Quem foi o relator do acórdão 0777/14?

O relator foi Ana Paula da Fonseca Lobo, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0777/14?

O acórdão foi proferido em 29 de outubro de 2014.

0777/14 - STA

Sumário

Depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A. deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, obrigatório e não vinculativo, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.

Texto

Recurso Jurisdicional Decisão recorrida – Tribunal Tributário de Lisboa . 30 de Outubro de 2013 Julgou procedente a Impugnação e, consequentemente, declarou nula a liquidação em apreço nos autos. Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., veio interpor o presente recurso da sentença supra mencionada, proferida no âmbito do processo de impugnação n.º 844/12.0BELRS, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões: 1 - A utilização dos terrenos privados para um número muito elevado de fins está sujeito a licenciamento, designadamente, nos casos em que tais actividades são susceptíveis de interferir com outras actividades ou com a vida dos demais cidadãos, exigindo por isso a instrução de um processo de licenciamento. 2 - O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, que é uma legislação especial, que estabelece o regime de protecção à estrada, submete a aprovação e licenciamento da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada. 3 - A alínea f) do n.º 1 do artigo 8º do mesmo diploma legal proíbe os suportes de publicidade em terrenos limítrofes da estrada, designadamente aqueles que se situem “…a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade…”. 4 - Com efeito, o Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, e o Despacho SEOP 37 XII/92, de 22 de Dezembro de 1992, incluem um conjunto de normas que têm o fim de proteger a estrada de molde a garantir que esta cumpre as suas funções principais; permitir o exercício do direito de deslocação constitucionalmente consagrado e o exercício da liberdade de trânsito constante do Código da Estrada, sempre com adequados padrões de segurança e comodidade para os utentes. 5 - Por isso o legislador estabeleceu um conjunto de actividades que são total ou parcialmente proibidas de exercer na zona da estrada e na zona de protecção da estrada, distinguindo-se a primeira da segunda proibição, pela susceptibilidade de, no último caso, se permitir, mediante licença, o exercício da actividade. 6 - Depende hoje de aprovação ou licença da EP – Estradas de Portugal, S.A., a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, designadamente, no Decreto-lei 13/71. 7 - Pelo que, independentemente dos direitos reais que se achem efectivamente constituídos sobre o terreno em que se localiza posto de abastecimento de combustíveis de que se cuida na presente acção, a publicidade nele instalada, designadamente, os suportes de publicidade aí existentes, estão sujeitos a licenciamento e a fiscalização por parte da EP. 8 - O que justifica que, neste caso, a EP tenha exigido a apresentação do respectivo processo de publicidade (instalada), não obstante o dever que recaia sobre o Município de previamente ao licenciamento requerer o parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade é afixada, neste caso, da EP, SA (cfr. n.º 2 do artigo 2.º do DL n.º 97/88, de 17 de Agosto). 9 - Com efeito, já em 1971, o legislador afirmava, como atrás se viu, que “a importância vital da rede de estradas nacionais impõe que se protejam essas vias em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, protecção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes (cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro). 10 - Consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infra-estrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adopção de comportamentos adequados pelos condutores. 11 - Acresce que, estes poderes da EP reconduzem-se, por exemplo, no que interessa ao caso sub judice, como se disse atrás, à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro). 12 - Acresce, ainda que, nas áreas de serviço não é permitida publicidade e propaganda em contravenção com as disposições legais em vigor (cfr. o n.º 7.6.2.do Despacho de SEOP-XII/92, de 22 de Dezembro, proferido ao abrigo do Despacho de delegação de competências n.º 17-XII/91, ambos publicados no Diário da República, respectivamente em 22/12/1992 e em 17/12/1991). 13 - Decidiu o Supremo Tribunal Administrativo que “as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (art.ºs 10º, 12º, 13º, 15º e 17º) são complementares da Lei n.º 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor da lei. 14 - No mesmo aresto decidiu, ainda, o STA que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal, que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes. 15 - E que, “…a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.º 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório.” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009 in www.dgsi.pt e, no mesmo sentido o Acórdão 244/09, da mesma data e também publicado no mesmo site). 16 - Importa, ainda, atender a que o licenciamento da publicidade está sujeito à observância dos critérios legalmente previstos (cfr. o n.º 1 do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto). 17 - Por isso, diferentemente da legislação especial relativa às estradas que se analisou, o Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de Maio, regula - em termos gerais - a afixação ou instalação de publicidade na proximidade das estradas nacionais. 18 - E, nos termos expressos do preceito do n.º 2 do seu artigo 6º “não prejudica as competências próprias da Junta Autónoma das Estradas”, hoje EP. 19 - Por último, importa assinalar que, inexiste uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro. 20 - O Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, estabelece no seu artigo 13º, que “o disposto na presente subsecção não prejudica o regime legal aplicável … ao domínio público rodoviário, constante dos Decretos -Leis n.ºs 13/71, de 23 de Janeiro, e 13/94, de 15 de Janeiro.”, pelo que, se dúvidas ainda houvesse quanto à vigência do Decreto-Lei n.º 13/71, estão afastadas. 21 - Os poderes, fins e enquadramento jurídico da EP resultam hoje de um conjunto de diplomas legais, desde logo, o Decreto-Lei n.º 374/2009, de 7 de Novembro, que transformou a EP, E.P.E. em EP.S.A., conservando esta a totalidade dos direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica e em anexo ao qual foram publicados os seus estatutos, 22 - Assim como do contrato de concessão, hoje republicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de Maio. 23 - Importa aqui reter que a EP é um concessionário a quem, por força da lei, compete, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação. 24 - Ademais, para o desenvolvimento da sua actividade, a EP - Estradas de Portugal, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades, bem como à execução coerciva das demais decisões de autoridade. 