01627/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal (cujo julgamento de facto e de direito cabe a uma formação de três juízes, nos termos do art. 40º, nº 3, do ETAF) cabe reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º, nº 2, do CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no art. 27º, nº1, alínea i), do mesmo normativo.

II- Tendo o juiz relator invocado o disposto no art. 27º, nº1, alínea i), do CPTA, por maioria de razão se deve aplicar a jurisprudência mencionada, ainda que o faça sem indicar as razões do uso de tais poderes, sendo que tal omissão não constitui por si só fundamento para o alegado elemento da surpresa violadora do princípio da protecção da confiança.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1. A CIDAMB (Associação Nacional para a Cidadania Ambiental) instaurou acção administrativa especial, ao abrigo do art. 2º da Lei nº 83/95, de 31 de Agosto, contra o Município de Palmela, indicando como contra-interessado A…………… e outros, na qual impugna as deliberações da Câmara Municipal de Palmela relativas à aprovação de loteamento e obras de urbanização em Algeruz e o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Palmela, que aprovou a emissão do alvará de loteamento n.º 261.

2. O TAF de Almada, por sentença proferida por juiz singular, em 8/2/2012, invocando o artº 27º, nº 1, al. i), do CPTA, julgou parcialmente procedente o pedido, declarou a nulidade dos actos impugnados e ordenou a demolição dos trabalhos já efectuados, condenando o Município a proferir os actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos impugnados não tivessem sido praticados.

3. O Município de Palmela e o identificado contra-interessado interpuseram recursos para o TCA Sul, que decidiu não os admitir, por Acórdão de 06/06/2013, em virtude de não terem sido precedidos de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do art.º 27.º do CPTA.

4. Deste Acórdão é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do art.º 150º do CPTA.

5. O Recorrente Município de Palmela alega, em síntese, da seguinte forma:

“Para uma melhor aplicação do direito, nomeadamente, do âmbito de extensão e aplicação do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência, torna-se necessário admitir o presente recurso de revista.

Para garantia da segurança jurídica é fundamental determinar se a não invocação pelo juiz da primeira instância da competência e pressupostos conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA se subsume à questão analisada no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência.

É fundamental determinar se num processo cujos trâmites correram sempre perante uma formação de três juízes, tendo estes decidido a matéria de facto, a prolação de uma sentença pelo juiz singular ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, se trata da mesma questão já apreciada no citado Acórdão de Uniformização de Jurisprudência.

Estas questões revestem-se de uma importância fundamental, sendo a admissão do presente recurso essencial para uma melhor aplicação do direito.

É de fundamental importância determinar se das decisões de primeira instância sobre o mérito da causa (sentença), em acções administrativas especiais de valor superior à alçada, proferidas por um putativo relator, ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, sem a necessária invocação dos seus pressupostos, sem a necessária fundamentação, cabe recurso jurisdicional e não reclamação para a conferência.

CONCLUINDO:

a) A sentença de primeira instância foi proferida ao abrigo da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, sem a necessária fundamentação;

b) A referência à da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, foi efectuada no relatório e não parte dispositiva da sentença, não permitindo que qualquer um dos recorrentes se apercebesse da invocação de tais poderes;

c) A prolação de uma decisão com a invocação dos poderes de um juiz relator, apenas na decisão final sem que nada fizesse supor que o juiz subscritor tinha os poderes de relator, consubstancia uma decisão surpresa, violador do princípio da confiança;

d) Um juiz relator tem competências para proferir uma decisão, mas terá que invocar que tal questão é simples ou que a pretensão é manifestamente infundada, por estar a ser proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA;

e) A presente acção especial tramitou e foi julgada sempre por uma formação de três juízes;

f) Inexiste no processo qualquer formalização da condição de juiz relator, não constando sequer qualquer menção a um relator nomeado;

g) Terá de existir uma assinalável diferença entre o que decorre do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, nomeadamente, entre uma decisão fundamentada e proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA e o que decorre dos presentes autos;

h) Nos presentes autos, estamos perante uma total ausência de fundamentação dos poderes conferidos ao abrigo da alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, não existindo qualquer invocação de factos que o determinem;

i) Os processos analisados no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência e os presentes autos tratam de acções com diferentes tramitações processuais, não se podendo igualar em termos de natureza, amplitude e efeitos as decisões proferidas;

j) Para uma melhor aplicação do direito e atenta a especial necessidade de segurança jurídica é fundamental determinar se a não invocação pelo juiz da primeira instância da competência e pressupostos conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, se subsume à questão analisada no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência;

k) É assim essencial determinar se o decurso de um processo sempre perante uma formação de três juízes, tendo estes decidido a matéria de facto, seguido de prolação de uma sentença pelo juiz singular ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, se trata de questão idêntica à já apreciada no citado Acórdão de Uniformização de Jurisprudência.”

6. O interessado A…………., agora também recorrente, alegou, em síntese:

"a) A sentença de primeira instância foi proferida ao abrigo da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, sem a necessária fundamentação;

b) A referência à da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, foi efectuada no relatório e não parte dispositiva da sentença, não permitindo que qualquer um dos recorrentes se apercebesse da invocação de tais poderes;

e) A prolação de uma decisão com a invocação dos poderes de um juiz relator, apenas na decisão final sem que nada fizesse supor que o juiz subscritor tinha os poderes de relator, consubstancia uma decisão surpresa, violador do princípio da confiança;

d) Um juiz relator tem competências para proferir uma decisão, mas terá que invocar que tal questão é simples ou que a pretensão é manifestamente infundada, por estar a ser proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA;

e) A presente acção especial tramitou e foi julgada sempre por uma formação de três juízes;

f) Inexiste no processo qualquer formalização da condição de juiz relator, não constando sequer qualquer menção a um relator nomeado;

g) Terá de existir uma assinalável diferença entre o que decorre do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, nomeadamente, entre uma decisão fundamentada e proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art° 27 do CPTA e o que decorre dos presentes autos;

h) Nos presentes autos, estamos perante uma total ausência de fundamentação dos poderes conferidos ao abrigo da alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, não existindo qualquer invocação de factos que o determinem;

i) Os processos analisados no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência e os presentes autos tratam-se de acções com diferentes tramitações processuais, não se podendo igualar em termos de natureza, amplitude e efeitos as decisões proferidas;

j) Para uma melhor aplicação do direito e atenta a especial necessidade de segurança jurídica é fundamental determinar se a não invocação pelo juiz da primeira instância da competência e pressupostos conferidos pela alínea i), do art° 27 do CPTA, se subsume à questão analisada no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência;

k) É assim essencial determinar se o decurso de um processo sempre perante uma formação de três juízes, tendo estes decidido a matéria de facto, seguido de prolação de uma sentença pelo juiz singular ao abrigo dos poderes conferidos pela alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem invocar qualquer razão para o fazer, se trata de questão idêntica à já apreciada no citado Acórdão de Uniformização de Jurisprudência.

l) O disposto na alínea i) do número 1 do artigo 27° do CPTA não se aplica às decisões sobre o mérito da causa proferida por juiz singular não relator.

m) As decisões sobre o mérito da causa proferidas por Juiz singular da 1ª Instância (relator ou não relator), por invocação (adequada ou inadequada) do disposto na alínea i) do número 1 do artigo 27° do CPTA, são sentenças nos termos definidos pelo número 2 do artigo 156° do C.P.C., não podendo ser consideradas «despachos do relator» ou equiparadas a tal.

n) Das decisões da 1ª instância sobre o mérito da causa (sentenças) por invocação ou não do disposto na alínea i) do número 1 do artigo 27° do CPTA, proferidas em acção administrativa especial de valor superior à alçada, cabe recurso jurisdicional e não reclamação para a «formação de três juízes» a que se alude no número 3 do artigo 40° do ETAF, pelo que ao ter adoptado o entendimento contrário, violou o «formação de três juízes» a que se alude no número 3 do artigo 40º do ETAF, pelo que ao ter adoptado o entendimento contrário, violou o tribunal recorrido a norma que integra o número 1 do artigo 142° do CPTA.

o) Dos despachos do juiz singular não relator da 1ª instância, que não sejam de mero expediente, não cabe reclamação para a «formação de três juízes» a que se alude no número 3 do artigo 40° do ETAF, por aplicação analógica da norma que integra o número 2 do artigo 27° do CPTA, mas sim recurso para o tribunal superior a subir com o recurso da decisão final, ao abrigo e em obediência ao disposto no número 5 do artigo 142° do CPTA.

Deve o presente recurso de revista ser admitido e, em consequência, ser revogada a douta decisão recorrida, proferindo-se acórdão no sentido de que das decisões de primeira instância, proferidas ao abrigo da alínea i), do art.° 27 do CPTA, sem a necessária invocação dos seus pressupostos e sem a necessária fundamentação, cabe recurso jurisdicional e não reclamação para a conferência, como é de justiça.”

