01480/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com a al. a) do artigo 9.º da Lei da Nacionalidade (Lei n.º 37/81, de 03.10, com a redacção dada pela LO n.º 2/2006, de 17.04), constitui fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa a inexistência de ligação efectiva à comunidade nacional.

II- Para a procedência da acção de oposição à aquisição de nacionalidade, cabe ao MP alegar e provar factualidade que demonstre que o requerente da nacionalidade não tem qualquer ligação à comunidade portuguesa.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. A……………. recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 09.07.15, tirado por maioria, invocando para o efeito o n.º 1 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

1.1. O recorrente apresentou alegações, concluindo, no essencial, quanto ao mérito da acção, do seguinte modo:

“1ª O presente recurso de revista vem interposto do douto acórdão proferido pelo TCAS que concedeu provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público da sentença proferida no TAC de Lisboa.

2ª Com efeito, o Ministério Público fundamentou a sua ação de especial de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa no entendimento de que não se verificaria, pelo recorrente, uma ligação efetiva à Comunidade Portuguesa.

3ª No entanto, o Mmo. Juiz do Tribunal de primeira instância entendeu, a nosso ver bem, que o Ministério Público não logrou demonstrar a falta de ligação efetiva, do recorrente, à comunidade portuguesa, julgando, desse modo, improcedente a ação.

4ª Contudo, o Venerando TCAS, chamado a pronunciar-se acerca da ação, em sede de recurso, anulou a decisão proferida em primeira instância, acolhendo o entendimento de que o recorrente não demonstrou a existência de uma ligação efetiva.

5ª O inconformismo do recorrente prende-se com a não verificação do requisito previsto na alínea a) do art. 9º da Lei 37/81, de 3 de Outubro, da sua ligação efetiva à comunidade portuguesa.

Porquanto,

6ª O ora recorrente requereu a aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade. Para esse efeito, declarou a sua vontade de adquirir a nacionalidade portuguesa, pronunciando-se sobre a existência de ligação efetiva à comunidade nacional e afirmou que não se verificavam nenhum dos fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa.

7ª Pois, tal como acima se referiu, com a alteração legislativa constante da Lei Orgânica nº 2/2006, de 17 de Abril, de 14 de Dezembro, deixou de ser obrigatório o recorrente fazer prova de uma ligação efetiva à comunidade portuguesa bastando apenas que declare a existência de tal ligação.

8ª Aliás, a ligação à comunidade portuguesa passou a presumir-se, só sendo admissível, a nosso ver, a oposição à aquisição da nacionalidade, por parte do Ministério Público, quando se verifiquem factos que permitam concluir que não existe ligação à comunidade portuguesa, por manifesta rejeição da mesma.

9ª Consideramos que a ação em causa se trata de um incidente enxertado no procedimento de aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade.

10ª Portanto, nestes termos, cabia ao recorrente. Ministério Público, o ónus de provar a inexistência de ligação efetiva à comunidade portuguesa, tal como é alegado por si – o que não se verificou no caso em apreço.

11ª Além disso, o próprio TCAS já proferiu diversos acórdãos no sentido de atribuir ao Ministério Público o ónus da prova da não ligação à comunidade, todavia nestes autos optou por entendimento diverso, acabando por ignorar as alterações legislativas ocorridas em 2006.

12ª Por outro lado, verificamos, no acórdão em apreço, uma clara contradição entre a matéria de facto dada como provada e a fundamentação plasmada, porquanto, acabou por ignorar que na matéria de facto dada por provada constam outros elementos tácticos relevantes, designadamente, os documentos juntos pelo recorrente – que não foram alvo de qualquer impugnação por parte do Ministério Público.

13ª Também a prova testemunhal arrolada pelo recorrente foi sendo sucessivamente ignorada pelas várias instâncias que se debruçaram sobre o caso.

Por isso,

14ª A mera anulação da decisão de primeira instância, pelo Tribunal a quo, sem sequer acautelar a possibilidade de o recorrente fazer prova daquilo que alega, designadamente, através das testemunhas por si arroladas, constitui uma violação dos seus direitos de defesa, designadamente do contraditório (art. 3º, nº 1 do CPC), da igualdade das partes (art. 4º do CPC e art. 6º do CPTA), do direito de participação (art. 267º, nº 5 da CRP) e do princípio do inquisitório (art. 56º do CPA), sendo, em última análise, violador do disposto no artº 266º, n.º 2 da CRP.

