montante da penalidade V = ao valor total do contrato A = ao número de dias em que se mantém o incumprimento ou cumprimento defeituoso.

2. A penalidade prevista no número anterior pode ser aplicada mais do que uma vez, até ao limite máximo previsto na lei.

3. A sanção pecuniária prevista no número anterior não obsta a que o contraente público exija uma indemnização pelo dano excedente.

4. O contraente público poderá deduzir nas quantias devidas ao fornecedor, a importância correspondente às penalidades aplicadas, nos termos do n.º 3 artigo 333. do CCP.

Cláusula 16.ª Casos fortuitos ou de força maior

1. Nenhuma das partes incorre em responsabilidade se, por caso fortuito ou de força maior, for impedida de cumprir as obrigações assumidas com o contrato.

2. Entende-se por caso fortuito ou de força maior, qualquer circunstância, situação ou acontecimento imprevisível e excecional, ou, ainda que previsível não evitável, alheio à vontade das partes e insuscetível de controlo por estas, cujos efeitos, não lhe sendo razoavelmente exigível contornar ou evitar, as impeçam de cumprir as obrigações assumidas.

3. A ocorrência de situações que possam consubstanciar casos fortuitos ou de força maior devem ser imediatamente comunicadas à outra parte, bem como o prazo previsível para restabelecimento da normalidade.

4. A ocorrência de situações que possam consubstanciar casos fortuitos ou de força maior permitem a prorrogação dos prazos de cumprimento das obrigações contratuais afetadas pelo período de tempo comprovadamente correspondente à situação de impedimento porém, nunca comprometendo o cumprimento das datas limite indicadas no ponto 5. do ANEXO I ao caderno de encargos, do qual faz parte integrante.

(…)

Cláusula 24.ª Fiscalização prévia e produção de efeitos

1. O contrato está sujeito à fiscalização prévia do Tribunal de Contas nos termos da alínea c) do artigo 5.º e do artigo 46.º, ambos da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, e só produzirá efeitos, materiais e financeiros, no dia seguinte ao da notificação, ao contraente público, do visto ou a declaração de conformidade daquele Tribunal, nos termos do artigo 45.º da mesma Lei.

(…)” – cfr. páginas 765 a 772 do PA;

4. Do Anexo I ao Concurso público n.º 09/IFAP/2017, intitulado de “Requisitos Técnicos”, consta, o seguinte:

“(…)

5. PRAZO DE ENTREGA

A entrega do material das coberturas aerofotográficas deve ocorrer no prazo previsto na proposta do fornecedor.

O fornecedor deve prever entregas escalonadas, procedendo à entrega dos elementos relativos a partes do lote, num máximo de duas semanas após a realização do respetivo voo.

Apenas se considera finalizada uma parte ou a totalidade de um lote, quando for entregue todo o material, conforme previsto no ponto relativo ao material a entregar.

6. DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES

a) Tendo em conta as especificidades e o destino final do material que se pretende adquirir no âmbito do presente concurso, o fornecedor deverá respeitar os prazos de execução dos lotes identificados pelo IFAP para execução do referido trabalho, de acordo com o estabelecido nos parágrafos seguintes.

Os lotes foram agrupados em 2 conjuntos, de acordo com os seguintes critérios: Conjunto 1- Correspondente aos lotes 1, 2, 3 e 4 Conjunto 2-Correspondente aos lotes 5, 6, 7 e 8 A entrega das coberturas aerofotográficas deve ser efetuada de acordo com a seguinte calendarização:

- Conjunto 1-Até 15 de Junho - Conjunto 2- Até 31 de Agosto - Data limite para a execução dos trabalhos: 15 de Setembro

c) Caso não seja possível realizar as coberturas nas datas previstas devido a condições climatéricas excecionais ou motivos de força maior devidamente comprovados, o IFAP poderá autorizar eventuais alterações na calendarização acima, estabelecendo-se a data de 15 de Setembro de 2018 como intransponível. Considerando as obrigações contratuais do IFAP, o dia 15 de Setembro de 2018 constituir-se-á assim como data limite para a entrega de qualquer das coberturas previstas.” – cfr. páginas 774 a 785 do PA;

5. Em resposta ao pedido de esclarecimentos da “C..., Lda.”, o júri do Concurso Público n.º 09/IFAP/2017, informou o seguinte:

“(…)

"3. Relativamente à cláusula 16. do Caderno de Encargos, atendendo a que um caso de força maior constitui um evento natural ou decorrente de ação humana cuja ocorrência ou cujos efeitos, embora previsíveis, não são evitáveis, é correto o entendimento de que a impossibilidade de realização de voo decorrente das condições atmosféricas constitui um caso de força maior no entendimento da Entidade Adjudicante?"

Resposta:

Conforme dispõe o n.º 2 da cláusula 16.ª do CE, "Entende-se por caso fortuito ou de força maior, qualquer circunstância, situação ou acontecimento imprevisível e excecional, ou, ainda que previsível não evitável, alheio à vontade das partes e insuscetível de controlo por estas, cujos efeitos, não lhe sendo razoavelmente exigível contornar ou evitar, as impeçam de cumprir as obrigações assumidas.".

Apesar da ocorrência de condições atmosféricas adversas constituir um impedimento do registo fotográfico nas condições exigidas no CE, não será expectável que as mesmas inviabilizem a execução contratual durante a totalidade do prazo estabelecido para o efeito, além de que, tal prazo foi estabelecido de forma a acautelar situações desta natureza.” – cfr. páginas 887 a 892 do PA;

6. As Autoras apresentaram proposta ao Concurso Público n.º 09/IFAP/2017, do qual se retira, o seguinte:

“(…)

1. Proposta Financeira

1. 1 Preço Total

A B... (…) e a A...(…) propõem-se executar os trabalhos e serviços a que se refere o Concurso Público n.º 09/IFAP/2017 – Aquisição de Coberturas Aerofotográficas digitais de Portugal Continental, de 2018, em conformidade com o Caderno de Encargos, pelo preço contratual de 455.206,00€ (quatrocentos e cinquenta e cinco mil duzentos e seis euros)

(…)

2. Indicação do prazo de entrega

O Consórcio, propõe-se a executar os serviços segundo os tempos apresentados seguidamente:

[IMAGEM]

Pressupostos:

1) A adjudicação ocorre com a antecedência suficiente para início dos trabalhos a 1 de Março de 2018;

2) Os prazos indicados não contemplam condições climatéricas excecionais ou outros motivos de força maior, estando no entanto salvaguardada a data limite de 15 de Setembro de 2018 para entrega de qualquer das coberturas.

(…)

4.2. RECURSOS TÉCNICOS – EQUIPAMENTOS

Para o desenvolvimento dos trabalhos este Consórcio, colocará à disposição deste Projeto Nacional, um conjunto de equipamentos afetos exclusivamente à execução da cobertura aérea digital que se apresentam seguidamente.

4.2.1. Lista da Equipamentos – meios aéreos

[IMAGEM]

(…)

7. METODOLOGIA (…)

Estando duas câmaras aéreas digitais diferentes alocadas ao Projeto, o Consórcio definiu quais os Blocos a executar por cada uma das câmaras conforme a tabela que se segue:

[IMAGEM]

(…)” – cfr. páginas 1023 a 1081 do PA;

7. Em 01 de março de 2018, foi elaborado relatório final, no âmbito do Concurso Público n.º 09/IFAP/2017, que conclui pela adjudicação do procedimento às Autoras – cfr. páginas 1587 a 1591 do PA;

8. Em 15 de março de 2018, o Conselho Diretivo do Réu deliberar adjudicar o Concurso Público n.º 09/IFAP/2017 às Autoras – cfr. páginas 1637 a 1639 do PA;

9. Em 16 de abril de 2018, e no seguimento do Concurso Público n.º 09/IFAP/2017, entre as Autoras e o Réu, foi celebrado o contrato de fornecimento n.º 18/IFAP/009, do qual consta, designadamente, o seguinte:

“(…)

IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (…) como Primeiro outorgante(…)

E Consórcio constituído por B..., EM, S.A. e por A... S.A. (…) como Segunda outorgante (…)

É celebrado e reciprocamente aceite o presente contrato, o qual se rege pelas seguintes cláusulas:

Cláusula 1.ª Objeto

1. O presente contrato tem por objeto a aquisição de coberturas aerofotográficas digitais a cores, de 2018, relativas à totalidade do território de Portugal Continental, de acordo com as condições previstas no presente contrato e nos respetivos ANEXOS, do qual fazem parte integrante.

(…)

Cláusula 2.ª Prazo O contrato inicia a produção de efeitos após o visto ou declaração de conformidade do Tribunal de Contas e cessa a sua vigência, sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além dessa cessação, com entrega completa das coberturas aerofotográficas relativas ao último Bloco, a qual nunca em qualquer circunstância, poderá ocorrer depois de 15 de Setembro de 2018.

(…)

Cláusula 10.ª Preço Pelo fornecimento dos bens objeto do contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do contrato, o Primeiro outorgante pagará ao Segundo outorgante o preço global de 455.206,00 (quatrocentos e cinquenta e cinco mil e duzentos e seis euros), acrescidos do valor do IVA à taxa legal em vigor.

(…)

Cláusula 13.ª Penalidades contratuais

1. Em caso de incumprimento ou cumprimento defeituoso, pelo Segundo outorgante, das obrigações previstas no contrato, por razões que lhe sejam imputáveis, e sem prejuízo da aplicação de outras sanções que ao caso couberem, será aplicada, dentro dos limites legalmente previstos, uma sanção pecuniária por dia, calculada de acordo com a seguinte fórmula:

P=V x A/105

em que:

P = ao montante da penalidade V = ao valor total do contrato A = ao número de dias em que se mantém o incumprimento ou cumprimento defeituoso.

2. A penalidade prevista no número anterior pode ser aplicada mais do que uma vez, até ao limite máximo previsto na lei.

3. A sanção pecuniária prevista no número anterior não obsta a que o Primeiro outorgante exija uma indemnização pelo dano excedente.

4. O Primeiro outorgante poderá deduzir nas quantias devidas ao Segundo outorgante, a importância correspondente às penalidades aplicadas, nos termos do n.º 3 artigo 333.º do CCP.

Cláusula 14.ª Casos fortuitos ou de força maior

1. Nenhuma das partes incorre em responsabilidade se, por caso fortuito ou de força maior, for impedida de cumprir as obrigações assumidas com o contrato.

2. Entende-se por caso fortuito ou de força maior, qualquer circunstância, situação ou acontecimento imprevisível e excecional, ou, ainda que previsível não evitável, alheio à vontade das partes e insuscetível de controlo por estas, cujos efeitos, não lhe sendo razoavelmente exigível contornar ou evitar, as impeçam de cumprir as obrigações assumidas.

3. A ocorrência de situações que possam consubstanciar casos fortuitos ou de força maior devem ser imediatamente comunicadas à outra parte, bem como o prazo previsível para restabelecimento da normalidade.

4. A ocorrência de situações que possam consubstanciar casos fortuitos ou de força maior permitem a prorrogação dos prazos de cumprimento das obrigações contratuais afetadas pelo período de tempo comprovadamente correspondente à situação de impedimento, porém, nunca comprometendo o cumprimento das datas limite indicadas no ponto 5. do ANEXO I ao presente contrato, do qual faz parte integrante.

(…)

ANEXO I REQUISITOS TÉCNICOS (…)

5. PRAZO DE ENTREGA

A entrega do material das coberturas aerofotográficas deve ocorrer no prazo previsto na proposta do fornecedor.

O fornecedor deve prever entregas escalonadas, procedendo à dos elementos relativos a do fornecedor partes do lote, num máximo de duas semanas após a realização do respetivo voo.

Apenas se considera finalizada uma parte ou a totalidade de um lote, quando for entregue todo o material, conforme previsto no ponto relativo ao material a entregar.

6. DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES

a) Tendo em conta as especificidades e o destino final do material que se pretende adquirir no âmbito do presente concurso, o fornecedor deverá respeitar os prazos de execução dos lotes identificados pelo IFAP para execução do referido trabalho, de acordo com o estabelecido nos parágrafos seguintes.

Os lotes foram agrupados em 2 conjuntos, de acordo com os seguintes critérios:

- Conjunto 1-Correspondente aos lotes 1, 2, 3 e 4 - Conjunto 2-Correspondente aos lotes 5, 6, 7 e 8 A entrega das coberturas aerofotográficas deve ser efetuada de acordo com a seguinte calendarização:

- Conjunto 1- Até 15 de Junho - Conjunto 2- Até 31 de Agosto - Data limite para a execução dos trabalhos: 15 de Setembro

c) Caso não seja possível realizar as coberturas nas datas previstas devido a condições climatéricas excecionais ou motivos de força maior devidamente comprovados, o IFAP poderá autorizar eventuais alterações na calendarização acima, estabelecendo-se a data de 15 de Setembro de 2018 como intransponível. Considerando as obrigações contratuais do IFAP, o dia 15 de Setembro de 2018 constituir-se-á assim como data limite para a entrega de qualquer das coberturas previstas. (…) ” – cfr. páginas 2493 a 2536 do PA;

10. Pelo ofício com a referência n.º ...18, de 12 de junho de 2018, o Tribunal de Contas remeteu ofício ao Presidente do Conselho Diretivo do Réu, do qual consta que o contrato em causa deve ser considerado como tacitamente visada, nos termos do artigo 85.º, da Lei n.º 98/07, de 26 de agosto – cfr. página 2984 do PA;

11. Em 15 de junho de 2018, foram as Autoras notificadas para proceder ao pagamento dos emolumentos devidos pelo visto do Tribunal de Contas – cfr. páginas 2999 e 3001 do PA;

12. Em 15 de junho de 2018, as Autoras iniciaram os voos de cobertura aerofotográfica nas áreas geográficas previstas no Contrato, extraindo-se do diário de navegação, o seguinte:

- Existência de nuvens no local de trabalho – dias 16, 18, 23, de junho de 2018; 6 de julho de 2018; 17, 19, 23, 24, 25, 31 de agosto; 2, 11 e 20 de setembro;

- Problemas com alternador – dia 24 de junho de 2018; 07 de julho de 2018;

- Ruído do alternador continua – dias 12, 17, 18, 20 e 25 de julho de 2018 - cfr. documento n.º 3, junto com o requerimento cautelar, o qual se tem aqui por integralmente reproduzido, face à impossibilidade de transcrição;

13. Em 13 de julho de 2018, as Autoras iniciaram troca de e-mails, com vista a encontrarem uma forma de melhorarem a nave P68 – cfr. documento n.º 5, junto com o requerimento cautelar;

14. Em 01 de agosto de 2018, D..., Soc. Unipessoal, emitiu declaração da qual se extrata, o seguinte:

“(…) e responsável pela Gestão de Aeronavegabilidade da aeronave de marca ..., modelo ..., matrícula ..., número de série ...42, vem por este meio declarar que a referida aeronave, se encontra em manutenção não planeada desde 25-06-2018. Aguarda-se desde a referida data, componentes de substituição para a aeronave e que permitirão concluir os trabalhos de manutenção.” – cfr. documento n.º 4, junto com o requerimento cautelar;

15. Em 02 de agosto de 2018, as Autoras iniciaram troca de e-mails, com vista ao aluguer de uma aeronave P68 – cfr. documento n.º 5, junto com o requerimento cautelar;

16. Durante o mês de agosto de 2018 deflagraram em Portugal incêndios, como por regra deflagram, por se tratar de altura propícia aos mesmos – facto notório;

17. Em 03 de agosto de 2018, deflagrou um incêndio em Monchique, que lavrou por cerca de uma semana, localizado no bloco 7 da proposta das Autoras – facto notório;

18. Em 16 de agosto de 2018, as Autoras remeteram ao Réu ofício, através de carta com o registo CTT n.º ...55..., com o seguinte teor:

“(…)

Assunto: Contrato de Fornecimento n.º ...09 – Prorrogação do prazo contratual (…)

Fazemos referência ao contrato de Fornecimento n.º 18/IFAP/009 para aquisição de coberturas aerofotográficas digitais a cores de 2018, relativas à totalidade do território de Portugal Continental, celebrado entre V.Exas. e o Consórcio constituído pelas sociedades comerciais B..., S.A. ("B...") e por A..., S.A. ("Consórcio B...-A..."), liderado pela B

De acordo com o previsto na al. n) do ponto 4.2 do Anexo I ao Caderno de Encargos "Os voos destinados à obtenção da cobertura aerofotográfica só poderão realizar-se após 1 de março de 2018". E,

Nos termos previstos no ponto 6 do referido Anexo I ao Caderno de Encargos, a data limite para a entrega das coberturas aerofotográficas foi fixada para o dia 15 de Setembro de 2018.

O contrato n.º 18/IFAP/009 veio a ser celebrado em 16 de Abril de 2018. Sendo que,

De acordo com o disposto na cláusula 2ª do aludido contrato "O contrato inicia a produção de efeitos após o visto ou declaração de conformidade do Tribunal de Contas e cessa a sua vigência (...) com a entrega completa das coberturas aerofotográficas relativas ao último Bloco, a qual nunca em qualquer circunstância poderá ocorrer depois de 15 de Setembro de 2018"

O consórcio aceitou esta clausula, no pressuposto que o Visto do Tribunal de Contas fosse célere, situação que não se verificou, só dois meses (60 dias) depois foi possível para dar início os trabalhos.

O contrato n.º 18/IFAP/009 obteve o Visto do Tribunal de Contas no passado dia 15 de Junho de 2018. Pelo que,

O contrato n.º 18/IFAP/009 apenas começou a produzir efeitos após o visto do Tribunal de Contas, que ocorreu em 15 de Junho de 2018, e por isso, apenas após essa data, foi possível ao Consórcio iniciar a execução do contrato, máxime, realizar os voos de cobertura aerofotográfica.

Assim sendo, em virtude do atraso verificado na produção de efeitos do mencionado contrato por facto não imputável ao Consórcio adjudicatário e mantendo-se o prazo contratual, terão que acrescer 45 dias relativamente à data inicialmente prevista para a entrega completa das coberturas aerofotográficas relativas ao último Bloco de 15 de Setembro de 2018.

Acresce que, as condições meteorológicas verificadas desde o dia 15 de Junho de 2018 têm vindo a afigurar-se anormais para a época do ano, comparativamente com anos anteriores, e desfavoráveis à realização dos voos de cobertura aerofotográfica, conforme resulta patente do Relatório meteorológico que se junta em anexo.

A este propósito dispõem alíneas o) e p) do ponto 4.2 do Anexo I ao Caderno de Encargos que "A fotografia não pode ser executada quando o terreno está obscurecido por neblina, fumos ou pó, ou se prevê a possibilidade de aparecimento de nuvens ou sombras opacas de nuvens em mais de 5% (cinco por cento) da Imagem. (...) No que se refere às condições meteorológicas e ambientais, a execução dos voos deverá ser realizada preferencialmente com total ausência de neblina. Toda a cobertura aerofotográfica deverá ser executada em períodos do dia com o sol acima dos 30 graus de altura, para que as sombras se reduzam ao mínimo e se obtenha a melhor resolução de imagens".

Sucede que, desde o dia 15 de Junho de 2018 têm-se registado nuvens nas áreas do trabalho a executar (cfr. Relatório meteorológico anexo). Pelo que, Em face das condições meteorológicas registadas até ao momento, só foi possível ao Consórcio adjudicatário executar trabalho de fotografia aérea nos seguintes períodos:

-Junho: dias 15 a 19; 23 a 24; 26

- Julho: dias 8 a 10; 16 a 18; 20 a 23; 27 a 31

- Agosto: dias 1 a 3.

De facto, apesar da existência de condições meteorológicas favoráveis em 27 dias, apenas em cerca de 25% desses dias se verificaram condições favoráveis para executar o trabalho durante as 6 horas diárias contratualmente previstas, sendo que, nos restantes dias apenas existiram condições meteorológicas para 2 a 3 horas de voo.

Por norma, nestes dias, apenas o período da manhã foi favorável à cobertura aérea. Com o aquecimento do ar no período da tarde, tenderam a aparecer nuvens que obrigaram a interromper a missão ou à repetição de fiadas por insistirmos em fazer algum trabalho mesmo sem as melhores condições.

Os dias que se mostraram favoráveis permitiram avançar alternadamente com a cobertura aérea nos Blocos 2, 4, 5, 6, 7 e 8.

A linha de costa associada aos Blocos 1, 3 e parte do Bloco 5 tem estado praticamente sempre coberta por nuvens baixas ou nevoeiros, tendo sido menos de 8 dias o período favorável para avançar com a cobertura aérea nestes Blocos e, neste caso, apenas no período da tarde. Sendo que,

A juntar às condições meteorológicas desfavoráveis acima descritas, verifica-se a existência de incêndios, nomeadamente o de Monchique no Algarve que lavra desde dia 3 de Agosto e o qual impossibilita o progresso da cobertura aérea nos Blocos 7 e 8.

Assim, perante as condições meteorológicas anormais e desfavoráveis para a realização dos trabalhos de cobertura aérea planeados, teme o Consórcio, por facto que não lhe é imputável, não conseguir cumprir com os prazos de entrega estipulados. Pelo que,

Dadas as circunstâncias anormais e imprevistas supra referidas, requer-se a V.Exa. se digne a prorrogar o prazo contratual previsto na cláusula 2ª para a entrega completa das coberturas aerofotográficas num total de 45 dias.

Realça-se ainda a redução do prazo previsto para a execução do contrato por parte do consórcio, passando dos 6 meses inicialmente previstos, para apenas 4,5 meses, o que é revelador do seu compromisso e empenho para a redução substancial no prazo de execução.

Informa-se que as novas datas para as entregas dos blocos seguidamente descritos passam a ser as seguintes:

Bloco 1-31/10/2018

Bloco 2-16/08/2018

Bloco 3-15/10/2018

Bloco 4-24/08/2018

Bloco 5-15/09/2018

Bloco 6-31/08/2018

Bloco 7-15/09/2018

Bloco 8-28/09/2018 (…)” – cfr. páginas 3260 a 3302 do PA;

19. Em anexo ao requerimento referido no ponto antecedente, consta um documento intitulado de “Relatório meteorológico referente a Prestação de Serviços de Cobertura Aerofotográfica”, que contém imagens satélites para os dias que, de seguida, se indicam, e das quais resulta Portugal Continental parcial ou totalmente coberto por nuvens, sem indicação da concreta área de trabalhos, por referência cada data:

- 20 a 22, 25, 27 a 30 de junho de 2018;

- 1 a 7, 11 a 16, 19, 20, e 24 a 29 de julho de 2018;

- 6 e 7 de agosto. – cfr. documento n.º 6, junto com o requerimento cautelar, não tendo sido considerado o dia 5 de agosto, por não da imagem junta, não ser possível visualizar a existência de nuvens em Portugal Continental;

20. Sobre o ofício referido no ponto 16, recaiu a informação n.º ...18, emitida pelo ..., da qual se retira, o seguinte:

“(…)

Assunto: Contrato de fornecimento nº. 18/IFAP/009 – Análise pedido prorrogação do prazo contratual (…)

III. DA APRECIAÇÃO JURÍDICA

1. Sobre este assunto, o DJU já havia emitido, a 09.07.2018, o DCG-INF ...81/2018 para o qual se remete e onde, em suma se concluiu o seguinte:

a) Não houve atraso na emissão do visto tácito pelo Tribunal de Contas, nem foi sequer esgotada a totalidade do prazo que seria expetável para o efeito, considerando a data de registo de entrada (24.04.2018) naquele Tribunal do processo destinado à obtenção do visto e o prazo previsto no nº1 do artigo 85º da Lei nº 98/97, de 26 de agosto;

b) Não dispúnhamos de elementos que permitissem concluir qual o fundamento, que ao abrigo do artigo 312.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) podia permitir a modificação contratual pretendida, isto é, se a mesma resultava de uma alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes fundaram a sua decisão de contratar ou, por razões de interesse público, de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes;

c) Não ser aceitável a modificação contratual para alterar a data limite para a entrega das coberturas aerofotográficas de 15 de setembro para 31 de outubro, porquanto a modificação pretendida ultrapassava os limites que impedem uma modificação contratual previstos no n.º 1 do artigo 313.º do CCP:

- podia conduzir à alteração da prestação principal abrangida pelo contrato, que tanto quanto nos é possível constatar pelo teor do próprio contrato, consiste na obtenção e entrega completa das coberturas aerofotográficas de Portugal Continental até 15 de setembro (1.ª parte do n.º1 do citado artigo 313.º do CCP);

- podia configurar uma forma de impedir, restringir ou falsear a concorrência garantida durante a fase de formação do contrato, na medida em que se é verdade que a concorrência estava garantida porque a todos os interessados foram dadas iguais condições para poderem, nessa conformidade, elaborar e apresentar as suas propostas, nomeadamente foi-lhes dado conhecimento da impossibilidade de alterar em nenhuma circunstância, nem mesmo mediante a ocorrência de condições climatéricas excecionais ou motivos de força maior devidamente comprovados, a data de limite de 15 de setembro, considerada data intransponível, se agora se permitisse uma prorrogação expressamente excluída pelo caderno de encargos, só o consórcio fornecedor passaria a beneficiar dessa possibilidade (2.ª parte do n.º 1 do citado artigo 313.º do CCP).

d) Ser aceitável a alteração das datas intercalares para a entrega das coberturas aerofotográficas nos termos propostos: Bloco 1-31 de julho; Bloco 2-31 de julho; Bloco 3-31 de agosto; Bloco 4 - 31 de agosto; Bloco 5-15 de setembro (não conduzia à alteração da prestação principal e a possibilidade de serem alteradas as datas intercalares foi dada a conhecer a todos os interessados no anexo ao caderno de encargos).

