0496/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É pressuposto dos recursos para uniformização de jurisprudência que os arestos em confronto não apenas hajam resolvido a mesma «quaestio juris», mas ainda que esta assuma, na economia discursiva de ambos, o carácter de «fundamental».

II- Só é «fundamental» a «quaestio juris» de cuja resolução dependa, mesmo que só mediatamente, a pronúncia derradeira do acórdão - o que, aliás, reproduz a distinção clássica entre questões e argumentos.

III- Se os acórdãos recorrido e fundamento trataram de «quaestiones juris» diversas, a circunstância do último ter enunciado, a título argumentativo, uma proposição jurídica oposta ao modo como o primeiro aresto resolveu a questão fundamental de direito que se lhe colocava não permite articular os acórdãos em recíproca oposição - nos termos e para os efeitos do art. 152º, n.º 1, do CPTA).

Acordam, em conferência, no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

O Dr. A……………, já identificado nos autos, interpôs o presente recurso para uniformização de jurisprudência do acórdão deste STA, constante de fls. 259 e ss., dizendo-o em oposição, quanto ao modo de resolver uma mesma questão fundamental de direito, com o aresto do STA proferido em 21/9/2010, no processo n.º 323/10.

O recorrente findou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

1- O acórdão de fls. 259 a 268, concedendo provimento ao recurso de revista interposto pela CGA e revogando o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, julgou improcedente a acção, na qual o recorrente peticionou a prolação de condenação da CGA a praticar o acto administrativo devido — a execução da deliberação do CSTAF, de 15 de Dezembro de 2010, de aposentação do recorrente, mediante o cálculo da respectiva pensão, com os efeitos referidos nos art.ºs 66.º e 67.º do EMJ [em vigor na data em que o recorrente requereu a “aposentação”].

2- O acórdão de fls. 259 a 268, transitado em julgado em 8 de Abril de 2015 e não admitindo, em princípio, recurso [140.° e 142.º/1 e 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 629.º/1 e 2-a) e b) e 3-b) e c) do Código de Processo Civil (CPC)], está em contradição com o acórdão deste Supremo Tribunal (Secção do Contencioso Administrativo), de 21 de Setembro de 2010, proferido no recurso de revista n.° 323/10, transitado em julgado em 3 de Novembro de 2010, quanto à questão de direito, fundamental e decisiva neles versada, qual é a de saber se o EMJ consagra um estatuto de aposentação/jubilação dos juízes, próprio e específico, excludente da aplicação do regime-regra da aposentação do EA.

3- O acórdão de fls. 259 a 268 decidiu que, “não existindo um regime próprio aplicável aos magistrados judiciais no que respeita à incapacidade prevista no art. 65° do EMJ, por aplicação do art. 69° do mesmo Estatuto, é-lhes aplicável o regime estabelecido para a função pública quanto àquela incapacidade”, a qual tem “que ser declarada pela Junta Médica da CGA, depois de elaborado o relatório do exame feito pelo médico relator, após o que será proferida a Resolução Final pela Caixa (cfr. arts. 91º, 90º e 97º do EA).”

4- Diversamente, o acórdão deste Supremo Tribunal (Secção do Contencioso Administrativo), de 21 de Setembro de 2010, proferido no recurso de revista n.º 323/10, entendeu que, “à face do regime especial previsto no Estatuto dos Magistrados Judiciais, a jubilação por incapacidade pode ser decidida pelo Conselho Superior da Magistratura, mesmo que o juiz não esteja absolutamente e permanentemente incapacitado para o exercício das suas funções, sem qualquer prejuízo a nível remuneratório, desde que a incapacidade parcial tenha como efeito grave transtorno da justiça ou dos respectivos serviços”.

5- Inexiste jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo que consagre a orientação perfilhada pelo acórdão de fls. 259 a 268, não se conhecendo mesmo qualquer precedente jurisprudencial da posição nele expressa.

6- O art.º 67.º/1 do EMJ [redacção em vigor em 16 de Dezembro de 2010, a inicial, da Lei n.° 21/85, de 30 de julho] distingue aposentação “por incapacidade”, que refere expressamente, da aposentação “termos do artigo 37.° do Estatuto da Aposentação”, que também expressamente menciona.

7- O art.º 65.º do EMJ [em vigor em 16 de Dezembro de 2010] estabelece, no seu n.º 2, um “regime especial de jubilação por incapacidade”, ponderada e avaliada apenas pelos Conselhos Superiores das magistraturas - no caso, pelo CSTAF -, de acordo com as respectivas normas do EMJ, em que o que se considera é o exercício das funções de juiz e a sua adequação ao funcionamento da máquina judicial, a sua natureza, a dignidade, a exigência, a exclusividade de exercício, a plenitude e a disponibilidade permanente.

8- A “incapacidade” contemplada no art.º 37.°/2 a) do EA é avaliada pela CGA, à luz do EA, nela apenas se procedendo a uma perícia médica, meramente técnico-científica, que não considera, nem pode considerar, os elementos e circunstâncias enunciados na conclusão anterior, sobre que o CSTAF emite a sua pronúncia.

9- Face ao teor da deliberação do CSTAF, de 15 de Dezembro de 2010 - “ordenar, nos termos do n.º 2 do artigo 65º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, a notificação [autor] (...), para (...) requerer o seu pedido de aposentação ou produzir, por escrito, as observações que (...) (tivesse) por “convenientes” - e não tendo o autor formulado quaisquer “observações” ao relatório nela referido, antes requerido a “aposentação”, apenas há que proceder à sua execução.

10- Essa execução compete à CGA e consiste na emissão do respectivo acto final e no cálculo da respectiva pensão, com os efeitos referidos nos art.ºs 66º e 67º do EMJ [redacção em vigor em 16 de Dezembro de 2010, data em que o autor requereu a “aposentação”].

11- Competindo ao CSTAF, no quadro normativo explicitado nas conclusões anteriores, deliberar sobre a verificação da “incapacidade” do magistrado - as manifestações, “no exercício da função” de juiz, de “debilidade ou entorpecimento das faculdades físicas ou intelectuais” dele, determinantes da impossibilidade de continuação na função “sem grave transtorno da justiça ou dos respectivos serviços” - e notificá-lo para requerer a aposentação ou reforma ou apresentar, por escrito, as observações que tiver por convenientes e requerendo o interessado a aposentação, à CGA aquele acto do CSTAF, de avaliação, constitui pressuposto e legitima a capacidade de agir da CGA, determinando e conformando o conteúdo do acto dela - acto final de execução e de cálculo da pensão.

12- Decidindo como decidiu, o acórdão recorrido violou o disposto nos art.ºs 65.º/1 e 2 e 67.º/1 do EMJ [redacção em vigor em 16 de Dezembro de 2010] e no art.° 37.º 12-a) do EA.

A recorrida CGA contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

1- O presente recurso deve ser liminarmente indeferido, na medida em que inexiste qualquer identidade, de facto e de direito, ou qualquer contradição entre o que foi decidido no Acórdão recorrido e no Acórdão fundamento, conforme é exigido pelo artigo 152º, n.º 1, do CPTA.

2- O Acórdão apresentado como fundamento do presente recurso, proferido no âmbito do processo n.º 323/10, versa sobre a interpretação do regime de aposentação voluntária que não depende de verificação de incapacidade, com o estatuto de jubilado, ou seja, incidia sobre a interpretação conjugada do disposto no artigo 67.º, nº 1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, com o artigo 37.º n.º 1 do Estatuto da Aposentação, o qual concluiu pela existência de uma remissão estática que manteve os 60 anos de idade e 36 anos de tempo de serviço para aceder à pensão de aposentação voluntária.

3- Já o Acórdão recorrido - proferido no âmbito dos presentes autos - incide sobre a interpretação das normas relativas à aposentação por incapacidade, que, no caso dos magistrados, conferia na redação anterior à Lei n.º 9/2011, de 12 de abril, igualmente o estatuto de jubilado, ou seja, o disposto nos artigos 65º, n.ºs 1 e 2, 66.º e 67.º n.º 1, do EMJ, na redação anterior aquela Lei, em conjugação com o disposto nos artigos 37º, n.º 2, e 89.º e segts do Estatuto da Aposentação.

4- Sendo que o Acórdão recorrido decidiu - e bem - que não havia motivos para que os magistrados que pretendam aposentar-se por incapacidade não vejam esse motivo de aposentação avaliado por uma junta médica, no caso, a da CGA.

