0182/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto na alínea a) do art.º 111 do DL 555/99 "Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer acto especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte: a) Tratando-se de acto que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no artigo 112.º;"

II- Nos termos do n.º1 do art.º 112 "No caso previsto na alínea a) do art.º 111 pode o interessado pedir ao tribunal administrativo de círculo da área da sede da autoridade requerida a intimação da autoridade competente para proceder à prática do acto que se mostre devido.

III- A fórmula neutra utilizada pela lei "o acto que se mostre devido" (art.º 112, n.º 1, parte final) resulta, simplesmente, da circunstância de a norma para onde remete (art.º 111, alínea a)) abarcar um conjunto incaracterizado de possíveis actos administrativos a emitir no âmbito do processo de licenciamento.

IV- Trata-se, assim, de uma norma aberta a integrar em cada caso concreto com o pedido de intimação do tipo de acto que a situação requeira para a defesa dos interesses do requerente.

V- Não pode ser rejeitado, apenas com fundamento na ilegalidade do pedido, o pedido de intimação para a passagem de licença de construção, ao abrigo dos artigos anteriores, se o requerente alegou ter apresentado o projecto de arquitectura e os projectos de especialidade, todos deferidos e aprovados, e também o pedido de passagem da licença de construção sem que a entidade competente se tivesse pronunciado.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa, de 5.12.03, que rejeitou o pedido de intimação para a prática do acto devido, nos termos do art.º 111 e seguintes do DL 555/99, de 16.12, apresentado naquele Tribunal contra a Câmara Municipal de Cascais.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

A- Na sequência do deferimento expresso do projecto de arquitectura e da entrega em 30/05/2003 dos projectos de especialidades, o requerente solicitou ao requerido, em 31/07/2003, a emissão da licença de construção, a qual não foi emitida.

B- A emissão da licença de construção traduz a deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento e trata-se de um acto que deve ser praticado por um órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento.

C- Nos termos conjugados dos art.°s 111º/a) e 112° do Dec-Lei n° 555/99, de 16/12, decorrido o prazo legal para a prática daquele acto, sem que o mesmo se mostre praticado, pode o interessado pedir ao tribunal administrativo de círculo a intimação da autoridade competente para proceder à prática do acto que se mostre devido.

D- No caso dos autos, o acto que se mostra devido é precisamente o da emissão da licença de construção, tal como peticionado pelo requerente.

E- O conceito de "acto que se mostre devido" expresso no referido art.° 112°/1 do Dec-Lei n° 555/99, de 16/12, não está condicionado ao sentido favorável ou desfavorável daquele acto para o requerente, e muito menos, o efeito útil daquela norma legal se restringe à intimação judicial para o proferimento de uma qualquer decisão, final ou não, do procedimento.

F- Demonstração inequívoca desse facto está, a nosso ver, na permissão legal do interessado poder iniciar e prosseguir a execução dos trabalhos, decorrido o prazo fixado pelo tribunal sem que se mostre praticado o acto devido, nos termos dos art.ºs 112°/9 e 113°/1 do citado Dec-Lei n° 555/99, de 16/12.

G- Desta forma, inexiste qualquer fundamento para a rejeição do presente pedido de intimação.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua:

A. A intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, mecanismo processual previsto no artigo 112.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro e expressamente concebido para os casos de actos que devessem ter sido praticados por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, confere a possibilidade ao interessado de recorrer a juízo e intimar a Administração a decidir sobre uma determinada pretensão.

B. A possibilidade de lançar mão de tal mecanismo, no entanto, limita-se a garantir ao particular um meio de "forçar" a Administração a tomar uma decisão, mantendo-se intocados os seus poderes de livre apreciação e de ponderação dos diversos interesses em confronto numa situação concreta.

C. Ora, ao requerer ao Tribunal a intimação do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais a emitir uma licença de construção, o Recorrente foi flagrantemente para além do que aquele mecanismo processual pretende assegurar, procurando intimar a Administração a praticar um acto com um determinado conteúdo, favorável aos seus interesses.

D. A dar provimento a tal pedido, o Tribunal estaria claramente a violar os princípios da separação e interdependência de poderes e a imiscuir-se em domínios que são de estrita reserva da Administração.

E. Pelo que andou bem o Tribunal a quo quando negou provimento ao pedido do ora Recorrente por apenas a este ser possível reivindicar a decisão e não que esta lhe seja favorável.

F. Acresce que ainda que assim não se entendesse, nunca poderia a autoridade recorrida ser condenada na emissão da licença pois tal equivaleria a intimar a Administração a praticar um acto nulo, por violação clara e manifesta do PDM de Cascais, num claro atentado ao princípio da legalidade.

A Magistrada do Ministério Público junto deste STA emitiu o seguinte parecer:

"Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença do TAC de Lisboa que rejeitou o pedido de intimação judicial para a prática pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais de acto devido, formulado pelo ora recorrente com fundamento no disposto no artigo 112° do DL 555/99 de 16.12.

Em causa está a emissão de licença de construção, culminando o processo n.° U-18034/01 de que o recorrente é titular, defendendo este nas suas alegações que tal acto é legalmente devido porquanto se trata de acto cuja prática se mostra necessária no âmbito do procedimento de licenciamento.

Não entendemos assim.

Tal como vem decidido na sentença recorrida, o regime regulado no preceito supra referido não é meio adequado para sindicar a bondade da decisão do órgão municipal, impondo-lhe quer a prática do acto quer o sentido da decisão, situação a que a satisfação da pretensão do recorrente conduziria, mas antes um meio de, mediante a intervenção do tribunal, impor a prática de um acto de procedimento à Administração nos casos em que esta não agiu quando estava vinculada a fazê-lo.

Ora, a emissão de licença de construção não só não integra o conceito de acto legalmente devido, como, pelo contrário, os autos antes mostram não ser pacífico que a referida licença possa ser emitida no contexto fáctico que dos autos já emerge, como bem salienta a entidade recorrida na sua resposta.

Nestes termos, e louvando-nos nas resposta da entidade recorrida às alegações do recorrente, somos de parecer que o presente recurso não merece provimento."

Cumpre decidir:

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAC:

a) o requerente é titular do processo n.º U-18034/01, do Município de Cascais, para alterações numa moradia sita em Outeiro da Vela, Cascais;

b) Por ofício n.º 039394, de 24/09/2002, o requerente foi notificado do despacho de 11.09.2002, do Vereador do Pelouro de Urbanismo, que deferiu o projecto de arquitectura licenciamento condicionando-o à apresentação dos projectos de especialidades, no prazo de seis meses;

c) Tais projectos foram entregues em 30.05.2003;

d) Em 31.07.2003 o requerente solicitou ao Presidente da CMC a emissão de licença de construção;

e) Tal licença não foi emitida.

III Direito

Vejamos.

O requerente, agora recorrente, veio, nos termos do art.º 111 e seguintes do DL 555/99, de 16.12 (alterado pelo DL 177/01, de 4.6, e mais tarde pelo DL 65/03, de 3.4), requerer a intimação da recorrida, a Câmara Municipal de Cascais, a "emitir a licença de construção referente ao processo de construção n.º 18034/01, em conformidade com o estipulado no art.º 112 do DL 555/99." Para o efeito alegou, resumidamente, ter apresentado um projecto de licenciamento de reconstrução de edificação, que deu origem ao processo de construção n.º 18034/01, deferido por despacho de 11.9.02, "ficando, no entanto, o respectivo licenciamento condicionado à apresentação dos Projectos de Especialidades abaixo mencionados ... no prazo de seis meses ..." Tais projectos foram efectivamente apresentados e, simultaneamente com a entrega, pedida a sua aprovação. Sobre eles foram emitidos pareceres favoráveis e posteriormente aprovados (o que vem negado pela recorrida, ponto que, todavia, nesta fase não assume qualquer relevância). Como a Câmara Municipal de Cascais não licenciasse a construção o recorrente, em 31.7.03, "requereu que fosse emitida a licença de construção."

O pedido de intimação, com estes fundamentos, veio a ser rejeitado pela decisão impugnada, essencialmente, com os seguintes argumentos:

"Revertendo ao caso sub judice impõe-se concluir Nenhuma das citações do preâmbulo do DL 555/99, feitas anteriormente, conduz à conclusão a que a sentença chegou., à luz destes considerandos, que não é lícito ao requerente peticionar a emissão de licença de construção, porque isso equivale a intimar a autoridade requerida a praticar o acto final do procedimento em sentido favorável ao requerente; e nessa medida torna-se despiciendo discutir a ilegalidade do hipotético deferimento, visto que o tribunal apenas pode impor à entidade requerida que decida e não que decida em sentido favorável ou desfavorável ao requerente, total ou parcialmente.