15ª O recorrido fez prova do casamento há mais de três anos, declarou de forma expressa a vontade de adquirir a nacionalidade portuguesa e ainda se pronunciou sobre a existência de ligação efetiva à comunidade nacional.

16ª Portanto, não podemos, de modo algum, aceitar o entendimento do Tribunal a quo, segundo o qual o casamento com cidadão português não pode ser elemento suficiente de ligação à comunidade portuguesa.

17ª Pelo contrário, consideramos que a aquisição da nacionalidade portuguesa por parte do cônjuge estrangeiro casado com nacional português há mais de três anos é um direito fundamental, pelo que, a oposição à aquisição da nacionalidade por parte desse cônjuge constitui uma manifestação de censura à constituição da própria família, que ofende o princípio constitucional estatuído no artigo 36º, n.º 3 da CRP.

18ª No caso em apreço, o recorrente beneficia de presunção iuris tantum, pelo que, cabia ao Ministério Público, em sede de oposição à aquisição da nacionalidade, ter alegado e provado os factos que demonstrassem a inexistência de ligação efetiva – o que não aconteceu.

19ª Portanto, face ao exposto, concluímos que não assiste razão ao Tribunal a quo ao anular a decisão proferida em primeira instância, acolhendo o entendimento de que o recorrente não demonstrou a existência de uma ligação efetiva.

Nestes termos, deve o presente recurso de Revista ser julgado integralmente provido, anulando-se a decisão proferida em segunda instância pelo TCAS, repristinando-se a argumentação doutamente expendida no acórdão de primeira instância, porém caso não seja esse o entendimento, requer-se a Vs. Exas. se dignem ordenar as diligências necessárias à produção de prova testemunhal, assim se cumprindo a lei e se fazendo Justiça”.

1.2. O recorrido MP não apresentou contra-alegações.

2. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação prevista no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA], de 03.12.15, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“2.3. A problemática que o recorrente pretende submeter ao presente recurso de revista prende-se com a aplicação do disposto no artigo 9.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 37/81, de 03/10, na redacção introduzida pela Lei n.º 2/2006, de 17/04, Lei da Nacionalidade, e no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14/12, Regulamento da Nacionalidade Portuguesa:

«Artigo 9.º

Fundamentos

Constituem fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa:

a) A inexistência de ligação efectiva à comunidade nacional».

«Artigo 56.º

Fundamento, legitimidade e prazo

1- (…).

2- Constituem fundamento de oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa, por efeito da vontade ou da adopção:

a) A inexistência de ligação efectiva à comunidade nacional».

As instâncias julgaram de modo divergente.

O TAF decidiu sustentando-se, nomeadamente, em jurisprudência deste Supremo Tribunal. O acórdão recorrido, que omitiu qualquer referência a essa jurisprudência, considerou que cabia ao requerente da nacionalidade o ónus de prova da sua ligação efectiva à comunidade nacional; não estando efectuada essa prova a acção teria de decair.

Essa linha de entendimento contraria a que tem sido seguida neste Supremo Tribunal, como resulta, por exemplo, dos acórdãos de 19.6.2014, processo 103/14, 28.5.15, proc. 1548/14, 18.6.2015, proc. 1054/14, 01.10.2015, processos 1409 e 203/15.

É, pois, de toda a necessidade admitir a revista.

3. Pelo exposto, admite-se a revista”.

3. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

O acórdão recorrido manteve os factos provados em 1.ª instância, nos seguintes termos:

“A) O Réu nasceu e foi criado no Estado de São Paulo, República Federativa ao Brasil, onde reside (Certidão em Inteiro Teor, junta a fls. 10 dos autos do processo físico e cujo teor se dá por reproduzido);

B) É filho de nacionais brasileiros e tem unicamente a nacionalidade brasileira;

C) No dia 19 de Dezembro de 1986 contraiu casamento com B………………. (Assento de Casamento n.º …… do ano de 2012 do Consulado Geral de Portugal em, São Paulo, Brasil);

D) Titular do Assento de Nascimento n.º ………. do ano de 2012 do Consulado Geral de Portugal em São Paulo, Brasil, junto a fls. 12 dos autos do processo físico e cujo teor se dá por reproduzido);