7. A revista foi admitida, por Acórdão de fls. 1043 e segs., onde se conclui que “A questão apresenta complexidade jurídica superior ao comum e interesse para um número considerável de casos, como confirmam os sucessivos pedidos de revista excepcional sobre este assunto e a sua resolução pode contribuir para uma melhor aplicação do direito em termos de uniformidade e previsibilidade, sem esquecer que, como questão processual, se reflecte, transversalmente, sobre litígios relativos a diferentes questões substantivas, entre as quais se encontram algumas de excepcional relevância.”

8. O Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negada a revista, confirmando-se o acórdão recorrido, com fundamento na jurisprudência consolidada deste STA.

9. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTOS

1. DE DIREITO

1.1. No Acórdão recorrido foi decidido não tomar conhecimento do recurso jurisdicional interposto pelos ora recorrentes da decisão proferida pelo TAF de Almada, porquanto, entre o mais, “(…) a jurisprudência do STA e do TACS tem entendido que as acções administrativas especiais de valor superior à alçada dos TAC’s podem ser julgadas de facto e de direito pelo juiz relator da formação, desde que expressamente invoque que decide ao abrigo do regime previsto na al. i), do nº1, do artigo 27º do CPTA e, que, dessa decisão cabe reclamação para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância, no prazo de 10 dias (prazo contínuo) e não, directamente recurso para o Tribunal Superior, por força da conjugação dos artigos 27º, nº 2 e 29º, nº1, daquele compêndio legislativo.”

Considerou o Acórdão recorrido que era o caso dos autos, “na medida em que a acção tem valor processual superior à alçada dos TAC’s, pois tratando-se de causa com valor indeterminado (…) o valor da causa é fixado, reporte ao artigo 34º, nºs 1 e 2, e 6º nº4 do ETAF, no escalão superior ao da alçada dos TAC’s, o que significa, à data da propositura da presente acção, no valor de 14.963,95€, e, a Juiz de 1ª instância proferiu decisão com a invocação expressa da alínea i), do nº 1, do artigo 27º do CPTA, pelo que da sentença caberia reclamação para a conferência, à semelhança do que acontece nos tribunais superiores e não directamente recurso jurisdicional”.

Acórdão recorrido tomou por base o decidido no Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo nº 3/2012, em recurso para uniformização de jurisprudência, de 5/6/2012, proc nº 420/12, que, chamado a pronunciar-se sobre a questão de saber se, no caso de a decisão ter sido tomada pelo juiz relator ao abrigo do artigo 27°, n°1 alínea i), haverá lugar a «reclamação para a conferência», por força do seu n°2, ou a «recurso jurisdicional», nos termos gerais do artigo 142° do CPTA, fixou jurisprudência no sentido de que «Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27°, n°1 alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n°2, não recurso».

Contra o entendimento perfilhado no Acórdão recorrido, alegam, porém, os recorrentes, entre o mais que:

· “(…) A referência à da alínea i), do n.° 1, do art.° 27 do CPTA, foi efectuada no relatório e não na parte dispositiva da sentença, não permitindo que qualquer um dos recorrentes se apercebesse da invocação de tais poderes;

· “(…) A prolação de uma decisão com a invocação dos poderes de um juiz relator, apenas na decisão final sem que nada fizesse supor que o juiz subscritor tinha os poderes de relator, consubstancia uma decisão surpresa, violador do princípio da confiança”.

· “(…) Terá de existir uma assinalável diferença entre o que decorre do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência, nomeadamente, entre uma decisão fundamentada e proferida no âmbito dos poderes conferidos na alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA e o que decorre dos presentes autos, (…)” em que “estamos perante uma total ausência de fundamentação dos poderes conferidos ao abrigo da alínea i) do n.° 1, do art.° 27 do CPTA.”

Em suma, discordam os recorrentes da interpretação sufragada no Acórdão recorrido por tal interpretação introduzir um factor surpresa que resulta da perda do direito de impugnar a decisão proferida, uma vez que a rejeição do recurso dela interposto já não permite a sua reclamação atempada.

Afigura-se, porém, que não lhes assiste razão.

Vejamos.

1.2. O Tribunal Constitucional tem afirmado que “o princípio do Estado de Direito democrático postula «uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas», conduzindo à consideração de que «a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” (cfr., entre outros, o Acórdão nº 188/2009, proc nº 505/08, de 22 de Abril de 2009).

No fundo, ainda segundo jurisprudência do Tribunal Constitucional vazada no mencionado Acórdão, o referido princípio postula “uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado”.

No caso dos autos não houve qualquer alteração dos preceitos legais aplicáveis, pelo que qualquer violação do princípio da protecção da confiança apenas pode ser assacada a uma eventual mudança da interpretação das normas em causa pelo Acórdão recorrido em termos de afectar de modo arbitrário ou excessivamente oneroso as expectativas dos Recorrentes.

Ora, mesmo antes do acórdão uniformizador, a interpretação nele sufragada quanto ao preceitos constantes dos arts. 27º, nº1, alínea i), e nº 2, do CPTA conjugado como o art. 40º, nº 3, do ETAF já resultava da simples leitura dos mesmos.

Nos tribunais administrativos de círculo, a regra é a do julgamento com juiz singular (arts. 40º, nº 1, e 46º, nº 1, do ETAF), mas o artº 40º, nº 3, do ETAF, estabelece, como excepção, que “Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”.

Por sua vez, sob a epígrafe “Poderes do relator”, o artº 27°, nº. 1, alínea i), do CPTA, dispõe que compete ao relator, além do mais, “Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada”.

O n°2 do mesmo preceito estabelece que “Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com excepção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos desse tribunal”.

Para além da clareza das normas, se o Mmº Juiz “a quo” não tivesse explicitado que actuava ao abrigo do disposto no art. 27º, nº 1, alínea i), do CPTA, ainda se poderia admitir que os recorrentes alegassem terem sido induzidos em erro, mas não é sequer esse o caso.

Com efeito, os ora recorrentes aceitam que o valor da acção excede a alçada, reconhecem que a sentença foi proferida com invocação dos poderes conferidos pelo art. 27º, nº 1, i), do CPTA e também alegam que “a ação administrativa especial tramitou e foi julgada sempre por uma formação de três juízes”.

Em face do exposto, tal como ficou consignado no Acórdão deste STA, de 29 de Janeiro de 2014, proc nº 1233/13, que versou questão idêntica, os ora recorridos não podiam ignorar que o nº 2 do art. 27º do CPTA impõe que dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência e não recurso.

Por outro lado, ainda que o Mmº Juiz “a quo” se refira a sentença, sendo invocados os poderes do art. 27º, nº 1, alínea j), do CPTA, em rigor, esta sentença vale como “decisão”, nos termos e para os efeitos do estatuído naquele preceito em conjugação com o disposto no nº 2 do art. 27º do CPTA (cfr. o citado Acórdão do STA de 5/6/2012).

Por outro lado, constitui também jurisprudência deste STA, vazada no Acórdão de 5/12/2013, proferido em formação alargada, no rec. nº 01360/13, que “Das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal (cujo julgamento de facto e de direito cabe a uma formação de três juízes, nos termos do art. 40°, 3 do ETAF) cabe reclamação para a conferência, nos termos do art. 27°, 2, do CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no art. 27°, 1, al. i) do mesmo diploma legal.”

E nem se argumente que a situação dos autos terá de ter solução diferente da versada no acórdão uniformizador porquanto o Meritíssimo Juiz “a quo” não fundamentou o uso dos poderes indicados no art. 27°, nº 1, al. i), do CPTA.

Como bem salienta o Ministério Público, no seu douto Parecer, no presente caso, tendo ocorrido a invocação expressa do mencionado preceito na sentença proferida pelo TAF de Almada, o ónus de prévia reclamação para a conferência subsiste, “por maioria de razão, sempre que o juiz se limita a indicar o preceito legal que lhe permite dispensar a intervenção da formação de três juízes, ainda sem qualquer indicação do correspondente fundamento fático.” A reclamação para a conferência seria, no caso, o meio adequado para reagir precisamente contra a falta dessa fundamentação.

Acresce ainda que o facto de o Mmº Juiz “a quo” não ter adiantado as razões pelas quais decidiu ao abrigo do disposto no artº 27º, nº1, alínea i), do CPTA, não constitui por si só fundamento para alegada violação do princípio da confiança, falecendo desta forma também por aqui o argumento da surpresa.

Em suma, a jurisprudência mencionada no Acórdão recorrido foi confirmada pelo já mencionado Acórdão do STA, de 5/12/2013, proc nº 1360, emitido nos termos e para os efeitos do disposto no art. 148º do CPTA, cuja jurisprudência se segue não obstante o voto de vencido nele formulado pela presente relatora.

Neste contexto, no caso dos autos, perante o quadro legal mencionado e tendo em conta como o mesmo foi aplicado pelo Mmº Juiz “a quo”, não se vislumbram razões que, num juízo de ponderação dos interesses em presença, justifique discordar do Acórdão recorrido que deve ser confirmado.

Termos em que, nega-se provimento ao recurso de revista mantendo-se o Acórdão recorrido.

III- DECISÃO

Termos em que os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso.

Custas pelos Recorrentes.

Lisboa, 22 de Maio de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – António Bento São Pedro – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.