0878/13.8BEAVR - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos previstos no art. 59º, n.º4 do C.P.T.A. de 2002, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

II- Assim, não releva para o cômputo do prazo de propositura da respectiva ação, previsto no art. no art. 58.º n.º2, b), do dito C.P.T.A., que tenha sido omitida a notificação da remessa desse recurso ao órgão competente para dele conhecer, conforme previsto no artigo 172.º, n.º1 do C.P.A. de 1991.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

1.1. A………… e B…………, identificados nos autos, interpuseram recurso de revista excecional, ao abrigo do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 07/11/2019, que negou provimento ao recurso por eles interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que, na ação administrativa especial por eles intentada contra o despacho de arquivamento do pedido de revisão da matéria coletável e de condenação à aceitação de tal pedido de revisão, julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação, absolvendo o Ministério das Finanças da instância.

1.2. Os Recorrentes concluíram as suas alegações de recurso da seguinte forma:

«1. A questão que os Recorrentes pretendem ver reapreciada em sede de revista traduz-se em saber se tendo sido impugnada, por via de recurso hierárquico, a decisão de arquivamento do pedido de revisão da matéria coletável e não tendo sido notificada aos mesmos a remessa do processo de recurso hierárquico ao órgão competente para dela conhecer (artigo 172.º/1 do CPA), o efeito suspensivo do prazo de caducidade do direito de ação, associado à interposição de ação de condenação à prática de ato legalmente devido, previsto nos artigos 59.º/4 e 66.º do CPTA, apenas se esgota com a notificação aos requerentes da decisão proferida na mencionada impugnação administrativa, ainda que o respetivo prazo legal de decisão tenha sido consumido em momento anterior.

2. Para o preenchimento dos pressupostos do art.150.º/1 do CPTA ter-se-á de estar em face de uma questão com relevância jurídica ou social, isto é, a sua apreciação envolve uma complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efetuar, de enquadramento normativo especialmente complexo e da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social ou da controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. (Ac. STA, de 21/03/2012, P.084/12)

3. Ocorre clara necessidade da admissão deste recurso para a melhor aplicação do direito - substantivo ou adjetivo - quando se verifique capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular, revelada na possibilidade passível de se repetir em casos futuros e cuja decisão nas instâncias suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, assim fazendo antever como objetivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema. (Ac. STA de 21/03/2012, P.084/12) O caso em discussão nos autos foi já apreciado e decidido em sentido contrário ao do Acórdão recorrido pelos Acórdãos do TCAS, de 4/02/2016, P.08726/15 e de 30/01/2014, P. 05953/12, in www.dgsi.pt

5. Assim, e sobre a admissibilidade do recurso excecional de revista sobre a concreta questão em discussão nos autos, o STA entendeu, no Acórdão de 19/10/2016, P.0676/16 que: É de admitir o recurso de revista excepcional de decisão do TCA em que se coloca a questão de saber se tendo havido impugnação administrativa e não tendo sido notificada ao requerente a remessa do processo de recurso hierárquico ao órgão competente para dela conhecer (nº 1 do art. 172º do CPA), o efeito suspensivo do prazo de caducidade do direito de acção, associado à interposição da impugnação administrativa, previsto no nº 4 do art. 59º do CPTA, apenas se esgota com a notificação da decisão ali proferida, ainda que o respectivo prazo legal de decisão tenha terminado em momento anterior. Razão por que o presente recurso deve ser admitido. Dito isto,

6. Os Recorrentes discordam do entendimento perfilhado pelo Acórdão recorrido quanto ao modo como se procede à contagem do prazo no caso em que o recorrente (no recurso hierárquico) não seja notificado da data da remessa do processo pelo órgão recorrido ao superior hierárquico.

7. A exigência legal de notificação da data da remessa do processo ao superior hierárquico (arts.175.º/1 e 3, 172.º/1 do CPA), não pode deixar de ter consequências: se ela não for feita, os Recorrentes ficam sem saber quando a mesma terá ocorrido, colocando-os numa inevitável incerteza quanto à contagem dos prazos subsequentes - procedimental e contencioso -, por ficar destituído de suporte para que saibam quando termina um e começa o outro. Interpretação diversa conduziria a que não fizesse sentido que a lei impusesse a obrigatoriedade dessa notificação.

8. Constituindo a notificação de um ato ou facto jurídico, quando imposta por lei, um requisito de oponibilidade desse mesmo ato ou facto jurídico, a falta da notificação ao recorrente da remessa do processo ao superior hierárquico, imposta pelo n.º 1 do artigo 172.º do CPA, torna inoponível aos aqui Recorrentes que a remessa do processo ao decisor do recurso teve lugar - o mesmo é dizer que torna inoponível o facto jurídico relevante para o início da contagem do prazo de decisão do recurso hierárquico.

9. E, consequentemente, torna inoponível o decurso do prazo de decisão desse recurso que seria o facto jurídico relevante para a contagem do prazo de reação contenciosa e do prazo de exercício do direito de propor a presente ação.

10. Nessa medida, ao não ser oponível aos aqui Recorrentes o início (e o decurso) do prazo de decisão do recurso hierárquico, não se verifica a caducidade do prazo da tutela jurisdicional da sua pretensão jurídica, em obediência aos princípios da confiança e segurança jurídica (arts.6.º e 6.º-A do CPA).

11. Se se entender que a remessa do processo para o superior hierárquico corresponde a um ato implícito de recusa de anulação ou de revogação do ato recorrido por parte do seu autor, uma vez que este tem oportunidade de rever a sua decisão nos termos do n.º 4 do artigo 66.º do CPPT, é aqui aplicável o disposto no n.º 1 do artigo 160.º do CPA: tal ato administrativo seria constitutivo de uma situação desfavorável ou de um ónus ou encargo (de reação contenciosa) para os recorrentes, em termos que o tornam inoponível perante os aqui Recorrentes.

12. E, na medida em que tal conduta é relevante para efeito do início da contagem do prazo de decisão recurso hierárquico e esse prazo é relevante para efeito da contagem do prazo de reação contenciosa, a sua inoponibilidade conduz à não caducidade do direito de propor a ação.

13. Pelo que inexiste caducidade da ação, tendo a mesma sido tempestivamente apresentada em juízo, seja ela configurada como de anulação do ato ou de condenação à prática de um ato legalmente devido.

14. A ser sufragado entendimento diverso do supra exposto, os arts.175.º/1, arts.175.º/1 e 3, 172.º/1, 160.º do CPA (DL 442/91, na redação do DL 6/96) e arts.58.º/1, b) e 59.º/4 do CPTA, são inconstitucionais por violação dos princípios da legalidade (art.266.º/1 da CRP, 4.º do CPA), confiança e segurança jurídica (art.2.º da CRP) e justiça, se interpretados no sentido da desnecessidade de notificação ao interessado da remessa do respetivo processo ao órgão competente para dele conhecer do recurso hierárquico para efeitos de contagem do prazo para impugnação judicial do ato - art.58.º/1, b) e art.59.º/4 do CPTA - ou instauração de ação para a condenação à prática de ato devido - art.67.º/1 do CPTA-.

Nestes termos, deve o presente recurso ser admitido e o douto acórdão recorrido ser revogado por violação, entre outros, dos arts.6.º e 6.º-A, 175.º/1 e 3, 172.º/1, 160.º do CPA e art.58.º/1, b) 59.º/4 e 67.º do CPTA, e a ação ser julgada tempestivamente apresentada.».

1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.4. Após o recurso de revista ter sido admitido por acórdão proferido pela formação da secção do Contencioso Tributário, correspondente à prevista no artigo 150.º, n.º 5 do CPTA, a excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta teve vista dos autos, pronunciando-se no douto parecer que a seguir se reproduz na parte da sua fundamentação:

«...

4- Assim, pronunciamo-nos sobre o mérito do recurso.

O recurso de revista previsto no artigo 150º, nº 1 do CPTA, consagra um duplo grau de jurisdição jurisdicional, funda-se em critérios qualitativos e tem natureza excepcional, só sendo admissível quando esteja em causa a apreciação de uma questão que pela sua relevância jurídica ou social tenha importância fundamental ou a sua admissão seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Ora, no caso presente, vigora um regime distinto introduzido pelo CPTA no que toca a acção administrativa especial, a aqui em causa. Assim, o artigo 59º, nº 4 do CPTA estabelece que: "a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em 1º lugar".

Os recursos hierárquicos devem ser decididos no prazo máximo de 60 dias como decorre do nº 5 do artigo 66º do CPPT e 175º, nº 1 do CPA, devendo contar-se tal prazo a partir do termo do prazo de 15 dias úteis previsto no artigo 66º, nº 3 do CPPT e 172º, nº 1 do CPA.

Tendo em conta os factos assentes, não controvertidos, no douto acórdão recorrido e as disposições citadas, entendemos que o mesmo fez uma correcta interpretação de tais normas tendo aduzido razões de ciência adequadas e suficientes para se não ter como razão "sine qua non", determinante na contagem do prazo para deduzir a acção, o facto de não ter ocorrido a notificação aos recorrentes da subida do recurso hierárquico ao órgão competente para dele conhecer, tanto mais que isso não decorre dos preceitos legais em causa.

O douto acórdão sob recurso deve, quanto a nós, manter-se por ter feito uma correcta análise da matéria controvertida, fez correcta interpretação do direito, mostrando-se devidamente fundamentado e apoiado em pertinente jurisprudência deste STA, que a propósito cita.».

1.5. De acordo com o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo o recurso foi admitido por identidade de razões, justificando-se a admissão da revista por a questão estar colocada numa outra revista anteriormente admitida, por acórdão de 19/10/2016, proferido no processo 0676/16 e, então, ainda pendente de decisão.

2. Fundamentação de facto

No acórdão recorrido julgaram-se provados os seguintes factos:

«1) Pelo ofício n.º 8309695, datado de 20-08-2012 e recepcionado em 21-08-2012 foram os autores notificados da fixação do conjunto de rendimentos líquidos de IRS e IVA, relativos aos anos de 2010 e 2011, com recurso a avaliação indirecta - cfr. fls. 59 a 61 do suporte físico dos autos;

2) Em 21-09-2012 os autores apresentaram pedido de revisão da matéria tributável - cfr. fls. 62 do suporte físico dos autos;

3) O pedido de revisão mencionado na alínea antecedente foi arquivado por extemporaneidade - cfr. fls. 64 a 67 do suporte físico dos autos;

4) Pelo ofício n.º 900453, datado de 26-10-2012, recepcionado em 29-10-2012 foram os autores notificados do arquivamento do pedido de revisão da matéria tributável - cfr. fls. 64 do suporte físico dos autos, 23 e 23vº do PA apenso;

5) No dia 28-11-2012 os ora autores apresentaram recurso hierárquico contra a decisão de arquivamento do pedido de revisão mencionado em 2) - cfr. fls. 68 a 83 do suporte físico dos autos;

6) Tal recurso foi remetido ao Subdirector-geral da área da Justiça Tributária para emissão de decisão em 09-01-2013 - cfr. fls. 1 do PA apenso;

7) Em 28-10-2013 deu entrada a presente petição inicial neste tribunal apresentada por ………, advogado dos ora autores, sem que, até essa data, tenha havido pronúncia sobre o recurso hierárquico - cfr. resulta de fls. 1 e 2 do suporte físico dos autos (quanto à entrada em juízo em 28-10-2013); cfr. resulta ʺa contrario" dos autos e do PA apenso (quanto ao facto de não ter havido pronúncia sobre o recurso hierárquico é alegado no artigo 9.º da petição inicial e assumido pela Fazenda Pública no ponto g. do artigo 15.º da contestação).»

3. Fundamentação de Direito

3.1. Os Recorrentes pelo ofício n.º 8309695, datado de 20/08/2012 e rececionado em 21/08/2012, foram notificados da fixação do conjunto de rendimentos líquidos de IRS e IVA, relativos aos anos de 2010 e 2011, com recurso a avaliação indireta.

Em 21/09/2012 os Recorrentes apresentaram pedido de revisão da matéria tributável, o qual foi arquivado por extemporaneidade, decisão que lhes foi notificada pelo ofício n.º 900453, datado de 26/10/2012, rececionado em 29/10/2012.

No dia 28/11/2012 os ora Recorrentes apresentaram recurso hierárquico contra a decisão de arquivamento do pedido de revisão. Tal recurso foi remetido ao Subdiretor-geral da área da Justiça Tributária para emissão de decisão em 09/01/2013.

Em 28/10/2013 deu entrada a petição inicial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro na qual os ora Recorrentes pedem a revogação do despacho de arquivamento do pedido de revisão da matéria coletável e a condenação da autoridade tributária a aceitar o pedido de revisão da matéria coletável.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação e absolveu a ré da instância, decisão que foi confirmada pelo Acórdão recorrido.

Ponderou o Tribunal Central Administrativo Norte que o prazo para a interposição da ação, três meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA, cuja contagem se iniciou em 30/10/2012, se suspendeu desde a data da apresentação do recurso hierárquico até ao decurso do prazo legal para a decisão, que era de 60 dias, nos termos dos artigos 66.º, n.º 5 do CPPT e 175.º, n.º 1 do CPA, atento o disposto no artigo 59.º, n.º 2 do CPTA, e que o mesmo já estava expirado aquando da apresentação da petição inicial. E ainda que não estava provado que a entidade demandada tivesse notificado os Recorrentes da remessa do recurso hierárquico para decisão, conforme o previsto no artigo 172.º, n.º 1 do CPA. Mas ao contrário do defendido pelos Recorrentes, o Acórdão recorrido entendeu que não sendo efetuada a notificação da remessa do processo ao órgão competente para decidir, deverá sempre ser levado em conta o prazo de 15 dias para aferir da formação do respetivo indeferimento tácito, conjugando o disposto nos artigos 175.º, n.º 3 do CPA e 66.º, n.º 5 do CPPT.

A questão que importa apreciar neste recurso de revista é a de saber se, não tendo sido notificada aos interessados a remessa do recurso hierárquico ao órgão competente para o decidir, se mantém a suspensão do prazo para intentar a ação em tribunal, suspensão essa que teve origem na interposição do recurso hierárquico.

3.2. Como acima se referiu, o presente recurso de revista foi admitido porque com igual questão já havia sido admitido o recurso no processo 0478/13.2BELLE (0676/16), ao tempo ainda pendente, embora, como se faz notar no acórdão que o admitiu, a decisão sindicada neste recurso seja em sentido inverso à sindicada naquele.

Entretanto, em 28/04/2021, foi proferido o Acórdão naquela revista que, no que respeita à questão que importa aqui dirimir, vai ao encontro do decidido no Acórdão recorrido, com a seguinte fundamentação (atentando-se na sua leitura, no facto, repete-se, de a sentença nele apreciada ter decidido em sentido oposto à decisão aqui recorrida):

«(...)

Pese embora alguma divergência jurisprudencial e doutrinal de que, aliás, se dá notícia nas alegações e contra-alegações de recurso, consideramos que o requerimento de recurso hierárquico a que se refere a alínea da) da matéria de facto, e que revestia carácter meramente facultativo, tinha a virtualidade de suspender o prazo de impugnação contenciosa da decisão administrativa, de 3 meses, conforme consta, aliás, da notificação efetuada a que se refere a alínea a) da matéria de facto.

Com efeito, este prazo de impugnação judicial da decisão, previsto no art. 58.º n.º 2, b), do C.P.T.A. de 2002, retomava o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre o recurso hierárquico, ou com o decurso do respetivo prazo legal, nos termos previstos ainda no art. 59.º n.º 4 do C.P.T.A. de 2002.

Quanto a esta alternativa, há muito se firmou o entendimento de que é de considerar conforme a situação que ocorra em primeiro lugar – tal o decidido no acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do S.T.A. de 27-2-08, proferido no proc. 0848/06, acessível em www.dgsi.pt. reiterado mais recentemente pelo acórdão uniformização de jurisprudência, do Pleno do mesmo Tribunal proferido no processo n.º 01268/16, a 23.02.2017, que fixou a seguinte jurisprudência:

-"Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar."

Não vemos que seja de divergir deste entendimento.

Pese embora com a previsão da suspensão do prazo de impugnação associada decorrente à utilização de meio de impugnação administrativa se tenha querido alterar o entendimento anterior de que o meio de impugnação administrativa facultativo não suspendia o prazo de impugnação contencioso, tal veio a ocorrer de forma limitada, opinando-se na doutrina que tal está de acordo com a definitividade vertical não ser afinal requisito geral de impugnabilidade - cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha em Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 3.ª ed. Almedina, 2010, págs. 400-402, autores que invocam nesse sentido a exposição de motivos da proposta de Lei n.º 92/VIII que originou o referido C.P.T.A.

Assim sendo de considerar, a apresentação do referido requerimento de recurso hierárquico suspendeu o prazo de impugnação contenciosa do identificado ato impugnado, o qual retomou o seu curso, com o decurso do prazo legal que ocorreu antes da notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa a que se refere a alínea f) da matéria de facto.

Com efeito, de acordo com o previsto no art. 172.º n.º 1 do C.P.A. de 1991 o autor do ato devia pronunciar-se sobre o recurso hierárquico e remetê-lo ao órgão competente para decidir no prazo de 15 dias (mesmo prazo do artigo anterior), após a apresentação do referido recurso.

A previsão constante ainda da disposição a que nos vimos a referir, do recorrente ser notificado da remessa do processo não tem a virtualidade de impedir que, decorrido o prazo referido no parágrafo anterior, novo prazo não voltasse a correr, sendo de contar de acordo com as regras constantes do art. 72.º n.º 1, do C.P.A. de 1991, nomeadamente, na sua alínea a), de que não conta o dia da notificação. (sublinhado nosso)

Por outro lado, como sublinhado pelo exm.º magistrado do Ministério Público no seu parecer, encontrando-se previsto no art. 175.º, n.ºs 1 e 2 desse C.P.A. que, quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico devia ser decidido no prazo-regra de 30 dias (ou 90 dias, quando houvesse lugar à realização de nova instrução ou diligências complementares, o que no caso não resulta), mostra-se, pois, que o acórdão recorrido não interpretou adequadamente estas várias disposições e, em especial, o referido art. 59.º n.º 4 do C.P.T.A. de 2002.

Assim, após o referido prazo de 15 dias para emitir pronúncia sobre o recurso hierárquico, o qual se iniciou a 31-8-2012 e findou a 20-9-2012, iniciou curso o acima referido prazo de 30 dias para no mesmo ser proferida decisão, o qual por sua vez findou a 5-11-2012, data em que passou a correr o prazo de 3 meses para ser apresentada impugnação judicial, nos termos previstos no art. 58.º n.º 2, b), do C.P.T.A. de 2002.

E, tendo a presente ação sido apresentada a 1-7-2003, é manifesto ter ocorrido para além deste prazo.».

Sufragamos a tese vertida no Acórdão transcrito, a qual está, como se disse, em consonância com o Acórdão recorrido, o que implica, necessariamente, a improcedência do presente recurso.

Em síntese (assumindo, de igual modo, o sumário daquele acórdão):

«I- Nos termos previstos no art. 59°, n.º 4 do C.P.T.A de 2002, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

II- Assim, não releva para o cômputo do prazo de propositura da respectiva ação, previsto no art. 58.° n.º 2, b), do dito C.P.T.A, que tenha sido omitida a notificação da remessa desse recurso ao órgão competente para dele conhecer, conforme previsto no artigo 172.°, n.º 1 do C.P.A de 1991.»

4. Decisão

Pelo exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas pelos Recorrentes.

Lisboa, 06 de outubro de 2021

Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro (Relatora, que consigna e atesta, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que têm voto de conformidade com o presente acórdão os Senhores Juízes Conselheiros que integram a presente formação de julgamento, Francisco António Pedrosa de Areal Rothes e Joaquim Manuel Charneca Condesso)