2. O DJU desconhece se foi enviada resposta ao consórcio fornecedor na sequência desta análise.

3. Quanto ao pedido de prorrogação do prazo contratual agora apresentado, reiteramos o entendimento antes proferido, na medida em que, sem prejuízo das razões agora invocados pelo consórcio fornecedor, não é possível proceder a uma modificação contratual que permita a alteração da data limite de 15 de setembro, considerando os limites impostos pelo n.º 1 do artigo 313.º do CCP e que no caso seriam ultrapassados, porquanto:

- conduziria à alteração da prestação principal abrangida pelo contrato, que tanto quanto nos é possível constatar pelo teor do próprio contrato, consiste na obtenção e entrega completa das coberturas aerofotográficas de Portugal Continental até 15 de setembro (impedimento à modificação contratual resultante da 1. parte do n.º 1 do citado artigo 313.º do CCP);

- configuraria uma forma de impedir, restringir ou falsear a concorrência garantida durante a fase de formação do contrato, na medida em que se é verdade que a concorrência estava garantida porque a todos os interessados foram dadas iguais condições para poderem, nessa conformidade, elaborar e apresentar as suas propostas, nomeadamente foi-lhes dado conhecimento da impossibilidade de alterar em nenhuma circunstância, nem mesmo mediante a ocorrência de condições climatéricas excecionais ou motivos de força maior devidamente comprovados, a data de limite de 15 de setembro, considerada data intransponível, se agora se permitisse uma prorrogação expressamente excluída pelo caderno de encargos, só o consórcio fornecedor passaria a beneficiar dessa possibilidade (impedimento à modificação contratual resultante da 2.ª parte do n.º1 do citado artigo 313.º do CCP).

4. Por outro lado, também consideramos que os argumentos invocados o facto de o visto do Tribunal de Contas só ter ocorrido a 15.06.2018, as condições meteorológicas adversas (nuvens baixas ou nevoeiros) e a existência de incêndios não constituem fundamento para a modificação contratual ao abrigo das alíneas a) e b) do artigo 311.º do CCP, respetivamente, ou seja, a modificação pretendida não resulta:

- nem de uma alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar, mas antes foram sujeitas aos riscos próprios do contrato; (Relembra-se que o anexo ao caderno de encargos referia que, em circunstância alguma. onde se incluí a verificação de condições meteorológicas adversas podia haver alteração da data limite de 15 de setembro. Relembra-se também foi dito pelo júri, em resposta ao pedido de esclarecimento apresentado pela empresa C..., e disponibilizada a todos os interessados, a propósito das condições atmosféricas adversas poderem ser consideradas um caso de força maior, que apesar dessas condições poderem constituir um impedimento ao registo fotográfico nas condições exigidas no caderno de encargos, "não será expetável que as mesmas inviabilizem a execução contratual durante a totalidade do prazo estabelecido para o efeito, além de que, tal prazo foi estabelecido de forma a acautelar situações desta natureza.")

- nem decorre, por razões de interesse público, nem de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.

5. Acresce ainda a esta impossibilidade legal, o sério risco de, caso se procedesse à modificação pretendida, haver uma impugnação judicial por parte da empresa C... que, além de ter solicitado esclarecimentos, na fase de apresentação das propostas, sobre se a impossibilidade de ser realizado um voo por causa das condições atmosféricas adversas constituía um motivo de força maior, justificou a não apresentação de proposta pelo facto de considerar que a entidade adjudicante (o IFAP), que permitia a alteração das datas de entrega intercalares, não tinha em consideração que uma alteração dessas datas implicaria inevitáveis atrasos na entrega total dos trabalhos e que por isso, aquela empresa não tinha garantias suficientes que lhe permitisse apresentar uma proposta cujo planeamento fosse capaz de acomodar os riscos inerentes à execução do contrato.” – cfr. páginas 3307 a 3310 do PA;

21. Em 24 de setembro de 2018, o Réu remeteu às Autoras ofício, através de carta com o registo CTT n.º ...35..., no qual comunica, designadamente, o seguinte:

“(…)

Face ao exposto, verifica-se a impossibilidade legal de proceder à modificação pretendida, indeferindo-se, deste modo, o requerido por V.Exas. nomeadamente a prorrogação do prazo contratual previsto na cláusula 2.ª do contrato de fornecimento n.º 18/IFAP/009 para entrega das coberturas aerofotográficas” – cfr. páginas 3374 a 3377;

22. Em 14 de janeiro de 2019, as Autoras remeteram ao Réu, através de carta com o registo CTT n.º ...99..., requerimento com vista a exerceram o seu direito de audiência prévia, quanto à intenção do Réu de aplicar penalidades contratuais – cfr. páginas 3384 a 3400 do PA;

23. Através do ofício com a referência n.º 004323/21..., foram as Autoras notificadas, do seguinte:

“(…)

ASSUNTO: Contrato de fornecimento n. 18/IFAP/009 Relatório de execução e apuramento dos montantes a pagar Decisão final. Considerando a execução do contrato de fornecimento n.º 18/IFAP/009, celebrado com o Consórcio constituído por essa Empresa e pela A..., SA, para a aquisição de coberturas aerofotográficas digitais a cores de Portugal Continental, de 2018, constatou-se a existência de incumprimentos dos prazos acordados.

Consequentemente foi apurada a aplicação de dois tipos de penalidades: "a) Uma relativa ao incumprimento dos prazos de entrega por blocos fora dos prazos previstos no ponto 5 do anexo I do Contrato e; b) Outra e cumulativa, relativa ao incumprimento do prazo geral de execução do contrato, previsto na cláusula 2° (15 de setembro de 2018)."

Tais factos, quer o incumprimento, quer a intenção de aplicação de uma sanção pecuniária resultante dos mesmos, foram notificados em sede de audiência prévia, nos termos dos artigos 121º e 122° do Código do Procedimento Administrativo, acompanhado do "Relatório de execução do contrato e apuramento do Montantes a Pagar", primeiramente a coberto do oficio ...18, refª ...18, datado de 28.12.2018, e depois, a após a retificação dos dias de atraso considerados no cálculo da sanção pecuniária a aplicar posteriormente, através do oficio ...19, refª ...19, datado de 27.03.2019.