5- Da redação do art.º 65.º do EMJ não resulta que o legislador terá pretendido derrogar o Estatuto da Aposentação e estabelecer para os magistrados judiciais uma aposentação por incapacidade em termos diversos dos que se encontram previstos para a generalidade dos subscritores, caso contrário o legislador assim o teria dito expressamente.

6- Nesse caso, previsto uma junta médica especial a realizar-se no âmbito do Conselho Superior da Magistratura (CSM) - o que não fez.

7- O artigo 65.º do EMJ concede aos respetivos Conselhos Superiores da Magistratura a possibilidade de impulsionarem um processo de aposentação por incapacidade nas situações em que verifiquem poder estar em causa um grave transtorno da justiça ou dos respetivos serviços, sem terem de aguardar por um impulso dos magistrados que se encontrem nessa situação, bem como de os afastarem preventivamente de funções, se assim o entenderem (art.º 65º do EMJ).

8- Trata-se de um corolário da regra já constante do art.º 41.º do Estatuto da Aposentação, que permite que o órgão superior da administração pública promova a aposentação por incapacidade, mediante apresentação do subscritor a exame médico.

9- As esferas de competência estão assim devidamente traçadas: ao CSM competirá ponderar a eventual situação de grave transtorno para o funcionamento da justiça e determinar, se assim o entender, a suspensão do magistrado debilitado; à CGA competirá apreciar a incapacidade para o exercício de funções suscetível de determinar a aposentação.

10- Nesse contexto, o magistrado é submetido a exame médico, formalmente exigido pelo Estatuto da Aposentação na alínea a) do n.º 2 do art.º 37.º (preceito para o qual remete o n.º 1 do art.º 67.° do EMJ) e, bem assim, pelos seus art.ºs 89.º e seguintes, o qual se destina a que peritos médicos verifiquem se existe efetivamente a referida debilidade ou entorpecimento físico ou intelectual, e, em caso afirmativo, se reveste uma natureza irreversível, incompatível com o exercício de funções.

11- Tanto assim é que, em parte alguma do despacho do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) de 2010.12.15, se vislumbra que aquele órgão tenha deliberado que o magistrado recorrido se encontra incapaz para o exercício de funções.

12- A aposentação por incapacidade prevista no art.º 65.º do EMJ destina-se às situações em que a debilidade ou o entorpecimento das faculdades físicas ou intelectuais consubstancia uma verdadeira incapacidade absoluta e permanente para o exercício das funções, a qual, nos termos da Lei, carece de ser declarada pela Junta Médica da CGA prevista no art.º 91.º do Estatuto da Aposentação, após receção do relatório clínico elaborado pelo Médico Relator previsto no art.º 90.º do mesmo Estatuto.

13- A interpretação do disposto no artigo 65.º, n.º 1, do EMJ efetuada pelo recorrente redunda numa espécie de processo de justificação administrativa de incapacidade sem verificação de um órgão (junta) médica(o) é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP, na medida em que aquela interpretação está em contradição intrínseca com conceção global do sistema jurídico relativo à avaliação de incapacidades para efeitos de aposentação e de proteção social, inconstitucionalidade que se invoca para todos os efeitos legais.

14- A ser admitido o presente recurso para uniformização de jurisprudência - o que não se concede por falta dos pressupostos legais previstos no artigo 152.º do CPTA -, deverá ser adotada a interpretação constante do Acórdão proferido no âmbito do presente Recurso n.º 496/14.

O Ex.º Procurador-Geral Adjunto neste Pleno emitiu douto parecer no sentido de não se admitir o recurso - já que os acórdãos em causa não estariam em recíproca oposição.

A fls. 386, o recorrente veio aos autos contrariar esse parecer e insistir na ocorrência de contradição entre os dois julgados.

A factualidade atendível é a dada como provada no acórdão recorrido, que aqui damos por integralmente reproduzida — como ultimamente decorre do estatuído no art. 663º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O pressuposto básico dos recursos para uniformização de jurisprudência consiste em haver, entre os arestos em confronto, uma oposição «sobre a mesma questão fundamental de direito» (art. 152º, n.º 1, do CPTA).

Esta fórmula legal diz-nos imediatamente duas coisas: que os ditos acórdãos devem ter resolvido em sentidos opostos uma mesma «quaestio juris»; e que esta deve ser «fundamental» - o que significa que tal questão tem de assumir, na economia discursiva de ambos os arestos, uma importância decisiva para os julgamentos que proferiram. A este propósito, disse-se no acórdão do Pleno do STA, proferido em 5/9/2008 no processo n.º 792/06, o seguinte:

«Só é fundamental a «quaestio juris» de cuja resolução dependa a pronúncia final do aresto, podendo então asseverar-se que a decisão dele assentou ou fundou-se no modo como tal questão se resolvera. Decerto que a questão não tem de constituir um antecedente imediato da pronúncia propriamente decisória, sendo até normal que ela seja um seu fundamento remoto. Mas, ainda assim, há-de a questão apresentar-se como um fundamento da pronúncia última, por dela dependerem os raciocínios ulteriores do acórdão e, «in fine», a solução jurídica nele acolhida.»

E percebe-se porque tem de ser assim. Se a pronúncia não fundamental - e, todavia, tomada como fonte de oposição - constasse do acórdão recorrido, a apreciação do mérito do recurso para uniformização de jurisprudência revelar-se-ia inútil, já que a decisão final desse aresto continuaria sustentada em proposições não sindicadas e autonomamente fundantes. Por outro lado, a consideração atribuída - para efeito da admissibilidade dos recursos desta espécie - a uma afirmação não fundamental do acórdão fundamento traria um risco e uma anomalia. O risco de se multiplicar excessivamente os casos de oposição, originando-os em proposições laterais - propiciadas pela indeterminação que facilmente se insinua no campo do contencioso administrativo - de alcance porventura duvidoso e cuja acessoriedade nem sequer garantia que resultassem de uma esgotante apreciação do assunto. E a anomalia de, cotejando-se uma proposição necessária de um acórdão com um mero «obiter dictum» do outro, se concluir por uma oposição entre arestos que, afinal, haviam julgado matérias diversas.

«In casu», o acórdão recorrido enunciou «expressis verbis» a questão jurídica a tratar, identificando-a - e, aliás, bem - como o problema de saber se a verificação das incapacidades dos juízes, antecedente da aposentação ou jubilação, incumbe ao respectivo Conselho Superior ou à CGA. E o aresto resolveu a questão no segundo sentido, definindo que a incapacidade do aqui recorrente, justificativa da jubilação que ele pretende, teria de ser averiguada pela Junta Médica da CGA.

Por sua vez, o acórdão fundamento disse, a dado passo, o seguinte:

«Aliás, esta preocupação legislativa em assegurar primacialmente a qualidade das decisões judiciais, com preterição dos interesses patrimoniais do Estado e do sistema público de pensões de aposentação, está patente no regime especial de jubilação por incapacidade que inclui a possibilidade de suspensão de funções do magistrado que, por debilidade ou entorpecimento das faculdades físicas ou intelectuais, manifestados no exercício da função, não possa continuar nesta sem grave transtorno da justiça ou dos respectivos serviços, sem qualquer efeito sobre as remunerações auferidas (art. 65. n.ºs 3 e 4. do Estatuto dos Magistrados Judiciais) e que inclui a atribuição de competência para a decisão ao Conselho Superior da Magistratura e não à Caixa Geral de Aposentações, como decorre necessariamente do facto de os requisitos da jubilação por incapacidade não terem subjacentes exclusivamente considerações de ordem médica, mas sim a ponderação dos reflexos negativos que a incapacidade, mesmo parcial ou não permanente, pode ter no exercício das funções do magistrado, ao contrário do que sucede no âmbito do regime geral da aposentação, em que a aposentação por incapacidade depende de decisão da Caixa Geral de Aposentações tendo por base apenas a constatação, em exame médico, de um estado de absoluta e permanente incapacidade para o exercício das suas funções [37º, nº. 2, alínea a), do Estatuto da Aposentação. Com efeito, à face do regime especial previsto no Estatuto dos Magistrados Judiciais, a jubilação por incapacidade pode ser decidida pelo Conselho Superior da Magistratura, mesmo que o juiz não esteja absolutamente e permanentemente incapacitado para o exercício das suas funções, sem qualquer prejuízo a nível remuneratório, desde que a incapacidade parcial tenha como efeito grave transtorno da justiça ou dos respectivos serviços, o que demonstra que, em atenção à especificidade e relevância das funções, se sobrepõe o interesse público do adequado funcionamento do serviço público de justiça ao interesse económico do Estado, que em situações de incapacidade parcial, se traduziria em aproveitamento da capacidade de trabalho residual, como contrapartida da atribuição de remuneração.».

