2O Direito
O oponente sustentou na petição inicial que nunca foi notificado para pagamento voluntário das propinas em causa.
A entidade exequente, por sua vez, alegou que, no acto da matrícula, foi entregue ao oponente um comprovativo de matrícula, em que lhe foi disponibilizado um concreto endereço de e-mail, tendo-lhe sido, igualmente, disponibilizada na plataforma informática a liquidação das propinas, à qual o oponente teria acesso através daquela conta de correio electrónico. Na sua óptica, este acto de inscrição configura a liquidação da prestação do serviço pela Universidade de Coimbra, sendo esse o momento da liquidação da propina devida e da notificação do tributo ao oponente. Concluindo, por isso, mostrar-se a dívida certa, líquida e exigível.
Importa analisar se a notificação que foi efectuada ao oponente contém a indicação do prazo para cumprimento voluntário da obrigação pecuniária em causa, facto este que, por ter sido invocado, inelutavelmente condicionaria a eficácia e exigibilidade da dívida exequenda, justificando a procedência da oposição, por se estar perante um fundamento de oposição enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.
Vejamos como foi decidida esta questão pela sentença recorrida:
“(…) A resposta a esta primeira questão depende da natureza jurídica da “taxa de frequência” do ensino superior, designada de propina e, embora não exista controvérsia nos autos a este respeito, afigura-se tal definição necessária para posterior averiguação sobre o regime de notificação aplicável e da sua efetiva observância no caso em análise.
Resulta do n.º 2 do Art. 4º da LGT que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. É esta contraprestação em que assentam as taxas e, portanto, o seu caráter sinalagmático que as distingue dos impostos e a sua fixação assenta em dois critérios fundamentais: o da cobertura dos custos e o da equivalência ou do ganho privado.
Pese embora as propinas sejam devidas pela prestação de um serviço (ensino superior) e, assim, tenham nítido caráter sinalagmático, para serem qualificáveis como “taxas”, falta à entidade prestadora/exequente o monopólio da prestação de tal serviço, que também pode ser prestado por instituições privadas, nos termos da Lei n.º 62/2007, de 10/09. Nesta medida, não se verifica o critério que, tradicionalmente, distingue a “taxa” do “preço”; porém «a jurisprudência comunitária tem vindo de um modo sucessiva e coerente a sujeitar a imposto, especialmente IVA, as actividades de entidades públicas que possam originar distorções de concorrência e, nestes casos, não obstante a factualidade ao nível nacional estivesse sujeita a taxa, esta passou a ser requalificada como preço, por força da supremacia das leis e jurisprudência comunitárias sobre a legislação e jurisprudência nacionais» . Assim, tendo em conta este critério, é de aceitar que as propinas não devem ser qualificadas como “preço”.
Ainda assim e como resulta do Art. 16.º, n.º 2, da Lei n.º 37/2003, de 22/08, o valor da propina é anualmente fixado em função da natureza dos cursos e da sua qualidade, com um valor mínimo de 1,3 do salário mínimo nacional, em vigor no início do ano letivo, e um valor máximo ali definido, mas que nunca corresponderá ao valor do serviço prestado nem ao ganho obtido pelos estudantes e, portanto, não são fixadas por referência ao princípio da proporcionalidade.
Por outro lado, as propinas também não podem ser qualificadas como contribuições especiais já que estas assentam na obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou da criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma atividade que, para todos os efeitos, são consideradas impostos -Art. 4.º/3 da LGT.
Tudo isto considerado, salvo mais esclarecido entendimento, a “taxa de frequência” do ensino superior/propina constitui “outra espécie tributária criada por lei” (Art.3º, nº 2 da LGT) e, nessa medida, um tributo sujeito, de acordo com a natureza das matérias, aos regimes previstos na Lei Geral Tributária, no CPPT, no CPA e demais legislação, bem como os Códigos Civil e de Processo Civil (Art. 2.º da LGT).
A liquidação tributária, enquanto ato administrativo de eficácia externa, deve, em princípio, ser notificada aos interessados, em conformidade com o disposto no Art. 268.º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa. E a falta de notificação da liquidação tributária, por regra, tem como consequência legal a ineficácia do ato de liquidação. Com efeito, sob a epigrafe “Direitos e garantias dos administrados”, o Art. 268.º da Constituição da República Portuguesa preceitua, no seu n.º 3, que «Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei (...)».
É a lei, portanto, que dita a forma de notificação dos atos administrativos aos interessados. O n.º 1 do Art. 35º do CPPT estabelece que os atos em matéria tributária que afetem os direitos e interesses legítimos dos contribuintes só produzem efeitos em relação a estes quando lhes sejam notificados. Já o Art. 38.º do mesmo Código impõe que as notificações sejam feitas por carta registada com aviso de receção, quando não por mandado pessoal, sempre que tenham por objeto atos ou decisões suscetíveis de alterarem a situação tributária dos contribuintes.
Os «actos ou decisões susceptíveis de alterarem a situação tributária dos contribuintes» são, desde logo, atos tributários como a correção ou a fixação da matéria coletável, e a liquidação de tributos — cf. a este respeito Alfredo de Sousa, e Silva Paixão, no Código de Processa Tributário Comentado e Anotado, 1998, em anotação 4. ao Art. 65.º.
Assim, se a lei determinar que o contribuinte tem de ser notificado da liquidação para o respetivo pagamento, a falta dessa notificação — pois que o devedor não se encontra ainda em mora, por não ter havido a interpelação devida — determina a inexigibilidade da dívida exequenda. No entanto, a falta de notificação de uma liquidação pode em nada contender com a (in)exigibilidade da obrigação liquidada - pode acontecer que a obrigação se encontre já vencida, e, portanto, seja exigível independentemente da notificação da sua liquidação. A notificação vale como interpelação para pagamento da obrigação liquidada, ficando o contribuinte constituído em mora a partir da notificação. Sendo certo que, independentemente de notificação-interpelação, há mora do devedor, se a obrigação tiver prazo certo — cf., v. g., a alínea a) do n.º 2 do Art. 805.º do Código civil. E, assim, se esse for o regime legal consagrado, a dívida de Imposto pode tornar-se certa, líquida e exigível sem necessidade da respetiva notificação, logo após a sua liquidação.
O Art. 8.º, n.º 2, alínea a) da LGT expressa que estão sujeitos ao princípio da legalidade tributária a liquidação e a cobrança dos tributos, incluindo os prazos da prescrição e da caducidade. No que à liquidação e cobrança das propinas concerne, o Art. 9.º, n.º 5, alínea h) da Lei n.º 62/2007, de 10/09, que aprovou o regime jurídico das instituições de ensino superior, determina que são objeto de regulação genérica por lei especial, entre outras matérias, «o modo de fixação das propinas de propinas de frequência» nas instituições de ensino superior públicas; o Art. 8º., n.º 2, alínea g) da mesma lei atribui ao conselho geral, sob proposta do reitor [Art. 9º., n.º 1, alínea a) vii), do diploma legal em referência], a competência para fixar as propinas devidas pelos estudantes; por gozar de autonomia financeira, a Universidade de Coimbra pode liquidar e cobrar as suas receitas próprias [Art. 111.º, n.º 2, alínea c)] entre as quais se incluem as propinas [Art. 115.º, n.º 1, alínea b)]. De resto, por imposição do Art. 66.º, n.º 1 da mesma lei, os estatutos da Universidade de Coimbra devem, entre o mais, conter as normas fundamentais da sua organização interna e do seu funcionamento no plano financeiro, respeitando o disposto naquela Lei e demais normas aplicáveis.
Portanto, o diploma legal analisado limita-se a conferir à entidade exequente a competência para a liquidação e cobrança de propinas mas, para além de não definir as regras a que tais liquidação e cobrança obedecem, também não confere àquelas instituições competência para tal definição — o que também não poderia fazer, conforme decorre do já mencionado Art. 8º, n.º 2 da LGT. Nesta conformidade, a liquidação e, no que aqui mais nos interessa, a cobrança das propinas tem de ser feita nos termos das regras gerais estabelecidas no CPPT.
No caso vertente, a liquidação da propina exequenda resulta do indeferimento do pedido da respetiva redução ou isenção e, como se infere da fundamentação de facto, não houve notificação do ato que, em definitivo, haja decidido indeferir tal pedido (em boa verdade, não está sequer demonstrada a existência de qualquer ato de indeferimento pois, quando muito, dos autos apenas resulta a existência de um projeto de ato com esse sentido).
Atenta a qualificação das propinas como tributos, a coerência do sistema jurídico impõe que o pedido de redução ou isenção do respetivo pagamento seja, por sua vez, qualificado como um benefício fiscal, nos termos do Art. 2.º, n.º 2 do Estatuto dos Benefícios Fiscais, dependente de reconhecimento com efeito meramente declarativo.
Este ato de reconhecimento configura um ato administrativo em matéria tributária que projeta externamente efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, com manifestos reflexos na esfera jurídica do requerente.
Uma vez que a isenção do pagamento de propinas torna inexigível o respetivo pagamento, o ato de indeferimento do pedido de redução ou isenção deve ser notificado ao interessado /estudante através de carta registada com aviso de receção, por se tratar de decisão suscetível de alterar a sua situação tributária, de conformidade com o disposto no n.º 1 do Art. 38.º do CPPT.
Preceitua o n.º 3 do Art. 39º do CPPT que, havendo aviso de receção, a notificação considera-se efetuada na data em que ele for assinado mas, no caso de o aviso de receção ser devolvido, mormente por não ter sido levantado no prazo previsto no regulamento dos serviços postais e não se comprovar que entretanto o destinatário comunicou a alteração do seu domicilio, a notificação deve ser repetida nos 15 dias seguintes à devolução, através de nova carta com aviso de receção.
Descendo ao caso dos autos, temos que a Universidade de Coimbra assume, logo à partida, não ter seguido o enunciado formalismo não podendo, em consequência, considerar-se o oponente notificado para pagamento voluntário da dívida exequenda, tanto mais que a exequente não provou que o oponente tenha tomado conhecimento do ato de indeferimento do pedido de redução/Isenção de propinas e da correspondente liquidação por qualquer outra via. Nesta conformidade, tal dívida é inexigível por omissão da necessária interpelação para o seu pagamento voluntário.
Atento o que vem considerado, a presente oposição deve ser julgada procedente, restando prejudicado o conhecimento da outra questão suscitada pelo oponente. (…)”
Não restam, assim, dúvidas que a oposição foi julgada procedente por inexigibilidade da dívida, por omissão da necessária interpelação do oponente para o seu pagamento voluntário.
A Recorrente insurge-se contra este julgamento, insistindo que em 24/08/2012 o oponente foi notificado, por via postal registada, da certidão de dívida. Retira esta conclusão do facto de ser aplicável à situação dos autos o disposto no artigo 38.º, n.º 4 e n.º 9 do CPPT: as notificações relativas a liquidações de impostos periódicos feitas nos prazos previstos na lei são efectuadas por simples via postal.
Por outro lado, a Recorrente afirma que já anteriormente, em 07/06/2010, o valor da propina exequenda tinha sido notificado ao oponente, tendo tal informação sido colocada à sua disposição na plataforma informática. É por isso, que, paralelamente, a Recorrente chama à colação o disposto no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de Abril.
Cumpre salientar que acompanhamos a apreciação e julgamento efectuados pelo tribunal recorrido, dado que a cobrança das propinas tem de ser feita nos termos das regras gerais estabelecidas no CPPT. Contudo, mesmo que a liquidação da propina tivesse sido efectuada por meios informáticos (e pudesse legalmente ser assim realizada), na respectiva plataforma da Universidade de Coimbra, em nenhum momento foi invocado e, portanto, não se provou, que o oponente tenha sido notificado por essa via para o pagamento voluntário da dívida exequenda, fixando-se prazo para tal. Logo, não estariam reunidas as condições para avançar para a cobrança coerciva se não foi fixado prazo para prévio pagamento voluntário, sendo, por isso, a dívida inexigível. Aliás, a alegada data de 07/06/2010 é consentânea com a invocação, apenas, de a informação do valor da propina ter sido colocada à disposição na plataforma informática na sequência da efectivação da matrícula em 04/05/2010. De todo o modo, o tribunal “a quo” considerou não provado que o oponente tenha tomado conhecimento do montante das propinas a pagar relativamente ao ano lectivo de 2004/2005 antes da sua citação para a execução fiscal instaurada para a correspondente cobrança e a Recorrente não colocou em causa cabalmente a decisão da matéria de facto.
Quanto ao outro argumento da Recorrente, da aplicabilidade à situação dos autos do disposto no artigo 38.º, n.º 4 e n.º 9 do CPPT; tal pressupõe que a dívida exequenda respeitasse a liquidação de imposto periódico feita nos prazos previstos na lei.
