01388/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não reúne os requisitos de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do regime especial do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, um contratado além do quadro que, à data de 1 de Março de 1998, tinha atingido já os 65 anos, limite de idade para o exercício de funções públicas, de acordo com o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau.

II- Nesta interpretação, as normas dos arts. 3°/3 e 6°/1 do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril não padecem de qualquer inconstitucionalidade.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho, de 22 de Julho de 1999, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, que indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril.

Por acórdão de 27 de Maio de 2004 o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso.

1.1. Inconformado, o impugnante recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I- O regime estatuído pelo Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, regulamentado em Macau pelo Decreto-Lei nº 13/98/M, de 20 de Abril constitui necessariamente o quadro legal interpretativo do processo de ingresso.

II- A remissão para o ordenamento jurídico de Macau faz-se expressamente nos termos do nº 3 do artigo 3º da Lei de Ingresso, tão somente para efeitos de aferição das habilitações que deverão ser exigidas aos candidatos ao ingresso na Administração portuguesa.

III- Essa remissão faz-se igualmente sempre que a DGAP proceda à elaboração das tabelas de correspondência entre as carreiras existentes nos ordenamentos de Macau e da República Portuguesa, nos termos e para os efeitos previstos no nº 2 do artigo 6º da Lei do Ingresso.

IV- Só nas duas situações descritas em II e III o legislador elegeu o ordenamento jurídico de Macau como competente para as regular.

V- Os requisitos gerais de provimento (nacionalidade, idade) terão que ser os requisitos gerais de provimento para aquela categoria/carreira, previstos na legislação portuguesa, sendo unicamente o requisito geral habilitações literárias aferido pelas regras do nº 3 do artigo 3º da Lei do Ingresso.

VI- O provimento na categoria/carreira na administração pública portuguesa, corolário último do direito de ingresso, afere-se pelas regras gerais vigentes no direito da Função Pública portuguesa.

VII- Não existe preceito legal, nomeadamente no âmbito do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, que permita eleger o ordenamento jurídico de Macau com o competente para regular de forma excepcional a matéria de limite de idade de acesso ao exercício de funções públicas, introduzindo por essa via uma nova regulamentação para um universo específico de trabalhadores da função pública portuguesa oriundos da administração de Macau.

VIII- O requisito de ingresso idade pelas razões aduzidas em V,VI, VII, tem de ser aferido pelo ordenamento/sistema de carreiras em que o trabalhador se irá ingressar, ou seja, pelo ordenamento jurídico português, pois a isso obriga o artigo 6º nº 1.

IX- Em 1 de Março de 1998, data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso, o recorrente tinha 65 anos, pelo que nos termos da legislação portuguesa não estava inibido de exercer funções públicas, como também o não estava pela legislação de Macau.

X- Optando o acórdão recorrido pela aplicabilidade da legislação de Macau em matéria de limite de idade de ingresso na função pública de Macau, terá necessariamente que se perguntar ao ordenamento jurídico (estudando esse ordenamento jurídico com o rigor exigido para fundamentar a negação do direito de ingresso do recorrente) que se considera aplicável – Macau – se alguma vez o recorrente esteve inibido depois dos 50 anos de exercer funções públicas em Macau no regime de contrato além do quadro.

XI- Mesmo sem qualquer pesquisa legislativa do ordenamento estrangeiro aplicável, os factos documentados nos autos – cópias de todos os contratos celebrados pelo recorrente com o Governo de Macau – demonstram que o recorrente já tinha ultrapassado os 50 anos quando celebrou o primeiro contrato além-quadro. Os contratos além-quadro celebrados pelo governo de Macau com o recorrente desde 1990, ou seja há mais de 14 anos, são a prova inequívoca da aplicação e interpretação das normas do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/98/M, de 21 de Dezembro, quer durante a administração portuguesa quer nos últimos 5 anos de soberania chinesa, no que concerne à inexistência de um limite de idade para exercício de funções além do quadro na administração pública de Macau, sempre que o trabalhador não seja beneficiário do Fundo de Pensões.

XII- As normas do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril são normas excepcionais, que representam um jus singulare, isto é, estabelecem para o sector restrito que regulam um regime oposto ao regime regra. Ora nunca poderia ser opção do legislador da Lei do Ingresso, submeter um aspecto essencial do regime – excepção – direito excepcional de ingresso na Administração Pública Portuguesa – às condições gerais de um regime regra em presença, ou seja, o Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro (ETAPM). Tal solução seria a negação do objectivo a que se propunha.