25 - Acresce que, as infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da EP - Estradas de Portugal, S. A. 26 - Em resultado destes preceitos legais, assim como do contrato de concessão celebrado entre a EP e o Estado, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE – Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à EP – Estradas de Portugal, S.A.. 27 - Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade nestes mesmos postos, e fora deles, devem hoje ser praticados pela impugnada EP – Estradas de Portugal, S.A.. 28 - Coerentemente, as competências de fiscalização da EP estão salvaguardadas também pela parte final do artigo 25º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril. 29 - O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias I.P., foi criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho. 30 - Os Estatutos do InIR foram publicados pela Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril. 31 - A missão do InIR consiste em “…regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico” (cfr. o n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril). 32 - A actividade de supervisão reconduz-se ao acompanhamento da actividade das entidades reguladas, ou seja, dos concessionários, enquanto que a actividade de regulação, por sua vez, atém-se aos poderes normativos atribuídos ao regulador. 33 - Não compete, portanto, ao InIR a gestão e exploração directa das infra-estruturas rodoviárias, que apenas supervisiona e regulamenta. 34 - É que, as actividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, como a ora impugnada (cfr. a Base 2 do Contrato de Concessão publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro). 35 - As funções em matéria de supervisão, anteriormente atribuídas à EP – Estradas de Portugal, E.P.E., com a criação do InIR, foram excluídas daquela esfera jurídica transmitida à Impugnada e transitaram para o mesmo InIR. 36 - Isto é, efectivamente, o que resulta do disposto no n.º 1, do artigo 23.º do DL 148/2007, de 27 de Abril, quando se determina que “o InIR, I. P. sucede nas atribuições da EP -Estradas de Portugal, E. P. E., em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.” 37 - A função de licenciamento atribuída exclusivamente à EP resulta de diversas normas do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, designadamente do já referido preceito do n.º 1 do artigo 10.º em que são atribuídas à Impugnante as competências para a salvaguarda do estatuto da estrada (cfr. a Lei n.º 2037 de 19 de Agosto de 1949, actualizada por inúmeros diplomas, entre os quais, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, e o Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro). 38 - E também do n.º 2 do mesmo artigo 10.º do mesmo diploma, atrás referido. 39 - Acresce que, na alínea c) do n.º 1 do artigo 13.º do mesmo Decreto-Lei n.º 374/2007 é dito que “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”. 40 - Sem prejuízo do acima exposto, tal entendimento também se obtém pela análise do objecto da EP, onde se integra a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr: n.º 1, do artigo 4.º do DL 374/2007). 41 - Sem embargo, tendo o InIR sido criado em 2007, portanto, há, cerca de quatro anos, se tivesse a competência para praticar o acto impugnado certamente já o teria feito, o que não se verificou. 42 - É que, os Estatutos do InIR, I.P. estabelecem as diversas unidades orgânicas que este instituto compreende e nenhuma destas unidades orgânicas tem competências relativas ao licenciamento ou à emissão de pareceres relativos à instalação de suportes publicitários nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro. 43 - Portanto, não há nenhum serviço do InIR a quem compita praticar o acto impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril. 44 - Acresce que, a disciplina contido no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que institui o denominado licenciamento 0, também ajuda a reforçar o que vai dito, relativamente à falta de atribuições do InIR nestas matérias. 45 - Com efeito o InIR não está incluído no elenco das entidades que, em decorrência das suas atribuições, emitem parecer prévio à deliberação da Câmara municipal competente relativamente ao lugar onde se pretende instalar a publicidade, ao passo que a EP está expressamente identificada neste preceito (cfr. o n.º 2 do artigo 2º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril). 46 - Coerentemente, passa-se o mesmo em relação à definição de critérios adicionais para a ocupação do espaço público por entidades com jurisdição sobre essa mesa área. 47 - Pois, o preceito relevante identifica entre as entidades com competência nesta matéria a EP e não inclui o InIR (cfr. o n.º 5 do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril), ou seja, o InIR não tem nem poderes para intervir, nem jurisdição sobre a mesma área. 48 - A intervenção da EP nos processos de licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis e de publicidade destina-se à verificação das condições de segurança rodoviária e outras, incluídas nas atribuições da empresa. 49 - Se assim não se entendesse, assistiríamos a uma reunião na mesma entidade dos poderes de regulação e de outros, com interferência directa no que a Lei comete à EP, por força do DL 374/2007, o que seria o mesmo que dizer que uma mesma entidade estabeleceria as regras, supervisionava o seu cumprimento, e acabava a fiscalizar-se a si própria, quando exercesse os poderes sancionatórios, pelo que o conceito de licenciamento que consta da Base 33, n.º 7, não pode corresponder à atribuição de uma licença, nos termos do DL 13/71. 50 - Nada se encontra na lei que cometa ao InIR competência directa sobre a gestão e administração do domínio público, antes ficando com poderes regulatórios e de supervisão sobre diversas entidades, das quais se salientam a EP. 51 - Não existindo, deste modo, qualquer indicação de que o InIR devesse ter substituído a EP nas suas competências em matéria de administração e gestão do domínio público rodoviário que lhe está afecto, tanto mais que tais competências não são, de facto e de direito, exercidas pelo InIR. 52 - Por outro lado não se pode ignorar que ao posto de abastecimento de combustíveis de que se cuida na presente acção não é aplicável o regime da Base 33, por o mesmo não fazer parte dos que constam do quadro III, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro. 53 – A competência para a prática do acto sub judice é da EP e não é, nem nunca foi do InIR, competindo à EP cobrar as respectivas taxas, sendo sua a correspondente receita (cfr. a Base 3 do contrato de concessão e alínea c) do n.º 1 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 374/2007). 54 – O tribunal a quo ao decidir como decidiu fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10.º, n.º 1, alínea b) e do artigo 15.º, n.º 1 alínea j), ambos do DL n.º 13/71 de 23 de janeiro; do artigo 1.º e 2.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto; do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril; do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril; do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro; e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.º 380/2007, de 13 de Novembro. 55 – O artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, não retirou as competências da EP, SA, no âmbito da fiscalização que lhe tenham sido atribuídas nesta matéria pela legislação rodoviária. Requereu que seja revogada a sentença recorrida. Foram apresentadas contra-alegações em que a recorrida pugna pela confirmação da sentença recorrida, tendo apresentado as seguintes conclusões A. A sentença recorrida não padece de qualquer vício que determine a sua revogação pelo Douto Tribunal Central Administrativo. B. Com efeito, o Tribunal Tributário de Lisboa foi taxativo em determinar que em matéria de licenciamento publicitário a competência para licenciar a afixação de publicidade em postos de abastecimento de combustível é das Câmaras Municipais, nos termos do disposto pelo artigo 2.º da Lei nº. 97/88, de 17 de Agosto. C. No entanto, fica ressalvada a competência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para intervenção no procedimento de licenciamento, através da obrigatoriedade na emissão de parecer prévio à decisão da Câmara Municipal. D. Acresce que a Recorrente não tem competência para proceder à liquidação de taxas alegadamente devidas em virtude de uma pretensa obrigação de licenciamento, por contraposição às competências próprias e específicas das câmaras municipais no que concerne com o licenciamento publicitário em postos de abastecimento de combustível. E. A Lei nº. 97/88, de 17 de Agosto é taxativa em determinar que o pedido de licenciamento publicitário é dirigido ao presidente da câmara municipal da respectiva área, devendo a deliberação da câmara municipal ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, como seja o caso da ora Recorrente. F. Além do mais, através do Decreto-Lei nº. 637/76, de 29 de Julho, o legislador veio proceder a um tratamento global da publicidade, procedendo a uma revogação de sistema da legislação contrária, incluindo a especial, atribuindo às Câmaras Municipais o poder de licenciar a publicidade instalada pelo prazo de um ano – cfr. artigo 3º, nº. 1 – ainda que em certos casos pudesse ser exigido um parecer das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade fosse perceptível, designadamente a JAE (hoje EP) – cfr. artigo 4º, nº. 3. G. A revisão daquele regime jurídico operou-se através da citada Lei nº. 97/88, que manteve a competência das câmaras municipais para proceder ao licenciamento da publicidade, ficando a competência da JAE limitada à emissão de parecer, sempre e quando a publicidade instalada estivesse afixada em zona da sua jurisdição. H. Posteriormente, em 1998, e pela via do Decreto-Lei nº. 105/98, houve lugar a uma regulação da afixação da publicidade instalada na proximidade das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos. O qual em nada veio alterar a matéria da competência para proceder ao licenciamento da publicidade, pelo que esta se manteve nas câmaras municipais e a intervenção da EP – Estradas de Portugal no procedimento apenas e só limitada à emissão de parecer. I. Além do mais, e contando que o a competência para o licenciamento publicitário é das câmaras municipais, então a legitimidade para liquidar e cobrar taxa caiba à edilidade e não ao órgão consultivo”. J. Por outro lado o art. 15.º corpo e alínea j) do Decreto-Lei 13/71 de 23 de Janeiro, invocado na fundamentação legal da fixação da taxa, donde que também por esta via nunca a taxa liquidada pudesse ter sido legalmente liquidada. Por ser assim, falece-lhe também uma previsão legal para a sua liquidação e cobrança, arts. 2.º, nº. 2 e 8.º da Lei Geral Tributária, sendo por isso também ilegal. K. É, pois, correcto o entendimento de acordo com a qual todo o procedimento de licenciamento de publicidade instalada ou a instalar em postos de abastecimento de combustível tem o seu curso junto das câmaras municipais, sem prejuízo, porém da competência própria das EP para emissão de parecer, em cumprimento, aliás, do disposto no artigo 2.º da Lei nº. 97/88, sem que exista, porém, qualquer base de incidência tributária sobre o parecer obrigatório e a proferir no âmbito do procedimento de licenciamento publicitário junto das câmaras municipais. L. Ora e contando que a Lei n.º 97/88 pretende inequivocamente regular a matéria de afixação e inscrição de publicidade, estabelecendo que o licenciamento é da competência das câmaras municipais e que a intervenção da EP é realizada através da emissão de parecer com carácter obrigatório, em todos os casos, sem excepção e que não prevê em parte alguma a possibilidade de cobrança de taxas por aquela entidade, imediatamente resulta líquida a conclusão de acordo com a qual o acto de liquidação impugnado foi proferido por entidade que não detém competência legal para o efeito sendo por isso um acto a non domínio. M. Além do mais, já a Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em acórdão datado de 26.06.2013 e proferido no âmbito do processo nº. 0232/13 e disponível em www.dgsi.pt se pronunciou sobre questão idêntica à em crise nos presentes autos, considerando a EP Estradas de Portugal, S.A. como incompetente para a liquidação de taxas publicitárias em sede de procedimento de licenciamento que corre perante as câmaras municipais, ficando aquela limitada à emissão de parecer. N. A Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo considerou, relativamente às normas da Lei nº. 97/88, que esteve subjacente uma intenção inequívoca do legislador no sentido de regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, ressalvando, porém, a intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município, como seja o caso da EP – Estradas de Portugal. O. Ou seja, a Secção Tributária desse Supremo Tribunal Administrativo foi taxativa ao afirmar que depois da entrada em vigor da referida Lei a Estradas de Portugal, SA., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, excluindo assim a competência desta entidade para ordenar que o procedimento de licenciamento publicitário corra directamente junto de si. P. Por seu lado, também a Provedoria de Justiça já se pronunciou, por duas vezes, sobre a questão, apontando sempre no sentido da incompetência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para proceder à liquidação de taxas alegadamente devidas em virtude da instalação de publicidade, atenta a competência própria das câmaras municipais para o trâmite do procedimento de licenciamento publicitário, face ao que taxativamente se dispõe na Lei nº. 97/88, de 17 de Agosto. Q. Resulta, portanto, claro, que as EP – Estradas de Portugal não têm competência para ordenar o licenciamento publicitário, sendo por isso nulo o acto de liquidação de taxa, por incompetência do seu autor para a sua liquidação, bem como por falta de previsão legal para a sua cobrança, razão pela qual deverá ser o recurso julgado improcedente e assim confirmada a douta sentença ora recorrida. Foi emitido parecer pelo Magistrado do Ministério Público no sentido da improcedência do recurso. Mostram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão da causa: 1. A Impugnante, A………., S. A., é dona licenciada da exploração de um posto de abastecimento de combustíveis situado junto à Estrada Nacional 377, ao quilómetro 35+725D, em Caixas, concelho de Sesimbra. 2. Na exploração comercial desse estabelecimento a Impugnante afixou objetos publicitários, visíveis da referida estrada, pelos respetivos utentes, designadamente pelos condutores, referentes aos combustíveis e aos demais bens e serviços que ali comercializa. 3. Entendendo que essa publicidade não carecia de qualquer tipo de licenciamento, a Impugnante não o requereu a nenhuma entidade com algum tipo de competência em matéria de licenciamento de publicidade comercial. 4. Detetando tal publicidade em 26 de outubro de 2009, e verificando a omissão de um qualquer licenciamento, Estradas de Portugal, S. A., entendeu, contudo, que ele era legalmente devido e competir-lhe esse licenciamento; assim, por diversas vezes instou, pela sua Delegação Regional de Setúbal, a Impugnante a apresentar o respetivo projeto de publicidade, em vista da sua «autorização». 5. Como a Impugnante não correspondeu àquelas instâncias, Estradas de Portugal encetou procedimento em vista do que entendia ser a legalização da publicidade instalada e demais elementos publicitários existentes naquele posto de abastecimento, bem como à liquidação das respetivas taxas, no âmbito do qual em 22 de dezembro de 2011 notificou a Impugnante para em dez dias úteis pagar taxas num montante global de €1.874,07, indicando-lhe os respetivos cálculos, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei 13/71 de 23 de janeiro, e quais as normas deste diploma que entendia aplicáveis, designadamente, o seu art. 15º corpo e alínea j), abarcando aquelas os períodos temporais de 2009-2010, 2010-2011 e 2011-2012 e considerando uma área total de objetos publicitários de 11m2. 6. Mais a informou então de que a autorização era válida pelo prazo do licenciamento municipal e por um ano, renovável a título precário, devendo a ser solicitada renovação para o termo do período abarcado pelas taxas que lhe liquidava. 7. A Impugnante aproveitou o ensejo e expôs-lhe, em 5 de janeiro de 2012, por que, em seu entender, era indevida a liquidação de taxas, por ser para tanto legalmente competente o município em cuja área o posto se acha situado e que, por outra parte, o mesmo licenciamento caía no regime mais recente de mera comunicação prévia, não conduzindo à liquidação de taxas e, ainda que o fosse, seria passível de uma só liquidação, pois no período temporal em causa não houvera alteração alguma dos objetos publicitários em questão, pedindo em consequência o arquivamento do procedimento. 8. Tratando-a como reclamação, que indeferiu em 11 de janeiro de 2012, Estradas de Portugal viria a notificar novamente a Impugnante para proceder àquele pagamento em dois dias úteis, simultaneamente entendendo, para além do mais, que estava legalmente habilitada à liquidação e qual a função desta – a autorização que concediam ao licenciamento municipal. 9. Na segunda metade de janeiro de 2012 a Impugnante enviou a Estradas de Portugal meio de pagamento para com ele satisfazer as referidas taxas, sob reserva de as não dever. 10. Em 12 de março seguinte a Impugnante apresentou a petição na origem destes autos. Questão objecto de recurso: 1- Competência da recorrente para a liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da estrada nacional 377, km 35+725, em Caixas, concelho de Sesimbra. Passando à análise da competência da recorrente para a liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da EN e da verificação de erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº 1, alínea b), 12º, e 15º, nº 1, alínea j), todos do Dec.-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro desde já adiantamos que o recurso não merece provimento, seguindo a mais recente e uniforme jurisprudência consolidada sobre a matéria deste Supremo Tribunal Administrativo em ambas as secções Como indicado na sentença recorrida e, perfilhando o entendimento expresso no acórdão de 26/6/2013, proferido no proc. nº 232/13, desta Secção do Contencioso Tributário consideramos que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária Estradas de Portugal SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio. Como ali se analisa, em sentido que tem o nosso total acordo quanto à competência da recorrente EP- Estradas de Portugal, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, ocorre que: « O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º. Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam: a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi; b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”. O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.” Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva. Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88). Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”. No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.” Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório. Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei. Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.) . Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município. Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente. Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa. Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer. No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.” Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”. Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos. Vejamos. 3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”. Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos. Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes. As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”. Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT. Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente. Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não. No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88». Soçobram, pois, os fundamentos invocados no recurso pelo que a sentença não merece qualquer censura devendo ser confirmada. Deliberação Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, e confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. (Processado e revisto com recurso a meios informáticos (art. 131º nº 5 do Código de Processo Civil, ex vi artº 2º Código de Procedimento e Processo Tributário). Lisboa, 29 de Outubro de 2014. – Ana Paula Lobo (relatora) - Dulce Neto - Ascensão Lopes.

Sumário

Texto Integral

Recurso Jurisdicional

Decisão recorrida – Tribunal Tributário de Lisboa

. 30 de Outubro de 2013

Julgou procedente a Impugnação e, consequentemente, declarou nula a liquidação em apreço nos autos.

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

EP- ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., veio interpor o presente recurso da sentença supra mencionada, proferida no âmbito do processo de impugnação n.º 844/12.0BELRS, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

1- A utilização dos terrenos privados para um número muito elevado de fins está sujeito a licenciamento, designadamente, nos casos em que tais actividades são susceptíveis de interferir com outras actividades ou com a vida dos demais cidadãos, exigindo por isso a instrução de um processo de licenciamento.

2- O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, que é uma legislação especial, que estabelece o regime de protecção à estrada, submete a aprovação e licenciamento da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada.

3- A alínea f) do n.º 1 do artigo 8º do mesmo diploma legal proíbe os suportes de publicidade em terrenos limítrofes da estrada, designadamente aqueles que se situem “…a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade…”.

4- Com efeito, o Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, e o Despacho SEOP 37 XII/92, de 22 de Dezembro de 1992, incluem um conjunto de normas que têm o fim de proteger a estrada de molde a garantir que esta cumpre as suas funções principais; permitir o exercício do direito de deslocação constitucionalmente consagrado e o exercício da liberdade de trânsito constante do Código da Estrada, sempre com adequados padrões de segurança e comodidade para os utentes.

5- Por isso o legislador estabeleceu um conjunto de actividades que são total ou parcialmente proibidas de exercer na zona da estrada e na zona de protecção da estrada, distinguindo-se a primeira da segunda proibição, pela susceptibilidade de, no último caso, se permitir, mediante licença, o exercício da actividade.

6- Depende hoje de aprovação ou licença da EP – Estradas de Portugal, S.A., a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, designadamente, no Decreto-lei 13/71.

7- Pelo que, independentemente dos direitos reais que se achem efectivamente constituídos sobre o terreno em que se localiza posto de abastecimento de combustíveis de que se cuida na presente acção, a publicidade nele instalada, designadamente, os suportes de publicidade aí existentes, estão sujeitos a licenciamento e a fiscalização por parte da EP.

8- O que justifica que, neste caso, a EP tenha exigido a apresentação do respectivo processo de publicidade (instalada), não obstante o dever que recaia sobre o Município de previamente ao licenciamento requerer o parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade é afixada, neste caso, da EP, SA (cfr. n.º 2 do artigo 2.º do DL n.º 97/88, de 17 de Agosto).

9- Com efeito, já em 1971, o legislador afirmava, como atrás se viu, que “a importância vital da rede de estradas nacionais impõe que se protejam essas vias em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, protecção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes (cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro).

10- Consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infra-estrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adopção de comportamentos adequados pelos condutores.

11- Acresce que, estes poderes da EP reconduzem-se, por exemplo, no que interessa ao caso sub judice, como se disse atrás, à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro).

12- Acresce, ainda que, nas áreas de serviço não é permitida publicidade e propaganda em contravenção com as disposições legais em vigor (cfr. o n.º 7.6.2.do Despacho de SEOP-XII/92, de 22 de Dezembro, proferido ao abrigo do Despacho de delegação de competências n.º 17-XII/91, ambos publicados no Diário da República, respectivamente em 22/12/1992 e em 17/12/1991).

13- Decidiu o Supremo Tribunal Administrativo que “as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (art.ºs 10º, 12º, 13º, 15º e 17º) são complementares da Lei n.º 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor da lei.

14- No mesmo aresto decidiu, ainda, o STA que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal, que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.

15- E que, “…a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.º 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório.” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009 in www.dgsi.pt e, no mesmo sentido o Acórdão 244/09, da mesma data e também publicado no mesmo site).

16- Importa, ainda, atender a que o licenciamento da publicidade está sujeito à observância dos critérios legalmente previstos (cfr. o n.º 1 do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto).

17- Por isso, diferentemente da legislação especial relativa às estradas que se analisou, o Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de Maio, regula - em termos gerais - a afixação ou instalação de publicidade na proximidade das estradas nacionais.

18- E, nos termos expressos do preceito do n.º 2 do seu artigo 6º “não prejudica as competências próprias da Junta Autónoma das Estradas”, hoje EP.

19- Por último, importa assinalar que, inexiste uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.

20- O Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, estabelece no seu artigo 13º, que “o disposto na presente subsecção não prejudica o regime legal aplicável … ao domínio público rodoviário, constante dos Decretos -Leis n.ºs 13/71, de 23 de Janeiro, e 13/94, de 15 de Janeiro.”, pelo que, se dúvidas ainda houvesse quanto à vigência do Decreto-Lei n.º 13/71, estão afastadas.

21- Os poderes, fins e enquadramento jurídico da EP resultam hoje de um conjunto de diplomas legais, desde logo, o Decreto-Lei n.º 374/2009, de 7 de Novembro, que transformou a EP, E.P.E. em EP.S.A., conservando esta a totalidade dos direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica e em anexo ao qual foram publicados os seus estatutos,

22- Assim como do contrato de concessão, hoje republicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de Maio.

23- Importa aqui reter que a EP é um concessionário a quem, por força da lei, compete, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.

24- Ademais, para o desenvolvimento da sua actividade, a EP - Estradas de Portugal, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades, bem como à execução coerciva das demais decisões de autoridade.

25- Acresce que, as infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da EP - Estradas de Portugal, S. A.

26- Em resultado destes preceitos legais, assim como do contrato de concessão celebrado entre a EP e o Estado, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE – Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à EP – Estradas de Portugal, S.A

27- Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade nestes mesmos postos, e fora deles, devem hoje ser praticados pela impugnada EP – Estradas de Portugal, S.A

28- Coerentemente, as competências de fiscalização da EP estão salvaguardadas também pela parte final do artigo 25º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril.

29- O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias I.P., foi criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho.

30- Os Estatutos do InIR foram publicados pela Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.

31- A missão do InIR consiste em “…regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico” (cfr. o n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril).

32- A actividade de supervisão reconduz-se ao acompanhamento da actividade das entidades reguladas, ou seja, dos concessionários, enquanto que a actividade de regulação, por sua vez, atém-se aos poderes normativos atribuídos ao regulador.

33- Não compete, portanto, ao InIR a gestão e exploração directa das infra-estruturas rodoviárias, que apenas supervisiona e regulamenta.

34- É que, as actividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, como a ora impugnada (cfr. a Base 2 do Contrato de Concessão publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro).

35- As funções em matéria de supervisão, anteriormente atribuídas à EP – Estradas de Portugal, E.P.E., com a criação do InIR, foram excluídas daquela esfera jurídica transmitida à Impugnada e transitaram para o mesmo InIR.

36- Isto é, efectivamente, o que resulta do disposto no n.º 1, do artigo 23.º do DL 148/2007, de 27 de Abril, quando se determina que “o InIR, I. P. sucede nas atribuições da EP -Estradas de Portugal, E. P. E., em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.”

37- A função de licenciamento atribuída exclusivamente à EP resulta de diversas normas do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, designadamente do já referido preceito do n.º 1 do artigo 10.º em que são atribuídas à Impugnante as competências para a salvaguarda do estatuto da estrada (cfr. a Lei n.º 2037 de 19 de Agosto de 1949, actualizada por inúmeros diplomas, entre os quais, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, e o Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro).

38- E também do n.º 2 do mesmo artigo 10.º do mesmo diploma, atrás referido.

39- Acresce que, na alínea c) do n.º 1 do artigo 13.º do mesmo Decreto-Lei n.º 374/2007 é dito que “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”.

40- Sem prejuízo do acima exposto, tal entendimento também se obtém pela análise do objecto da EP, onde se integra a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr: n.º 1, do artigo 4.º do DL 374/2007).

41- Sem embargo, tendo o InIR sido criado em 2007, portanto, há, cerca de quatro anos, se tivesse a competência para praticar o acto impugnado certamente já o teria feito, o que não se verificou.

42- É que, os Estatutos do InIR, I.P. estabelecem as diversas unidades orgânicas que este instituto compreende e nenhuma destas unidades orgânicas tem competências relativas ao licenciamento ou à emissão de pareceres relativos à instalação de suportes publicitários nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

43- Portanto, não há nenhum serviço do InIR a quem compita praticar o acto impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.

44- Acresce que, a disciplina contido no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que institui o denominado licenciamento 0, também ajuda a reforçar o que vai dito, relativamente à falta de atribuições do InIR nestas matérias.

45- Com efeito o InIR não está incluído no elenco das entidades que, em decorrência das suas atribuições, emitem parecer prévio à deliberação da Câmara municipal competente relativamente ao lugar onde se pretende instalar a publicidade, ao passo que a EP está expressamente identificada neste preceito (cfr. o n.º 2 do artigo 2º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril).

46- Coerentemente, passa-se o mesmo em relação à definição de critérios adicionais para a ocupação do espaço público por entidades com jurisdição sobre essa mesa área.

47- Pois, o preceito relevante identifica entre as entidades com competência nesta matéria a EP e não inclui o InIR (cfr. o n.º 5 do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril), ou seja, o InIR não tem nem poderes para intervir, nem jurisdição sobre a mesma área.

48- A intervenção da EP nos processos de licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis e de publicidade destina-se à verificação das condições de segurança rodoviária e outras, incluídas nas atribuições da empresa.

49- Se assim não se entendesse, assistiríamos a uma reunião na mesma entidade dos poderes de regulação e de outros, com interferência directa no que a Lei comete à EP, por força do DL 374/2007, o que seria o mesmo que dizer que uma mesma entidade estabeleceria as regras, supervisionava o seu cumprimento, e acabava a fiscalizar-se a si própria, quando exercesse os poderes sancionatórios, pelo que o conceito de licenciamento que consta da Base 33, n.º 7, não pode corresponder à atribuição de uma licença, nos termos do DL 13/71.

50- Nada se encontra na lei que cometa ao InIR competência directa sobre a gestão e administração do domínio público, antes ficando com poderes regulatórios e de supervisão sobre diversas entidades, das quais se salientam a EP.

51- Não existindo, deste modo, qualquer indicação de que o InIR devesse ter substituído a EP nas suas competências em matéria de administração e gestão do domínio público rodoviário que lhe está afecto, tanto mais que tais competências não são, de facto e de direito, exercidas pelo InIR.

52- Por outro lado não se pode ignorar que ao posto de abastecimento de combustíveis de que se cuida na presente acção não é aplicável o regime da Base 33, por o mesmo não fazer parte dos que constam do quadro III, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro.

53- A competência para a prática do acto sub judice é da EP e não é, nem nunca foi do InIR, competindo à EP cobrar as respectivas taxas, sendo sua a correspondente receita (cfr. a Base 3 do contrato de concessão e alínea c) do n.º 1 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 374/2007).

54- O tribunal a quo ao decidir como decidiu fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10.º, n.º 1, alínea b) e do artigo 15.º, n.º 1 alínea j), ambos do DL n.º 13/71 de 23 de janeiro; do artigo 1.º e 2.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto; do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril; do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril; do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro; e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.º 380/2007, de 13 de Novembro.

55- O artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, não retirou as competências da EP, SA, no âmbito da fiscalização que lhe tenham sido atribuídas nesta matéria pela legislação rodoviária.

Requereu que seja revogada a sentença recorrida.

Foram apresentadas contra-alegações em que a recorrida pugna pela confirmação da sentença recorrida, tendo apresentado as seguintes conclusões

A. A sentença recorrida não padece de qualquer vício que determine a sua revogação pelo Douto Tribunal Central Administrativo.

B. Com efeito, o Tribunal Tributário de Lisboa foi taxativo em determinar que em matéria de licenciamento publicitário a competência para licenciar a afixação de publicidade em postos de abastecimento de combustível é das Câmaras Municipais, nos termos do disposto pelo artigo 2.º da Lei nº. 97/88, de 17 de Agosto.

C. No entanto, fica ressalvada a competência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para intervenção no procedimento de licenciamento, através da obrigatoriedade na emissão de parecer prévio à decisão da Câmara Municipal.

D. Acresce que a Recorrente não tem competência para proceder à liquidação de taxas alegadamente devidas em virtude de uma pretensa obrigação de licenciamento, por contraposição às competências próprias e específicas das câmaras municipais no que concerne com o licenciamento publicitário em postos de abastecimento de combustível.

E. A Lei nº. 97/88, de 17 de Agosto é taxativa em determinar que o pedido de licenciamento publicitário é dirigido ao presidente da câmara municipal da respectiva área, devendo a deliberação da câmara municipal ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, como seja o caso da ora Recorrente.

F. Além do mais, através do Decreto-Lei nº. 637/76, de 29 de Julho, o legislador veio proceder a um tratamento global da publicidade, procedendo a uma revogação de sistema da legislação contrária, incluindo a especial, atribuindo às Câmaras Municipais o poder de licenciar a publicidade instalada pelo prazo de um ano – cfr. artigo 3º, nº. 1 – ainda que em certos casos pudesse ser exigido um parecer das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade fosse perceptível, designadamente a JAE (hoje EP) – cfr. artigo 4º, nº. 3.

G. A revisão daquele regime jurídico operou-se através da citada Lei nº. 97/88, que manteve a competência das câmaras municipais para proceder ao licenciamento da publicidade, ficando a competência da JAE limitada à emissão de parecer, sempre e quando a publicidade instalada estivesse afixada em zona da sua jurisdição.

H. Posteriormente, em 1998, e pela via do Decreto-Lei nº. 105/98, houve lugar a uma regulação da afixação da publicidade instalada na proximidade das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos. O qual em nada veio alterar a matéria da competência para proceder ao licenciamento da publicidade, pelo que esta se manteve nas câmaras municipais e a intervenção da EP – Estradas de Portugal no procedimento apenas e só limitada à emissão de parecer.

I. Além do mais, e contando que o a competência para o licenciamento publicitário é das câmaras municipais, então a legitimidade para liquidar e cobrar taxa caiba à edilidade e não ao órgão consultivo”.

J. Por outro lado o art. 15.º corpo e alínea j) do Decreto-Lei 13/71 de 23 de Janeiro, invocado na fundamentação legal da fixação da taxa, donde que também por esta via nunca a taxa liquidada pudesse ter sido legalmente liquidada. Por ser assim, falece-lhe também uma previsão legal para a sua liquidação e cobrança, arts. 2.º, nº. 2 e 8.º da Lei Geral Tributária, sendo por isso também ilegal.

K. É, pois, correcto o entendimento de acordo com a qual todo o procedimento de licenciamento de publicidade instalada ou a instalar em postos de abastecimento de combustível tem o seu curso junto das câmaras municipais, sem prejuízo, porém da competência própria das EP para emissão de parecer, em cumprimento, aliás, do disposto no artigo 2.º da Lei nº. 97/88, sem que exista, porém, qualquer base de incidência tributária sobre o parecer obrigatório e a proferir no âmbito do procedimento de licenciamento publicitário junto das câmaras municipais.

L. Ora e contando que a Lei n.º 97/88 pretende inequivocamente regular a matéria de afixação e inscrição de publicidade, estabelecendo que o licenciamento é da competência das câmaras municipais e que a intervenção da EP é realizada através da emissão de parecer com carácter obrigatório, em todos os casos, sem excepção e que não prevê em parte alguma a possibilidade de cobrança de taxas por aquela entidade, imediatamente resulta líquida a conclusão de acordo com a qual o acto de liquidação impugnado foi proferido por entidade que não detém competência legal para o efeito sendo por isso um acto a non domínio.

M. Além do mais, já a Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em acórdão datado de 26.06.2013 e proferido no âmbito do processo nº. 0232/13 e disponível em www.dgsi.pt se pronunciou sobre questão idêntica à em crise nos presentes autos, considerando a EP Estradas de Portugal, S.A. como incompetente para a liquidação de taxas publicitárias em sede de procedimento de licenciamento que corre perante as câmaras municipais, ficando aquela limitada à emissão de parecer.

N. A Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo considerou, relativamente às normas da Lei nº. 97/88, que esteve subjacente uma intenção inequívoca do legislador no sentido de regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, ressalvando, porém, a intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município, como seja o caso da EP – Estradas de Portugal.

O. Ou seja, a Secção Tributária desse Supremo Tribunal Administrativo foi taxativa ao afirmar que depois da entrada em vigor da referida Lei a Estradas de Portugal, SA., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo apenas de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, excluindo assim a competência desta entidade para ordenar que o procedimento de licenciamento publicitário corra directamente junto de si.

P. Por seu lado, também a Provedoria de Justiça já se pronunciou, por duas vezes, sobre a questão, apontando sempre no sentido da incompetência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para proceder à liquidação de taxas alegadamente devidas em virtude da instalação de publicidade, atenta a competência própria das câmaras municipais para o trâmite do procedimento de licenciamento publicitário, face ao que taxativamente se dispõe na Lei nº. 97/88, de 17 de Agosto.

Q. Resulta, portanto, claro, que as EP – Estradas de Portugal não têm competência para ordenar o licenciamento publicitário, sendo por isso nulo o acto de liquidação de taxa, por incompetência do seu autor para a sua liquidação, bem como por falta de previsão legal para a sua cobrança, razão pela qual deverá ser o recurso julgado improcedente e assim confirmada a douta sentença ora recorrida.

Foi emitido parecer pelo Magistrado do Ministério Público no sentido da improcedência do recurso.

Mostram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão da causa:

1. A Impugnante, A………., S. A., é dona licenciada da exploração de um posto de abastecimento de combustíveis situado junto à Estrada Nacional 377, ao quilómetro 35+725D, em Caixas, concelho de Sesimbra.

2. Na exploração comercial desse estabelecimento a Impugnante afixou objetos publicitários, visíveis da referida estrada, pelos respetivos utentes, designadamente pelos condutores, referentes aos combustíveis e aos demais bens e serviços que ali comercializa.

3. Entendendo que essa publicidade não carecia de qualquer tipo de licenciamento, a Impugnante não o requereu a nenhuma entidade com algum tipo de competência em matéria de licenciamento de publicidade comercial.

4. Detetando tal publicidade em 26 de outubro de 2009, e verificando a omissão de um qualquer licenciamento, Estradas de Portugal, S. A., entendeu, contudo, que ele era legalmente devido e competir-lhe esse licenciamento; assim, por diversas vezes instou, pela sua Delegação Regional de Setúbal, a Impugnante a apresentar o respetivo projeto de publicidade, em vista da sua «autorização».

5. Como a Impugnante não correspondeu àquelas instâncias, Estradas de Portugal encetou procedimento em vista do que entendia ser a legalização da publicidade instalada e demais elementos publicitários existentes naquele posto de abastecimento, bem como à liquidação das respetivas taxas, no âmbito do qual em 22 de dezembro de 2011 notificou a Impugnante para em dez dias úteis pagar taxas num montante global de €1.874,07, indicando-lhe os respetivos cálculos, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei 13/71 de 23 de janeiro, e quais as normas deste diploma que entendia aplicáveis, designadamente, o seu art. 15º corpo e alínea j), abarcando aquelas os períodos temporais de 2009-2010, 2010-2011 e 2011-2012 e considerando uma área total de objetos publicitários de 11m2.

6. Mais a informou então de que a autorização era válida pelo prazo do licenciamento municipal e por um ano, renovável a título precário, devendo a ser solicitada renovação para o termo do período abarcado pelas taxas que lhe liquidava.

7. A Impugnante aproveitou o ensejo e expôs-lhe, em 5 de janeiro de 2012, por que, em seu entender, era indevida a liquidação de taxas, por ser para tanto legalmente competente o município em cuja área o posto se acha situado e que, por outra parte, o mesmo licenciamento caía no regime mais recente de mera comunicação prévia, não conduzindo à liquidação de taxas e, ainda que o fosse, seria passível de uma só liquidação, pois no período temporal em causa não houvera alteração alguma dos objetos publicitários em questão, pedindo em consequência o arquivamento do procedimento.

8. Tratando-a como reclamação, que indeferiu em 11 de janeiro de 2012, Estradas de Portugal viria a notificar novamente a Impugnante para proceder àquele pagamento em dois dias úteis, simultaneamente entendendo, para além do mais, que estava legalmente habilitada à liquidação e qual a função desta – a autorização que concediam ao licenciamento municipal.

9. Na segunda metade de janeiro de 2012 a Impugnante enviou a Estradas de Portugal meio de pagamento para com ele satisfazer as referidas taxas, sob reserva de as não dever.

10. Em 12 de março seguinte a Impugnante apresentou a petição na origem destes autos.

Questão objecto de recurso:

1- Competência da recorrente para a liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da estrada nacional 377, km 35+725, em Caixas, concelho de Sesimbra.

Passando à análise da competência da recorrente para a liquidação da taxa de publicidade pela afixação de publicidade à margem da EN e da verificação de erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 3º, alínea b), 10º, nº 1, alínea b), 12º, e 15º, nº 1, alínea j), todos do Dec.-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro desde já adiantamos que o recurso não merece provimento, seguindo a mais recente e uniforme jurisprudência consolidada sobre a matéria deste Supremo Tribunal Administrativo em ambas as secções

Como indicado na sentença recorrida e, perfilhando o entendimento expresso no acórdão de 26/6/2013, proferido no proc. nº 232/13, desta Secção do Contencioso Tributário consideramos que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária Estradas de Portugal SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio.

Como ali se analisa, em sentido que tem o nosso total acordo quanto à competência da recorrente EP- Estradas de Portugal, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, ocorre que:

«O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.) .

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.

Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88».

Soçobram, pois, os fundamentos invocados no recurso pelo que a sentença não merece qualquer censura devendo ser confirmada.

Deliberação

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

(Processado e revisto com recurso a meios informáticos (art. 131º nº 5 do Código de Processo Civil, ex vi artº 2º Código de Procedimento e Processo Tributário).

Lisboa, 29 de Outubro de 2014. – Ana Paula Lobo (relatora) - Dulce Neto - Ascensão Lopes.

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