Nessa sequência, essa Empresa, na qualidade de representante do referido Consórcio, enviou a sua pronúncia ao IFAP, datada de 02.04.2019, V/ ref. ...57 (entrada neste Instituto registada como ENT-CT ...19), o que agora se analisa nos seguintes termos:

O Consórcio começa por discordar da aplicação das penalidades descritas referindo, em suma, que de acordo com a cláusula 13ª do contrato só há lugar à aplicação de penalidades ao fornecedor "por razões que lhe sejam imputáveis, e que neste caso concreto "o atraso verificado está relacionado com os imprevistos associados à execução dos blocos (...) e foi condicionada pelas dificuldades de reunião de condições meteorológicas adequadas e favoráveis à realização do voos programados e por uma avaria no avião da A...", a que acrescem incêndios, nomeadamente o de Monchique no Algarve que lavrou durante praticamente uma semana e o qual impossibilitou a progresso nas coberturas aéreas".

O Consórcio contesta ainda o facto de que ao ser estabelecida como data limite o dia 15 de setembro, inalterável mesmo se verificada a impossibilidade objetiva de cumprimento em razão de condições climatéricas excecionais ou motivos de força maior nos termos da clausula contratual citada, o contrato encerra uma cláusula abusiva, que onera excessivamente o Consórcio e que não pode ser tido no âmbito dos riscos próprios do contrato.

Ora, como bem sabe o Consórcio, desde que o IFAP lançou o procedimento de concurso público que deu origem ao contrato de fornecimento n.º 18/IFAP/009, as regras foram bastante claras: o contrato produzia efeitos após o visto do Tribunal de Contas e cessaria com a entrega completa das coberturas aerofotográficas, a qual nunca em qualquer circunstância poderia ocorrer depois de 15 de setembro de 2018, de acordo com a cláusula 2ª do caderno de encargos e agora do contrato; a entrega das coberturas aerofotográficas devia ocorrer no prazo previsto na proposta do fornecedor, de acordo com o 1º parágrafo do ponto 5. do Anexo I ao caderno de encargos e agora do contrato; e a entrega dos elementos relativos a partes dos lotes deveria ocorrer num máximo de duas semanas após a realização do respetivo voo, de acordo com o 2º parágrafo do ponto 5. do Anexo I ao caderno de encargos e agora no contrato. Acrescentava a alínea c) do ponto 6. do mesmo Anexo-1, que devido a condições climatéricas excecionais ou motivos de força maior devidamente comprovados podia ser autorizada a alteração dessas datas, mas nunca, em nenhuma circunstância, se poderia alterar a data de 15 de setembro de 2018.

Estas condições, que sempre estiveram bem claras nunca terão suscitado ao Consórcio qualquer dúvida ou pedido de esclarecimentos, nem constituído impedimento à apresentação da sua proposta. Por sua vez, ao apresentar a sua proposta e, nessa sequência, ao celebrar o contrato nessa conformidade, aceitou as condições impostas no caderno de encargos, incluindo o facto de o dia 15 de setembro ser uma data intransponível. Pressupõe-se que ao fazê-lo tenha ponderado sobre o risco inerente a esta condição e que tenha aceitado corrê-lo. Por essa razão não se vislumbra porque é que só agora o Consórcio vem questionar a validade de tais condições, ou a razoabilidade das mesmas.

Relevar agora essa condição e admitir a sua superação sem qualquer consequência, violaria o principio da concorrência na medida em que se estaria a alterar uma das regras previamente anunciadas, nas quais os interessados legitimamente confiaram ser aquelas por que se pautaria a avaliação da execução do contrato.

Como bem sabe também o Consórcio, embora a sua proposta previsse a apresentação das coberturas aerofotográficas até 15 de junho, para o Conjunto 1 (Blocos/lotes 1, 2, 3 e 4) e até 30 de agosto, para o Conjunto 2 (Blocos/lotes 5, 6, 7 e 8), foi autorizado pelo IFAP, ao abrigo daquela previsão da alínea c) do ponto 6, do mesmo Anexo I e face à comunicação de ocorrência de condições climatéricas adversas e à avaria do avião da A..., a alterar a data de entrega total das coberturas aerofotográficas para 15 de setembro, data considerada intransponível.

Significa isto que os fundamentos invocados pelo consórcio condições climatéricas adversas e a avaria do avião da A... já foram tidos em consideração aquando da alteração das datas indicadas na proposta para a data limite de 15 de setembro. Mesmo nessa ocasião foi reiterada a intransponibilidade desta data.

Todavia, nenhum destes motivos invocadas pelo Consórcio, assim como a ocorrência do incêndio em Monchique se mostram bastantes para justificar o "incumprimento dos prazos de entrega dos blocos fora dos prazos previstos no ponto 5 do anexo I", isto é, o incumprimento do prazo máximo de duas semanas para a entrega dos elementos dos voos, contados da data da realização do respetivo voo, a que corresponde a primeira penalidade calculada, no valor total de € 6.605,07.

Conforme resulta do "Relatório de execução do contrato e apuramento do Montantes a Pagar", em relação aos blocos/lotes 4, 6, 7 e 8, os prazos de entrega dos elementos de voo após a ocorrência dos mesmos, foram ultrapassados, respetivamente, em 7, 1, 1 e 3 dias. Estes incumprimentos do prazo máximo de duas semanas, verificados entre as datas dos últimos disparos (respetivamente a 03.08.2018, 11.09.2018, 17.08.2018 e 23.09.2018) e as datas de entrega dos elementos referentes ao respetivo voo (respetivamente a 28.08.2018, 28.09.2018, 05.09.2018 e 12.10.2018) são unicamente imputáveis ao Consórcio, não se mostrando suscetíveis de ser justificados por qualquer um dos motivos suprarreferidos.

Consequentemente, estes atrasos tiveram influência no (in)cumprimento do prazo geral de execução do contrato - em 25 dias, a que corresponde a segunda penalidade calculada, no valor total de € 108.382,38 - cuja vigência, de acordo com a sua cláusula 2ª, cessaria com a entrega completa das coberturas aerofotográficas, que nunca em qualquer circunstância poderia ocorrer depois de 15 de setembro de 2018.

Ora, apesar da última captação das coberturas ter ocorrido a 23.09.2018, a verdade é que só a 12.10.2018 é foi concluída a entrega da totalidade das coberturas e, por inerência, concluída a vigência do contrato. Quanto a estes prazos, não só não foram apresentados quaisquer argumentos para justificar o incumprimento do prazo entre 15.09.2018 (data limite) e 23.09.2018 (data do último disparo), nem para o incumprimento entre este prazo e 12.10.2018 (data da entrega da totalidade das coberturas).

Para este efeito não colhe o argumento invocado pelo Consórcio de que o atraso verificado foi "menor do que um mês e nem próximo dos quase dois meses que mediaram entre a data da celebração do contrato e a emissão do visto" já que tendo o prazo de entrega dos blocos/lotes 1, 2, 3 e 4 (conjunto 1) sido alterado de 15 de junho para 15 de setembro, o Consórcio passou a ter, a mais, um mês para a entrega daqueles blocos que não teria se o contrato tivesse produzido efeito à data da sua celebração (16 de abril) e se se mantivessem os prazos de entrega para aqueles blocos/lotes 1, 2, 3 e 4 indicados na proposta adjudicada (15 de junho).

Por outro lado, não pode o Consórcio afirmar, até porque desconhece, que o atraso verificado não teve nenhum ou diminuto impacto, o que não é verdade. A fixação da data de 15 de setembro como intransponível não foi um mero capricho do IFAP: o seu incumprimento teve consequências para o IFAP ao nível da revisão do parcelário, execução dos controlo in loco e na apresentação das candidaturas de 2019, para além dos compromissos que assumiu inclusive-com o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. (ICNF, I.P.) e com a Direção-Geral do Território (DGT) para efeitos da produção de ortofotomapas digitais destinada à atualização da base cartográfica do sistema de identificação de parcelas agrícolas (também designado por parcelário agrícola) residente no sistema de informação deste Instituto.

Quanto à afirmação de que, apesar do incumprimento contratual, os bens entregues estavam em conformidade com os requisitos estabelecidos não serve para relevar a aplicação das penalidades notificadas: o objetivo primordial a alcançar com o contrato seria exatamente a obtenção das coberturas de acordo com todas as condições fixadas. Se, no que diz respeito aos seus requisitos, esse objetivo foi alcançado, tanto melhor, no entanto, esse cumprimento não pode servir para relevar o incumprimento de outras condições e dispensar a aplicação das penalidades que lhe correspondem.

Pelo exposto, reitera-se o entendimento manifestado no "Relatório de execução do contrato e apuramento do Montantes a Pagar" anteriormente notificado e nessa sequência decide-se pela aplicação das seguintes penalidades por incumprimento dos prazos contratuais:

 Uma relativa ao incumprimento dos prazos de entrega por blocos fora dos prazos previstos no 2º Parágrafo do ponto 5. do anexo I do contrato;

 Outra e cumulativa, relativa ao incumprimento do prazo geral de execução do contrato, previsto na cláusula 2ª (15 de setembro de 2018).

Nesta conformidade, decide-se pela aplicação de penalidades no seguinte valor:

Ptotal = 6.605,07 € + 108.382,38 € = 114.987,45 €

Assim, deduzido o valor apurado a título de penalidades ao preço contratual conclui-se pelo seguinte valor a pagar ao Consórcio pelo fornecimento dos bens objeto do contrato: Montante total a pagar = 445.206.00 € - 114.987,45 € = 330.218,55 € (acrescido de IVA no valor de 104.697,38 €, o que perfaz um total de € 434.915,93€.)” – cfr. páginas 3492 a 3495 do PA.»

III. Matéria de direito

8. No presente recurso discutem-se, essencialmente, duas questões de direito:

a) a questão da validade do número 4 da cláusula 14ª do Contrato, à luz dos princípios da legalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da boa-fé, na medida em que o mesmo «inviabiliza/afasta qualquer prorrogação de prazo de execução do Contrato legalmente devida»;

b) a questão do limite temporal à aplicação de multas contratuais, dado que as penalidades foram aplicadas às Recorrentes passados mais de seis meses da data-limite para a execução do contrato, e mais de cinco meses da data da entrega efetiva do último bloco de coberturas aerofotográficas previstas no contrato.

9. Dispõe o número 4 da cláusula 14ª do Contrato que:

«A ocorrência de situações que possam consubstanciar casos fortuitos ou de força maior permitem a prorrogação dos prazos de cumprimento das obrigações contratuais afetadas pelo período de tempo comprovadamente correspondente à situação de impedimento, porém, nunca comprometendo o cumprimento das datas-limite indicadas no ponto 5. Do ANEXO I ao presente contrato, do qual faz parte integrante»

As recorrentes pretendem que «não é válida uma cláusula que admita, por um lado, a ocorrência de factos que podem constituir casos fortuitos ou eventos de força maior e, por outro, considere que sejam quais forem esses impedimentos ao cumprimento, nunca poderiam os mesmos justificar a impossibilidade de cumprimento atempado da obrigação e o alargamento do prazo para esse cumprimento».

Recorde-se, no entanto, a esse respeito, que o acórdão recorrido decidiu que «atenta a factualidade específica do caso concreto, não se vislumbra que a cláusula em causa seja abusiva ou excessivamente onerosa, ou violadora do princípio da boa-fé, até porque, como seu viu, nenhum do circunstancialismo invocado pelas Recorrentes é apto a impossibilitar a execução dos trabalhos pelo tempo integral que durou a execução do contrato».

Ou seja, se é verdade que reconheceu que o estabelecimento de um prazo-limite para a execução do contrato é razoável e proporcional, atentas, nomeadamente, as obrigações financeiras assumidas pelo IFAP com outras entidades, bem como os compromissos assumidos pelo mesmo Instituto com a União Europeia, o acórdão recorrido, em rigor, não fez aplicação da cláusula em questão, nos termos em que ela vem impugnada, pelo que a alegação das Recorrentes não pode proceder.

Na verdade, o que acórdão recorrido decidiu foi que não se verificaram casos fortuitos ou de força maior impeditivos da completa execução do contrato dentro do prazo-limite estipulado, pelo que a ratio decidendi da sua decisão não assenta no segmento da cláusula que as Recorrentes pretendem ver desaplicada.

O acórdão recorrido fundamenta a sua decisão, no facto de o incumprimento do prazo global de execução do contrato ser imputável às Recorrentes, não obstante as justificações existentes – e reconhecidas - para a extensão dos prazos parcelares de entrega dos diferentes blocos de coberturas aerofotográficas.

O acórdão recorrido assentou, pois, a sua decisão, no número 1 da cláusula 13.º do Contrato, na parte em que permite a aplicação de penalidades quando o incumprimento seja imputável ao responsável pelo fornecimento dos bens.

10. Pela mesma ordem de razões, são improcedentes as alegações das Recorrentes sobre a relevância do alegado atraso na concessão do visto do Tribunal de Contas no cômputo global do prazo de execução do contrato.

Por um lado, porque aquele alegado atraso, por nenhum critério legal admissível, se pode subsumir ao conceito de caso fortuito ou de força maior.

Por outro lado, porque a data-limite para a execução do contrato foi estabelecida tendo presente a necessidade de obtenção do referido visto, não se podendo por isso, por isso, entender aquela data-limite como o termo final de um prazo líquido de execução do contrato cujo termo inicial é a concessão do referido visto.

Aliás, esse atraso, de acordo com as alegações das Recorrente, é de apenas oito dias, o que, no cômputo global do prazo de execução do contrato, não releva para a exclusão da culpa pelo seu incumprimento.

11. A questão que importa verdadeiramente conhecer no presente recurso, e que foi determinante da sua admissão, é a questão do limite temporal da aplicação das multas contratuais.

Alegam as recorrentes, a este propósito, que «resulta claro do n.º 3 do artigo 329.º do CCP que a aplicação da sanção pecuniária deve ocorrer enquanto o cumprimento ainda é possível, ou seja, quando as obrigações ainda não se encontram totalmente cumpridas, nem definitivamente incumpridas».

Ora, em face da matéria de facto provada nos autos, não existem dúvidas de que à data em que as Recorrentes foram penalizadas, o contrato já se encontrava integralmente executado.

É certo que as Recorrentes não entregaram todas as coberturas aerofotográficas contratadas na data-limite para a execução do contrato, i.e., em 15 de setembro de 2018, mas é igualmente certo que os últimos blocos foram entregues em 12 de outubro seguinte, ou seja, passados 27 dias daquele prazo, e muito antes da data da aplicação da multa correspondente.

Vejamos então.

12. A questão do limite temporal à aplicação de multas contratuais não é nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que se pronunciou recentemente sobre ela em, pelo menos, três decisões – cfr. Acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo, de 13 de março de 2025, proferido no Processo n.º 205/14.7BESNT, de 30 de abril de 2025, proferido no Processo n. 139/29.7BALSB e, também, de 30 de abril de 2025, proferido no Processo n.º 149/24.4BALSB.

Apesar dos diferentes enquadramentos fácticos e jurídicos, em todas as referidas decisões se partiu do pressuposto de que as sanções por incumprimento dos contratos administrativos devem ser aplicadas no âmbito da sua vigência.

No Acórdão de 30 de abril de 2025, proferido no Processo n.º 139/29.7BALSB, afirmou-se, concretamente, que «(...) por regra, o poder sancionatório do contraente público deve ser exercido durante a vigência do contrato, apenas se podendo admitir, a título excecional, os casos em que esse poder pode ser exercido após esse momento (...)».

Para essa conclusão concorre, essencialmente, a ideia de que o poder sancionatório do contraente público, tendo por finalidade prevenir e sancionar o incumprimento contratual por facto imputável ao contraente privado, assume, principalmente, carácter penal e compulsório.

Assume carácter penal porque, como refere Paula Costa e Silva, a multa tem «o seu objeto fixado em termos rígidos em um milésimo do montante da contraprestação, abstraindo, assim, do dano sofrido (...) ou do valor da prestação incumprida» - cfr. Paula Costa e Silva, Multas contratuais: discricionariedade ou vinculação?, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 112, Julho/Agosto de 2015, p. 5.

E assume carácter compulsório porque, nas palavras da mesma autora, «dependendo a sua extensão do tempo durante o qual o devedor se mantiver em incumprimento, ela surge como uma razão compulsória para o cumprimento do dever de prestar principal» - cfr. ob. e loc. cit

13. Ora, se o cumprimento do contrato já se deu integralmente, não havendo mais nada a dissuadir, como no caso dos autos, não faz sentido que o contraente público lance mão do poder sancionatório, que apenas se poderia justificar se lhe reconhecêssemos uma função ressarcitória dos eventuais prejuízos sofridos pelo incumprimento contratual.

A multa contratual não tem, no entanto, a natureza de uma cláusula penal, como decorre do disposto no número 1 do artigo 296.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), que distingue claramente as «sanções pecuniárias aplicadas nos termos previstos no contrato» (al. a), das «importâncias fixadas no contrato a título de cláusulas penais» (al. c).

O que, aliás, é reforçado pelo teor do número 3 da cláusula 13.ª do contrato de fornecimento sub judice, quando aí se ressalva a possibilidade de o IFAP poder exigir uma indemnização pelo dano excedente.

14. Sem entrar na discussão sobre o grau de determinação da sanção contratual prevista na cláusula 13.ª do contrato de fornecimento sub judice, questão que não foi alegada no presente recurso, parece evidente, do seu teor, nomeadamente da sua fórmula de cálculo, que o incumprimento nele previsto é, apenas, o incumprimento do prazo de execução do contrato, pelo que não se vislumbram outras justificações para que aquela sanção possa ser aplicada para além do respetivo termo de vigência.

Não procede, nomeadamente, a afirmação feita no acórdão recorrido, de que «não se descortina por que modo é que a decisão de aplicação da sanção é desproporcional por ter sido proferida após o terminus da execução do contrato. Aliás, se o contrato estive, ainda, em execução, tal facto não afastaria a aplicação da sanção pecuniária, antes possibilitando, em determinados termos, até a resolução do contrato e a cumulação desta com outras sanções pecuniárias e pedidos indemnizatórios».

Proporcionalidade não é apenas justa medida, é também, antes de mais, adequação, pelo que não é legítima a aplicação de uma sanção que não visa prosseguir o interesse público no cumprimento pontual do contrato pressuposto na sua previsão contratual.

É precisamente porque a sua aplicação teria sido cumulável com a resolução do contrato e outras sanções pecuniárias e pedidos indemnizatórios que se tem de limitar a sua função a compelir o contraente privado a cumprir pontualmente o contrato. O que, à data em que a mesma foi aplicada, já não se justificava.

15. Assim, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido errou, ao julgar admissível a aplicação da multa contratual impugnada para além do termo de vigência do respetivo contrato, fazendo errada interpretação e aplicação dos números 1 e 3 do artigo 329.º do CCP, e do princípio da proporcionalidade, pelo que o mesmo não se pode manter.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, julgando totalmente procedente a ação.

Custas do processo pelo Recorrido. Notifique-se

Lisboa, 3 de julho de 2025. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Pedro José Marchão Marques - José Francisco Fonseca da Paz.