Consequentemente, não tendo sido pedido ao tribunal que intime a entidade requerida a proferir a decisão final do procedimento mas outrossim a que a intime a emitir a licença de construção (o que equivale, reitera-se, a impor-lhe uma decisão totalmente favorável ao requerente), o pedido tem de ser rejeitado."

Por outras palavras, o Senhor Juiz rejeitou o pedido de intimação deduzido pelo recorrente, não porque lhe faltasse qualquer pressuposto legal para poder proceder, mas apenas porque, ao invés de pedir em abstracto a prática do acto que era devido, solicitou em concreto a prática desse mesmo acto, mas caracterizando-o como o deferimento do seu pedido de passagem de licença construtiva, assim entendendo que dessa forma haveria uma intromissão inadmissível do tribunal nos poderes de administração da autoridade requerida. Tratou-se, assim, de uma rejeição fundada na manifesta ilegalidade do pedido. Mas, se o interessado achava, mal ou bem, estarem reunidos todos os requisitos legais para ser emitida a licença construtiva, que na sua opinião estava em falta, o que é que se pretendia que ele pedisse? E em que é que a instância ficou afectada pela circunstância de o requerente ter pedido um acto positivo, de intimação para a passagem de uma licença, e não o da emissão de um acto neutro, a "prática do acto que se mostre devido"? Seguramente que em nada. Mas então o recorrente não terá procedido assim porque, para si, o acto devido era a passagem da licença? E em que medida é que a possibilidade de o Tribunal rejeitar o pedido de intimação (art.º 112, n.º 5) ficou afectada pelo facto de o pedido nele formulado consistir na prática de um acto de deferimento? Evidentemente que em nenhuma medida. Isto é, perante o pedido concreto formulado pelo recorrente, o Tribunal sempre seria livre de o rejeitar, se entendesse que não tinham decorrido todas as fases previstas no procedimento para a emissão desse acto final e, portanto, se não verificavam os necessários requisitos; como poderia, na situação inversa, intimar a recorrida a emitir esse acto final (aí se esgotando o poder de intimação do Tribunal), que poderia ser ou não a passagem da licença pretendida, mas que o recorrente pretendia que fosse positivo, pois se entendesse o contrário seguramente que se não teria socorrido deste procedimento nem teria vindo a tribunal reclamá-lo.

Acresce que a fórmula neutra utilizada pela lei "o acto que se mostre devido" (art.º 112, n.º 1, parte final) resulta, simplesmente, da circunstância de a norma para onde remete (art.º 111, alínea a) Cujo teor é o seguinte: "Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer acto especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte: a) Tratando-se de acto que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no artigo 112.º;") abarcar um conjunto incaracterizado de possíveis actos administrativos a emitir no âmbito do processo de licenciamento. Trata-se, assim, de uma norma aberta a integrar em cada caso concreto com o pedido de intimação do tipo de acto que a situação requeira para a defesa dos interesses do requerente.

Ter-se-á, portanto, de concluir que, face à versão dos factos trazida pelo recorrente aos autos, o pedido a formular, (o acto devido no caso concreto) seria (como foi) justamente o pedido de intimação para passagem da licença de construção, pois só com a sua emissão lograria obter a plena satisfação dos seus direitos.

A decisão recorrida, de simples rejeição, com o fundamento invocado, não pode, assim, manter-se.

Finalmente, a matéria incluída no último parágrafo da sentença, em termos simplesmente declarativos ("Por outro lado, consequência de falta de decisão sobre os projectos de especialidade não é o deferimento tácito, como defende o requerente, mas apenas a abertura da via judicial de intimação para a prática do acto devido [cfr. art.º 111.º, al. a)]"), por não ter sido objecto de decisão, extravasa o âmbito do presente recurso.

Procedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, e em revogar a decisão recorrida, baixando os aos ao TAC a fim de se conhecer do mérito do pedido de intimação.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Março de 2004.

Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho