0292/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A partir da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 364/93, de 22 de Outubro, os oficiais de justiça passaram a poder inscrever-se como solicitadores, invocando aquela qualidade, mas após cessarem as respectivas funções.

II- Sendo este o regime que vigorava no momento da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 8/99, de 8 de Janeiro, foi ele que foi temporariamente mantido em vigor pelos seus arts 2.°, n.° 2, e 3.°, alínea b).

III- O princípio constitucional da igualdade não impõe à Administração que mantenha indefinidamente uma mesma interpretação das normas jurídicas que tem de aplicar, mas que, depois de ter mudado de entendimento, passe a adoptar na sua prática esta nova interpretação de forma generalizada.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

1- Relatório.

A…

Inconformado com a decisão proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 15/9/2004, que julgou improcedente o recurso contencioso por ele interposto da deliberação do Conselho Restrito da Câmara dos Solicitadores

Que não admitiu a sua inscrição.

O recorrente alegou e formula as seguintes conclusões:

- As normas legais invocadas para o indeferimento pela decisão recorrida, designadamente o art.° 7.° do DL 364/93, de 22.10, não tinha sido invocado pela entidade recorrida como fundamento da decisão, além de que não tem aplicação no caso, uma vez que o novo Estatuto dos Solicitadores (NES), aprovado pelo DL 8/99, de 8 de Janeiro remete apenas, quanto a requisitos de inscrição, para o DL 483/76 e não para o DL 364/93.

- Ao caso eram aplicáveis os artigos 2.° n.° 2 e 3 al. b) do DL 8/99 e o art.° 49º do DL 483/76, pelo que tinha direito à inscrição e a decisão em contrário sofre de erro de direito.

O Conselho Restrito da Câmara dos Solicitadores contra alegou sustentando o decidido.

O EMMP junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso nos termos de anterior jurisprudência deste STA entendendo, designadamente no Ac. de 15.11.2005, P. 986/05, que foi o regime do DL 364/93, de 22.10 que foi mantido temporariamente em vigor pelo art.° 2.° nºs 2 e 3 do DL 8/99, de 8 de Janeiro.

II- Matéria de Facto.

A decisão recorrida deu como provada matéria de facto que não foi objecto de controvérsia, nem necessita de alteração, pelo eu se remete para os termos em que consta da sentença - art.° 713.° n.° 6 do CPC.

III- Apreciação.

1. A sentença recorrida começou por considerar que o acto recorrido tinha negado a inscrição com fundamento no art.° 88.° n.° 1 do novo estatuto dos Solicitadores, constante do DL 8/99, de 8/1, norma que estabelece incompatibilidade do exercício da solicitadoria com a qualidade de funcionário de qualquer tribunal.

E, considerou que havia erro na norma aplicada, por ser a lei anterior que regia as condições de inscrição. Mas, entendeu também a situação de facto apontada como razão do indeferimento devia reconduzir-se à previsão do art.° 7.° do DL 343/99, de 26 de Agosto, com a mesma consequência de indeferimento da pretensão, pelo que era de negar provimento ao recurso.

2. A primeira questão que o recorrente coloca é a da vinculação do Tribunal recorrido, a anular o acto por erro de direito, não lhe sendo permitido para manter em vigor a decisão administrativa, substituir a norma que fundamenta o indeferimento.

Apreciando verifica-se que é isento de dúvidas que a decisão administrativa se fundou na incompatibilidade do exercício da profissão de solicitador com a qualidade de funcionário judicial, prevista na referida norma.

Porém, esta situação de facto que foi tratada como incompatibilidade no novo estatuto dos Solicitadores aprovado pelo DL 8/99, de 8/1, era a mesma situação de facto prevista na norma que foi considerada aplicável, isto é, que na data relevante para a inscrição o requerente se encontrava a exercer funções como funcionário judicial.

Ou seja, definido o direito aplicável como sendo o constante de outra norma, a consequência da anulação seria a renovação do acto com o mesmo sentido e efeitos, mas fundamentado no art.° 7.° do DL 343/99, de 26 de Agosto.

É que a norma do Estatuto anterior, ao contrário do que sustenta o recorrente e conforme decidiu a sentença, é a aplicável e a sua aplicação determina a mesma solução com o mesmo fundamento de facto.

Para decidir esta questão do aproveitamento do acto é essencial apreciar em primeiro lugar a questão de fundo, pelo que se retomará oportunamente este ponto.

3. A questão de fundo a decidir consiste em saber se a remissão efectuada pelo art.° 2.° n.° 2 do DL 8/99, de 8 de Janeiro, se deve interpretar como remetendo exclusivamente para o DL 483/6, de 19 de Junho, como defende o recorrente, ou também para o art.° 7.° do DL 364/93, de 22 de Out. como considerou a decisão recorrida.

Vejamos pois, a solução deste ponto que é essencial para a decisão do recurso.

Determina o art.° 2.° n.° 2 do DL 8/99:

“A aplicação do presente Estatuto não prejudica a manutenção do regime de inscrição e estágio na Câmara por um período de três anos”.

Por seu lado o art.° 7.° do DL 343/99, de 26 de Agosto dispunha:

“Os secretários judiciais, os secretários técnicos, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais, têm direito, após a cessação de funções, à inscrição na Câmara dos Solicitadores nos termos previstos no respectivo estatuto, sem prejuízo de direitos já adquiridos por oficiais de justiça”.

O entendimento a dar ao art.° 2.° n.° 2 do DL 8/99 foi esclarecido pela jurisprudência deste STA, tendo-se considerado, no Ac. de 15.11.2005, P. 0986/05:

“...Naturalmente, não poderia haver explicação razoável, para, depois de se concluir legislativamente que os novos requisitos são os adequados, criar um regime transitório em que se atribuísse o direito de inscrição ex novo a quem não satisfazia os novos requisitos e também não tinha os anteriormente exigidos. Isto é, não há fundamento lógico para defender que com o estabelecimento daquele regime transitório se pretendeu repristinar algum regime anterior que tivesse vigorado sobre a matéria e que tivesse sido revogado antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 8/99.

Sendo assim, a questão de saber se o Recorrente pode ser inscrito ao abrigo daquele regime transitório, depende, em primeiro lugar, da solução que se der à questão de saber se, no momento da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 8/99, reunia os requisitos necessários para se inscrever, ao abrigo do regime jurídico então vigente. Num segundo plano, se for de entender que o Recorrente tinha esse direito nesse momento, será necessário apreciar se ele não foi eliminado, depois da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 8/99, pelo referido Decreto-Lei n.° 343/99.

6- Analisando a evolução legislativa […….] constata-se que, à face do Estatuto dos Solicitadores aprovado pelo Decreto-Lei n.° 483/76, os escrivães de direito com, pelo menos, dez anos de serviço dessas funções e a classificação mínima de Bom, podiam inscrever-se como solicitadores, à face do disposto na alínea b) do seu art. 49.°. No art 58.° do mesmo diploma, abria-se a possibilidade de ser provisoriamente cancelada a inscrição, sendo esse cancelamento que o Recorrente requereu em simultâneo com o pedido de inscrição. ( ) A viabilidade dos pedidos simultâneos de inscrição e respectivo cancelamento foi aceite por este Supremo Tribunal Administrativo, como pode ver-se pelos acórdãos de 17-12-1991, proferido no recurso n.° 29621, e de 13-10-1992, proferido no recurso n.° 30879.)

No seu art. 204.°, o Decreto-Lei n.° 376/87, que estabeleceu o Estatuto dos Funcionários de Justiça, manteve o direito de inscrição dos escrivães na Câmara dos Solicitadores e estendeu-o aos secretários judiciais, aos secretários técnicos, e os técnicos de justiça principais, independentemente de quaisquer requisitos, desde que possuíssem classificação não inferior a Bom.

Este regime é incompatível, na parte relativamente aos escrivães, é incompatível com o previsto no art. 49º, alínea b), do Estatuto dos Solicitadores de 1976. Na verdade, não é concebível que vigorassem simultaneamente dois regimes de inscrição de escrivães, um segundo o qual a inscrição só se podia fazer com dez anos de serviço nessas funções e classificação de Bom e outro com esta classificação e sem qualquer outro requisito, tendo de concluir-se, antes, que foi introduzido um novo regime de inscrição, em substituição do anterior, segundo o qual deixou de ser exigido para a inscrição o requisito dos dez anos de serviço nessas funções.

Por isso, ocorrendo revogação de uma norma quando existir incompatibilidade entre ela e novas disposições (art. 7º, n.° 2, do Código Civil), tem de se concluir que a referida alínea b) do art. 49.° foi revogada pelo art. 204.° do Decreto-Lei n.° 376/87. Por outro lado, não se afastou a possibilidade de a inscrição ser pedida durante o tempo de exercício das funções, embora, em face da proibição do exercício pelos funcionários de justiça de qualquer outra função remunerada, pública ou privada, contida na alínea b) do art. 80.° do Decreto-Lei n.° 376/87, só poder entrever-se a possibilidade de inscrição durante o exercício das funções se fosse acompanhada de um pedido simultâneo de cancelamento provisório, ao abrigo do disposto no referido art. 58.° do Estatuto dos Solicitadores.

À face deste regime, o Recorrente tinha direito de se inscrever como solicitador, mesmo enquanto se mantinha no exercício de funções, pelo que, para dar resposta à questão enunciada no ponto 5 deste acórdão, é necessário apreciar a evolução legislativa posterior.

7- O Decreto-Lei n.° 364/93, embora não tivesse revogado expressamente aquele art. 204.°, veio estabelecer, no seu art. 7.° que os secretários judiciais, os secretários técnicos, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais têm direito, após a cessação de funções, à inscrição na Câmara dos Solicitadores, nos termos previstos no respectivo Estatuto, sem prejuízo dos direitos já adquiridos por oficiais de justiça.

O primeiro alcance evidente deste preceito, ao aditar a expressão «após a cessação de funções», foi afastar a possibilidade de os funcionários judiciais das categorias referidas efectuarem a sua inscrição enquanto se mantivessem no exercício das respectivas funções, obstando, assim, à possibilidade de inscrição com cancelamento provisório simultâneo, que se entrevia no regime preexistente.

Isto é, passou a considerar-se incompatível a qualidade de funcionário no activo com a inscrição como solicitador, mesmo com suspensão do exercício das funções permitidas a quem tem esta qualidade. Com efeito, o que está subjacente a esta alteração legislativa, não é mudança de entendimento legislativo sobre os requisitos necessários para o exercício adequado da função de solicitador, pois é óbvio que a aptidão dos funcionários judiciais para exercerem funções de solicitador não aumenta como consequência do simples facto de cessarem funções, mas sim uma alteração da perspectiva legislativa do que devem ser as incompatibilidades do estatuto do oficial de justiça, designadamente as que visam assegurar o prestígio dos respectivos cargos, alteração essa que, provavelmente, terá subjacente a constatação na prática de inconvenientes gerados pelo estatuto anteriormente vigente, neste ponto. (( ) Será, eventualmente, esta alteração estatutária uma das alterações de «normas que se revelaram desajustadas da evolução entretanto registada, quer no regime geral da função pública, quer noutras normas de âmbito geral, ou que se revelaram manifestamente desadequadas da realidade e que, consequentemente, não traduzem já estatuição relevante», que são referidas no Preâmbulo do referido Decreto-Lei n.° 364/93.)

Assim, aquele art. 7.° estabelece uma incompatibilidade moral (( ) Segundo a classificação de MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume II, 9ª edição, página 721.) dos funcionários de justiça, que resulta da necessidade de impedir que o oficial de justiça possa ser suspeito de utilizar as suas funções públicas para favorecer os seus interesses privados como solicitador, suspeita essa que pode avolumar-se especialmente à medida que se aproxima o momento em que o funcionário irá cessar as suas funções públicas e estará na iminência de iniciar o exercício da actividade de solicitador.

Sendo assim, se na nova perspectiva legislativa a mera inscrição como solicitador tem potencialidade para afectar negativamente o prestigio das funções de oficial de justiça, o alcance daquela referência ao respeito pelos direitos adquiridos não poderia ser o de permitir novas inscrições como solicitadores aos funcionários que, tendo os requisitos, ainda não se tivessem escrito, pois este resultado estaria ao arrepio da finalidade visada de prestigiar aquelas funções.

Por isso, a referida salvaguarda dos direitos adquiridos visa apenas permitir a continuação do exercício de funções de oficial de justiça a funcionários que já se tivessem inscrito e tivessem inscrição suspensa, não os obrigando a optar entre o exercício das funções e a inscrição como solicitador, como seria corolário do estabelecimento da incompatibilidade, se esta ressalva não fosse efectuada. Isto é, os direitos adquiridos que se salvaguardaram naquele art. 7.° não são os direitos de os funcionários se inscreverem como solicitador enquanto permanecem no activo, mas sim o direito de exercerem funções de oficial de justiça a par da manutenção dessa inscrição, direito que deixa de existir a partir da entrada em vigor desta alteração legislativa.

Assim, a ressalva final de não ficarem prejudicados os direitos já adquiridos por oficiais de justiça, tinha o alcance de não obrigar os funcionários de justiça a fazerem uma opção entre o exercício das suas funções e a manutenção da inscrição como solicitador e não o de permitir novas inscrições a escrivães no activo que reunissem os requisitos necessários para a inscrição.

Por isso, não pode alicerçar-se naquela ressalva o direito de o Recorrente se inscrever enquanto se mantivesse no activo.

8- Porém, não ficaram por aqui as alterações introduzidas por este art. 7.° do Decreto- Lei n.° 364/93, pois, em vez de se permitir a inscrição a todos os funcionários daquelas categorias que possuíssem a classificação de Bom, «independentemente de quaisquer requisitos», passou a remeter-se para os «termos previstos» no Estatuto dos Solicitadores.

O objectivo visado com esta alteração ao regime que resultava daquele art. 204.° foi o de repor o regime de inscrição previsto no Estatuto dos Solicitadores para os escrivães de direito, designadamente a exigência do mínimo de dez anos de exercício das funções, mantendo-se a exigência de classificação mínima de Bom e a extensão da possibilidade de inscrição aos funcionários das outras categorias, além de escrivão.

Porém, passou a ser claro com este regime introduzido pelo Decreto-Lei n.° 364/93, que não era permitido aos funcionários de justiça inscreverem-se como solicitadores enquanto se mantivessem a exercer as suas funções.

Não quer isto dizer que passasse a ser inviável, em geral, a inscrição acompanhada de pedido de cancelamento provisório, admitida pela citada jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, mas sim que tal possibilidade deixou de ser permitida aos oficiais de justiça, por se passar a entender que essa inscrição, mesmo com cancelamento provisório, é incompatível com o exercício de funções de oficial de justiça.

Como o Recorrente refere, não é função do Estatuto dos Oficiais de Justiça definir os requisitos de inscrição como solicitador, mas é sua função definir as incompatibilidades daqueles funcionários. A proibição de inscrição como solicitador enquanto os oficiais de justiça se encontrem a exercer funções constitui uma incompatibilidade que, na perspectiva legislativa, deve ser-lhes imposta.

À face deste regime, o Recorrente reunia requisitos para se inscrever como solicitador, mas não podia concretizar a inscrição enquanto se mantivesse no exercício de funções.

9- Era este o regime legal sobre inscrição de oficiais de justiça como solicitadores que vigorava no momento em que entrou em vigor o Decreto-Lei n.° 8/99 e, por isso, foi esse o regime que foi mantido transitoriamente, durante três anos, pelos seus arts 2.°, n.° 2, e 3.°, alínea b).

Como se referiu, à face desse regime, não era possível ao Recorrente inscrever-se como solicitador enquanto se mantinha no exercício das funções de oficial de justiça.

Assim, tem suporte legal a posição assumida no acto recorrido ao entender que o Recorrente não podia inscrever-se como solicitador por se encontrar a exercer funções de Secretário Judicial”.

O referido Acórdão, a partir das premissas indicadas, concluiu:

“Após a entrada em vigor do DL 364/93, de 22 de Outubro, os oficiais de justiça passaram a poder inscrever-se como solicitadores invocando aquela qualidade, após cessarem as respectivas funções”.

Não há razões para divergir do entendimento apontado que tem aplicação ao caso destes autos.

Assim, ao requerente era aplicável o DL 364/93 e a situação de exercício de funções como funcionário judicial, impedia a admissão da inscrição na Câmara dos Solicitadores.

4. O Recorrente sustenta ainda que a proibição da sua inscrição viola os arts. 13.°, n.° 1, e 50.° n.° 2 da C.R.P

Para demonstrar a violação daquelas normas o Recorrente afirma que são postos em causa os princípios da igualdade e da justiça, por ter sido admitida a inscrição na Câmara dos Solicitadores a outros colegas no activo.

Por este modo o Recorrente defende não propriamente que sejam inconstitucionais as normas de que resulta a proibição de inscrição, mas que a actuação da Câmara dos Solicitadores viola os princípios da igualdade em geral e da igualdade no acesso a esta carreira profissional pelo facto de desempenhar um cargo como funcionário de justiça.

Porém, tal como refere a sentença recorrida a actuação administrativa afere-se em primeira linha, em termos de legalidade, sendo possível que a Administração tenha errado na decisão de alguma situação concreta, por má interpretação da lei, mas quando assim for deve passar a aplicar á interpretação correcta logo que se aperceba do erro, sem que os casos antecedentes possam ser invocados para estabelecer uma igualdade contrária à legalidade. Isto é, a Administração deve afastar-se de uma prática anterior que se mostre ilegal.

Tendo mudado a interpretação da norma que vai aplicar também se exige que a passe a aplicar sempre com a mesma interpretação. O princípio constitucional da igualdade não lhe impõe que mantenha indefinidamente a mesma interpretação das normas jurídicas que tem de aplicar, mas sim que, depois de ter mudado de entendimento, passe a adoptar na sua prática esta nova interpretação de forma generalizada.

Porém, no caso não vem invocado que após a alteração da interpretação adoptada a Administração não tenha aplicado com uniformidade o entendimento que adoptou em substituição do anterior.

Improcede assim este vício.

5. Retomando agora a questão da aplicação pelo acto impugnado de norma que não era aplicável, ponto que a sentença no sentido da validade do acto, temos de concluir que a decisão administrativa sofria de um erro não essencial pois indicava como aplicável à mesma situação de facto prevista na norma aplicável, um dispositivo diferente, no caso da lei nova. Mas, tal erro não podia ter consequências para além da substituição da norma indicada como fundamento de novo indeferimento do pedido de inscrição com o mesmo fundamento de facto, ao qual a lei aplicável associava o mesmo efeito impeditivo da inscrição como solicitador.

E, sendo assim seria artificial e inútil a anulação do acto impugnado, devendo antes considerar-se, nestas circunstâncias, o erro de direito como irrelevante em sede impugnatória.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente com a taxa de justiça de 300 € e 60% de procuradoria.

Lisboa, 12 de Julho de 2006. Rosendo José (relator) – Jorge de Sousa – Fernanda Xavier