E) No dia 30 de Janeiro de 2013 foi registada a entrada na Conservatória dos Registos Centrais Declaração para Aquisição da Nacionalidade Portuguesa nos termos do art.º 3º da Lei n.º 37/81, de 3 de Outubro, assinada pelo Réu (fls. 9 dos autos do processo físico, cujo teor se dá por reproduzido);

F) Na qual foi assinalada, com interesse para a decisão, entre outras, a opção “Tem ligação efectiva à comunidade portuguesa” (Declaração cit.);

G) Como prova da sua ligação à comunidade portuguesa o Réu juntou, com interesse para a decisão, além dos documentos acima mencionados, os Assentos de Nascimento n.ºs …… e ….. do ano de 2013, de C……………… e D…………….., respectivamente, filhos do Réu de B…………….., emitidos pelo Consulado Geral de Portugal em São Paulo, Brasil (fls. 21 a 24 do processo físico, cujos teores se dão por reproduzidos), uma declaração contendo depoimento de E…………….. sobre a relação do Réu com o declarante e com Portugal (fls. 31 do processo físico, cujo teor se dá por reproduzido) e cópias dos passaportes do Réu, da esposa e dos sogros atestando as respectivas viagens a Portugal (doc. 1, 2, 3 e 4 juntos à contestação do Réu e cujos teores se dão por reproduzidos);

H) Com base na Declaração referida em E) e F) foi instaurado na Conservatória dos Registos Centrais o Processo n.º 6429/13-NACA (Despacho do Conservador-Auxiliar de 17 de Setembro de 2013, junto a fls. 73-75 dos autos do processo físico e cujo teor se dá por reproduzido);

I) Cuja certidão foi mandada remeter ao Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, sob invocação do art.º 10º da Lei n.º 37/81, de 3 de Outubro, na redacção da Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de Abril (Despacho cit.).

Não foram consignados factos não provados, nem autonomamente exarada a fundamentação da decisão da matéria de facto”.

2. De direito:

2.1. O recorrente interpôs recurso, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, do acórdão do TCAS, de 09.07.15, que concedeu provimento ao recurso interposto da decisão do TAC de Lisboa, de 31.03.15. Nesta última decisão julgou-se improcedente uma acção administrativa de oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa proposta pelo Ministério Público (MP), na qual este sustenta que é “manifesta a inexistência de ligação efectiva do Requerido à comunidade portuguesa”. Baseia o MP esta sua convicção em várias circunstâncias. Assim, e apesar do respectivo cônjuge ter a nacionalidade portuguesa, a verdade é que, como sinaliza o mesmo MP, “não obstante ter nascido em 1962, apenas em 2012 por sua iniciativa e já maioridade, promoveu a inscrição/integração do seu nascimento no Registo Civil Português o que é revelador de algum distanciamento da comunidade portuguesa”.

Mais ainda, afirma o MP que “todo o seu processo de crescimento e maturação, com a consequente absorção de costumes, referências e valores, se desenvolveu no Brasil, onde nasceu e sempre residiu, no qual tem obviamente todas as suas referências sociais e culturais”.

Admite o MP que “Merecerá algum relevo a existência de dois filhos, com nacionalidade portuguesa, tendo em vista salvaguardar o princípio da unidade da nacionalidade familiar. No entanto tal facto, desprovido de outras provas, não é meio suficiente para demonstrar a ligação efectiva do Requerido à comunidade portuguesa”.

Como se disse, a decisão da primeira instância foi no sentido da improcedência de tal acção de oposição, fundando-se a mesma na circunstância de “que o Autor não logrou demonstrar a inexistência de ligação efectiva do Réu à comunidade portuguesa”.

O TCAS chegou, como é óbvio, a distinta conclusão. Assim, refere-se no acórdão recorrido, em jeito de sumário conclusivo, que:

“i) Quem requeira a aquisição da nacionalidade portuguesa, por efeito da vontade ou por adopção, deve pronunciar-se sobre a existência de ligação efectiva à comunidade nacional.

ii) O ónus da prova para efeitos do disposto no artigo 9.º, al. a), da Lei da Nacionalidade e no Regulamento da Nacionalidade rege-se pelo disposto na lei geral, designadamente nos artigos 342.º e 343.º do C. Civil.

iii) A prova da ligação efectiva à comunidade nacional é necessariamente feita com base em factos pessoais, intimamente conexionada com a vida privada do interessado, pelo que a prova tem de ser feita através de factos próprios do requerente do pedido de aquisição de nacionalidade, que foi quem invocou o direito à nacionalidade portuguesa. O que é consentâneo com as exigências de instrução do procedimento administrativo que recaem sobre o requerente do pedido de aquisição da nacionalidade.

iv) Não demonstra a existência de uma ligação efectiva à comunidade portuguesa, o interessado que assenta o pedido de aquisição da nacionalidade na circunstância de ser casado com uma cidadã portuguesa há mais de 3 anos.

v) Não é suficiente para permitir concluir pela existência, já neste momento, de ligação efectiva do interessado à comunidade nacional portuguesa, a circunstância de o mesmo ter visitado Portugal em 2011 (com a família, em lazer) e em 2013 (sozinho, em negócios)”.

2.2. Este STA, numa série de acórdãos recentemente prolatados (cfr. Acórdãos do STA de 19.06.14, Proc. n.º 103/14, de 18.06.15, Proc. n.º 1053/14, de 01.10.15, Processos n.os 1409/14 e 203/15), tem tratado de questão idêntica à dos autos, chegando a uma decisão com a qual se concorda, o mesmo valendo em relação à fundamentação na qual uma tal decisão se sustenta – não cabendo aqui e agora, por não ser essa a função deste Supremo Tribunal, tecer quaisquer considerações sobre a bondade política da opção do legislador neste domínio da aquisição da nacionalidade em razão da vontade. Fundamentalmente, considerou-se naquele aresto de 19.06.14, com pertinência para o presente caso, o seguinte:

“No caso que ora nos interessa – a aquisição da nacionalidade em razão da vontade – pressupõe que o interessado esteja casado ou viva em união de facto há mais de três anos com o cidadão nacional (O art.º 3.º daquela Lei tem a seguinte redacção: 1 – O estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio. (…). Ou seja, depende não só de uma realidade – a constância de um casamento (ou união de facto) por mais de três anos – e de manifestação de uma vontade – o querer ser cidadão português.

O que quer dizer que o factor decisivo nessa aquisição de nacionalidade não é a constância do casamento por mais de três anos – esse é um mero pressuposto – mas a declaração de vontade manifestada pelo interessado visto essa aquisição não ocorrer se o cônjuge estrangeiro, apesar de preencher aquele requisito, não estiver interessado em ser cidadão nacional e, por essa razão, não formular o necessário pedido.

Todavia, a aquisição da nacionalidade por essa via não se produz automaticamente com a simples reunião daqueles pressupostos já que essa pretensão pode ser contrariada pelo MP através da proposição de uma acção especial fundamentada num dos seguintes factos: (1) a ausência de qualquer ligação efectiva à comunidade nacional por parte do interessado, (…).

A jurisprudência e a doutrina vêm afirmando, e bem, que as apontadas normas visaram, por um lado, promover o valor da unidade familiar e proteger essa unidade e, por outro, dotar o Estado português de mecanismos legais destinados a evitar que cidadãos estrangeiros sem nenhuma ligação afectiva, cultural ou económica a Portugal ou cidadãos tidos por indesejáveis pudessem adquirir a nacionalidade portuguesa. E também vem dizendo que a ligação efectiva à comunidade nacional se revela por um sentimento de pertença à cultura portuguesa, manifestada no conhecimento e domínio da sua língua, na aceitação e prática dos seus costumes, na partilha de bens culturais, no interesse pela sua história, pela realidade do país ou pela forma como ele é governado e pelos laços familiares, relações de amizade ou de convívio com os cidadãos nacionais. E que a «jurisdicionalização da oposição à aquisição derivada da nacionalidade teve, por sua vez, e igualmente, em vista permitir uma melhor e mais isenta ponderação dos interesses em jogo e a consequente salvaguarda dos interesses do pretendente à aquisição da nacionalidade, desde que legítimos, por não colidentes com os interesses do Estado» (…).

E foi o convencimento do MP de que a Requerida não tinha a referida ligação à comunidade nacional que o levou a propor esta acção, a qual foi julgada de forma diferente nas instâncias. Daí que a primeira dificuldade a resolver seja a de saber se é ao MP que cabe provar que a Requerida não tem ligações efectivas à comunidade nacional e, por essa razão, está-lhe vedada a aquisição da nacionalidade portuguesa ou, pelo contrário, se é à Requerida que cumpre demonstrar aquela ligação a Portugal. E, resolvida essa questão, analisar se essa prova – num ou noutro sentido – foi feita.

2. De acordo com a redacção inicial da Lei 37/81 «o estrangeiro casado com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do casamento» (art.º 3.º/1) sendo fundamento de oposição a essa aquisição a «manifesta inexistência de qualquer ligação efectiva à comunidade nacional» [art.º 9.º, al.ª a)]. A jurisprudência posta perante a redacção dessas normas, considerou que, tendo em conta os princípios gerais do ónus da prova inscritos no art.º 342.º do CC e tratando-se de factos impeditivos, cabia ao MP – na acção a propor a coberto do disposto nos art.ºs 10.º daquela Lei e 56.º do DL 237-A/2006 – provar que o interessado não tinha qualquer ligação a Portugal.

Todavia, o legislador, provavelmente na tentativa de neutralizar os eventuais efeitos negativos decorrentes da facilidade com que se podia adquirir a nacionalidade por acto da vontade, resolveu alterar a redacção de tais normas por forma a dificultar essa aquisição, pelo que, a partir da entrada em vigor da Lei 25/94, de 19/08, só o estrangeiro casado com nacional português «há mais de três anos» é que podia adquirir a nacionalidade por essa via, passando a ser fundamento de oposição «a não comprovação, pelo interessado, de ligação efectiva à comunidade nacional» (...). O que significa que a nova redacção das apontadas disposições dificultou a aquisição da nacionalidade por acto de vontade, na medida em que, por um lado, só a constância do casamento por, pelo menos, três anos dava direito a essa aquisição e, por outro, atribuía ao pretendente da nacionalidade o ónus da prova da sua ligação efectiva a Portugal.

Nesta conformidade, a partir dessa alteração legislativa, ficou claro que cabia ao interessado a obrigação de provar a sua ligação efectiva à comunidade nacional dispensando o MP de fazer essa demonstração.

No entanto, o legislador, considerando que o equilíbrio na atribuição da nacionalidade passava por uma previsão de regras que, «garantindo o factor de inclusão que a nacionalidade deve hoje representar em Portugal, não comprometam o rigor e a coerência do sistema, bem como os objectivos gerais da política nacional de imigração, devidamente articulada com os nossos compromissos internacionais e europeus, designadamente os que resultam da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, que Portugal ratificou em 2000», resolveu, uma vez mais, alterar a redacção da mencionada norma com vista a que, no procedimento de oposição do Estado Português à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, se invertesse «o ónus da prova quanto ao requisito estabelecido na alínea a) do artigo 9.º que passa a caber ao Ministério Público. Regressa-se desse modo ao regime inicial da Lei n.º 37/81, de 3 de Outubro» – Exposição de motivos da Proposta de lei n.º 32/X.

E, porque assim, a partir da entrada em vigor da Lei 2/2006 passou a constituir fundamento de oposição à aquisição de nacionalidade «a inexistência de ligação efectiva à comunidade nacional» (nova redacção da al.ª a) do art.º 9.º) a qual tinha de ser provada pelo MP”.

2.3. No caso em análise, à data em que o Recorrente manifestou a sua vontade de adquirir a nacionalidade portuguesa vigorava a Lei n.º 37/81, com a redacção que lhe foi dada pela LO n.º 2/2006, de 17.04. Dúvidas, portanto, não podem existir de que cabia ao MP demonstrar a “inexistência de ligação efectiva à comunidade nacional” (al. a) do art. 9.º), deste modo ilidindo a presunção legal que decorre da Lei da Nacionalidade na versão que agora importa. Não foi essa, contudo, a linha seguida pelo acórdão recorrido, que optou, deste modo, por se afastar da orientação jurisprudencial que tem vindo a ser seguida por este STA– decorrendo a mesma do regime legal vigente nesta matéria –, e sobre a qual assentou a decisão da 1.ª instância. Por este motivo não se pode sufragar a decisão recorrida. A qual, insiste-se, seguiu uma linha diferente da seguida pela decisão proferida pelo TAC de Lisboa, trilhando uma via distinta daquela que tem vindo a ser percorrida de forma constante por este STA. Por este motivo, deve manter-se a decisão constante da sentença do TAC de Lisboa e os seus termos.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido, devendo manter-se a sentença da primeira instância.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Março de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.