Quem foi o relator do acórdão 229/23.9BEBJA?

O relator foi Ricardo Ferreira Leite, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 229/23.9BEBJA?

O acórdão foi proferido em 23 de outubro de 2025.

229/23.9BEBJA

Sumário

I - Não se pode concluir que o indeferimento do pedido de autorização de residência, ato que o Recorrente pretende ver suspenso, terá efeitos puramente negativos e que este mantém a sua situação jurídica inalterada, permanecendo na situação em que se encontrava antes da prolação daquele ato. II - O ato suspendendo de indeferimento não é, pois, um ato puramente negativo, mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos. III - Concomitantemente, a denegação da autorização de residência e a subsequente notificação para abandonar voluntariamente o território nacional são suscetíveis de produzir, de per se, efeitos próprios lesivos para o Recorrente.

Texto

I. Relatório G…, Autor e ora Recorrente, vem interpor recurso jurisdicional da decisão de indeferimento liminar proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, datada de 20 de Junho de 2025, que, na providência cautelar por si requerida contra a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (AIMA), ora Recorrida, decidiu pela “[m]anifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, cuja consequência é a rejeição liminar do requerimento inicial (cf. artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA).” O Recorrente, inconformado, formulou as seguintes conclusões: “- O indeferimento de autorização de AR, com a respetiva não concessão da mesma, deixa o recorrente numa situação de ilegalidade, que no final do prazo para abandono se transforma em clandestinidade. - A suspensão da eficácia de atos negativos, faz sentido nos casos em que fazer sentido nos casos em que o ato seja puramente negativo e na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática que até aí existia. - Os atos aparentemente negativos, ou atos negativos com efeitos positivos, trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão na medida que deles advém efeitos secundários positivos. - A ordem de abandono voluntario do país e a posterior coercividade nesse abandono tem como pressuposto o ato administrativo de indeferimento ordem de abondo do pais e consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato adm. - Violou a douta decisão em crise o disposto no artigo 166 n,º 2 al. d) CPTA, - TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR-SE POR OUTRA QUE ORDENE O RECEBIMENTO DOS AUTOS COM TODA A DEMAIS TRAMITAÇÃO LEGAL A CITAÇÃO DA ENTIDADE RECORRIDA COM TODA A DEMAIS. COM EFEITO, ENTENDE O RECORRENTE COM RESPEITO PELA OPINIÃO CONTRÁRIA QUE O MEIO PROCESSUAL ADEQUADO PARA A PRETENSÃO DEDUZIDA É O POR SI APRESENTADO. COM EFEITO, O RECORRENTE FOI CONFRONTADO COM A COMUNICAÇÃO DE DUAS DECISÕES: A DO INDEFERIMENTO DO SEU PEDIDO E DO ABANDONO VOLUNTÁRIO.” * Não foram apresentadas contra-alegações. * Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado. * Com dispensa dos vistos legais, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão. * * * II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA): A questão objeto do presente recurso suscitada pelo Recorrente prende-se em saber se a decisão recorrida errou no seu julgamento de direito, ao rejeitar liminarmente a presente providência cautelar, nos termos do artº 116º, nº 2, d) do CPTA, por manifestamente infundada, atendendo à insusceptibilidade de suspensão dos efeitos do ato em causa. * Não foram consignados factos no despacho de indeferimento liminar recorrido. * III. Direito Conforme se adiantou acima, a questão a dirimir no presente recurso prende-se em saber se a decisão recorrida errou no seu julgamento de direito ao rejeitar liminarmente a presente providência cautelar, nos termos do artº 116º, nº 2, d) do CPTA, por manifestamente infundada, atendendo à insusceptibilidade de suspensão dos efeitos do ato em causa. Vejamos. Essencialmente, no que para o presente recurso releva, foi a seguinte a fundamentação vertida na decisão recorrida: “[e]ncontrando-se os autos em sede de apreciação liminar, cumpre, antes de mais, analisar se o presente requerimento cautelar deverá ser rejeitado por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, nos termos do artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Conforme resulta do requerimento inicial, o Requerente veio alegar que o indeferimento do seu pedido de autorização de residência (cf. documento n.º 4 junto com o requerimento inicial) vai conduzir ao posterior processo administrativo de abandono voluntario do território nacional, com a consequente expulsão do país, gerando um dano completamente irrecuperável. Pese embora a argumentação expendida pelo Requerente, o indeferimento do pedido de autorização de residência manteve a sua situação jurídica inalterada, tendo, de resto, permanecido na situação em que se encontrava antes da prolação daquele ato. Tal significa, portanto, que a suspensão da decisão de indeferimento ora em apreço, a verificar-se, não provocará nenhuma alteração na esfera jurídica do Requerente, nem terá como consequência o deferimento provisório da pretensão negada pela Entidade Requerida. Por outro lado, a circunstância de o Requerente ter sido notificado para o abandono voluntário do território nacional, no prazo no prazo de 20 dias (cf. documento n.º 4 junto com o requerimento inicial), não afasta a possibilidade de tal prazo ser prorrogado por despacho da entidade que emitiu a notificação, tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais (cf. artigo 138.º, n.º 3, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho). Além disso, de acordo com o alegado pelo Requerente, não terá ainda sido desencadeado o procedimento administrativo de afastamento coercivo, que sempre estará sujeito a instrução e a audiência do interessado, podendo até culminar numa decisão de arquivamento (cf. artigos 140.º, n.º 2, 148.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho). Acresce que, na eventualidade de vir a ser proferida uma decisão de afastamento coercivo, a mesma é suscetível de impugnação judicial através dos meios de tutela principais e cautelares previstos na lei processual administrativa (cf. artigo 150.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho). Neste contexto e atendendo ao pedido formulado nos autos (suspensão do indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência), verifica-se que está em causa a suspensão de eficácia de um ato de conteúdo negativo, isto é, um ato administrativo que deixou inalterada a situação jurídica do particular (cf. acórdão do STA, de 14.10.1993, processo n.º 32694ª, disponível em www.dgsi). Sendo, neste domínio, considerado pela doutrina que «[a] suspensão da eficácia só serve para proteger, a título cautelar, os interesses que se dirijam à conservação de situações já existentes, perturbadas por atos administrativos impugnáveis, de conteúdo positivo; já as situações de interesse pretensivo, contrapostas a atos de conteúdo negativo ou ao silêncio da Administração, só podem ser acauteladas através de providências antecipatórias (…) Não significa isto que tenha de ser completamente excluída a possibilidade da suspensão da eficácia de atos negativos. Ela só pode, no entanto, fazer sentido nos casos em que o ato não seja puramente negativo, na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática da situação que até aí existia (…)» (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 923 e 924). Ora, como já foi mencionado, o indeferimento do pedido de autorização de residência manteve a situação jurídica do Requerente inalterada, tratando-se de um ato insuscetível de suspensão, conforme é reconhecido pela jurisprudência, que ora se acolhe e cujo entendimento se transcreve: «1. Quer a notificação para abandonar voluntariamente o território nacional quer a denegação da autorização de residência, do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, são insusceptíveis de suspensão da eficácia por não produzirem efeitos próprios que sejam lesivos para o ora Recorrente. 2. A possibilidade de ser detido, presente a um juiz ou sujeito a outras medidas de natureza criminal, não resulta do acto em apreço mas da situação de permanência ilegal no país: qualquer cidadão em situação de permanência ilegal no país, tenha ou não sido notificado para o abandonar voluntariamente, está sujeito a essas medidas. 3. Não produzindo quaisquer efeitos lesivos estes actos, não há efeitos a suspender, pelo que é de indeferir o pedido de suspensão da eficácia de tais actos, sem necessidade de verificar em concreto os pressupostos mencionados no artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos» (cf. acórdão do TCA Norte, de 30.11.2017, processo n.º 00886/17.0BEPRT-A, disponível em www.dgsi.pt). À luz deste entendimento, conclui-se que é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, cuja consequência é a rejeição liminar do requerimento inicial (cf. artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA), sem prejuízo do disposto no artigo 116.º, n.º 4, do CPTA.” * Portanto: A decisão de rejeição liminar, foi tomada com base no disposto no artº 116º do CPTA, preceito segundo o qual: “1 - Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo o requerimento admitido, é ordenada a citação da entidade requerida e dos contrainteressados. 2 - Constituem fundamento de rejeição liminar do requerimento: a) A falta de qualquer dos requisitos indicados no n.º 3 do artigo 114.º que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito; b) A manifesta ilegitimidade do requerente; c) A manifesta ilegitimidade da entidade requerida; d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada; e) A manifesta desnecessidade da tutela cautelar; f) A manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal. 3 - A rejeição com os fundamentos indicados nas alíneas a) e c) do número anterior não obsta à possibilidade de apresentação de novo requerimento. 4 - A rejeição com os fundamentos indicados nas alíneas b), d) e e) do n.º 2 não obsta à possibilidade de apresentação de novo requerimento com fundamentos diferentes ou supervenientes em relação aos invocados no requerimento anterior. 5 - O juiz, oficiosamente ou a pedido deduzido no requerimento cautelar, pode, no despacho liminar, decretar provisoriamente a providência requerida ou aquela que julgue mais adequada, segundo o disposto no artigo 131.º” (negrito, itálico e sublinhado é sempre de nossa autoria) O Mm.º juiz a quo entendeu que o Recorrente se limitou a alegar que o indeferimento do seu pedido de autorização de residência vai conduzir ao posterior processo administrativo de abandono voluntário do território nacional, com a consequente expulsão do país, gerando um dano completamente irrecuperável. Entendeu, contudo, que o indeferimento do pedido de autorização de residência, ato que o Recorrente pretende ver suspenso, mantém a sua situação jurídica inalterada, permanecendo na situação em que se encontrava antes da prolação daquele ato. Como tal, a suspensão da decisão de indeferimento, a verificar-se, não provocará nenhuma alteração na esfera jurídica do Recorrente nem terá como consequência o deferimento provisório da pretensão negada pela Entidade Recorrida. Por outro lado, não terá ainda sido desencadeado o procedimento administrativo de afastamento coercivo, que sempre estará sujeito a instrução e a audiência do interessado, podendo até culminar numa decisão de arquivamento. Na eventualidade de vir a ser proferida uma decisão de afastamento coercivo, a mesma é suscetível de impugnação judicial através dos meios de tutela principais e cautelares previstos na lei processual administrativa (cfr. artigo 150.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho). O tribunal a quo sublinhou, inclusive, entendimento jurisprudencial e doutrinal (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 923 e 924), segundo o qual «[a] suspensão da eficácia só serve para proteger, a título cautelar, os interesses que se dirijam à conservação de situações já existentes, perturbadas por atos administrativos impugnáveis, de conteúdo positivo; já as situações de interesse pretensivo, contrapostas a atos de conteúdo negativo ou ao silêncio da Administração, só podem ser acauteladas através de providências antecipatórias (…) Não significa isto que tenha de ser completamente excluída a possibilidade da suspensão da eficácia de atos negativos. Ela só pode, no entanto, fazer sentido nos casos em que o ato não seja puramente negativo, na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática da situação que até aí existia (…)» E foi à luz de tais considerações, convocando entendimento que sustentasse a sua conclusão, que entendeu que é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, com a consequente rejeição liminar do requerimento inicial (cf. artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA). Pois bem: Agora, em sede de recurso, o Recorrente limita-se a alegar que o indeferimento de autorização de AR o deixa numa situação de ilegalidade, que no final do prazo para abandono se transforma em clandestinidade. Insiste que, contrariamente ao defendido na decisão recorrida, a suspensão da eficácia de atos negativos, faz sentido “nos casos em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática que até aí existia”. Defende que se trata de ato aparentemente negativo, ou ato negativo com efeitos positivos, em relação aos quais há, efetivamente, uma utilidade na suspensão na medida que deles advém efeitos secundários positivos, uma vez que a ordem de abandono voluntário do país e a posterior coercividade nesse abandono tem como pressuposto o ato administrativo de indeferimento. E assistir-lhe-á razão. Ao contrário do decidido pelo tribunal a quo, não podemos subscrever o entendimento de que o ato suspendendo tem efeito puramente negativo, mas sim aparentemente negativo ou negativo com efeitos positivos. Vejamos, pois. Antes do mais, desde já, assinale-se que questão idêntica àquela em apreço foi tratada por este TCA Sul, em acórdão datado de 23.10.2025, proferido no Processo nº 285/25.0BEBJA, brevemente disponível para consulta em www.dgsi.pt e que infra se seguirá de muito perto, convocando, nos mesmo moldes, a argumentação jurídica aí vertida. Isto assente: O Recorrente, oportunamente, apresentou o pedido através de uma manifestação de interesse, a qual era um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de 04.07, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.07 (revogado pela Lei nº 37-A/2024, de 03.07), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024, de 03.07). Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no artº 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada, podia requerer autorização de residência. Na sequência das alterações introduzidas à Lei nº 23/2007, de 04.07, pela Lei nº 59/2017, de 31.07 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.03, a Lei dos Estrangeiros [Lei nº 37-A/2024, de 03.06], assume, no seu preâmbulo, que «com estas alterações, admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País». Ou seja, na situação do recorrente, até ser proferido e lhe ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, este podia permanecer em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 04.07, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada. Ora: Conforme resulta dos autos, com a prática e notificação do ato suspendendo, recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência e foi notificado de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, sob pena de poder ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo. Perante isto, impõe-se concluir que o ato suspendendo não tem efeitos puramente negativos, porquanto não deixa intocada a esfera jurídica do recorrente, a ponto de pelo ato nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente ao seu statu quo ante. Desde logo, com o ato suspendendo o recorrente deixa de beneficiar da permanência autorizada em território nacional a coberto das normas (Lei nº 37-A/2024, de 03.06 - Lei dos Estrangeiros) que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito. Assim, assiste razão ao recorrente, havendo um efeito positivo imediato inerente à requerida suspensão de eficácia do ato de indeferimento, que consiste em “(…) manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em ação principal pretende(rá) almejar em definitivo(…)” – cfr. acórdão do TCA Norte, datado de 26.9.2025, proferido no processo nº 449/25.6BEVIS, disponível para consulta em www.dgsi.pt. Assim, o ato suspendendo de indeferimento não é um ato puramente negativo como vem decidido, mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos. Ao contrário do entendimento propugnado pela decisão recorrida, a situação vertente não é idêntica à tratada no acórdão do TCA Norte, datado de 30.11.2017, proferido no processo nº 886/17.0BEPRT-A, porquanto em tal processo só estava em causa a suspensão de eficácia da decisão que determinou a notificação do estrangeiro para o abandono voluntário do território nacional e da decisão de indeferimento do recurso hierárquico interposto., ao passo que aqui, o ato suspendendo é, primeiramente, a decisão administrativa de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência. Aqui chegados, cumpre concluir pela verificação do erro de julgamento imputado à decisão recorrida, não podendo manter-se a rejeição liminar do requerimento inicial do processo cautelar. À luz deste entendimento, cumpre conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Beja para prosseguir os ulteriores termos do processo. * Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC): I. Não se pode concluir que o indeferimento do pedido de autorização de residência, ato que o Recorrente pretende ver suspenso, terá efeitos puramente negativos e que este mantém a sua situação jurídica inalterada, permanecendo na situação em que se encontrava antes da prolação daquele ato. II. O ato suspendendo de indeferimento não é, pois, um ato puramente negativo, mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos. III. Concomitantemente, a denegação da autorização de residência e a subsequente notificação para abandonar voluntariamente o território nacional são suscetíveis de produzir, de per se, efeitos próprios lesivos para o Recorrente. * IV – Decisão: Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Beja para prosseguir os ulteriores termos do processo. Sem custas nesta instância. *** Lisboa, 23 de outubro de 2025 [[IMG:0]] ______________________________ Ricardo Ferreira Leite ____________________________ Joana Costa e Nora ____________________________ Marta Cavaleira

Sumário

II- O ato suspendendo de indeferimento não é, pois, um ato puramente negativo, mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos.

III- Concomitantemente, a denegação da autorização de residência e a subsequente notificação para abandonar voluntariamente o território nacional são suscetíveis de produzir, de per se, efeitos próprios lesivos para o Recorrente.

Texto Integral

I. Relatório

G…, Autor e ora Recorrente, vem interpor recurso jurisdicional da decisão de indeferimento liminar proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, datada de 20 de Junho de 2025, que, na providência cautelar por si requerida contra a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (AIMA), ora Recorrida, decidiu pela “[m]anifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, cuja consequência é a rejeição liminar do requerimento inicial (cf. artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA).”

O Recorrente, inconformado, formulou as seguintes conclusões:

“- O indeferimento de autorização de AR, com a respetiva não concessão da mesma, deixa o recorrente numa situação de ilegalidade, que no final do prazo para abandono se transforma em clandestinidade.

- A suspensão da eficácia de atos negativos, faz sentido nos casos em que fazer sentido nos casos em que o ato seja puramente negativo e na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática que até aí existia.

- Os atos aparentemente negativos, ou atos negativos com efeitos positivos, trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão na medida que deles advém efeitos secundários positivos.

- A ordem de abandono voluntario do país e a posterior coercividade nesse abandono tem como pressuposto o ato administrativo de indeferimento ordem de abondo do pais e consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato adm.

- Violou a douta decisão em crise o disposto no artigo 166 n,º 2 al. d) CPTA,

- TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR-SE POR OUTRA QUE ORDENE O RECEBIMENTO DOS AUTOS COM TODA A DEMAIS TRAMITAÇÃO LEGAL A CITAÇÃO DA ENTIDADE RECORRIDA COM TODA A DEMAIS.

COM EFEITO, ENTENDE O RECORRENTE COM RESPEITO PELA OPINIÃO CONTRÁRIA QUE O MEIO PROCESSUAL ADEQUADO PARA A PRETENSÃO DEDUZIDA É O POR SI APRESENTADO.

COM EFEITO, O RECORRENTE FOI CONFRONTADO COM A COMUNICAÇÃO DE DUAS DECISÕES: A DO INDEFERIMENTO DO SEU PEDIDO E DO ABANDONO VOLUNTÁRIO.”

Não foram apresentadas contra-alegações.

Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado.

Com dispensa dos vistos legais, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):

A questão objeto do presente recurso suscitada pelo Recorrente prende-se em saber se a decisão recorrida errou no seu julgamento de direito, ao rejeitar liminarmente a presente providência cautelar, nos termos do artº 116º, nº 2, d) do CPTA, por manifestamente infundada, atendendo à insusceptibilidade de suspensão dos efeitos do ato em causa.

Não foram consignados factos no despacho de indeferimento liminar recorrido.

III. Direito

Conforme se adiantou acima, a questão a dirimir no presente recurso prende-se em saber se a decisão recorrida errou no seu julgamento de direito ao rejeitar liminarmente a presente providência cautelar, nos termos do artº 116º, nº 2, d) do CPTA, por manifestamente infundada, atendendo à insusceptibilidade de suspensão dos efeitos do ato em causa.

Vejamos.

Essencialmente, no que para o presente recurso releva, foi a seguinte a fundamentação vertida na decisão recorrida:

“[e] ncontrando-se os autos em sede de apreciação liminar, cumpre, antes de mais, analisar se o presente requerimento cautelar deverá ser rejeitado por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, nos termos do artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Conforme resulta do requerimento inicial, o Requerente veio alegar que o indeferimento do seu pedido de autorização de residência (cf. documento n.º 4 junto com o requerimento inicial) vai conduzir ao posterior processo administrativo de abandono voluntario do território nacional, com a consequente expulsão do país, gerando um dano completamente irrecuperável.

Pese embora a argumentação expendida pelo Requerente, o indeferimento do pedido de autorização de residência manteve a sua situação jurídica inalterada, tendo, de resto, permanecido na situação em que se encontrava antes da prolação daquele ato.

Tal significa, portanto, que a suspensão da decisão de indeferimento ora em apreço, a verificar-se, não provocará nenhuma alteração na esfera jurídica do Requerente, nem terá como consequência o deferimento provisório da pretensão negada pela Entidade Requerida.

Por outro lado, a circunstância de o Requerente ter sido notificado para o abandono voluntário do território nacional, no prazo no prazo de 20 dias (cf. documento n.º 4 junto com o requerimento inicial), não afasta a possibilidade de tal prazo ser prorrogado por despacho da entidade que emitiu a notificação, tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais (cf. artigo 138.º, n.º 3, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho).

Além disso, de acordo com o alegado pelo Requerente, não terá ainda sido desencadeado o procedimento administrativo de afastamento coercivo, que sempre estará sujeito a instrução e a audiência do interessado, podendo até culminar numa decisão de arquivamento (cf. artigos 140.º, n.º 2, 148.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho).

Acresce que, na eventualidade de vir a ser proferida uma decisão de afastamento coercivo, a mesma é suscetível de impugnação judicial através dos meios de tutela principais e cautelares previstos na lei processual administrativa (cf. artigo 150.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho).

Neste contexto e atendendo ao pedido formulado nos autos (suspensão do indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência), verifica-se que está em causa a suspensão de eficácia de um ato de conteúdo negativo, isto é, um ato administrativo que deixou inalterada a situação jurídica do particular (cf. acórdão do STA, de 14.10.1993, processo n.º 32694ª, disponível em www.dgsi).

Sendo, neste domínio, considerado pela doutrina que «[a] suspensão da eficácia só serve para proteger, a título cautelar, os interesses que se dirijam à conservação de situações já existentes, perturbadas por atos administrativos impugnáveis, de conteúdo positivo; já as situações de interesse pretensivo, contrapostas a atos de conteúdo negativo ou ao silêncio da Administração, só podem ser acauteladas através de providências antecipatórias (…) Não significa isto que tenha de ser completamente excluída a possibilidade da suspensão da eficácia de atos negativos. Ela só pode, no entanto, fazer sentido nos casos em que o ato não seja puramente negativo, na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática da situação que até aí existia (…)» (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 923 e 924).

Ora, como já foi mencionado, o indeferimento do pedido de autorização de residência manteve a situação jurídica do Requerente inalterada, tratando-se de um ato insuscetível de suspensão, conforme é reconhecido pela jurisprudência, que ora se acolhe e cujo entendimento se transcreve:

«1. Quer a notificação para abandonar voluntariamente o território nacional quer a denegação da autorização de residência, do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, são insusceptíveis de suspensão da eficácia por não produzirem efeitos próprios que sejam lesivos para o ora Recorrente.

2. A possibilidade de ser detido, presente a um juiz ou sujeito a outras medidas de natureza criminal, não resulta do acto em apreço mas da situação de permanência ilegal no país: qualquer cidadão em situação de permanência ilegal no país, tenha ou não sido notificado para o abandonar voluntariamente, está sujeito a essas medidas. 3. Não produzindo quaisquer efeitos lesivos estes actos, não há efeitos a suspender, pelo que é de indeferir o pedido de suspensão da eficácia de tais actos, sem necessidade de verificar em concreto os pressupostos mencionados no artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos» (cf. acórdão do TCA Norte, de 30.11.2017, processo n.º 00886/17.0BEPRT-A, disponível em www.dgsi.pt).

À luz deste entendimento, conclui-se que é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, cuja consequência é a rejeição liminar do requerimento inicial (cf. artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA), sem prejuízo do disposto no artigo 116.º, n.º 4, do CPTA.”

Portanto:

A decisão de rejeição liminar, foi tomada com base no disposto no artº 116º do CPTA, preceito segundo o qual:

“1- Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo o requerimento admitido, é ordenada a citação da entidade requerida e dos contrainteressados.

2- Constituem fundamento de rejeição liminar do requerimento:

a) A falta de qualquer dos requisitos indicados no n.º 3 do artigo 114.º que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito;

b) A manifesta ilegitimidade do requerente;

c) A manifesta ilegitimidade da entidade requerida;

d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada;

e) A manifesta desnecessidade da tutela cautelar;

f) A manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal.

3- A rejeição com os fundamentos indicados nas alíneas a) e c) do número anterior não obsta à possibilidade de apresentação de novo requerimento.

4- A rejeição com os fundamentos indicados nas alíneas b), d) e e) do n.º 2 não obsta à possibilidade de apresentação de novo requerimento com fundamentos diferentes ou supervenientes em relação aos invocados no requerimento anterior.

5- O juiz, oficiosamente ou a pedido deduzido no requerimento cautelar, pode, no despacho liminar, decretar provisoriamente a providência requerida ou aquela que julgue mais adequada, segundo o disposto no artigo 131.º”

(negrito, itálico e sublinhado é sempre de nossa autoria)

O Mm.º juiz a quo entendeu que o Recorrente se limitou a alegar que o indeferimento do seu pedido de autorização de residência vai conduzir ao posterior processo administrativo de abandono voluntário do território nacional, com a consequente expulsão do país, gerando um dano completamente irrecuperável.

Entendeu, contudo, que o indeferimento do pedido de autorização de residência, ato que o Recorrente pretende ver suspenso, mantém a sua situação jurídica inalterada, permanecendo na situação em que se encontrava antes da prolação daquele ato.

Como tal, a suspensão da decisão de indeferimento, a verificar-se, não provocará nenhuma alteração na esfera jurídica do Recorrente nem terá como consequência o deferimento provisório da pretensão negada pela Entidade Recorrida.

Por outro lado, não terá ainda sido desencadeado o procedimento administrativo de afastamento coercivo, que sempre estará sujeito a instrução e a audiência do interessado, podendo até culminar numa decisão de arquivamento.

Na eventualidade de vir a ser proferida uma decisão de afastamento coercivo, a mesma é suscetível de impugnação judicial através dos meios de tutela principais e cautelares previstos na lei processual administrativa (cfr. artigo 150.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho).

O tribunal a quo sublinhou, inclusive, entendimento jurisprudencial e doutrinal (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 923 e 924), segundo o qual «[a] suspensão da eficácia só serve para proteger, a título cautelar, os interesses que se dirijam à conservação de situações já existentes, perturbadas por atos administrativos impugnáveis, de conteúdo positivo; já as situações de interesse pretensivo, contrapostas a atos de conteúdo negativo ou ao silêncio da Administração, só podem ser acauteladas através de providências antecipatórias (…) Não significa isto que tenha de ser completamente excluída a possibilidade da suspensão da eficácia de atos negativos. Ela só pode, no entanto, fazer sentido nos casos em que o ato não seja puramente negativo, na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática da situação que até aí existia (…)»

E foi à luz de tais considerações, convocando entendimento que sustentasse a sua conclusão, que entendeu que é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, com a consequente rejeição liminar do requerimento inicial (cf. artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA).

Pois bem:

Agora, em sede de recurso, o Recorrente limita-se a alegar que o indeferimento de autorização de AR o deixa numa situação de ilegalidade, que no final do prazo para abandono se transforma em clandestinidade.

Insiste que, contrariamente ao defendido na decisão recorrida, a suspensão da eficácia de atos negativos, faz sentido “nos casos em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática que até aí existia”.

Defende que se trata de ato aparentemente negativo, ou ato negativo com efeitos positivos, em relação aos quais há, efetivamente, uma utilidade na suspensão na medida que deles advém efeitos secundários positivos, uma vez que a ordem de abandono voluntário do país e a posterior coercividade nesse abandono tem como pressuposto o ato administrativo de indeferimento.

E assistir-lhe-á razão.

Ao contrário do decidido pelo tribunal a quo, não podemos subscrever o entendimento de que o ato suspendendo tem efeito puramente negativo, mas sim aparentemente negativo ou negativo com efeitos positivos.

Vejamos, pois.

Antes do mais, desde já, assinale-se que questão idêntica àquela em apreço foi tratada por este TCA Sul, em acórdão datado de 23.10.2025, proferido no Processo nº 285/25.0BEBJA, brevemente disponível para consulta em www.dgsi.pt e que infra se seguirá de muito perto, convocando, nos mesmo moldes, a argumentação jurídica aí vertida.

Isto assente:

O Recorrente, oportunamente, apresentou o pedido através de uma manifestação de interesse, a qual era um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de 04.07, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.07 (revogado pela Lei nº 37-A/2024, de 03.07), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024, de 03.07).

Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no artº 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada, podia requerer autorização de residência.

Na sequência das alterações introduzidas à Lei nº 23/2007, de 04.07, pela Lei nº 59/2017, de 31.07 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.03, a Lei dos Estrangeiros [Lei nº 37-A/2024, de 03.06], assume, no seu preâmbulo, que «com estas alterações, admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País».

Ou seja, na situação do recorrente, até ser proferido e lhe ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, este podia permanecer em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 04.07, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.

Ora:

Conforme resulta dos autos, com a prática e notificação do ato suspendendo, recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência e foi notificado de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, sob pena de poder ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo.

Perante isto, impõe-se concluir que o ato suspendendo não tem efeitos puramente negativos, porquanto não deixa intocada a esfera jurídica do recorrente, a ponto de pelo ato nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente ao seu statu quo ante.

Desde logo, com o ato suspendendo o recorrente deixa de beneficiar da permanência autorizada em território nacional a coberto das normas (Lei nº 37-A/2024, de 03.06 - Lei dos Estrangeiros) que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito.

Assim, assiste razão ao recorrente, havendo um efeito positivo imediato inerente à requerida suspensão de eficácia do ato de indeferimento, que consiste em “(…) manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em ação principal pretende(rá) almejar em definitivo(…)” – cfr. acórdão do TCA Norte, datado de 26.9.2025, proferido no processo nº 449/25.6BEVIS, disponível para consulta em www.dgsi.pt.

Assim, o ato suspendendo de indeferimento não é um ato puramente negativo como vem decidido, mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos.

Ao contrário do entendimento propugnado pela decisão recorrida, a situação vertente não é idêntica à tratada no acórdão do TCA Norte, datado de 30.11.2017, proferido no processo nº 886/17.0BEPRT-A, porquanto em tal processo só estava em causa a suspensão de eficácia da decisão que determinou a notificação do estrangeiro para o abandono voluntário do território nacional e da decisão de indeferimento do recurso hierárquico interposto., ao passo que aqui, o ato suspendendo é, primeiramente, a decisão administrativa de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.

Aqui chegados, cumpre concluir pela verificação do erro de julgamento imputado à decisão recorrida, não podendo manter-se a rejeição liminar do requerimento inicial do processo cautelar.

À luz deste entendimento, cumpre conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Beja para prosseguir os ulteriores termos do processo.

Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):

I. Não se pode concluir que o indeferimento do pedido de autorização de residência, ato que o Recorrente pretende ver suspenso, terá efeitos puramente negativos e que este mantém a sua situação jurídica inalterada, permanecendo na situação em que se encontrava antes da prolação daquele ato.

II. O ato suspendendo de indeferimento não é, pois, um ato puramente negativo, mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos.

III. Concomitantemente, a denegação da autorização de residência e a subsequente notificação para abandonar voluntariamente o território nacional são suscetíveis de produzir, de per se, efeitos próprios lesivos para o Recorrente.

IV- Decisão:

Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Beja para prosseguir os ulteriores termos do processo.

Sem custas nesta instância.

Lisboa, 23 de outubro de 2025

Ricardo Ferreira Leite

Joana Costa e Nora

Marta Cavaleira

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I. Relatório

IV- Decisão: