01056/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O decreto-lei que só parcialmente aproveitou uma lei de autorização legislativa não pode ser alvo de uma interpretação correctiva que nele pretenda incluir a parte não aproveitada.

II- Nos termos do art. 4º, n.° 3, do DL n.° 84/99, de 19/3, as associações sindicais têm legitimidade processual «para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem».

III- O adjectivo «colectiva» qualifica a «defesa», não segundo a acepção da autoria dela, mas segundo o sentido que atenda à especial fisionomia da acção de defender ou ao seu objecto e efeitos.

IV- Por não se tratar de uma «defesa colectiva», um sindicato não tem legitimidade para interpor recurso contencioso do acto que se pronunciou sobre a avaliação do desempenho de uma sua associada num determinado período temporal.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pelo Sindicato dos Enfermeiros Portugueses, anulou o despacho em que aquela autoridade indeferira o recurso hierárquico interposto pela Enfermeira Graduada A..., associada do sindicato aqui recorrido, da deliberação do Conselho de Administração do Hospital Curry Cabral que homologara a avaliação do desempenho daquela enfermeira entre 1998 e 2000. O recorrente terminou a sua alegação oferecendo as conclusões seguintes:

A- O DL n.° 84/99, de 19/3, deverá ser interpretado no sentido de se reconhecer às associações sindicais legitimidade para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados, sem necessidade de expressos poderes de representação forense e mesmo sem prova de filiação dos trabalhadores.

B- A defesa colectiva de direitos e interesses individuais dos seus associados pressupõe a existência de interesses individuais, mas que contêm uma tomada de posição, nomeadamente jurídica, por parte da Administração que abrange um grupo alargado de interessados, o que justifica que, não obstante o interesse seja individual, haja uma defesa colectiva desse interesse individual.

C- Caso o legislador pretendesse afirmar que os sindicatos têm legitimidade processual para defenderem quaisquer direitos ou interesses dos trabalhadores, colectivos ou individuais, assim o teria referido expressamente.

D- Salienta-se que este entendimento não restringe a obrigação do sindicato prestar assistência jurídica aos seus associados, «in casu» analisando e estudando o seu caso e facultando-lhe mandatário judicial para agir em seu nome.

E- Com efeito, só assim se protege a autonomia individual dos trabalhadores, quando estejam em causa interesses individuais sem qualquer repercussão colectiva, sob pena de se colocar o sindicato em situação de predominância sobre o indivíduo.

F- Deste modo, para que possa existir a intervenção do órgão colectivo, como o Sindicato dos Enfermeiros, teria que estar em causa um interesse colectivo na defesa de determinado interesse individual, que justificaria uma defesa colectiva, de modo a legitimar a intervenção do referido sindicato, situação esta que não se verifica no caso em apreço.

G- Consequentemente, estando em causa nos presentes autos uma defesa individual de um interesse individual, considera-se que o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses não tem legitimidade para interpor recurso do despacho que recaiu sobre o acto de homologação da avaliação do desempenho da Sr.ª Enf. A..., associada daquele sindicato.

O Sindicato dos Enfermeiros Portugueses contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

1- O ora recorrido veio a juízo em representação e defesa (ou em representação e substituição, também assim se podendo dizer) de associada sua — e a pedido dela.

2- E fê-lo estribado no art. 12°, n.° 2 (este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos), e 56°, n.° 1, da Constituição, nos artigos lº, segundo segmento, 2°, c), e 3°, d), da Lei n.° 78/98, de 19/11 (que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de “obrigação legal”) e no art. 4°, ns.° 3 e 4, do DL n.° 84/99, de 19/3.

3- O douto acórdão em que o recorrente fundamentalmente se estriba (o n.° 1.945/03) — e que não transitou em julgado — para decidir como o fez, interpretou e aplicou o art. 4°, n.° 3, do DL n.° 84/99, de 19/3, como se a expressão “colectiva” ali empregue qualificasse os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que o ora recorrido representa e não a defesa, em sede de tutela jurisdicional efectiva, desses mesmos direitos e interesses. Com o que,

4- E salvo o merecido respeito, não fez boa interpretação e aplicação do direito aos factos.

5- Na nossa arquitectura constitucional, a dignidade da pessoa humana é o princípio axiológico fundamental da República — o qual fundamenta e confere unidade aos direitos fundamentais, passando também pelos direitos dos trabalhadores. Por isso,

5.1- E por “incorporação constitucional”, as associações sindicais são “elementos funcionais” da nossa ordem jurídico-constitucional — é dizer, são “associações necessárias” (que não meramente lícitas) no nosso sistema político-constitucional, que é o do “Estado de direito democrático”. Assim,

5.2- A legitimidade processual das associações sindicais dos trabalhadores da Administração Pública para exercerem a tutela efectiva em defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores — um só ou mais — que representam não é configurável como “qualidade pessoal”, porquanto envolve a defesa da legalidade, directa ou colaborante, para reintegração da ordem jurídica violada. E,

6- Salvo o merecido respeito, é isso que resulta dos artigos 12°, n.° 2 (este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos), 55°, n.° 1, e 56°, n.° 1, da Constituição, dos artigos 1°, 2°, c), e 3°, d), da Lei n.° 78/98, de 19/11 (que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de “obrigação legal”), e do art. 4°, ns.° 3 e 4, do DL n.° 84/99, de 19/3.

7- O douto acórdão em que o recorrente fundamentalmente procura amparo considera que, com a expressão “colectiva” inscrita no art. 4°, n.° 3, do DL n.° 84/99, de 19/3, não foi atingido o “limite” do art. 3°, d), da Lei n.° 78/98, de 19/11. O que

7.1- Não mereceria censura. Mas,

7.2- Salvo o merecido respeito, não pode ser assim. Na verdade,

7.3- E por um lado, a Lei n.° 78/98, de 19/11, reproduz, no aspecto em observação, a proposta de lei que o Governo apresentou à Assembleia da República — apresentação essa em cumprimento de “obrigação legal” (cfr. os artigos 1°, n.° 1, 5°, n.° 3, 6°, h), e 10°, n.° 1, i), da Lei n.° 23/98, de 26/5, em leitura conjugada). Sendo que,

7.4- Nas palavras proferidas na Assembleia da República pelo membro do Governo a proposta de lei “reproduz, com fidelidade e rigor”, o que as associações sindicais “consensualizaram (...) com o Governo”. E,

7.5- Por outro lado, a Lei n.° 78/98, de 19/11 — enquanto “autorização legislativa” — é “lei de valor reforçado”. Assim,

7.6- O art. 4º, n.° 3, do DL n.° 84/99, de 19/3, quando interpretado e aplicado aquém do “sentido” do art. 3°, d), da Lei n.° 78/98, de 19/11, é inconstitucional, por colisão com os artigos 112°, n.° 2, e 165°, n.° 2, da Constituição.

8- Finalmente, a solução adoptada pelo douto acórdão recorrido harmoniza-se com a orientação mais recente do STA: cfr. acórdão n.° 1.888/03, do Pleno, de 6/5/04, e acórdãos da 2.ª Subsecção de 25/5/04, proc. n.° 61/04, e de 21/9/04, proc. n.° 1.970/03.

o Ex.° Magistrado do M°P° junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto «sub censura», a qual aqui se dá por integralmente reproduzida — como estabelece o art. 713°, n.° 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O aresto recorrido anulou o acto contenciosamente impugnado por entender que ele estava ferido de violação de lei; mas, antes, enfrentara a questão prévia da ilegitimidade do sindicato para interpor o recurso contencioso dos autos, resolvendo-a no sentido da improcedência da correspondente excepção dilatória. E, como transparece das conclusões da alegação do aqui recorrente, o presente recurso jurisdicional circunscreve-se a esse problema da legitimidade activa do sindicato para impugnar um acto concernente a uma sua associada.

Como o recorrente e o recorrido noticiam, o problema a resolver não é novo no STA. E, muito recentemente, esta 3ª Subsecção, num processo em que também interveio o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses, proferiu um acórdão sobre essa matéria, aresto esse relatado pelo actual relator e emanado de uma formação de Juízes idêntica à actual. Esse acórdão (proferido em 3/11/04 no recurso n.° 190/04), incidindo embora sobre um aresto do TCA que rejeitara o recurso contencioso por ilegitimidade activa do mesmo sindicato (que, por isso, interveio no recurso jurisdicional na qualidade de recorrente), deu resposta a todas as questões de direito colocadas nestes autos a propósito do problema de legitimidade activa que ora está em causa. Assim, e por comodidade de exposição, permitimo-nos transcrever desse aresto os passos seguintes:

“O acórdão «sub censura», enfrentando uma única questão de direito, rejeitou o recurso contencioso dos autos por considerar que o sindicato recorrente carecia de legitimidade processual activa. O aresto extraiu essa conclusão de duas premissas: a de que os sindicatos só têm legitimidade processual para defenderem direitos e interesses individuais dos respectivos trabalhadores se essa defesa for colectiva (como reza o art. 4°, n.° 3, do DL n.° 84/99, de 19/3); e a de que a defesa, dos direitos e interesses individuais de uma enfermeira, exercitada pelo recorrente no recurso contencioso dos autos não era colectiva, mas simplesmente individual. Não há dúvida de que o raciocínio constante do acórdão é formalmente irrepreensível; consequentemente, a solução jurídica contra que o recorrente agora se insurge só estará errada se for falsa alguma das premissas donde ela foi extraída.

Comecemos pela premissa maior. Apenas à luz do estabelecido nas regras gerais insertas nos artigos 46°, n.° 1º, do RSTA, 821°, n.° 2, do Código Administrativo, regras essas definidoras da legitimidade activa nos recursos contenciosos, o sindicato recorrente não poderia vir acometer em juízo o acto impugnado. Contudo, e porque essa impossibilidade contrariaria o art. 56°, n.° 1, da Constituição, o legislador ordinário sentiu necessidade de regular especificamente a matéria da legitimidade processual das associações sindicais em defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores por elas representados. Assim, e através da Lei n.° 79/98, de 19/11, a Assembleia da República concedeu autorização ao Governo para legislar, para além do mais, sobre os «direitos das associações sindicais», de modo a que se lhes reconhecesse «legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa dos direitos individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam, beneficiando da isenção da taxa de justiça e das custas». E, no uso dessa autorização legislativa, foi editado o DL n.° 84/99, de 19/3, em cujo art. 4º, n.° 3, se dispôs o seguinte: «é reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção da taxa de justiça e das custas».

Portanto, a premissa maior em que assentou o raciocínio do TCA, a que acima nos referimos, mostra-se perfeitamente conforme ao disposto no art. 4°, n.° 3, do DL n.° 84/99, já que este diploma, que é o aplicável ao caso dos autos, condiciona a legitimidade dos sindicatos para defenderem em juízo os direitos e interesses individuais dos seus associados ao facto de essa defesa ser «colectiva». Contudo, o aqui recorrente assinala que a Lei n.° 79/98 não qualificara a mesma defesa com esse atributo; daí, e ponderando que a lei de autorização tem uma «função paramétrica», o recorrente sustenta que o mencionado art. 4º, n.° 3, deve ser interpretado de modo que a legitimidade processual dos sindicatos para protegerem direitos e interesses individuais não deva estar limitada pela natureza «colectiva» da defesa realizada.

O que o recorrente preconiza é uma interpretação correctiva do preceito, que dele elimine, pura e simplesmente, um certo vocábulo — tendo em vista a subordinação que, «ex vi» do art. 112°, n.° 2, da Constituição, o DL n.° 84/99 apresenta em relação à Lei n.° 78/98. Mas não tem razão. É que, ao qualificar a «defesa» como «colectiva», o DL n.° 84/99 não foi infiel à lei de que promanou, antes se tendo limitado a usar da autorização legislativa numa extensão inferior à possível. Com efeito, e como vimos «supra», a legislação infraconstitucional não conferia às associações sindicais legitimidade para protegerem em juízo os direitos e interesses individuais dos trabalhadores por si representados. A Lei n.° 78/98 possibilitou que o Governo legislasse no sentido dessa protecção ou defesa, aparentemente em todos os casos; e o DL n.° 84/99, ao prever que tal defesa seria doravante admitida em alguns desses casos — naqueles em que a «defesa» fosse «colectiva» — traduziu um aproveitamento parcial da autorização. Ora, não há aqui qualquer rebeldia do decreto-lei em relação à lei anterior, que se devesse resolver pelo primado desta; mas apenas um uso, perfeitamente legítimo, de uma parte da extensão da lei de autorização (neste sentido, e v.g., cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, pág. 310).

Deste modo, nenhuma razão há para desprezarmos o conteúdo integral do texto inserto no art. 4°, n.° 3, do DL n.° 84/99, pelo que se mostra materialmente exacta a premissa maior de que o acórdão do TCA se serviu para proferir a decisão recorrida.

Consideremos agora a premissa menor do mesmo raciocínio. Já atrás transcrevemos o art. 4º, n.° 3, do DL n.° 84/99, importando agora relembrar que do seu teor decorre que o preceito confere aos sindicatos legitimidade para defenderem em juízo direitos e interesses (dos respectivos trabalhadores) de dois tipos — ou colectivos, ou individuais; mas, nesta segunda hipótese, só quando for «colectiva» a defesa exercitada.

«In casu», é indiscutível que os direitos e interesses defendidos no recurso contencioso dos autos são meramente individuais, pois concernem exclusivamente à enfermeira que foi alvo da pena disciplinar cuja legalidade se discute. Sendo assim, o aqui recorrente só terá a legitimidade que o TCA lhe recusou se, ao invés do afirmado na premissa menor em apreço, for de entender que é «colectiva» a defesa consubstanciada no recurso contencioso.

Este STA já decidiu que a palavra «colectiva», na medida em que qualifica a «defesa» dos ditos direitos e interesses individuais e não estes mesmos interesses, não se refere aos interesses dos trabalhadores, mas sim ao facto de a defesa ser feita por uma entidade representativa de todos os trabalhadores (cfr. os acórdãos de 22/10/03, rec. n.° 655/03, e de 25/5/04, rec. n.° 61/04). E, nesta perspectiva, o aqui recorrente deteria legitimidade para interpor o recurso contencioso dos autos.

Contudo, cremos que aqueles arestos não interpretaram perfeitamente o preceito em causa. Decerto que as regras da gramática nos dizem que o adjectivo «colectiva» predica a «defesa» («dos direitos e interesses individuais»). Mas esta «defesa», por sua vez, pode ser encarada segundo vários sentidos, de que podemos destacar a autoria da acção de defender, a acção propriamente dita, o objecto da defesa ou o seu resultado. Torna-se agora claro que os aludidos acórdãos, ao tentarem determinar o sentido da palavra «colectiva», se ativeram exclusivamente à autoria da acção de defender, negligenciando a possibilidade de o adjectivo se reportar a outras acepções que, na palavra «defesa», se mostram conjugadas.

Ora, não é aceitável dizer-se que a «defesa» prevista no art. 4º, n.° 3, é «colectiva» porque o seu autor é um ente que defende interesses colectivos. «Colectiva» significaria então «feita por um sindicato»; e, reescrevendo a norma, encontraríamos nela a previsão de que qualquer sindicato tem legitimidade para a defesa feita por ele próprio dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representasse — o que tornaria a palavra «colectiva» totalmente inútil e redundante. Todavia, tal palavra foi inserida no preceito por uma razão qualquer, razão essa justificativa de a «defesa dos direitos e interesses colectivos», referida imediatamente antes, não ter recebido também o mesmo atributo — que, afinal, seria inteiramente justificado se acaso se referisse à autoria da acção de defender.

Portanto, a «defesa» não é «colectiva» por causa da identidade do defendente; antes o será devido à especial fisionomia da acção de defender ou devido ao seu objecto e efeitos. E, aqui, duas hipóteses se nos abrem: por um lado, é concebível que a «defesa» de direitos e interesses individuais só seja de qualificar como «colectiva» quando o sindicato, ao vir a juízo, simultânea e conjuntamente proteja uma pluralidade de trabalhadores (neste sentido, «vide» o acórdão deste STA de 4/3/04, rec. n.° 1945/03); por outro lado, não é inteiramente de excluir que o predicado «colectiva» consinta ainda aos sindicatos a defesa dos direitos e interesses de um único trabalhador, desde que essa «defesa», embora imediatamente referida a um problema individual, acarrete repercussões inequívocas e evidentes sobre direitos ou interesses grupais do mesmo género.

Nesta conformidade, e à luz da norma que vimos analisando, os sindicatos só poderão ter legitimidade para a «defesa» de direitos e interesses individuais de trabalhadores que representem quando essa «defesa», seja pelo seu modo de execução, seja pelo fim a que se incline, respeitar a um grupo deles — e não quando o seu alcance se restrinja a um único trabalhador. Ora, a situação que nos autos se discute, tendo a ver com faltas disciplinares de uma enfermeira, é estritamente individual, como já dissemos; e, tendo até em conta a natureza dessa faltas — consistentes na preenchimento falseado do registo de assiduidade da própria arguida — a decisão a proferir no recurso contencioso é insusceptível de se projectar «ad extra», por forma a que a «defesa» exercitada no processo indirectamente beneficiasse outros trabalhadores que o recorrente representa.

Assim, uma única conclusão se impõe: a de que a interposição do recurso contencioso não traduziu uma «defesa colectiva dos direitos e interesses individuais» da referida enfermeira, motivo por que também a premissa menor do raciocínio formulado pelo acórdão recorrido é materialmente exacta. Consequentemente, nenhuma censura merece o aresto ao haver decidido que o art. 4º, n.° 3, do DL n.° 84/99 não reconhece ao aqui recorrente a detenção de legitimidade processual activa.”

Ora, o essencial das anteriores considerações é transponível, «mutatis mutandis», para o caso dos autos; pois a realidade donde emergiu o recurso contencioso — a avaliação do desempenho de uma enfermeira associada do sindicato ora recorrido — configura um problema que só à dita enfermeira concerne, não se vendo, nem sendo dito, como é que o resultado do recurso contencioso poderia causar efeitos benéficos num qualquer grupo de associados do mesmo sindicato. Assim, e «in casu», a defesa de direitos e interesses individuais, exercitada pelo recorrido não se apresenta como «colectiva», o que exclui que ele disponha de legitimidade processual para a promover.

Portanto, e ante a certeza de que a acolhida interpretação do art. 4º, n.° 3, do DL n.° 84/99, de 19/3, não ofende nenhum dos preceitos constitucionais invocados pelo recorrido, impõe-se eliminar da ordem jurídica o aresto do TCA e rejeitar o recurso contencioso dos autos, por ilegitimidade activa (cfr. o art. 57°, § 4°, do RSTA).

Nestes termos, acordam em:

a) Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar o acórdão recorrido;

b) Rejeitar o recurso contencioso dos autos.

Sem custas, por o recorrido delas estar isento.

Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. — Madeira dos Santos – (relator) — António Samagaio — Jorge de Sousa.