01652/19.3BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I - Relatório 1 – A…………, com os sinais dos autos, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF do Porto), em 14 de Junho de 2019, acção administrativa, contra o Instituto da Segurança Social, I.P., na qual formulou o seguinte pedido: “[...] Nestes termos e mais de direito, requerer-se a V. Exa. que anule a decisão do Instituto da Segurança Social de não subsistência de incapacidade temporária para o trabalho que revogou o respectivo subsídio de doença, nos termos do artigo 163.º do CPA, por violação dos artigos 151.º, n.º 1 al. d), 152.º, n.º 1 al. a) e 153.º, nº 1 e 2 do CPA, Substituindo-a por outra que pugne pela manutenção do subsídio de doença e, bem assim, Condene a entidade demandada a pagar a quantia de € 1.479,40 (mil, quatrocentos e setenta e nove euros e quarenta cêntimos) à impugnante, correspondente ao valor que entretanto não foi pago, sem prescindir dos demais juros legais [...]». 2 - Por sentença de 29 de Dezembro de 2020 foi a acção julgada procedente e a Entidade Demandada condenada a manter o processamento do subsídio de doença à Autora desde a data em que fez cessar e a apreciar e decidir a manutenção da atribuição à A. do subsídio de doença, expurgado da invalidade reconhecida na sentença. 3 - Inconformada a Entidade Demandada recorreu daquela decisão para o TCA Norte, que, por acórdão de 5 de Novembro de 2021, negou provimento ao recurso. 4 - Inconformada com o acórdão, a Entidade Demandada interpôs recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão de 10 de Março de 2022, admitiu a revista. 5 - A Recorrente apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões: «[...] 1. Na verdade, o Tribunal, ao proibir a repetição do exame de avaliação médica com efeitos retroactivos, condenando, depois, tout court, no pagamento da prestação social cessada, está a partir do pressuposto, absolutamente ERRADO, que o único fundamento possível para cessar para futuro, como foi o caso, - a prestação seria a deliberação médica que foi anulada. 2. Aliás, de qualquer maneira, ao condenar o recorrente a ″garantir que a Autora é abonada da prestação social em causa desde o momento em que o mesmo foi por si cessado″ o Tribunal está a fazer tábua rasa de toda a legislação de doença, e nomeadamente o art.º 24 do diploma citado, e está a substituir-se ilegitimamente ao poder dever que a administração tem de controlar, mensalmente, todas as condições de suspensão e cessação previstas de Lei, e a ordenar, de forma ilegítima e contra-Iegem, ao pagamento da prestação que considera ser devida sem atender às demais exigências legais. 3. Ou seja, o que este acórdão vem dizer, é que quando se dá a anulação judicial de um acto por falta de fundamentação, esse acto (neste caso de cessação) não pode mais voltar a ser repetido e corrigido com efeitos retroactivos, AINDA QUE TENHA POR BASE uma outra qualquer fundamentação baseada numa qualquer outra causa de cessação que nem sequer foi apreciada pelo tribunal, tese esta absolutamente inédita no panorama jurídico português. Sendo tal entendimento profundamente disruptivo de todo o sistema prestacional, já que obriga a Administração a nunca errar e acertar sempre à primeira, e de invocar sempre todas as causas possíveis e imaginárias para indeferir ou cessar uma prestação, sob pena de não mais poder corrigir o acto, expurgando o vício com efeitos retroactivos, e invocando outras causas, o que é absolutamente inadmissível. 4. E, por isso mesmo, a questão em apreço tem extrema relevância jurídica e é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, já que vem alterar de forma radical a visão de todo o regime de apreciação e sanação retroactiva dos vícios formais no direito administrativo, pelo que preenche os requisitos da admissibilidade da revista para o S.T.A., nos termos do art.º 150.º do C.P.T.A. 5. Incorre em erro de julgamento o Tribunal a quo e viola o art. 95.º do CPTA, e o princípio da separação de poderes quando condena o Réu a apreciar a manutenção da atribuição do subsídio expurgada da invalidade (definindo os limites da vinculação) e ao mesmo tempo, condena o Réu a manter o processamento do subsídio de doença à beneficiária desde a data em que o fez cessar, já que tais estatuições são incompatíveis. 6. Na verdade, ao condenar a Administração a manter o processamento do subsídio de doença, (até ao fim da concessão, entenda-se) apesar de não dispor de todos os elementos para analisar as condições de cessação da prestação, o Tribunal invadiu as competências da administração em violação do n.º 5 e 6 do art. 95.º do C.P.T.A., bem como incorreu em flagrante violação do art. 24.º do Dec-Lei 28/2004, condenando o recorrente a manter o pagamento duma prestação, apesar de a beneficiária estar a trabalhar nesse período, em flagrante proibição legal. Termos em que: 1- Deverá ser admitido o presente recurso de revista após apreciação preliminar sumária do mesmo, uma vez que estão preenchidos os pressupostos do artigo 150.º do CPTA. 2- Julgando-se procedente o recurso e revogando-se o acórdão recorrido proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, e permitir ao recorrente uma nova análise das condições de cessação da prestação, (excluindo uma nova avaliação médica de SVIT, que nessa parte o recorrente se conformou) à data de referência, janeiro de 2019, fará o tribunal Justiça Ou, se assim se não entender, deverá o STA pelo menos devolver o processo à primeira instância para os efeitos previstos no n.º 6 do art. 95.º do C.P.T.A.. Assim se fazendo JUSTIÇA. [...]». 6 - Não foram produzidas contra-alegações. 7 - A Excelentíssima Senhora Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal, notificada nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso Cumpre apreciar e decidir. II - FUNDAMENTAÇÃO 1. De facto No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: «[...] 1. Em 11/12/2018, em nome da Autora, foi emitido certificado de incapacidade temporária para o trabalho com classificação de doença natural, no período compreendido entre 10/12/2018 e 21/12/2018 - cfr. fls. do PA junto aos autos. 2. Com data de 12 de dezembro de 2018, o Hospital de ……… emitiu a seguinte Nota de Alta: [ver imagens no original] (cfr. fls. 11 e 12 do PA junto aos autos); 3. Em 27/12/2018, em nome da Autora, foi emitido certificado de incapacidade temporária para o trabalho com classificação de doença natural, no período compreendido entre 22/12/2018 e 20/01/2019 - cfr. fls. do PA junto aos autos. 4. Em 22/01/2019, em nome da Autora, foi emitido certificado de incapacidade temporária para o trabalho com classificação de doença natural, no período compreendido entre 21/01/2019 e 19/02/2019 - cfr. fls. do PA junto aos autos. 5. Em 21/02/2019, em nome da Autora, foi emitido certificado de incapacidade temporária para o trabalho com classificação de doença natural, no período compreendido entre 20/02/2019 e 21/03/2019 - cfr. fls. do PA junto aos autos. 6. Em 25/03/2019, em nome da Autora, foi emitido certificado de incapacidade temporária para o trabalho com classificação de doença natural, no período compreendido entre 22/03/2019 e 20/04/2019 - cfr. fls. do PA junto aos autos. 7. Em 23/04/2019, em nome da Autora, foi emitido certificado de incapacidade temporária para o trabalho com classificação de doença natural, no período compreendido entre 21/04/2019 e 20/05/2019 - cfr. fls. do PA junto aos autos. 8. Em 23/05/2019, em nome da Autora, foi emitido certificado de incapacidade temporária para o trabalho com classificação de doença natural, no período compreendido entre 21/05/2019 e 26/05/2019 - cfr. fls. do PA junto aos autos. 9. Com data de 11 de janeiro de 2019, a Comissão de Verificação de Incapacidades do Réu deliberou o seguinte: ″Não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 11/01/2019″ - cfr. fls. 5 do PA junto aos autos. 10. Com data de 14 de janeiro de 2019, a Unidade Local de Saúde de Matosinhos, EPE, emitiu o seguinte relatório de psicologia: [ver imagens no original] (cfr. fls. 7 do PA junto aos autos); 11. Em 21/02/2019, a ULS de Matosinhos emitiu o seguinte atestado de doença [ver imagens no original] (cfr. fls. 10 do PA junto aos autos); 12. Em 22 de fevereiro de 2019, teve lugar a avaliação da incapacidade da Autora pela Comissão de Reavaliação do Réu, de onde resultou a decisão de que ″Não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 12/01/2019″, perante o seguinte parecer emitido pelos médicos que constituem a Comissão de Reavaliação de Incapacidades: [ver imagens no original] (cfr. fls. 14 a 17 do PA junto aos autos) 12A. A Segurança Social remeteu à Autora ofício datado de 22 de fevereiro de 2019, que para aqui se extracta como segue: [ver imagens no original] 13. Em 25 de fevereiro de 2019, a Autora apresentou nos serviços do Réu, reclamação da decisão da Comissão de Reavaliação de Incapacidades - cfr. fls. 18 a 20 do PA junto aos autos. 14. Com data de 28 de março de 2019, o Réu notificou a Autora de que "Face à decisão dos Peritos Médicos manterem o resultado proferido em 11/01/2019, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 04/02, o Subsídio de Doença foi cessado" - cfr. fls. 21 e 22 do PA junto aos autos. 15. Com data de 14 de março de 2019, o Réu notificou a Autora de que na sequência de exposição da Autora, "nada há a acrescentar à decisão da Comissão de Reavaliação de Incapacidade Temporária". - cfr. fls. 45 e 46 do PA junto aos autos. 16. A petição inicial dos presentes autos foi apresentada em 14 de junho de 2019 - cfr. fls. 1 SITAF. Factos não provados: a) Inexistem. [...]». 2. De Direito 2.1. Como bem se destaca no aresto deste Supremo Tribunal Administrativo que admitiu a presente revista, o objecto da mesma cinge-se a saber se existe ou não erro de julgamento do aresto recorrido quando nele se afirma que a Entidade Demandada ʺdeverá garantir que a autora é abonada da prestação social em causa desde que ela foi cessada - com base em acto infundamentado - «até ser proferido novo acto», uma vez que, a seu ver, este limite temporal viola os artigos 95.º, n.ºs 5 e 6 do CPTA, 24.º do Decreto-Lei nº 28/2004, 04.02, e o princípio da separação de poderes". 2.2. Está aqui em causa uma acção administrativa em que a A. impugnou a decisão do Instituto da Segurança Social, I.P. de fazer cessar o pagamento do subsídio de doença a partir da data em que o serviço de verificação de incapacidades, na sequência do relatório do perito médico na Comissão de Reavaliação, considerou que já não subsistia a incapacidade temporária para o trabalho. O TAF do Porto considerou que se verificava o vício de falta de fundamentação da decisão, que, sendo este um domínio de decisões técnicas o Tribunal se tinha que limitar a controlar o exercício dos poderes administrativos na tomada de decisão, mas que, sendo ostensiva a falta de fundamentação da decisão escudada nos relatórios da Comissão de Verificação de Incapacidades e da Comissão de Reavaliação de Incapacidades, haveria lugar à ″manutenção da situação de incapacidade até que viesse a ser proferida nova decisão″, o que permitia fundamentar a condenação da Entidade Demandada no pagamento do subsídio de doença desde a data em que cessara ilegitimamente aquele pagamento (11.01.2019) até que fosse proferida nova decisão administrativa. O TCA Norte, questionado sobre a conformidade jurídica desta segunda parte da decisão, manteve o decidido, considerando, no essencial, que sendo anulado o acto que determinou a não subsistência da situação de incapacidade, sempre valeria, como título para o direito ao recebimento da pensão, o atestado médico (vulgo, baixa, emitido pelo médico do SNS) até ao respectivo termo de validade e, além desse prazo, aplicar-se-ia, tal como decidido pela sentença, o dever jurídico de a Entidade Demandada manter o pagamento da pensão de incapacidade até que viesse a ser praticado outro acto. É precisamente com este segmento decisório que a Entidade Demandada não se conforma, alegando que do mesmo resulta uma violação dos n.ºs 5 e 6 do artigo 95.º do CPTA, uma violação do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 28/2004 e uma violação do princípio da separação dos poderes. E a Recorrente tem razão. Tem razão a respeito da violação dos n.ºs 5 e 6 do artigo 95.º do CPTA, uma vez que, como bem se afirma nas alegações de recurso, o caso é reconhecidamente uma questão de invalidade de um acto por vício de forma (falta de fundamentação). Ora, devemos atender, primeiramente, a que o acto poder ser renovado com efeitos que se produzem desde a data do acto originário anulado nos autos. Nada do que foi trazido ao processo permite concluir que seja impossível que as Comissões de Verificação de Incapacidades e de Reavaliação de Incapacidades fundamentem a decisão adoptada com os dados que recolheram à data em que foi proferido o acto agora anulado e que a Entidade Demandada pratique, ao abrigo do disposto no artigo 173.º, n.º 1 do CPTA, um novo acto que determine a cessação do direito à prestação desde 11.01.2019. De tudo quanto se deu como provado, não se trata de uma decisão não instruída segundo as exigências procedimentais, ou que sequer existam indícios de erro nos pressupostos de facto ou de direito, mas apenas de uma decisão que formalmente não externaliza de modo legalmente devido as motivações em que se baseou. E neste caso a renovação do acto não consubstanciaria a prática de um acto com efeitos retroactivos legalmente proibidos por afectar o conteúdo de um direito prestacional, pois se ficar devidamente fundamentado que foi efectivamente naquela data, em resultado daqueles exames, que cessou a situação de incapacidade temporária para o trabalho, é precisamente desde essa data que o pagamento da prestação tem de cessar, como impõe o artigo 24.º, n.º 1, al. a) do Decreto-Lei n.º 28/2004. É que as prestações sociais não consubstanciam direitos de natureza patrimonial, mas sim direitos a prestações legalmente fundamentadas, que cessam quando, nos termos da lei, cessa a situação que lhes dá causa. Ao ″desconsiderar″ os efeitos dos actos renováveis, a decisão recorrida desviou-se da linha jurisprudencial que tem sido afirmada por este Supremo Tribunal Administrativo em acórdãos como os proferidos em 21.03.2006 (proc. 030655A), 19.09.2006 (proc. 038240A), 3.12.2008 (proc. 047824A) e 7.6.2016 (proc. 01074/15). Em segundo lugar, como também vem sublinhado nas alegações, não é possível dizer-se que a solução a adoptar neste caso seria apenas a de ″manter o pagamento da pensão temporária de invalidez até à prática de novo acto″, pois existem até outros fundamentos legais que podem justificar a cessação do pagamento do subsídio por doença, seja desde a data em que foi praticado o acto anulado, seja em momento posterior, os quais estão elencados no artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 28/2004. A existência de uma tal possibilidade legal é, em si, suficiente para tornar ilegítima, à luz do n.º 5 do artigo 95.º do CPTA, a decisão de ″condenação à manutenção do pagamento do subsídio de doença″, uma vez que não há lugar, segundo a factualidade provada, à redução da discricionariedade a zero. A decisão teria, quando muito, que condenar a Entidade Demandada a, não existindo fundamentos para legitimamente sustentar a cessação do pagamento da prestação social naquela data, manter o respectivo pagamento até que fosse praticado um acto legalmente fundamentado que permitisse sustentar a cessação do pagamento da prestação social em causa. Em terceiro lugar, e em complemento do que acabámos de dizer, a decisão foi adoptada sem ter sido cumprido o disposto no n.º 6 do artigo 95.º do CPTA, ou seja, sem ter sido promovida uma fase instrutória adicional que permitisse excluir a existência de outras causas legalmente fundadas para a cessação do pagamento do subsídio de doença. Sobretudo porque o Recorrente alega que, entretanto, a Autora até já retomou a sua actividade profissional, o que poderia constituir um outro fundamento de cessação do pagamento do subsídio de doença nos termos do artigo 24.º, n.º 1, al. c) do Decreto-Lei n.º 28/2004. Em suma, na parte em que vem pedida a condenação da Entidade Demandada a manter o pagamento do subsídio de doença, o Tribunal a quo, ao manter a decisão da primeira instância, errou, quer por condenar a Entidade Demandada a reconstituir a situação que existiria se os efeitos de um acto anulado não se tivessem produzido, sem atentar no facto de a anulação se basear exclusivamente num vício de forma e sem explicitar a razão pela qual o mesmo não poderia ser renovado com efeitos que se produziriam desde a data da sua prática, quer por ter condenado a Entidade Demandada ao pagamento de uma prestação social sem que essa fosse uma solução qualificável como decorrente de um acto estritamente vinculado nos termos da lei e sem apurar se a situação de facto tornava aquela solução inequívoca no plano legal. III - DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar parcialmente a decisão recorrida e julgar improcedente o pedido de condenação da Entidade Demandada à manutenção do pagamento do subsídio de doença desde a prática do acto, absolvendo-se aquela Entidade do pedido nesta parte. Custas pela Recorrida no Supremo e nas instâncias, sem prejuízo do apoio judiciário que lhe seja concedido. Lisboa, 14 de Julho de 2022. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.