XIII- O acórdão recorrido que nega o direito de ingresso ao recorrente, ao aplicar condições gerais de acesso e de exercício de funções na Administração Pública – introdução de um requisito idade mínima para o 1º provimento e alteração do limite máximo para o exercício de funções – que o legislador não previu, está inquinado de vício de violação de lei, por extravasar a letra e o sentido da lei.

XIV- E, na interpretação do acórdão recorrido, o artigo 3º nº 3 e o artigo 6º nº 1, do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril padecem ainda de inconstitucionalidade orgânica por adicionar novos requisitos – limite de idade para ingresso e alteração do limite de idade para o exercício de funções na administração pública – em matérias que enquadrando-se no âmbito do regime da Função Pública, directa ou indirectamente se relaciona com Direitos Fundamentais – acesso à função pública e cargos públicos, direito de exercício de profissão, matérias da reserva de competência da Assembleia da República, nos termos da alínea t) e v) do artigo 165º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa.

XV- E, padecem, ainda de inconstitucionalidade material por violação do princípio constitucional de igualdade de aplicação a todos os cidadãos das regras gerais de provimento - idade mínima e máxima – na Administração Pública portuguesa.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“As condições de provimento exigidas, nos termos do nº 1 do art. 6º do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, para a integração na Administração Pública do pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, parecem ser, conforme sustenta o recorrente, as condições gerais de provimento exigidas pelo ordenamento jurídico da República Portuguesa para o provimento em categoria e carreira nele previstas em correspondência com as carreiras existentes no ordenamento de Macau, delas se distinguindo os requisitos especiais de integração previstos no nº 3 do art. 3º do mesmo diploma, a saber, desempenho efectivo, naquela data e território, de funções públicas e titularidade de habilitações legalmente exigidas em Macau para o provimento do pessoal do quadro.

Neste sentido, caberá sublinhar que este último preceito refere apenas ao ordenamento jurídico de Macau a exigência de habilitações para o provimento, referência que o legislador certamente também não deixaria de fazer, de forma expressa, em sede do nº 1 do art. 6º, quanto à exigência de condições de provimento, caso as mesmas devessem ser igualmente preenchidas face àquele ordenamento.

Todavia, afigura-se-nos logicamente compreensível que assim não tenha acontecido já que nada justificaria a verificação de condições gerais de provimento exigidas em Macau relativamente a provimento a operar no ordenamento jurídico da República Portuguesa.

Por outro lado, tal exigência, subjacente ao acto impugnado, mostra-se pouco consentânea com o objectivo, expressamente proclamado no preâmbulo daquele mesmo diploma, da garantia do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa dos trabalhadores nacionais da Administração de Macau, com vinculação precária, ao tornar-lhes aplicáveis condições gerais de provimento mais restritivas que as estabelecidas para os demais nacionais pelo ordenamento jurídico da Republica Portuguesa, como no caso ocorreria.

Assim, acompanhando o recorrente, somos de parecer estar o acto recorrido inquinado do alegado vício de violação de lei, por ofensa do disposto no art. 6º, nº 1 do Decreto-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, devendo, em consequência, revogar-se o douto Acórdão recorrido, com fundamento no invocado erro de julgamento, e conceder-se provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto contenciosamente impugnado.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. O recorrente, exerce funções de arquitecto contratado além do quadro, com categoria de técnico superior assessor, 3º escalão, no Instituto de Habitação de Macau, desde 4.09.90.

2. Por despacho de 23.06.98, o Encarregado do Governo aprovou a 3ª Lista Nominal do Pessoal que requereu o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Dec. Lei nº 89-F/98, de 13.04, regulamentado pelo Dec. Lei nº 13/98/M, de 20.04, do qual constava o nome do recorrente.

3. Enviada a lista à DGAP, em 29.09.98, a Técnica Superior prestou a informação nº 306/DGE/DIV/98, aqui dada por reproduzida, onde no ponto 10 conclui “… pelo indeferimento do pedido de ingresso na Administração Pública Portuguesa requerido por A..., por força do disposto no nº 1 do art. 11º e com os nºs 1 e 2 do art. 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Dec-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro”.

4. Com os pareceres de concordância da Chefe de Divisão e da Directora dos Serviços de 13.10.98, em 15.10.98, no canto superior da mencionada informação, a subdirectora Geral exarou o despacho: “Concordo. Proceda-se à devolução do presente processo ao GAPI, para que seja proposto a V. Exª o Governador de Macau a revogação do despacho relativo à sua inclusão na lista nominal nº 3 enviada à DGAP.”

5. Deste despacho, o recorrente interpôs recurso hierárquico dirigido ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização.

6. Analisando o recurso hierárquico, em 19.05.99, a Técnica Superior prestou a informação nº 857/DRRCP/DIV/99, aqui dada por reproduzida, onde conclui pela rejeição do recurso “com fundamento na inexistência de objecto”.

7. Em 10.05.99, a técnica superior da DGAP prestou a informação nº 741/DGAP/DRRCP/DIV/99, aqui dada por reproduzida, concluindo no sentido de ser mantida a posição da Direcção Geral, só se justificando alterá-la no que diz respeito a ... e ... e ..., que se prendem com o vínculo de natureza laboral com a Administração do território de Macau,…

8. Por ofício datado de 3.03.99 o GAPI enviou ao Secretário de Estado da Administração Pública, com pedido de reapreciação, aos casos relativos ao processo de ingresso que não mereceram aprovação, juntando pareceres por si elaborados, onde entendem que, em relação ao recorrente, verificam-se os requisitos cumulativos exigidos pelos arts. 1º.nº 1, als. a) e b) do Dec. Lei nº 89-F/98, de 13.04, sendo por isso incluído nas listas nominativas.

9. Analisando o pedido do GAPI, a Técnica Superior da DGAP, em 14.07.99, prestou a informação nº 1074/DRRCP/DIV/99, aqui dada por reproduzida, onde relativamente ao recorrente conclui “… julga-se que deverá ser mantida a posição anteriormente assumida por esta Direcção-Geral relativamente aos processos de ingresso dos trabalhadores…”.

10. Com os pareceres de concordância, da Directora dos Serviços, do Director Geral e Subdirector Geral, em 22.07.99, no canto superior da supra mencionada informação, a autoridade recorrida exarou o despacho impugnado do seguinte teor: “Concordo. Comunique-se ao Gabinete do Senhor Secretário Adjunto para Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau.”

11. O recorrente foi notificado do despacho supra referido por ofício datado de 5.08.99, onde se refere expressamente que “De tal decisão, cabe recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo”. E se menciona o prazo desse recurso.

2.2. O DIREITO

2.2.1. O acórdão recorrido apreciou a legalidade do despacho de 22 de Julho de 1999, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa que indeferiu o pedido de reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa que o recorrente lhe formulara ao abrigo do regime estatuído pelo DL nº 89-F/98, de 13 de Abril.

Como decorre da fundamentação contextual do acto impugnado a razão determinante do indeferimento da pretensão do requerente foi o facto de aquele, à data relevante para o reconhecimento – 1 de Março de 1998 –, ter já mais de 65 anos.

Na verdade, a decisão administrativa foi suportada com o seguinte discurso justificativo:

“…) I

Nas informações nºs 242, 306, 307 e 469/DGE/DIV/98 foram analisados os processos individuais dos requerentes, tendo-se verificado que:

(…)

A. .., nascido em 14.04.1932 tinha, à data relevante para o reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, 65 anos.

Face ao apurado, entendeu-se ser de propor a Sua Excelência o Governador de Macau que revogasse a inclusão dos trabalhadores das respectivas listas nominais de ingresso, com os seguintes fundamentos:

O Dec-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, ao reconhecer o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa dos trabalhadores que prestavam serviço, em 1 de Março de 1998, na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, fixou os requisitos e estabeleceu condições de ingresso (respectivamente, no art. 1º e nos artigos 3º e 6º).

Assim, os requisitos cumulativos enunciados no art. 1º têm que articular-se com as condições fixadas para o ingresso que se encontram presentes nos arts. 3º e 6º do mesmo diploma.

Entendeu-se então que os trabalhadores acima referidos, por terem naquela data, 65 anos (ou mais) não preenchiam as condições de ingresso fixadas no art. 6º do Dec-Lei 89-F/98, de 13 de Abril.

Isto porque se interpretou a parte final do nº 1 do art. 6º, como fixando a exigência da reunião das condições de provimento exigidas em Macau, para o pessoal do quadro e se fez estender essa interpretação aos casos abrangidos pelo nº 3 do mesmo art. 6º, sob pena de se dar um tratamento mais favorável ao pessoal em regime de assalariamento ou em contrato de direito privado.

De acordo com esta interpretação, e atendendo a que os trabalhadores em apreço, em 1 de Março de 1998, já tinham atingido 65 anos, limite de idade para o exercício de funções públicas fixado pelo nº 2 do art. 44º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro (ETAPM) o que, nos termos da alínea c) do mesmo artigo, determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções, entendeu-se não estarem reunidas as condições de provimento exigidas pelo art. 6º do Dec-Lei nº 89-F/98 o que levou a que fosse dado parecer desfavorável quanto ao ingresso daqueles trabalhadores na Administração Pública Portuguesa.

II

No parecer enviado pelo GAPI, e quanto à questão do limite de idade, é expresso o entendimento de que o Dec-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril, apenas fixa como requisitos a posse da cidadania portuguesa e a posse de um nível de conhecimento da língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português, “pelo que não podem ser exigidos requisitos adicionais, para além dos previstos na Lei (Dec-Lei nº 89-F/98, de 13 de Abril)” razão pela qual os trabalhadores em apreço, preenchendo aqueles requisitos cumulativos, foram incluídos nas listas nominativas.

Salvo o devido respeito, parece-nos redutor este entendimento.

E sem introduzir quaisquer “requisitos adicionais”, mas através de interpretação sistemática do Dec-Lei nº 89-F/98, se alcançará entendimento diverso.

Senão vejamos:

Registou-se em sede preambular a necessidade que houve de recorrer à contratação de efectivos com vinculação precária tendo em vista assegurar, sem sobressaltos, a estabilidade administrativa e a preparação da Administração para o processo de transferência importando pois estabelecer a protecção dos trabalhadores nacionais da Administração de Macau garantindo-lhes o direito e estabelecendo as condições de ingresso na Administração Pública Portuguesa.

Desde logo se fixa que o universo a atingir é o dos trabalhadores efectivos e com vinculação precária, e o que sejam trabalhadores efectivos com vinculação precária terá que ser encontrado com recurso às figuras da contratação previstas no ETAPM.

Com efeito, atendendo à justificação/motivação para a contratação com vínculo precário – assegurar a estabilidade administrativa no processo de transição – se terá por certo que os trabalhadores assim contratados teriam por funções assegurar necessidades permanentes dos serviços. E estas só poderiam ser tituladas pelas formas legalmente previstas e no cumprimento dos requisitos exigidos para cada uma delas (cf. art. 2º e 19º e 21º do ETAPM).

Assim, quando o nº 1 do art. 1º refere que é reconhecido o direito de ingresso ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau sem lugar de origem no quadro, tem, seguramente, por referência as situações legalmente constituídas.

Com efeito não perpassa, nem no preâmbulo, nem no articulado do diploma, qualquer intenção de o legislador pretender regularizar situações irregularmente constituídas com vista à integração.

Deste modo os casos de (…) e A..., enquanto situações de prestação de serviço, tituladas por contrato além do quadro ou assalariamento, eram situações ilegalmente mantidas (note-se que nos termos do art. 2º do ETAPM são considerados trabalhadores da Administração os funcionários, agentes e pessoal assalariado, aplicando-se a todos estes o limite de idade para exercício de funções públicas fixado pelo art. 44º)”

O acórdão em recurso, apreciando a substância do acto impugnado, a propósito do alegado vício de violação de lei por errada interpretação do art. 6º, nº 1 do DL nº 89-F/98, disse, no essencial, o seguinte:

(…) Visando o Dec. Lei nº 89-F/98 o conjunto dos trabalhadores efectivos com vinculação precária, a determinação deste conceito laboral e do pessoal dele integrante haverá de fazer-se através das formas de contratação indicadas no Dec. Lei nº 87/89/M, de 21.12 (Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau) considerando-se os requisitos exigidos nesse âmbito. – cfr. arts. 2º, 19º e 21º.

Aliás, o Dec. Lei nº 89-F/98, refere expressamente no nº 3 do art. 3º que “o pessoal afecto à DGAP, tem a qualidade de agente, sendo-lhe atribuída a categoria de ingresso da carreira para que for habilitado, tendo em consideração as funções desempenhadas e as habilitações legalmente exigidas em Macau para provimento do pessoal do quadro”.

Assim, o nº 1 do art. 6º do diploma em análise ao determinar que os requerentes deverão reunir as condições de provimento exigidas, refere-se, necessariamente às condições exigidas em Macau.

Pelo que, tendo em 1.03.98, o recorrente 65 anos, limite de idade para o exercício das funções públicas fixado pelo nº 2 do art. 44º do ETAPM, o que determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções – al. c) do nº 1 do mesmo normativo, tem de se concluir que o recorrente não reúne as condições para o ingresso na Administração Pública Portuguesa, designadamente, as condições de provimento exigidas no nº 1 do art. 6º do Dec. Lei nº 89-F/98”

2.2.2. Dito isto, é tempo de apreciar os erros de julgamento que o recorrente atribui ao acórdão.

Do exposto ressalta que o dissídio está centrado nos efeitos jurídicos a retirar do facto de à data relevante para a integração na Administração Pública Portuguesa, o recorrente ter completado já os 65 anos de idade.

A decisão administrativa considerou, em primeiro lugar, que o regime do DL nº 89-F/98 de 13 de Abril não abarca as prestações irregulares de serviço. Depois entendeu que, ultrapassado que estava o limite de idade para o exercício de funções públicas no território de Macau, a situação do recorrente, em serviço, estava ilegalmente mantida e, por consequência, estava excluída do âmbito de incidência daquele diploma.

O acórdão recorrido, no essencial, sufragou este entendimento, concluindo que “o recorrente não reúne as condições para o ingresso na Administração Pública Portuguesa, designadamente as condições de provimento exigidas no art. 1º do art. 6º do Dec-Lei nº 89-F/98”.

Numa primeira frente, o recorrente alega erro de interpretação da lei, sendo que a sua discordância radica nos seguintes argumentos essenciais:

(i) os requisitos gerais de provimento terão de ser os requisitos gerais de provimento para aquela categoria/carreira, previstos na legislação portuguesa, sendo unicamente o requisito geral habilitações literárias aferido pelas regras do nº 3 do artigo 3º da Lei de Ingresso;

(ii) em 1 de Março de 1998, o recorrente tinha 65 anos, pelo que nos termos da legislação portuguesa não estava inibido de exercer funções públicas, como também o não estava pela legislação de Macau;

(iii) nos termos do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo DL nº 87/89/M, de 21 de Dezembro, inexistia limite de idade para o exercício de funções além do quadro na administração pública de Macau, sempre que o trabalhador não fosse beneficiário do Fundo de Pensões.

Conhecendo, começaremos por convocar as normas relevantes, pelo DL nº 89-F/98 de 13 de Abril.

Artigo 1º

Âmbito e objecto

1- Ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração Pública do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, é reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que preencha cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Seja cidadão português;

b) Prove possuir um nível de conhecimentos em língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português

2- É igualmente reconhecido o direito de ingresso desde que esteja nas condições referidas no número anterior, ao pessoal:

a) Que transitou, como eventual, para entidades de direito privado, com manutenção de direitos e regalias da função pública de Macau;

b) Contratado pelo regime de direito privado noutras instituições públicas do território, incluindo aquele que integre serviços de apoio à representação de interesses em Macau no exterior, com subordinação hierárquica e horário completo;

c) Que tenha, em data posterior a 15 de Outubro de 1993, ingressado nos quadros dos serviços da Administração do território de Macau e que não tenha sido abrangido pelo Decreto-Lei nº 357/93, de 14 de Outubro

(…)

Artigo 3º

Ingresso na Administração Pública

1- O ingresso na Administração Pública Portuguesa faz-se por listas de afectação a um quadro transitório de pessoal, criado para o efeito junto da Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP), e depende de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.

(…)

3- O pessoal afecto à DGAP, nos termos do presente diploma, tem a qualidade de agente, sendo-lhe atribuída a categoria de ingresso na carreira para que for habilitado, tendo em consideração as funções desempenhadas e as habilitações legalmente exigidas em Macau para o provimento do pessoal do quadro.

(…)

(…)

Artigo 6º

1- O pessoal abrangido pelo nº 1 do artigo 1º, provido por contrato além do quadro, bem como o pessoal do quadro abrangido pela alínea c) do nº 2 do mesmo artigo, é integrado no escalão 1 da categoria de ingresso da carreira correspondente à situação de que era titular à data referida no nº 1 do artigo 1º e para a qual reúna as condições de provimento exigidas.

(…).

A razão de ser deste regime está, justificado no preâmbulo, nos seguintes termos:

“(…) A situação particular do território de Macau, decorrente do processo de transição política - administrativa iniciado com a assinatura da Direcção Conjunta Luso-Chinesa, sobre a questão de Macau, determinou a necessidade de recorrer à contratação de efectivos com vinculação precária tendo em vista assegurar, sem sobressaltos, a estabilidade administrativa e a preparação da Administração para o processo de transferência de poderes que ocorrerá em 20 de Dezembro de 1999.

Neste contexto, importa estabelecer a devida protecção dos trabalhadores nacionais da Administração de Macau que têm vindo a ser envolvidos naquele processo, garantindo-lhes o direito e estabelecendo as condições de ingresso na Administração da República Portuguesa e adoptando as medidas necessárias para que, com o avanço e consolidação do designado processo de localização, o Governo do território prepare o seu regresso a Portugal”.

A Administração, no acto contenciosamente impugnado, considerou, em primeiro lugar, que não perpassa, nem no articulado deste diploma, nem no seu preâmbulo, qualquer intenção de o legislador pretender regularizar situações irregulares, implicando esta interpretação que o pessoal com posições ilegalmente constituídas e/ou mantidas contra legem não está incluído no âmbito de incidência subjectiva do art. 1º.

Não há razão para divergir deste entendimento. Em sintonia com a intenção anunciada no preâmbulo, de integrar os trabalhadores com vinculação precária, a letra da lei, alude ao pessoal sem lugar de origem no quadro. Chamando agora o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo DL nº 87/89/M de 21.12., com referência ao caso em apreciação, constatamos que a situação de provimento por contrato além do quadro, é, seguramente, uma das posições precárias (arts. 19º e 26º, nºs 1, 5 e 6) para as quais o legislador quis abrir a porta de ingresso na Administração Pública Portuguesa. Vantagem de tomo, uma vez que o contratado, que não teve que respeitar as regras gerais do concurso de ingresso (art. 25º, nº 3), transitará da posição de, no território de Macau, poder ver posto termo ao seu contrato, com pré-aviso de 60 dias (art. 26º, nº 5) e/ou, nalgumas circunstâncias, a todo o tempo, mas em ambos os casos, mediante o pagamento de uma indemnização correspondente, no máximo, a 3 meses de vencimento (art. 26º, nºs 6 e 8), para a situação de integração na Administração Pública Portuguesa em lugar automaticamente criado para o efeito, a extinguir quando vagar (art. 3º nº 4 do DL nº 89-F/98, de 13.4).

O legislador, no seu espaço de conformação, fixou, com grande benefício para os contratados além do quadro, em Macau, um regime excepcional de ingresso na Administração Pública Portuguesa que, a um tempo lhes assegura, com a integração, a manutenção no exercício de funções públicas e substitui a instabilidade pela segurança. Porém, não há qualquer subsídio interpretativo que sugira que tenha sido sua intenção estender estas regras a todos os contratados, independentemente da regularidade das respectivas vinculações precárias, alargando a protecção a uma miríade de situações possíveis que já à luz do regime vigente no território de Macau não deveriam ter sido constituídas e/ou mantidas e que, portanto, em princípio, não serão credoras do mesmo tratamento de excepção e privilégio.

A Administração considerou, de seguida, que o requerente se mantinha numa situação irregular, pois que, por ter atingido o limite de idade, deveria já ter cessado o exercício de funções públicas.

O recorrente discorda, alegando que nos termos do ETAMP de Macau inexistia limite de idade para o exercício de funções além do quadro na administração pública de Macau, sempre que o trabalhador não fosse beneficiário do Fundo de Pensões.

A razão, está, porém, com a Administração, como bem foi considerado no acórdão recorrido. Na verdade, de acordo com o ETAPM, “consideram-se trabalhadores da Administração Pública de Macau os funcionários, agentes e pessoal assalariado” (art. 2º/1), sendo que “o provimento (…) em regime de contrato além do quadro confere a qualidade de agente” (art. 2º/3). E, com a epígrafe – cessação de funções - diz o art. 44º:

1- O exercício de funções em cargo público cessa por:

a) Exoneração, tratando-se de lugar no quadro;

b) Caducidade ou rescisão, tratando-se de contrato além do quadro ou de assalariamento;

c) Limite de idade

d) Desligação do serviço para efeitos de aposentação;

e) Aplicação de pena de aposentação compulsiva ou de demissão.

2- O limite máximo de idade para o exercício de funções públicas é de 65 anos.

A idade máxima era, assim, uma causa imperativa da cessação de funções públicas, que constituía um impedimento absoluto à continuidade em exercício, de todo e qualquer trabalhador da Administração Pública de Macau, incluindo o contratado além do quadro. Não estavam previstas excepções e a operatividade do limite de idade não ficava na dependência de o contratado ser, ou não, subscritor do Fundo de Pensões de Macau, qualidade a que, aliás, poderia, voluntariamente eximir-se (art. 259º, nº 5 ETAPM). E bem se compreende que assim fosse, uma vez que as razões que racionalmente justificam a fixação de um limite de idade máximo para o exercício (rejuvenescimento da função e preservação da eficácia e qualidade dos serviços) filiando-se na idade, em si mesma, não variavam em função daquela outra qualidade. Não havia motivo sério e legítimo para afastar os inscritos e autorizar a continuidade dos não inscritos.

Posto isto, assentiremos com a decisão administrativa impugnada, em que o recorrente devia ter cessado funções na data em que completou 65 anos de idade – 14 de Abril de 1997 – e que estando a exercer em situação irregular à data relevante para a integração – 1 de Março de 1998 – não reunia, de acordo com o previsto no art. 1º do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril, os requisitos necessários ao reconhecimento do direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, determinados aqueles em razão sua concreta situação funcional na Administração do Território de Macau e à luz das normas legais nele aplicáveis.

Por isso, concordamos, ainda, com a solução encontrada pelo acórdão recorrido no sentido que o acto administrativo contenciosamente impugnado não violou o disposto no art. 6º/1 do mesmo diploma. À margem de saber se as condições de provimento numa determinada carreira devem aferir-se em relação ao ordenamento jurídico de Macau ou com referência às leis da República, certo é que aquele provimento pressupõe adquirido, como requisito primeiro e essencial o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, que não pode reconhecer-se ao recorrente.

2.2.3. Alega a recorrente que na interpretação do acórdão recorrido, as normas dos arts. 3º, nº 3 e 6º nº 1 do DL nº 89-F/98, de 13 de Abril padecem de inconstitucionalidade por duas razões: (i) adiciona novos requisitos – limite de idade para ingresso e alteração do limite de idade para o exercício de funções na administração pública – em matérias que se enquadram em matérias de reserva da competência da Assembleia da República e (ii) viola o princípio da igualdade de aplicação a todos os cidadãos das regras gerais de provimento – idade máxima – na Administração Pública Portuguesa.

Mas sem sucesso.

Primeiro, porque na interpretação perfilhada não há qualquer desenvolvimento do direito praeter legem que implique a alteração do limite de idade para ingresso e/ou cessação do exercício de funções públicas. Na dimensão normativa atribuída não se introduziu qualquer requisito novo que consubstancie a alteração das idades mínima e máxima para o exercício de funções públicas. Tratou-se, simplesmente, de respeitando escrupulosamente o que, nessa matéria estava determinado, retirar as consequências legais, para efeitos de reconhecimento ao direito integração na Administração Pública Portuguesa do facto de o interessado se ter mantido em funções apesar de ter ultrapassado o limite de idade previsto no art. 44º, nº 2 do ETAPM.

Segundo, não há qualquer violação do princípio da igualdade na aplicação das regras gerais de provimento – idade máxima e mínima – na Administração Portuguesa. Não é por força da interpretação das normas em questão que aos trabalhadores da Administração Pública de Macau, sem lugar de origem no quadro, fica vedado o ingresso e permanência na Administração Pública Portuguesa, de acordo com o regime geral aplicável a todos os demais cidadãos portugueses. O constrangimento circunscreve-se, tão-só, ao ingresso daqueles trabalhadores, ao abrigo do regime excepcional, de discriminação positiva, consagrado no DL nº 89-F/98, de 13 de Abril. Não lhes fecha a porta de entrada que serve, em igualdade de condições, a generalidade dos interessados.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 300 Euros (Trezentos Euros).

Procuradoria: 150 Euros (cento e cinquenta Euros).

Lisboa, 11 de Maio de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.