3460/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- A omissão de decisão expressa sobre a transição do funcionário para o NSR não é suprida pelos actos de processamento de abonos, notificados mediante os chamados "boletins de vencimentos".

2- Tais actos de processamento não se consolidaram na ordem jurídica como caso decidido e formou-se indeferimento tácito sobre o requerimento dirigido ao Sr. DGCI no sentido de ver corrigidos os moldes em que aquela transição foi efectivada.

3- A norma do artigo 12º/1 do DL 427/89, de 7/12, não impede que a lei preveja em diplomas avulsos regras especiais para situações que as justifiquem, para além das excepções genéricas referidas nos nºs 2 e 3 do mesmo artigo, no sentido da ressalva do tempo de serviço prestado antes da aceitação.

4- Está neste caso o artigo 3º/2 do DL 187/90, de 7/6, onde a expressão "categoria a que tinham direito, a 30 de Setembro de 1989" deve ser interpretada no sentido da retracção àquela data dos efeitos fundamentais da nomeação nessa categoria (remuneração e tempo de serviço), independentemente da data da realização do acto de posse e declaração de aceitação pelo nomeado.

Acordam, em conferência, os juízes da Sec. Cont. Adm. do TCA:

M. ...., técnica tributária do quadro da DGCI em serviço na Repartição de Finanças da Marinha Grande, interpôs recurso contencioso do indeferimento tácito que incidiu sobre o recurso hierárquico dirigido ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF), com vista ao seu reposicionamento no escalão 4, índice 360, na transição para o Novo Sistema Retributivo (NSR) com efeitos a 1-10-89, em vez do escalão, 2 índice 320 então atribuído.

Imputou a tal indeferimento a violação do artigo 3º/1 do DL 187/90 de 7/6, de acordo com o seu Anexo II.

Em resposta, o SEAF sustentou a improcedência da pretensão da Recorrente e pediu a rejeição do recurso, alegando a carência de objecto do recurso contencioso por força da intempestividade do recurso hierárquico e o afrontamento de caso resolvido, por falta de impugnação atempada do alegado erro de posicionamento no NSR.

A Recorrente respondeu às questões prévias a fls. 38/40.

Foi relegado para final o conhecimento de tais questões (fls.45).

Transcrevem-se as conclusões da alegação da Recorrente:

A- A Recorrente deveria ter transitado para o NSR com a categoria de liquidadora tributária de 1ª classe e, dado que possuía 0 diuturnidades, seria desde logo posicionada no escalão 4, índice 360, da escala salarial referente à categoria de liquidadora, como resulta do mapa II anexo ao D.L. 187/90.

B- O despacho de promoção é de 31/03/89 e refere expressamente que a promoção produz efeitos à data de 30/03/89, data em que a recorrente adquiriu o direito à promoção à classe imediata.

C- Deveria, pois, a recorrente ter sido posicionada no NSR atendendo à sua categoria de liquidadora tributária de 1ª classe; a publicação do despacho de promoção e a própria tomada de posse ocorreram antes da entrada em vigor do D.L. 187/90, de 07/06, sendo portanto já conhecido o efeito dado à promoção pelo Sr. DGCI.

D- O indeferimento tácito sob recurso, ao não reconhecer à recorrente o posicionamento no escalão 4 índice 360 da escala salarial da categoria de Liquidadora Tributária desde a entrada em vigor do NSR, é violador do art° 3°, nº1 do Dl 187/90, de 07/06, de acordo com o anexo II ao mesmo diploma, por força da promoção subjectivada em 30/03/89 tal qual foi reconhecida pelo referido despacho do Sr. DGCI de 31/03/89.

Em contra-alegação, para além do mais, o SEAF expôs melhor as imputações sobre pretensa ilegalidade do recurso, cingindo-as à questão do caso resolvido, mediante a consolidação dos sucessivos actos de processamento de vencimentos ocorridos antes do requerimento dirigido ao Sr. DGCI.

O Ministério Público emitiu doutos pareceres no sentido da improcedência das questões prévias (fls. 43/44) e do provimento do recurso (fls. 66/67).

Cumpre decidir.

FACTOS ASSENTES:

1- A Recorrente tomou posse como liquidadora tributária de 2ª classe em 30-3-87.

2- Em 30-3-89, ao perfazer 2 anos de serviço, a Recorrente foi promovida a liquidadora tributária de 1ª classe, conforme despacho do Sr. DGCI de 31-3-89, publicado no DR, II, nº 102, de 4-5-90.

3- Porém, só veio a tomar posse nessa categoria de liquidadora tributária de 1ª classe em 11-5-90, após a publicação do despacho de nomeação no Diário da República – cfr. doc. de fls. 14.

4- Aquando da entrada em vigor do NSR, a Recorrente foi posicionada no escalão 2, índice 320, da categoria de liquidadora tributária.

5- Em 17-12-97, a Recorrente requereu ao Sr. DGCI que fosse determinada a correcção do respectivo índice salarial, para o escalão 4, índice 360, da categoria detida, com efeitos a 1-10-89, data da entrada em vigor do NSR – doc. de fls. 16/17.

6- Sobre o requerimento referido em 5 não recaíu qualquer decisão.

7- Em 8-6-98, a Recorrente dirigiu ao SR. SEAF recurso hierárquico do indeferimento tácito que recaíra sobre a pretensão formulada junto do Sr. DGCI.

8- Sobre o recurso hierárquico também não incidiu decisão.

O DIREITO:

Questões prévias

Na sua resposta, o SEAF alegou que a entidade recorrida não tinha o dever legal de decidir o recurso hierárquico por se mostrar “ultrapassado o prazo de três meses previsto na alínea b) do nº 3 do art. 109º do CPA”.

Porém, a disposição legal citada refere-se ao prazo para emissão de decisão final pelo órgão administrativo e não ao prazo concedido ao administrado para interposição de recurso hierárquico.

Em fase de alegações não houve qualquer esclarecimento suplementar a este respeito e assim a excepção improcede, por evidente inconclusividade entre a norma invocada e os efeitos pretendidos.

No que respeita à excepção de “caso resolvido”, nada se objecta à jurisprudência persistente do STA no sentido de que os actos de processamento de abonos são actos jurídicos que se consolidam na ordem jurídica se o interessado deles não interpuser recurso tempestivo.

Todavia, a falta de impugnação desses actos de processamento não pode transformar-se numa espécie de “carta em branco” subscrita pelo seu destinatário, no sentido da aceitação de todos os pressupostos que a Administração neles queira ver implícitos.

Na verdade, o acto de processamento de vencimentos pode ser afectado de vícios induzidos por acto administrativo pressuposto que se destine a executar, por exemplo acto de nomeação ou de determinação da transição para certa categoria e escalão, ou padecer de vícios autónomos.

Se, por exemplo, o valor abonado não coincidisse com o legalmente previsto para a categoria profissional indicada, o vício seria verificável pela simples leitura do “boletim de vencimento”, facultando ao destinatário os elementos necessários e suficientes para impugnar o acto de processamento assim notificado, ou para com ele se conformar. Neste circunstancialismo, o boletim de vencimentos constituiria notificação válida.

Por outras palavras: se tivermos em vista um acto de processamento de abonos “em si”, desligado de qualquer acto administrativo prévio, o respectivo texto integral, sempre exigível nos termos do artigo 68º/1, a), do CPA, estará reflectido nas indicações normalmente constantes dos boletins de vencimentos: entidade pagadora, montante a abonar, nome e categoria do funcionário abonado.

Mas, se o acto de processamento de abonos estiver subordinado à execução de um acto administrativo prévio, aquelas indicações terão que ser consideradas insuficientes, por não revelarem elementos decisivos como a autoria, data e conteúdo (onde se compreende também a fundamentação) desse acto prévio.

A situação dos autos configura uma terceira hipótese: a omissão do acto prévio que supostamente deveria ter sido emitido para definir o modo de transição do interessado para o NSR.

Que os factos mais relevantes na dinâmica das carreiras – v.g. a nomeação, promoção e exoneração dos funcionários – devem ser objecto de despacho adrede proferido pelo dirigente máximo dos serviços (cfr. Mapa II, 10, anexo ao DL 323/89, de 26 de Setembro, então vigente), afigura-se inquestionável.

Já quanto à mera progressão, situação dinâmica concretizada pela mudança de escalão na mesma categoria, parece não ser exigível, normalmente, um acto administrativo definidor do novo escalão, visto ser tarefa a processar automática e oficiosamente pelos serviços (cfr. artigo 20º do DL 353-A/89, de 16/10).

O que justifica esta última solução é certamente a simplicidade e transparência da operação, limitada à contagem do tempo de serviço na mesma categoria e dentro do mesmo quadro legal.

Todavia, estando em causa, como efectivamente está nestes autos, a transição para o NSR, o que se verifica é uma alteração completa dos pressupostos aplicáveis, designadamente normativos, que exalta a necessidade de uma nova definição do posicionamento do funcionário na escala indiciária, tarefa que certamente escapa à rotina, aos automatismos, dos serviços de processamento de vencimentos.

Deste modo, a lei previu “formalidades da transição” destinadas a garantir uma adequada ponderação da integração dos funcionários na nova estrutura salarial, avultando a elaboração de “listas de transição” e a previsão de reclamação para o dirigente máximo do serviço – artigo 34º do DL 353-A/89.

Os serviços da Administração Tributária não estavam isentos daquelas formalidades, pois o DL 187/90, de 7 de Junho, que estabeleceu o seu estatuto remuneratório, foi emanado no desenvolvimento do regime jurídico geral constante daquele DL 353-A/89, de 16 de Outubro.

Foi implementada, assim, uma situação em que era imperativa a definição prévia da transição de cada funcionário para a nova estrutura remuneratória, funcionando a referida lista (ou o acto do dirigente máximo do serviço proferido em via de reclamação) como um acto administrativo que deveria preceder a actividade do processamento de vencimentos.

Neste enquadramento, não é aceitável a tese do SEAF que pressupõe a relevância autónoma dos actos de processamento de vencimentos.

Pelo contrário, afigura-se justificável a perplexidade manifestada pela Recorrente, no seu requerimento ao Sr. DGCI, pela omissão de um acto administrativo sobre a transição para o NSR: “O que é certo é que, até à presente data, ainda não foi regularizada a situação da requerente, facto este que não se compreende”.

O que decorre dos autos é, em suma, que a Administração omitiu a decisão sobre a transição da Recorrente para o NSR e essa omissão, no caso, não pode ser sanada pelos actos de processamento de abonos.

Este entendimento, aliás, coaduna-se com a jurisprudência regularmente emanada do STA e deste TCA, subordinando a susceptibilidade de os actos de processamento de vencimentos se consolidarem na ordem jurídica, como caso decidido, ao duplo pressuposto de (I) consubstanciarem uma definição voluntária da Administração, que não uma pura omissão, e (II) serem comunicados ao interessado de forma adequada, de acordo com as exigências constitucionais e infra-constitucionais (artigos 268º/3 CRP e 67º CPA) – cfr. por todos, o Acórdão de 26-09-2002 desta 2ª Subsecção do CA do TCA, P. 10640/01.

Finalmente, não se diga que a notificação era dispensável nos termos do artigo 67º/1, b), do CPA, pois, como vimos, não temos nos autos a comprovação de qualquer acto administrativo destinado determinar o posicionamento da Recorrente na categoria e escalão pertinentes, na transição para o NSR, cujo “perfeito conhecimento” aquela pudesse revelar nos autos.

Portanto, considerando que não pode formar-se caso decidido na base de meras conjecturas; que a certeza sobre o conteúdo dos actos administrativos, incluindo a respectiva fundamentação de direito, é condição necessária para a sua aceitação ou impugnação esclarecida; e finalmente que, no próprio campo das conjecturas nada é seguro, pois até poderiam ocorrer divergências entre os actos de processamento de vencimentos e as directivas estabelecidas pelos órgãos dirigentes, face ao novo enquadramento legal, para efeitos de transição para o NSR, é de concluir que o Sr. DGCI tinha o dever legal de decidir sobre o requerimento que lhe foi dirigido pela Recorrente.

Como não o fez, formou-se o indeferimento tácito hierarquicamente recorrido e, por arrasto, o indeferimento tácito objecto deste recurso contencioso.

Improcedem deste modo as questões prévias suscitadas.

Questão de fundo

A única questão a resolver é se a promoção da Recorrente à categoria de liquidadora tributária de 1ª classe produziu efeitos desde 30-3-89, data expressamente indicada no despacho do Sr. DGCI de 31-3-89 (tese da Recorrente), ou apenas desde 11-5-90, data da tomada de posse da Recorrente nessa categoria (tese da entidade recorrida) ?

A regra geral na matéria é a de que a aceitação determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente abono de remunerações e contagem do tempo de serviço – artigo 12º/1 do DL 427/89, de 7 de Dezembro.

Esta regra comporta como únicas excepções, em termos genéricos, na falta de estatuição legal específica, as hipóteses previstas nos números 2 e 3 do mesmo artigo, inaplicáveis no caso vertente.

Mas isso não impede que a lei preveja em diplomas avulsos regras especiais para situações que o justifiquem.

Nomeadamente, “a redacção desta norma não prejudica a possibilidade de o legislador consagrar expressamente a relevância do tempo de serviço prestado antes da aceitação” (cfr. P. Veiga e Moura, “Função Pública 1º Vol.”, pág. 195).

Ora, o artigo 3º/2 do DL 187/90 estatui que a transição para a nova escala salarial, designadamente no que se refere aos liquidadores tributários, “far-se-á para o escalão correspondente à categoria a que tinham direito, a 30 de Setembro de 1989, nos termos do disposto nos artigos 45º, 46º, 48º e 114º do Dec. Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio...”.

Por sua vez, o artigo 45º/1, b), daquele Dec. Reg. dispõe que serão nomeados como liquidadores tributários de 1ª classe, os de 2ª classe com pelo menos 2 anos de serviço e determinada classificação de serviço.

Da conjugação destas normas resulta uma preocupação de certeza na transição do regime legal de transição para o NSR, específico dos funcionários da Administração Tributária, que apenas seria concretizável, no que agora interessa, mediante a fixação de uma data certa não só para o acto de nomeação, mas também para a produção dos respectivos efeitos, relativamente aos funcionários que já então (30-9-89) preenchiam os requisitos necessários para serem promovidos.

O que se afigura é que o legislador quis estabelecer regras rígidas para a transição, subtraindo à Administração a possibilidade de fazer prevalecer critérios de oportunidade, mormente através da marcação discricionária das datas de publicação dos despachos de nomeação e consequente dilação no tempo do acto de “posse”, relativamente àquelas situações.

O elemento literal sugere esse sentido, ao referir a “categoria a que tinham direito, a 30-Set-89”, em vez de, simplesmente, a “categoria que tinham, a 30-Set-89”.

E o elemento racional também apoia esta interpretação, pois não faria muito sentido impor-se uma data determinada para a eficácia da nomeação, admitindo do mesmo passo que a produção dos efeitos jurídicos fundamentais decorrentes dessa mesma nomeação (remuneração e tempo de serviço dos nomeados) ficasse na dependência de factos aleatórios ou de critérios discricionários.

Nestes termos, deve entender-se que a Recorrente adquiriu o direito à categoria de liquidadora de 1ª classe em 30-Set-89 e deve processar-se a sua transição para o NSR em conformidade, ou seja, para o escalão 4, índice 360 da categoria de liquidador tributário, de acordo com o artigo 3º nº 2 do DL 187/90, de 7 de Junho e respectivo Anexo II.

Pelo exposto, considerando que a Administração incorreu na violação das disposições legais recém-citadas, acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido.

Sem custas.