Concede-se que este trecho do acórdão fundamento se opõe ao modo como o acórdão recorrido resolveu a mencionada questão de direito. Dir-se-ia, pois, que se verifica o requisito de admissibilidade de que vimos curando.

Não é, contudo, assim - visto que essa passagem do acórdão fundamento não traduz a resolução de uma «quaestio juris» fundamental que ele devesse solucionar. Com efeito, o dito aresto enfrentou e resolveu uma questão jurídica diversa: a de saber se as condições gerais da aposentação voluntária, relativas aos mínimos de idade e de tempo de serviço, se aplicavam aos juízes ou se, ao invés, estes beneficiavam estatutariamente de outras condições. O acórdão fundamento seguiu esta segunda hipótese, por entender que a remissão inserta no art. 67º, n.º 1, do EMJ de então era estática, ou seja, carecia de um dinamismo que acolhesse as mudanças que a norma «ad quem» veio futuramente a receber na definição das referidas condições. E foi ao argumentar em prol da decisão que tomou, resolutiva dessa «quaestio juris», que o acórdão fundamento teceu as considerações acima extractadas.

Sendo assim, os arestos ora em confronto debruçaram-se sobre diferentes «quaestiones juris». E o excerto em que o acórdão fundamento disse algo oposto ao afirmado pelo acórdão recorrido constituiu, relativamente à questão fundamental de direito tratada nesse aresto, uma enunciação de índole argumentativa. Ora, é clássica a distinção, no nosso direito processual, entre questões e argumentos. Aquelas estão antecipadamente fixadas pela natureza do assunto, ainda que a sua análise possa depender de alegação; estes, provindo da «inventio» das partes ou do julgador, podem indefinidamente variar em quantidade e em qualidade. Portanto, os argumentos, enquanto inseridos no processo retórico de resolução das questões jurídicas em apreço, não são confundíveis com as «quaestiones juris». Os argumentos colhem-se em muitos lugares e, quando consistam ou culminem em proposições jurídicas, nenhuma delas resolve «a se» a «quaestio juris» credora da argumentação. E isto é necessariamente assim, pois qualquer argumento, porque intercalar, diz algo para que, com certeza ou probabilidade, se possa depois produzir uma enunciação diferente. Daí que os diversos expedientes argumentativos trazidos «ab extra» para coadjuvarem no julgamento de alguma questão, seja ela primária ou apenas de segunda ordem, não incorporem, de per si, proposições jurídicas que directamente a resolvam. O que torna seguro que os meros argumentos não contêm proposições resolutivas de questões fundamentais «de jure».

Nesta ordem de ideias, é flagrante que os dois arestos não trataram da mesma questão fundamental de direito, pois aquilo que o acórdão fundamento disse a propósito da «quaestio juris» colocada no acórdão recorrido não correspondia a uma questão fundamental de que ele se devesse ocupar. Na verdade, não é possível dizer-se que a pronúncia derradeira do acórdão fundamento se fundou, mesmo que só mediatamente, nas considerações por ele tecidas quanto à competência nos casos de jubilação por incapacidade; motivo por que tais considerações não correspondem à resolução de uma questão jurídica fundamental, cotejável com a enunciada no acórdão recorrido.

Assim, o recorrido e o Ex.º Magistrado do MºPº neste Pleno têm inteira razão quando afirmam que os arestos em confronto não se contradizem nos termos previstos no art. 152º, n.º 1, do CPTA. Donde se segue a impossibilidade de passarmos a conhecer do mérito do recurso «sub specie», avaliando se o acórdão recorrido decidiu, ou não, com acerto.

E acrescentaremos que o presente acórdão não tem de ser publicado nos termos do art. 152°, n.° 4, do CPTA. É que a «ratio» do preceito evidencia que tal publicação é um meio que serve exclusivamente o fim de uniformizar a jurisprudência; ora, quanto tal uniformização se não realize, essa impossibilidade de atingir o fim determina que se deva prescindir do meio correspondente.

Nestes termos, acordam em não tomar conhecimento deste recurso para uniformização de jurisprudência.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 15 de Outubro de 2015. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - Vítor Manuel Gonçalves Gomes - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - António Bento São Pedro - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Carlos Luís Medeiros de Carvalho - José Augusto Araújo Veloso - José Francisco Fonseca da Paz - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano - Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Maria do Céu Dias Rosa das Neves.