Ora, a questão da natureza jurídica da taxa de frequência (propina) foi decidida pelo STA, por Acórdão de 22 de Abril de 2015, proferido em julgamento ampliado realizado ao abrigo do artigo 148.º do CPTA no recurso n.º 1957/13.
Nesse acórdão, para cuja fundamentação se remete, decidiu-se, além do mais, que a “taxa de frequência” ou “propina” corresponde a uma taxa de obrigação única, devida pela prestação – durante um semestre ou um ano lectivo –, de um serviço público de ensino superior.
Ao contrário do imposto, que tem carácter unilateral e é só por si devido, a taxa pressupõe uma contrapartida específica devida pela prestação de um serviço, neste caso o serviço público de ensino, tendo carácter sinalagmático.
Considerando a propina como uma taxa, a liquidação e a cobrança da mesma devem ser efectuadas segundo as regras gerais estabelecidas no CPPT, não tendo cabimento a forma de notificação invocada pela Recorrente – correio postal simples – mas sim a que se encontra prevista nos artigos 38.º, n.º 1 e n.º 3 e 39.º, n.º 3 a n.º 5 do CPPT. Note-se que a dívida exequenda não consubstancia um imposto periódico, referindo-se, antes, a uma taxa de obrigação única.
As notificações que tenham por objecto actos ou decisões susceptíveis de alterarem a situação tributária dos contribuintes são efectuadas obrigatoriamente por carta registada com aviso de recepção (n.º 1 do artigo 38.º do CPPT).
Havendo aviso de recepção, a notificação considera-se efectuada na data em que ele for assinado e tem-se por efectuada na própria pessoa do notificando, mesmo quando o aviso de recepção haja sido assinado por terceiro presente no domicílio do contribuinte, presumindo-se neste caso que a carta foi oportunamente entregue ao destinatário, sendo que o distribuidor do serviço postal procederá à identificação das pessoas referidas por anotação do bilhete de identidade ou de outro documento oficial (números 3 e 4 do artigo 39.º do CPPT).
Caso o aviso de recepção seja devolvido ou não seja levantado no prazo previsto no regulamento dos serviços postais, a notificação será efectuada nos 15 dias seguintes à devolução por nova carta registada com aviso de recepção (n.º 5 do artigo 39.º do CPPT).
Resulta claro dos elementos ínsitos nos autos (cfr. ponto G) da factualidade) que a carta que foi enviada ao oponente, para cobrança de dívida de propinas, referente ao ano lectivo de 2004/2005, e onde se concedia o prazo até 24/09/2012 para proceder ao pagamento voluntário do respectivo valor, não chegou ao conhecimento do oponente até à sua citação para a execução fiscal instaurada para a correspondente cobrança coerciva – cfr. os factos não provados e o percurso da dita carta nos CTT, Correios (objecto não reclamado, devolvido) representado no documento n.º 8 junto com a petição inicial.
Aliás, a própria Recorrente não coloca em causa que, após a devolução da carta, não enviou nova carta registada com aviso de recepção nos 15 dias seguintes à devolução. Insistindo, contudo, no alegado facto de que em 24/08/2012 o oponente foi notificado da dívida, por via postal registada.
Saber se uma notificação foi validamente efectuada é um juízo conclusivo decorrente dos termos em que sucedeu a notificação, por contraposição com as exigências legais determinadas para a mesma, dado que são, designadamente, aplicáveis as regras relativas à perfeição das notificações previstas no artigo 39.º do CPPT.
Importa, portanto, apenas saber se tal notificação se deve ter por válida apesar de não terem sido observadas todas as exigências legais previstas para a sua efectivação.
A resposta terá de ser negativa na consideração de que, além da preterição de formalidades procedimentais, não foi alcançado o fim que as formalidades preteridas visavam assegurar, que era, senão levar ao conhecimento do oponente o acto de liquidação, permitir que este procedesse ao seu pagamento voluntário, informando-o do prazo fixado para esse efeito.
Portanto, não sendo dada satisfação ao requisito da notificação, esta é irregular e inválida, se não se demonstrar, por qualquer meio, que a carta chegou efectivamente ao seu destinatário.
Na verdade, como vem sendo jurisprudência do STA, as formalidades procedimentais previstas na lei são essenciais, apenas se degradando em não essenciais se, apesar delas, for atingido o fim que a lei visava alcançar com a sua imposição - cfr. os Acórdãos do STA, de 06/10/2005, processo n.º 500/05, e de 08/09/2010, processo n.º 437/10.
“Não se cumprindo todas as formalidades da notificação e não se provando que, apesar de elas não terem sido cumpridas, foi atingido o objectivo que se visava alcançar com a mesma, esta é inválida. Neste caso, sendo sobre a Administração Tributária que recai o ónus da prova dos pressupostos de que depende o seu direito de exigir a obrigação tributária (cfr.artº.342.º, n.º 1, do C.Civil; artº.74.º, n.º 1, da L.G.T.), designadamente que houve uma notificação validamente efectuada ou foi atingido o fim por ela visado de transmitir ao destinatário o teor da liquidação, tem de se valorar processualmente a favor do destinatário da notificação a dúvida sobre estes pontos, o que se reconduz a que tudo se passe, para efeitos do processo, como se tal notificação não tivesse ocorrido.” – cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 31/10/2013, proferido no âmbito do processo n.º 0653/13.
Assim, teremos de concluir que a notificação foi incorrectamente efectuada, não podendo considerar-se válida nos termos do disposto nos artigos 38.º, n.º 1 ou n.º 3 e 39.º do CPPT, dado não se ter provado que o oponente foi validamente notificado para pagamento voluntário das propinas em causa ou sequer que tenha tido conhecimento do prazo fixado para proceder a esse pagamento voluntário.
Com efeito, cabia à Universidade de Coimbra o ónus de demonstrar a efectivação da notificação. Por conseguinte, não se demonstrando que houve uma notificação validamente efectuada, o que, de acordo com a repartição do ónus da prova leva à conclusão de não ter sido efectuada a notificação para pagamento voluntário da dívida, está a eficácia do acto em matéria tributária afectada, como resulta do disposto no artigo 36.º, n.º 1, do CPPT. O que justificará a procedência da oposição, por se estar perante um fundamento de oposição enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, tal como foi decidido pelo tribunal recorrido.
Nesta conformidade, mantem-se a sentença recorrida, impondo-se negar provimento ao recurso.
Conclusões/Sumário
I - A propina devida a ente público de ensino superior assenta num esquema sinalagmático de retribuição de um serviço público de ensino prestado ao estudante, constituindo a contraprestação pecuniária devida pela prestação efectiva desse serviço, ou taxa de frequência das disciplinas ou unidades curriculares do curso em que ele se inscreveu e que lhe vão ser ministradas pelo ente público durante um determinado período lectivo.
II - A propina constitui uma taxa à luz da tipologia consagrada no artigo 4.º da LGT, cujo regime jurídico deve, por isso, em princípio, ser procurado nesta lei, não só por força do n.º 2 do seu artigo 3.º, que a inclui na categoria de “tributos”, como por força do seu artigo 1.º, onde se preceitua que esta Lei regula “as relações jurídico-tributárias”.
III - A propina não pode classificar-se como um “tributo periódico”, constituindo, antes, um “tributo de obrigação única”.
IV - Nesta conformidade, considerando a propina como uma taxa de obrigação única, na liquidação e na cobrança da mesma devem ser observadas as regras gerais estabelecidas no CPPT, não tendo cabimento a forma de notificação “correio postal simples” - artigo 38.º, n.º 4 e n.º 9 do CPPT, mas sim a que se encontra prevista nos artigos 38.º, n.º 1 e n.º 3 e 39.º, n.º 3 a n.º 5, ambos do CPPT.
V - Se a notificação não é efectuada e a carta vem devolvida, a notificação só se poderá considerar efectuada se forem cumpridas todas as formalidades e se se verificarem os requisitos previstos nos nºs 5 e 6 do artigo 39.º do CPPT.
VI - Não se cumprindo todas as formalidades da notificação e não se provando que, apesar de elas não terem sido cumpridas, foi atingido o objectivo que se visava alcançar com a mesma, esta é inválida.
VII – Instaurada a execução fiscal sem que se prove ter sido efectuada a notificação para pagamento voluntário da dívida exequenda, o contribuinte pode opor-se à execução ao abrigo da alínea i), do n.º 1, do artigo 204.º do CPPT, atenta a ineficácia do acto que, naturalmente, impede que o mesmo produza efeitos em relação a ele (artigo 36.º, n.º 1, do CPPT) e, por isso, obsta a que a dívida possa ser exigida.
