Quem foi o relator do acórdão 061/21.9BALSB?

O relator foi Maria Benedita Malaquias Pires Urbano, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 061/21.9BALSB?

O acórdão foi proferido em 24 de junho de 2021.

061/21.9BALSB

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1. Freguesia de São Teotónio requer a este Supremo Tribunal, em sede cautelar, a suspensão eficácia de norma com força obrigatória geral, in casu, “[d]o ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021” – requerimento cautelar feito nos termos, entre outros, e em particular, do artigo 130.º do CPTA. Veio solicitar, de igual modo, à luz do artigo 131.º do CPTA, o decretamento provisório da presente providência já o despacho liminar, pedido que não seria atendido (cfr. despacho da Relatora de fl. 64 dos autos – paginação SITAF). 2. A Presidência do Conselho de Ministros (PCM), entidade requerida na presente providência cautelar, veio deduzir oposição a fls. 77 a 88 dos autos [paginação SITAF], com um ponto único: que seja declarada a extinção da presente lide cautelar por inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide. Fundamenta a excepção invocada com a circunstância de a norma regulamentar cuja suspensão de eficácia constitui objecto da pretensão cautelar (que colocou a Freguesia de São Teotónio no nível 3 de desconfinamento) se encontrar já revogada e com a circunstância de, presentemente, a Freguesia de São Teotónio se encontrar no nível 2 de desconfinamento, o mesmo das restantes freguesias do concelho de Odemira. Na Oposição apresentada, a entidade requerida solicita ainda a repartição de custas ao abrigo do disposto no artigo 536.º, n.º 1 e n.º 2, al. a), do CPC (“Mais se impondo a repartição das custas, ex vi artigo 536.º/1 e 2, a), por se fundar a pretensão da requerente em disposição entretanto alterada/revogada”). 3. Notificada a requerente cautelar para se pronunciar sobre a excepção deduzida na Oposição, veio a mesma, por um lado, requerer a “ampliação do pedido no sentido de o mesmo incluir a suspensão de eficácia das normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”. Por outro lado, e “Caso venha a ser determinada a inutilidade superveniente da lide – o que, a suceder, se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio –, a Entidade Requerida deve ser responsável pelas custas devidas (nos termos e para os efeitos do artigo 536.º, n.º 3, do CPC)” (cfr. requerimento de fls. 90-95 – paginação SITAF). 4. Convidada a pronunciar-se sobre o requerimento de ampliação do pedido, a entidade requerida pugnou pela sua não admissão. Não obstante admitir que também é possível formular este tipo de pretensão em sede cautelar, ao abrigo do artigo113.º, n.º 4, do CPTA, defende que o quadro normativo actual nada tem que ver com aquele em que foi formulado o pedido primitivo (rectius, ambos os pedidos), daí a inutilidade ou impossibilidade da lide (cfr. requerimento de fls. 106 a 110 – paginação SITAF). 5. Sem vistos, de acordo com o artigo 36.º, n.º 1, al. f), e n.º 2, do CPTA, vêm os autos à conferência para decidir. II – Fundamentação 1. De facto: Podemos considerar para já como provados, e com interesse para a decisão da presente providência cautelar, os seguintes factos: A) A norma cuja suspensão de eficácia era peticionada no r.i. estava inserida na RCM n.º 59-B/2021, de 14.05. No preâmbulo da RCM n.º 59-B/2021, de 14.05 (resolução que veio “Declara[r] a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19”, pode ler-se o seguinte: “No que concerne ao âmbito de aplicação territorial daquelas medidas, o qual é definido semanalmente pelo Governo com base nos critérios previstos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, fica determinado que ao município de Resende e à freguesia de São Teotónio, no município de Odemira, se aplicam as medidas correspondentes à 2.ª fase de desconfinamento (nível 3) e que aos municípios de Arganil e Lamego se aplicam as medidas relativas à 3.ª fase de desconfinamento (nível 2). A todos os restantes municípios do território nacional continental aplicam-se as regras do nível 1, correspondentes à 4.ª fase de desconfinamento, nomeadamente aos municípios de Carregal do Sal, Cabeceiras de Basto e Paredes, bem como à freguesia de Longueira/Almograve, no município de Odemira, que avançam no plano de desconfinamento”. No que respeita ao teor do n.º 2: “2 - Alterar os artigos 2.º, 12.º, 15.º, 23.º, 24.º, 25.º, 27.º, 30.º, 36.º, 38.º e 43.º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, na sua redação atual, os quais passam a ter a seguinte redação: «Artigo 2.º [...] 1 - [...]. 2 - [...]: a) Arganil; b) Lamego; c) [...]. 3 - O disposto na secção ii do capítulo iii é especialmente aplicável ao seguinte município e à seguinte freguesia, os quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 3 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19: a) Resende; b) Freguesia de São Teotónio, no município de Odemira; c) [...] 4 - [revogado] 5 - […]”. A situação de calamidade foi declarada até às 23:59h do dia 30 de Maio de 2021. B) É o seguinte o teor do artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à RCM n.º 45-C/2021, de 30.04, que, também ela, “Declara a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19”: “Artigo 2.º Âmbito de aplicação territorial 1 - Sem prejuízo dos números seguintes, o disposto no presente regime é aplicável a todo o território nacional continental (…) 3 - O disposto na secção ii do capítulo iii é especialmente aplicável aos seguintes municípios, os quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 3 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID -19: a) Aljezur; b) Carregal do Sal; c) Resende”. A secção II do Capítulo III tem como epígrafe “Medidas aplicáveis a municípios de nível 3”. O Capítulo III, por sua vez, tem como epígrafe “Disposições especiais aplicáveis a determinados municípios”. No n.º 4 pode ler-se o seguinte: “4 - O disposto na secção iii do capítulo iii é especialmente aplicável ao município de Portimão e às freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve do município de Odemira, os quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 4 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID -19”. A situação de calamidade foi declarada até às 23:59h do dia 16 de Maio de 2021. C) A RCM n.º 46-C/2021, de 06.05 (“Altera as medidas aplicáveis a determinados concelhos no âmbito da situação de calamidade”), introduziu algumas alterações à RCM n.º 45-C/2021, de 30.04, com impacto na Freguesia de São Teotónio. Pode ler-se no seu Preâmbulo: “Em 30 de abril de 2021, o Governo declarou a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, em todo o território nacional continental. Não obstante a situação de calamidade se verificar em todo o território nacional, o Governo determinou ainda que em certos municípios e freguesias se aplicassem regras diferentes e mais restritivas tendo em conta a situação epidemiológica particularmente grave naqueles locais. Contudo, e considerando que a situação epidemiológica tem variado em curtos períodos de tempo - na maioria das vezes em sentido favorável e de melhoria -, o Governo decidiu que, não obstante as medidas continuassem a ser revistas apenas de 15 em 15 dias, o âmbito de aplicação territorial das mesmas passaria a ser revisto semanalmente de forma a procurar que as medidas especiais aplicáveis em cada município ou freguesia tenham em conta, da forma mais atualizada possível, a situação epidemiológica vivida em cada município. Deste modo, pela presente resolução se procede à alteração do âmbito de aplicação territorial da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril”. Na RCM em causa determinou-se: “1 - Alterar os artigos 2.º e 50.º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, os quais passam a ter a seguinte redação: «Artigo 2.º [...] 1 - ... 2 - ... a) Cabeceiras de Basto; b) Paredes; c) (Revogada.) 3 - ... a) Carregal do Sal; b) Resende; c) (Revogada.) 4 - O disposto na secção iii do capítulo iii é especialmente aplicável às freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve do município de Odemira, as quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 4 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19. 5 - (Revogado.)”. E ainda: “2 - Revogar a alínea c) do n.º 2, a alínea c) do n.º 3 e o n.º 5 do artigo 2.º do anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril”. D) A RCM n.º 52-A/2021, de 11.05 (“Altera as medidas especiais aplicáveis às freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve, no município de Odemira”) introduziu algumas alterações à RCM n.º 45-C/2021, de 30.04, com impacto na Freguesia de São Teotónio. É o seguinte o teor do seu Preâmbulo: “Em 30 de abril de 2021, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, foi determinada a fixação de uma cerca sanitária nas freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve, município de Odemira. Volvidos 11 dias desde aquela determinação, a situação epidemiológica verificada nas referidas freguesias melhorou de forma significativa, deixando de ser necessária, do ponto de vista epidemiológico, a aplicação de tal medida. Verifica-se, de igual modo, uma evolução positiva no que diz respeito à implementação de mecanismos adequados com vista à mitigação das dificuldades que o elevado grau de mobilidade e as dinâmicas próprias daquela zona geográfica - designadamente em face das características das suas principais atividades económicas - criavam no combate à propagação do vírus SARS-CoV-2 e que a cerca sanitária visou colmatar. Deste modo, atento o supra exposto, a presente resolução procede ao levantamento da cerca sanitária atualmente aplicável nas freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve, município de Odemira”. E) No requerimento de ampliação do pedido, a requerente cautelar pretende que seja igualmente suspensa a eficácia das normas contidas na RCM n.º 62-A/2021, de 21.05 (“Altera as medidas aplicáveis a determinados concelhos no âmbito da situação de calamidade”), e na RCM n.º 64-A/2021, 28.05 (“Prorroga a situação de calamidade e altera as medidas aplicáveis a determinados municípios no âmbito da situação de calamidade”). Com a primeira, a Freguesia de São Teotónio foi colocada no nível 2 de desconfinamento, ficando no mesmo patamar das outras freguesias que constituem o município de Odemira. A segunda RCM manteve esta medida. F) Entretanto, foi ainda editada a RCM n.º 70-A/2021, de 04.06 (“Altera as medidas aplicáveis a determinados municípios no âmbito da situação de calamidade”), que, igualmente, manteve a Freguesia de São Teotónio (e o Município de Odemira) no nível 2 de desconfinamento. G) De igual modo, foi editada a RCM n.º 70-B/2021, de 04.06 (“Prossegue a estratégia do levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19”), que veio modificar a estratégia governamental do combate à pandemia COVID-19, designadamente, foi alterado o critério dos 4 níveis. Eis o teor do seu preâmbulo: “Ao longo do último ano, a situação epidemiológica verificada em Portugal tem vindo a exigir a adoção de várias medidas extraordinárias. Desde 15 de março de 2021 o levantamento progressivo e gradual das medidas restritivas foi prosseguido tendo por base a avaliação epidemiológica e a verificação de critérios de controlo da pandemia, nomeadamente a avaliação do risco de transmissibilidade do vírus e do nível de incidência, com base na matriz de risco aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março. Essa metodologia permitiu avaliar semanalmente o avanço no desconfinamento no território nacional continental e a aplicação de medidas locais nos concelhos com níveis de incidência mais elevados. E permitiu, igualmente, controlar o número de internados em hospitais e da taxa de ocupação das unidades de cuidados intensivos, mantendo-se estes valores abaixo dos critérios identificados pelos peritos como fundamentais para o controlo da pandemia. Acresce que está em vias de ser concluído com sucesso o objetivo de vacinação, com pelo menos uma dose, da população com mais de 60 anos. Atento o exposto, considera o Governo, ouvida a comunidade científica e atendendo à situação atual, que o País está em condições de prosseguir o processo de levantamento de medidas restritivas - assegurando o gradualismo do processo e mantendo como prioridade o combate à pandemia - que habilite a retoma gradual de atividades, designadamente a atividade económica e da nossa vida em sociedade. Nestes termos, é aprovado, pela presente resolução do Conselho de Ministros, um calendário de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19 e o conjunto de medidas que vigorará até ao final de agosto de 2021. Deste modo, são definidos períodos de 15 dias entre as duas novas fases de desconfinamento para permitir que sejam avaliados os impactos das medidas na evolução da pandemia. Por outro lado, são mantidos os critérios epidemiológicos que permitem ir monitorizando e ajustando a evolução da estratégia, designadamente a incidência cumulativa a 14 dias por 100 000 habitantes e o índice de transmissibilidade. Um fator igualmente relevante é o avanço no processo de vacinação, cujo impacto em termos de contenção dos contágios se traduz também na incidência e na transmissibilidade da doença, sendo aferido por essa via. Por fim, são ainda estabelecidas medidas de aplicação a nível local, tendo em conta a incidência, e determina-se que no caso dos territórios de baixa densidade são considerados como valores de referência para a incidência o dobro dos valores aplicados para o resto do País. Note-se, por fim, que estas medidas não prejudicam a adoção de condições específicas de funcionamento, designadamente, em alguns casos, regras de lotação, de utilização de equipamentos de proteção individual, de higienização regular dos espaços, das mãos e a etiqueta respiratória, bem como o cumprimento do distanciamento físico”. Foram criadas as categorias de: “«Concelhos de risco elevado», aqueles que apresentem, em duas avaliações consecutivas, uma incidência cumulativa a 14 dias por 100 000 habitantes superior a 120/100 000; «Concelhos de risco muito elevado», aqueles que apresentem, em duas avaliações consecutivas, uma incidência cumulativa a 14 dias por 100 000 habitantes superior a 240/100 000”. Foi revogada a RCM n.º 19/2021, de 13.03 (“Estabelece uma estratégia de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19”). H) Com a edição da RCM n.º 74-A/2021, de 09.06 (“Altera as medidas aplicáveis em situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19”) prossegue-se e concretiza-se a estratégia definida pela RCM n.º 70-B/2021, de 04.06. Seguidamente transcreve-se parte do seu Preâmbulo: “Por via da Resolução do Conselho de Ministros n.º 70-B/2021, de 4 de junho, na sua redação atual, o Governo estabeleceu os critérios com vista à continuação da estratégia de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19. Nos termos da referida Resolução, ficaram definidas duas novas fases de desconfinamento, as fases 1 e 2. Em simultâneo, foram estabelecidos os traços gerais das medidas sanitárias que seriam aplicadas aos municípios considerados de risco elevado e de risco muito elevado em função da situação epidemiológica, a qual seria avaliada sobretudo com base no critério da incidência cumulativa a 14 dias. Atento o exposto, nos termos do panorama geral definido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 70-B/2021, de 4 de junho, vem o Governo, pela presente, determinar quais as regras a aplicar até ao dia 28 de junho de 2021, sem prejuízo da revisão semanal no que ao âmbito de aplicação territorial destas medidas diz respeito. Assim, começam por ser definidas regras gerais, aplicáveis a todo o território nacional continental, sendo subsequentemente estabelecidas medidas especialmente aplicáveis aos municípios do território nacional continental conforme se enquadrem: i) na fase 1 e ii) na situação de «município de risco elevado»”. Dá-se por integralmente reproduzido o teor de todas as resoluções de CM mencionadas. 2. De direito: 2.1. Do requerimento de ampliação do pedido: Veio a requerente cautelar apresentar requerimento de ampliação do pedido na sequência da Oposição deduzida pela entidade requerida, em que esta última arguiu a excepção da inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide. Pretende a requerente cautelar a ampliação do pedido “no sentido de o mesmo incluir a suspensão de eficácia das normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”. Para sustentar o seu requerimento, defende “que a suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira –, é o desenvolvimento ou consequência do pedido primitivo (ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021, de 11 de maio)” (19.). Em termos de razões de direito, defende que “ (…) as normas que entretanto vieram a ser publicadas mantiveram parte dos vícios imputados à norma suspendenda – (i) preterição da audiência dos interessados e ausência de fundamentação para a sua não realização; (ii) ausência de fundamentação das medidas adotadas; (iii) errada aplicação dos critérios pré-definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março; (iv) violação da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho; (v) violação do princípio da proporcionalidade; (vi) violação do princípio da igualdade (neste último caso, não por referência às restantes freguesias do concelho de Odemira mas em relação ao restante país)”. “Acresce que as referidas normas posteriores à norma suspendenda mantiveram o princípio de não contabilização da “população migrante que trabalha no setor agrícola” para efeitos de contabilização do número de habitantes no concelho, apesar de os casos de infeção nessa população contarem para efeitos de incidência”. “Mantém-se, por isso, a alegação de que a norma suspendenda – e as normas posteriores que mantiveram o agravamento das medidas aplicadas à freguesia de São Teotónio (ainda que agora em paralelo com as restantes freguesias do concelho de Odemira) – são ilegais (pelos fundamentos expostos no Requerimento Inicial)” (16., 17. e 18.). Convidada a entidade requerida a pronunciar-se sobre o requerimento em apreço, veio esta última pugnar pela sua não admissão. E isto, não apenas porque as medidas constantes das RCMs objecto do pedido de ampliação já não estão em vigor, mas, de igual modo, porque, por força da RCM n.º 70-B/2021 e da RCM74-A/2021, foi alterado substancialmente o quadro jurídico em termos de estratégia de ataque à pandemia COVID-19. Afirma a certa altura a requerida cautelar que: “(…) 9.º Status quo que se manteve por força da RCM n.º 70-A/2021, de 4 de junho. 10.º Mas que se alterou por força das RCM n.º 70-B/2021, de 4 de junho, e n.º 74-A/2021, de 9 de junho (esta última já alterada pela RCM n.º 76-A/2021, de 17 de junho). 11.º Através da primeira, foram alterados o método e os critérios dos “4 níveis” do processo de desconfinamento, tal como ele resultava genericamente da anterior RCM n.º 19/2021, de 13 de março, desde então revogada. 12.º Passando-se antes a determinar medidas aplicáveis uniformemente a nível nacional, aditando outras especialmente incidentes sobre concelhos que se situem em “risco elevado” ou “muito elevado”. 13.º “Por força da segunda – a RCM n.º 74-A/2021, de 9 de junho – , foi dada concretização a essa nova estratégia, qualificando-se o concelho de Odemira (e outros), de acordo com a situação epidemiológica mais atualizada, no patamar de “risco elevado”. 14.º “E, em consequência, foram-lhe aplicadas as regras contidas nos artigos 42.º a 48.º do atual regime da situação de calamidade, aprovado por essa RCM”; 15.º “E o que isto significa é que, no momento presente, já não é em absoluto a RCM n.º 45-C/2021, em nenhuma das suas versões, que disciplina o nível de medidas aplicáveis ao concelho de Odemira e, em particular, à freguesia de São Teotónio; antes, essa disciplina resulta atualmente da RCM n.º 74-A/2021”. Passemos, então, à análise desta questão. O artigo 113.º, n.º 4, do CPTA, admite a possibilidade de substituição ou ampliação do pedido na pendência do processo cautelar. Atentemos, agora, no disposto no n.º 2 do artigo 265.º do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º do CPTA: “2 - O autor pode, em qualquer altura, reduzir o pedido e pode ampliá-lo até ao encerramento da discussão em 1.ª instância se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”. Como facilmente se constata, o disposto no n.º 2 do artigo 265.º do CPC constitui um desvio ao princípio da estabilidade da instância (art. 260.º do CPC), tendo a sua razão de ser que ver com o princípio da economia processual. Todavia, da leitura do dispositivo em apreço pode extrair-se que não é qualquer ampliação de pedido que pode ser aceite pelo julgador. Em primeiro lugar, a ampliação do pedido terá de ser deduzida “até ao encerramento da discussão em 1.ª instância”. Em segundo lugar, pode deduzir-se a ampliação do pedido “se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”. Várias têm sido as fórmulas utilizadas pela doutrina para preencher este conceito: é necessário que o autor se mova ainda dentro da mesma causa de pedir; tal só sucede quando o autor não muda a causa de pedir; a ampliação tem de estar contida potencialmente no pedido inicial. De forma sintética, pode afirmar-se que a ampliação do pedido só é possível nos termos do n.º 2 do artigo 265.º do CPC na medida em que, com o segundo pedido, não seja introduzida uma nova causa de pedir. De harmonia com o n.º 4 do artigo 581 do CPC, “Há identidade de causa de pedir quando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico”. Por sua vez, o artigo 552.º, n.º 1, al. d), do CPC, preceitua que na p.i. se devem “Expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à acção”. Ainda relativamente ao conceito de causa de pedir, é conveniente sublinhar que, para que se conclua pela existência de uma mesma causa de pedir, não basta uma mera identidade naturalística da factualidade alegada e provada. Isto na medida em que a causa de pedir não se reduz ao correspondente substracto factual, antes possui uma dimensão ou coloração normativa pois os factos alegados e provados devem estar associados ao efeito jurídico pretendido (devem reportar-se à previsão de uma norma jurídica constitutiva de direitos). Ou seja, a delimitação da causa de pedir resulta da conjugação da concreta factualidade alegada e provada com o quadro normativo aplicável ao caso concreto. No caso vertente, o primeiro requisito encontra-se preenchido, pois que o pedido de ampliação foi apresentado na sequência da Oposição apresentada pela PCM, portanto, atempadamente. Vejamos, agora, se se verifica o segundo requisito. No r.i. a requerente cautelar formulou o seguinte pedido: “Requer-se a V. Exa. que julgue a presente providência cautelar provada e procedente e, em consequência, a Presidência do Conselho de Ministros seja condenada a abster-se de executar, e a garantir a não execução, do ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021, de 11 de maio. Mais se requer que a providência seja provisoriamente decretada, nos termos e para os efeitos do artigo 131.º, n.º 1, do CPTA, sem audição da parte contrária. Caso a providência não seja provisoriamente decretada, o que se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio, mais se requer que a Entidade Requerida seja notificada nos termos e para os efeitos do artigo 128.º, do CPTA, aplicável ex vi artigo 130.º, n.º 4, do CPTA, da proibição de executar as normas em causa”. No requerimento cautelar inicialmente formulado peticionava-se, em suma, a suspensão de eficácia “[d]o ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021”. Norma que “determina que a Freguesia de São Teotónio integra o nível 3 de desconfinamento enquanto o restante Município onde a mesma se insere – Município de Odemira – se encontra no nível 1 de desconfinamento”. A RCM em causa previa como período de vigência as 00.00h do dia 15 de Maio e as 23.59h do dia 30 de Maio. Consequentemente, como afirma a requerente cautelar no artigo 50.º do r.i., “(…) e no que diz respeito à matéria dos presentes autos, a Freguesia de São Teotónio foi alterada do nível IV para o nível III, sendo-lhe por isso aplicável o disposto na secção II do capítulo III (cfr. ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021)”, relembrando, no artigo subsequente, “que todas as freguesias do Município de Odemira se encontram no nível 1 do desconfinamento”. No artigo 59.º do r.i. pode ler-se o seguinte: “Na presente secção pretende-se demonstrar, ainda que de forma perfunctória, a ilegalidade da inclusão da Freguesia de São Teotónio na fase III de desconfinamento que se encontra prevista no artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, 52-A/2021, de 11 de maio, e 59-B/2021, de 14 de maio”. Já no artigo 80.º do r.i enunciam-se os vícios de que padece a norma objecto do requerimento de suspensão de eficácia. Atente-se no seu teor: “Assim, e tendo em conta que estamos perante medidas que afetam e limitam (ou restringem) direitos fundamentais, a norma em causa padece dos seguintes vícios: (i) preterição da audiência dos interessados e ausência de fundamentação para a sua não realização; (ii) ausência de fundamentação das medidas adotadas; (iii) errada aplicação dos critérios pré-definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março; (iv) violação da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho; (v) violação do princípio da proporcionalidade; (vi) violação do princípio da igualdade”. Finalmente, no artigo 150.º do r.i. lê-se o seguinte: “De facto, caso a providência cautelar seja decretada – o que se espera e requer – a Freguesia de São Teotónio acompanhará, como faz sentido que o faça, o nível de desconfinamento das restantes freguesias que integram o Município de Odemira”. Passando agora ao requerimento de ampliação do pedido, atente-se no teor de alguns dos seus pontos: “16. Ora, as normas que entretanto vieram a ser publicadas mantiveram parte dos vícios imputados à norma suspendenda – (i) preterição da audiência dos interessados e ausência de fundamentação para a sua não realização; (ii) ausência de fundamentação das medidas adotadas; (iii) errada aplicação dos critérios pré-definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março; (iv) violação da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho; (v) violação do princípio da proporcionalidade; (vi) violação do princípio da igualdade (neste último caso, não por referência às restantes freguesias do concelho de Odemira mas em relação ao restante país). 17. Acresce que as referidas normas posteriores à norma suspendenda, mantiveram o princípio de não contabilização da “população migrante que trabalha no setor agrícola” para efeitos de contabilização do número de habitantes no concelho, apesar de os casos de infeção nessa população contarem para efeitos de incidência. 18. Mantém-se, por isso, a alegação de que a norma suspendenda – e as normas posteriores que mantiveram o agravamento das medidas aplicadas à freguesia de São Teotónio (ainda que agora em paralelo com as restantes freguesias do concelho de Odemira) – são ilegais (pelos fundamentos expostos no Requerimento Inicial). 19. Por esse motivo, dúvidas não restam de que a suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira –, é o desenvolvimento ou consequência do pedido primitivo (ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021, de 11 de maio). 20. Assim, encontram-se reunidos os pressupostos para a ampliação do pedido, nos termos e para os efeitos do artigo 265.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, o que se requer, por forma a incluir a suspensão de eficácia das normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”. Como se pode constatar, a requerente cautelar solicita simultaneamente a ampliação do pedido e da causa de pedir. No que se refere especificamente ao pedido, as normas cuja eficácia se pretende agora suspender, contrariamente ao que sucedia com o pedido primitivo – em que claramente se identifica “o ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021” –, são identificadas de forma genérica como sendo as “normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”. Quanto à medida governamental que, segundo a requerente cautelar, encerra um “tratamento discriminatório da Freguesia de São Teotónio e, consequentemente, do concelho de Odemira”, ela foi, segundo a mesma, agravada com as subsequentes normas – “apesar de as alterações posteriores à norma suspendenda irem ao encontro da aplicação das mesmas regras à Freguesia de São Teotónio em face das restantes freguesias de Odemira, essa alteração resultou num piorar das regras aplicadas ao concelho de Odemira, uma vez mais sem justificação”. Assim, onde inicialmente se pretendia que a Freguesia de São Teotónio acompanhasse as restantes freguesias do concelho de Odemira, agora, pretende-se que todas as freguesias do concelho de Odemira acompanhem o resto do (da generalidade do) país. É sabido que o actual CPC manteve a possibilidade de requerimentos em que simultaneamente se pretenda a ampliação do pedido e da causa de pedir, mesmo nos casos de falta de acordo, embora de forma mais restrita do que previa o CPC 94/95. Quanto ao pedido, o n.º 2 do artigo 265.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, a sua ampliação depende de ela ser “o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”. No respeitante à causa de pedir, rege o n.º 1 que a “a causa de pedir só pode ser ampliada ou alterada em consequência de confissão feita pelo réu e aceita pelo autor, devendo a alteração ou ampliação ser feita no prazo de 10 dias a contar da aceitação”. Como visto, a requerente cautelar sustenta que o presente requerimento de ampliação do pedido é uma consequência ou desenvolvimento do pedido primitivo. Veio a requerida cautelar na sua resposta ao requerimento de ampliação que agora se aprecia afirmar que: “3.º Todavia, para que possa vir a ser admitida, uma qualquer ampliação do pedido requerida em sede cautelar tem sempre de observar os requisitos gerais de admissibilidade de qualquer pretensão processual ¯ nomeadamente, a sua utilidade e a sua possibilidade. 4.º Ora, atento o teor do requerimento oferecido pela requerente, é fácil concluir que isso não se verifica”. Efectivamente, basta atentarmos na matéria de facto provada, em particular no teor das resoluções do CM editadas em momento ulterior ao daquelas mencionadas no requerimento de ampliação – e que não foram objecto desse requerimento –, para verificar que o requerimento de ampliação do pedido deixou de ter objecto, daí não terá qualquer sentido prosseguir a lide com um objecto que poderia resultar ampliado – questão da ampliação que não chega a ser decidida na medida em que o seu conhecimento fica prejudicado por força do desaparecimento das RCMs visadas pelo requerimento de ampliação (cfr. art. 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA). Em suma, o que se verifica é que o requerimento de ampliação formulado pela requerente cautelar ficou sem objecto, pelo que não deve ser admitido. 2.2. No que se refere à excepção da inutilidade ou da impossibilidade superveniente da lide, arguida em sede de Oposição, como se compreende, a manutenção do interesse na presente lide só se poderia (eventualmente) manter na medida em que se admitisse o requerimento de ampliação do pedido, o que, como visto, não sucedeu. Ou seja, está aqui em apreciação e julgamento, apenas e tão só, o pedido primitivo de suspensão da eficácia do “ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021”. Ora, como é já sabido, o referido ponto 2 da RCM n.º 59-B/2021, do qual decorria a colocação da Freguesia de São Teotónio no nível 3 do desconfinamento, já está ultrapassado, uma vez que, por força da ulterior RCM n.º 59-B/2021, a Freguesia de São Teotónio passou a estar no nível 2 do desconfinamento. Com efeito, a norma objecto do pedido primitivo de suspensão, assente num enquadramento factual e jurídico próprio, já não existe na ordem jurídica, tendo sido alterada a situação factual e jurídica daquela específica freguesia, o que resultou na sua colocação, em termos de nível de desconfinamento, num patamar distinto, e menos grave, daquele que resultava da norma suspendenda. Mas, mais ainda, como alegou a entidade requerida na sua resposta ao requerimento de ampliação do pedido formulado pela requerente cautelar, o quadro jurídico actual ainda se distancia mais do anterior, pois, como igualmente visto, “(…) a RCM n.º 45-C/2021 já não se encontra, em absoluto, a produzir quaisquer efeitos desde o dia 10 de junho de 2021”. Com isto, a atender ao pedido de suspensão de eficácia formulado no r.i., estar-se-ia a suspender a eficácia a uma norma que já não vigora no ordenamento jurídico. Ora, para a instância se manter ‘viva’, é necessária a persistência do interesse processual de matriz objectiva, traduzido na utilidade da lide ou, mais ainda, a manutenção do seu objecto, sob pena de os tribunais se ocuparem de situações desprovidas de qualquer interesse prático ou utilidade – sabendo-se, ainda, serem proibidos os actos inúteis nos termos do artigo 130.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA. Num plano algo distinto, cumpre sublinhar, como o faz a entidade requerida, que a pretensão cautelar visava a obtenção de uma situação de igualdade entre todas as freguesias do concelho de Odemira, igualdade em termos de estarem todas no mesmo nível de desconfinamento (“11.º Sendo certo que, por outro lado, o efeito daquela RCM n.º 62-A/2021 foi também o de igualizar o nível de desconfinamento aplicável a todas as freguesias do concelho de Odemira”) e esse desiderato foi alcançado com a RCM n.º 59-B/2021. Em face de todo o exposto, o que se verifica é que o pedido formulado pela requerente cautelar ficou sem objecto – a norma cuja suspensão de eficácia se solicitava saiu da ordem jurídica –, devendo a presente instância ser extinta por impossibilidade superveniente da lide (mais do que, verdadeiramente, por inutilidade da lide). 2.3. Relativamente à questão da repartição das custas, a entidade requerida, na sua Oposição, defende essa repartição com base no disposto no artigo 536.º, n.º 1 e n.º 2, al. a), do CPC. A requerente cautelar rejeita, invocando que: “24. Em primeiro lugar, a norma suspendenda não é uma norma legal mas sim uma norma regulamentar. 25. Por outro lado, teleologicamente, a referida disposição pretende salvaguardar os casos em que a inutilidade ocorre por efeito da aprovação de uma norma por terceiros – Governo ou Assembleia da República – o que não é o caso nos presentes autos. 26. Assim, e caso venha a ser determinada a inutilidade superveniente da lide – o que, a suceder, se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio –, a Entidade Requerida deve ser responsável pelas custas devidas (nos termos e para os efeitos do artigo 536.º, n.º 3, do CPC)”. Vejamos a quem assiste razão. Atente-se no teor das normas convocadas: Artigo 536.º (Repartição das custas) 1 - Quando a demanda do autor ou requerente ou a oposição do réu ou requerido eram fundadas no momento em que foram intentadas ou deduzidas e deixaram de o ser por circunstâncias supervenientes a estes não imputáveis, as custas são repartidas entre aqueles em partes iguais. 2 - Considera-se que ocorreu uma alteração das circunstâncias não imputável às partes quando a) A pretensão do autor ou requerido ou oposição do réu ou requerente se houverem fundado em disposição legal entretanto alterada ou revogada; (…)”. A questão que aqui se coloca é, no final de contas, a de saber se a alteração da disposição normativa cuja suspensão de eficácia se pretende é ou não imputável à entidade requerida. É que essa disposição foi criada pelo Governo (órgão complexo), mais concretamente pelo Conselho de Ministros (o qual é constituído, segundo o artigo 184.º da Constituição da República Portuguesa, pelo Primeiro-Ministro (PM), pelos Vice-Primeiros-Ministros, quando existam, e pelos Ministros), no âmbito da sua actuação governativa de combate à pandemia COVID-19. Ora, no caso dos presentes autos, a alteração da norma em causa foi, efectivamente, promovida e levada a cabo pela entidade requerida (CM) mediante edição de nova RCM que introduziu alterações nas anteriores. Assim sendo, deve aplicar-se o n.º 3, o qual determina que “Nos restantes casos de extinção da instância por impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, a responsabilidade pelas custas fica a cargo do autor ou requerente, salvo se tal impossibilidade ou inutilidade for imputável ao réu ou requerido, caso em que é este o responsável pela totalidade das custas”. Resta lembrar que o órgão decisor é o Governo, através do Conselho de Ministros, sendo a Presidência de Conselho de Ministros (PCM) – departamento central do Governo – um órgão que presta apoio (bem assim como ao PM e aos demais membros do Governo aí organicamente integrados), cabendo-lhe, ainda, promover a coordenação interministerial dos diversos departamentos governamentais. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em: a) indeferir o requerimento de ampliação do pedido; e b) em julgar extinta a presente instância por impossibilidade superveniente da lide. Custas a cargo da requerida cautelar. Lisboa, 24.06.2021 A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora), Jorge Artur Madeira dos Santos e Suzana Tavares da Silva, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Senhores Conselheiros adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020, de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020, de 01.05.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. Freguesia de São Teotónio requer a este Supremo Tribunal, em sede cautelar, a suspensão eficácia de norma com força obrigatória geral, in casu, “[d]o ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021” – requerimento cautelar feito nos termos, entre outros, e em particular, do artigo 130.º do CPTA.

Veio solicitar, de igual modo, à luz do artigo 131.º do CPTA, o decretamento provisório da presente providência já o despacho liminar, pedido que não seria atendido (cfr. despacho da Relatora de fl. 64 dos autos – paginação SITAF).

2. A Presidência do Conselho de Ministros (PCM), entidade requerida na presente providência cautelar, veio deduzir oposição a fls. 77 a 88 dos autos [paginação SITAF], com um ponto único: que seja declarada a extinção da presente lide cautelar por inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide. Fundamenta a excepção invocada com a circunstância de a norma regulamentar cuja suspensão de eficácia constitui objecto da pretensão cautelar (que colocou a Freguesia de São Teotónio no nível 3 de desconfinamento) se encontrar já revogada e com a circunstância de, presentemente, a Freguesia de São Teotónio se encontrar no nível 2 de desconfinamento, o mesmo das restantes freguesias do concelho de Odemira.

Na Oposição apresentada, a entidade requerida solicita ainda a repartição de custas ao abrigo do disposto no artigo 536.º, n.º 1 e n.º 2, al. a), do CPC (“Mais se impondo a repartição das custas, ex vi artigo 536.º/1 e 2, a), por se fundar a pretensão da requerente em disposição entretanto alterada/revogada”).

3. Notificada a requerente cautelar para se pronunciar sobre a excepção deduzida na Oposição, veio a mesma, por um lado, requerer a “ampliação do pedido no sentido de o mesmo incluir a suspensão de eficácia das normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”. Por outro lado, e “Caso venha a ser determinada a inutilidade superveniente da lide – o que, a suceder, se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio –, a Entidade Requerida deve ser responsável pelas custas devidas (nos termos e para os efeitos do artigo 536.º, n.º 3, do CPC)” (cfr. requerimento de fls. 90-95 – paginação SITAF).

4. Convidada a pronunciar-se sobre o requerimento de ampliação do pedido, a entidade requerida pugnou pela sua não admissão. Não obstante admitir que também é possível formular este tipo de pretensão em sede cautelar, ao abrigo do artigo113.º, n.º 4, do CPTA, defende que o quadro normativo actual nada tem que ver com aquele em que foi formulado o pedido primitivo (rectius, ambos os pedidos), daí a inutilidade ou impossibilidade da lide (cfr. requerimento de fls. 106 a 110 – paginação SITAF).

5. Sem vistos, de acordo com o artigo 36.º, n.º 1, al. f), e n.º 2, do CPTA, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Podemos considerar para já como provados, e com interesse para a decisão da presente providência cautelar, os seguintes factos:

A) A norma cuja suspensão de eficácia era peticionada no r.i. estava inserida na RCM n.º 59-B/2021, de 14.05.

No preâmbulo da RCM n.º 59-B/2021, de 14.05 (resolução que veio “Declara[r] a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19”, pode ler-se o seguinte:

“No que concerne ao âmbito de aplicação territorial daquelas medidas, o qual é definido semanalmente pelo Governo com base nos critérios previstos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, fica determinado que ao município de Resende e à freguesia de São Teotónio, no município de Odemira, se aplicam as medidas correspondentes à 2.ª fase de desconfinamento (nível 3) e que aos municípios de Arganil e Lamego se aplicam as medidas relativas à 3.ª fase de desconfinamento (nível 2). A todos os restantes municípios do território nacional continental aplicam-se as regras do nível 1, correspondentes à 4.ª fase de desconfinamento, nomeadamente aos municípios de Carregal do Sal, Cabeceiras de Basto e Paredes, bem como à freguesia de Longueira/Almograve, no município de Odemira, que avançam no plano de desconfinamento”.

No que respeita ao teor do n.º 2:

“2- Alterar os artigos 2.º, 12.º, 15.º, 23.º, 24.º, 25.º, 27.º, 30.º, 36.º, 38.º e 43.º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, na sua redação atual, os quais passam a ter a seguinte redação:

«Artigo 2.º

[...]

1- [...].

2- [...]:

a) Arganil;

b) Lamego;

c) [...].

3- O disposto na secção ii do capítulo iii é especialmente aplicável ao seguinte município e à seguinte freguesia, os quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 3 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19:

a) Resende;

b) Freguesia de São Teotónio, no município de Odemira;

c) [...]

4- [revogado]

5- […]”.

A situação de calamidade foi declarada até às 23:59h do dia 30 de Maio de 2021.

B) É o seguinte o teor do artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à RCM n.º 45-C/2021, de 30.04, que, também ela, “Declara a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19”:

“Artigo 2.º

Âmbito de aplicação territorial

1- Sem prejuízo dos números seguintes, o disposto no presente regime é aplicável a todo o território nacional continental

(…)

3- O disposto na secção ii do capítulo iii é especialmente aplicável aos seguintes municípios, os quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 3 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID -19:

a) Aljezur;

b) Carregal do Sal;

c) Resende”.

A secção II do Capítulo III tem como epígrafe “Medidas aplicáveis a municípios de nível 3”. O Capítulo III, por sua vez, tem como epígrafe “Disposições especiais aplicáveis a determinados municípios”.

No n.º 4 pode ler-se o seguinte:

“4- O disposto na secção iii do capítulo iii é especialmente aplicável ao município de Portimão e às freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve do município de Odemira, os quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 4 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID -19”.

A situação de calamidade foi declarada até às 23:59h do dia 16 de Maio de 2021.

C) A RCM n.º 46-C/2021, de 06.05 (“Altera as medidas aplicáveis a determinados concelhos no âmbito da situação de calamidade”), introduziu algumas alterações à RCM n.º 45-C/2021, de 30.04, com impacto na Freguesia de São Teotónio. Pode ler-se no seu Preâmbulo:

“Em 30 de abril de 2021, o Governo declarou a situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, em todo o território nacional continental.

Não obstante a situação de calamidade se verificar em todo o território nacional, o Governo determinou ainda que em certos municípios e freguesias se aplicassem regras diferentes e mais restritivas tendo em conta a situação epidemiológica particularmente grave naqueles locais.

Contudo, e considerando que a situação epidemiológica tem variado em curtos períodos de tempo - na maioria das vezes em sentido favorável e de melhoria -, o Governo decidiu que, não obstante as medidas continuassem a ser revistas apenas de 15 em 15 dias, o âmbito de aplicação territorial das mesmas passaria a ser revisto semanalmente de forma a procurar que as medidas especiais aplicáveis em cada município ou freguesia tenham em conta, da forma mais atualizada possível, a situação epidemiológica vivida em cada município.

Deste modo, pela presente resolução se procede à alteração do âmbito de aplicação territorial da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril”.

Na RCM em causa determinou-se:

“1- Alterar os artigos 2.º e 50.º do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, os quais passam a ter a seguinte redação:

«Artigo 2.º

[...]

a) Cabeceiras de Basto;

b) Paredes;

c) (Revogada.)

a) Carregal do Sal;

b) Resende;

c) (Revogada.)

4- O disposto na secção iii do capítulo iii é especialmente aplicável às freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve do município de Odemira, as quais, de acordo com os critérios definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março, se encontram no nível 4 da estratégia gradual de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19.

5- (Revogado.)”.

E ainda:

“2- Revogar a alínea c) do n.º 2, a alínea c) do n.º 3 e o n.º 5 do artigo 2.º do anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril”.

D) A RCM n.º 52-A/2021, de 11.05 (“Altera as medidas especiais aplicáveis às freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve, no município de Odemira”) introduziu algumas alterações à RCM n.º 45-C/2021, de 30.04, com impacto na Freguesia de São Teotónio. É o seguinte o teor do seu Preâmbulo:

“Em 30 de abril de 2021, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, foi determinada a fixação de uma cerca sanitária nas freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve, município de Odemira.

Volvidos 11 dias desde aquela determinação, a situação epidemiológica verificada nas referidas freguesias melhorou de forma significativa, deixando de ser necessária, do ponto de vista epidemiológico, a aplicação de tal medida.

Verifica-se, de igual modo, uma evolução positiva no que diz respeito à implementação de mecanismos adequados com vista à mitigação das dificuldades que o elevado grau de mobilidade e as dinâmicas próprias daquela zona geográfica - designadamente em face das características das suas principais atividades económicas - criavam no combate à propagação do vírus SARS-CoV-2 e que a cerca sanitária visou colmatar.

Deste modo, atento o supra exposto, a presente resolução procede ao levantamento da cerca sanitária atualmente aplicável nas freguesias de São Teotónio e Longueira/Almograve, município de Odemira”.

E) No requerimento de ampliação do pedido, a requerente cautelar pretende que seja igualmente suspensa a eficácia das normas contidas na RCM n.º 62-A/2021, de 21.05 (“Altera as medidas aplicáveis a determinados concelhos no âmbito da situação de calamidade”), e na RCM n.º 64-A/2021, 28.05 (“Prorroga a situação de calamidade e altera as medidas aplicáveis a determinados municípios no âmbito da situação de calamidade”). Com a primeira, a Freguesia de São Teotónio foi colocada no nível 2 de desconfinamento, ficando no mesmo patamar das outras freguesias que constituem o município de Odemira. A segunda RCM manteve esta medida.

F) Entretanto, foi ainda editada a RCM n.º 70-A/2021, de 04.06 (“Altera as medidas aplicáveis a determinados municípios no âmbito da situação de calamidade”), que, igualmente, manteve a Freguesia de São Teotónio (e o Município de Odemira) no nível 2 de desconfinamento.

G) De igual modo, foi editada a RCM n.º 70-B/2021, de 04.06 (“Prossegue a estratégia do levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19”), que veio modificar a estratégia governamental do combate à pandemia COVID-19, designadamente, foi alterado o critério dos 4 níveis. Eis o teor do seu preâmbulo:

“Ao longo do último ano, a situação epidemiológica verificada em Portugal tem vindo a exigir a adoção de várias medidas extraordinárias.

Desde 15 de março de 2021 o levantamento progressivo e gradual das medidas restritivas foi prosseguido tendo por base a avaliação epidemiológica e a verificação de critérios de controlo da pandemia, nomeadamente a avaliação do risco de transmissibilidade do vírus e do nível de incidência, com base na matriz de risco aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março.

Essa metodologia permitiu avaliar semanalmente o avanço no desconfinamento no território nacional continental e a aplicação de medidas locais nos concelhos com níveis de incidência mais elevados. E permitiu, igualmente, controlar o número de internados em hospitais e da taxa de ocupação das unidades de cuidados intensivos, mantendo-se estes valores abaixo dos critérios identificados pelos peritos como fundamentais para o controlo da pandemia. Acresce que está em vias de ser concluído com sucesso o objetivo de vacinação, com pelo menos uma dose, da população com mais de 60 anos.

Atento o exposto, considera o Governo, ouvida a comunidade científica e atendendo à situação atual, que o País está em condições de prosseguir o processo de levantamento de medidas restritivas - assegurando o gradualismo do processo e mantendo como prioridade o combate à pandemia - que habilite a retoma gradual de atividades, designadamente a atividade económica e da nossa vida em sociedade.

Nestes termos, é aprovado, pela presente resolução do Conselho de Ministros, um calendário de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19 e o conjunto de medidas que vigorará até ao final de agosto de 2021.

Deste modo, são definidos períodos de 15 dias entre as duas novas fases de desconfinamento para permitir que sejam avaliados os impactos das medidas na evolução da pandemia. Por outro lado, são mantidos os critérios epidemiológicos que permitem ir monitorizando e ajustando a evolução da estratégia, designadamente a incidência cumulativa a 14 dias por 100 000 habitantes e o índice de transmissibilidade. Um fator igualmente relevante é o avanço no processo de vacinação, cujo impacto em termos de contenção dos contágios se traduz também na incidência e na transmissibilidade da doença, sendo aferido por essa via. Por fim, são ainda estabelecidas medidas de aplicação a nível local, tendo em conta a incidência, e determina-se que no caso dos territórios de baixa densidade são considerados como valores de referência para a incidência o dobro dos valores aplicados para o resto do País.

Note-se, por fim, que estas medidas não prejudicam a adoção de condições específicas de funcionamento, designadamente, em alguns casos, regras de lotação, de utilização de equipamentos de proteção individual, de higienização regular dos espaços, das mãos e a etiqueta respiratória, bem como o cumprimento do distanciamento físico”.

Foram criadas as categorias de:

“«Concelhos de risco elevado», aqueles que apresentem, em duas avaliações consecutivas, uma incidência cumulativa a 14 dias por 100 000 habitantes superior a 120/100 000;

«Concelhos de risco muito elevado», aqueles que apresentem, em duas avaliações consecutivas, uma incidência cumulativa a 14 dias por 100 000 habitantes superior a 240/100 000”.

Foi revogada a RCM n.º 19/2021, de 13.03 (“Estabelece uma estratégia de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19”).

H) Com a edição da RCM n.º 74-A/2021, de 09.06 (“Altera as medidas aplicáveis em situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19”) prossegue-se e concretiza-se a estratégia definida pela RCM n.º 70-B/2021, de 04.06. Seguidamente transcreve-se parte do seu Preâmbulo:

“Por via da Resolução do Conselho de Ministros n.º 70-B/2021, de 4 de junho, na sua redação atual, o Governo estabeleceu os critérios com vista à continuação da estratégia de levantamento de medidas de confinamento no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19. Nos termos da referida Resolução, ficaram definidas duas novas fases de desconfinamento, as fases 1 e 2.

Em simultâneo, foram estabelecidos os traços gerais das medidas sanitárias que seriam aplicadas aos municípios considerados de risco elevado e de risco muito elevado em função da situação epidemiológica, a qual seria avaliada sobretudo com base no critério da incidência cumulativa a 14 dias.

Atento o exposto, nos termos do panorama geral definido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 70-B/2021, de 4 de junho, vem o Governo, pela presente, determinar quais as regras a aplicar até ao dia 28 de junho de 2021, sem prejuízo da revisão semanal no que ao âmbito de aplicação territorial destas medidas diz respeito. Assim, começam por ser definidas regras gerais, aplicáveis a todo o território nacional continental, sendo subsequentemente estabelecidas medidas especialmente aplicáveis aos municípios do território nacional continental conforme se enquadrem: i) na fase 1 e ii) na situação de «município de risco elevado»”.

Dá-se por integralmente reproduzido o teor de todas as resoluções de CM mencionadas.

2. De direito:

2.1. Do requerimento de ampliação do pedido:

Veio a requerente cautelar apresentar requerimento de ampliação do pedido na sequência da Oposição deduzida pela entidade requerida, em que esta última arguiu a excepção da inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide.

Pretende a requerente cautelar a ampliação do pedido “no sentido de o mesmo incluir a suspensão de eficácia das normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”. Para sustentar o seu requerimento, defende “que a suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira –, é o desenvolvimento ou consequência do pedido primitivo (ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021, de 11 de maio)” (19.). Em termos de razões de direito, defende que “ (…) as normas que entretanto vieram a ser publicadas mantiveram parte dos vícios imputados à norma suspendenda – (i) preterição da audiência dos interessados e ausência de fundamentação para a sua não realização; (ii) ausência de fundamentação das medidas adotadas; (iii) errada aplicação dos critérios pré-definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março; (iv) violação da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho; (v) violação do princípio da proporcionalidade; (vi) violação do princípio da igualdade (neste último caso, não por referência às restantes freguesias do concelho de Odemira mas em relação ao restante país)”. “Acresce que as referidas normas posteriores à norma suspendenda mantiveram o princípio de não contabilização da “população migrante que trabalha no setor agrícola” para efeitos de contabilização do número de habitantes no concelho, apesar de os casos de infeção nessa população contarem para efeitos de incidência”. “Mantém-se, por isso, a alegação de que a norma suspendenda – e as normas posteriores que mantiveram o agravamento das medidas aplicadas à freguesia de São Teotónio (ainda que agora em paralelo com as restantes freguesias do concelho de Odemira) – são ilegais (pelos fundamentos expostos no Requerimento Inicial)” (16., 17. e 18.).

Convidada a entidade requerida a pronunciar-se sobre o requerimento em apreço, veio esta última pugnar pela sua não admissão. E isto, não apenas porque as medidas constantes das RCMs objecto do pedido de ampliação já não estão em vigor, mas, de igual modo, porque, por força da RCM n.º 70-B/2021 e da RCM74-A/2021, foi alterado substancialmente o quadro jurídico em termos de estratégia de ataque à pandemia COVID-19. Afirma a certa altura a requerida cautelar que:

“(…)

9.º Status quo que se manteve por força da RCM n.º 70-A/2021, de 4 de junho.

10.º Mas que se alterou por força das RCM n.º 70-B/2021, de 4 de junho, e n.º 74-A/2021, de 9 de junho (esta última já alterada pela RCM n.º 76-A/2021, de 17 de junho).

11.º Através da primeira, foram alterados o método e os critérios dos “4 níveis” do processo de desconfinamento, tal como ele resultava genericamente da anterior RCM n.º 19/2021, de 13 de março, desde então revogada.

12.º Passando-se antes a determinar medidas aplicáveis uniformemente a nível nacional, aditando outras especialmente incidentes sobre concelhos que se situem em “risco elevado” ou “muito elevado”.

13.º “Por força da segunda – a RCM n.º 74-A/2021, de 9 de junho – , foi dada concretização a essa nova estratégia, qualificando-se o concelho de Odemira (e outros), de acordo com a situação epidemiológica mais atualizada, no patamar de “risco elevado”.

14.º “E, em consequência, foram-lhe aplicadas as regras contidas nos artigos 42.º a 48.º do atual regime da situação de calamidade, aprovado por essa RCM”;

15.º “E o que isto significa é que, no momento presente, já não é em absoluto a RCM n.º 45-C/2021, em nenhuma das suas versões, que disciplina o nível de medidas aplicáveis ao concelho de Odemira e, em particular, à freguesia de São Teotónio; antes, essa disciplina resulta atualmente da RCM n.º 74-A/2021”.

Passemos, então, à análise desta questão.

O artigo 113.º, n.º 4, do CPTA, admite a possibilidade de substituição ou ampliação do pedido na pendência do processo cautelar.

Atentemos, agora, no disposto no n.º 2 do artigo 265.º do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º do CPTA: “2 - O autor pode, em qualquer altura, reduzir o pedido e pode ampliá-lo até ao encerramento da discussão em 1.ª instância se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”.

Como facilmente se constata, o disposto no n.º 2 do artigo 265.º do CPC constitui um desvio ao princípio da estabilidade da instância (art. 260.º do CPC), tendo a sua razão de ser que ver com o princípio da economia processual. Todavia, da leitura do dispositivo em apreço pode extrair-se que não é qualquer ampliação de pedido que pode ser aceite pelo julgador.

Em primeiro lugar, a ampliação do pedido terá de ser deduzida “até ao encerramento da discussão em 1.ª instância”.

Em segundo lugar, pode deduzir-se a ampliação do pedido “se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”. Várias têm sido as fórmulas utilizadas pela doutrina para preencher este conceito: é necessário que o autor se mova ainda dentro da mesma causa de pedir; tal só sucede quando o autor não muda a causa de pedir; a ampliação tem de estar contida potencialmente no pedido inicial. De forma sintética, pode afirmar-se que a ampliação do pedido só é possível nos termos do n.º 2 do artigo 265.º do CPC na medida em que, com o segundo pedido, não seja introduzida uma nova causa de pedir. De harmonia com o n.º 4 do artigo 581 do CPC, “Há identidade de causa de pedir quando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico”. Por sua vez, o artigo 552.º, n.º 1, al. d), do CPC, preceitua que na p.i. se devem “Expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à acção”. Ainda relativamente ao conceito de causa de pedir, é conveniente sublinhar que, para que se conclua pela existência de uma mesma causa de pedir, não basta uma mera identidade naturalística da factualidade alegada e provada. Isto na medida em que a causa de pedir não se reduz ao correspondente substracto factual, antes possui uma dimensão ou coloração normativa pois os factos alegados e provados devem estar associados ao efeito jurídico pretendido (devem reportar-se à previsão de uma norma jurídica constitutiva de direitos). Ou seja, a delimitação da causa de pedir resulta da conjugação da concreta factualidade alegada e provada com o quadro normativo aplicável ao caso concreto.

No caso vertente, o primeiro requisito encontra-se preenchido, pois que o pedido de ampliação foi apresentado na sequência da Oposição apresentada pela PCM, portanto, atempadamente. Vejamos, agora, se se verifica o segundo requisito.

No r.i. a requerente cautelar formulou o seguinte pedido:

“Requer-se a V. Exa. que julgue a presente providência cautelar provada e procedente e, em consequência, a Presidência do Conselho de Ministros seja condenada a abster-se de executar, e a garantir a não execução, do ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021, de 11 de maio.

Mais se requer que a providência seja provisoriamente decretada, nos termos e para os efeitos do artigo 131.º, n.º 1, do CPTA, sem audição da parte contrária.

Caso a providência não seja provisoriamente decretada, o que se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio, mais se requer que a Entidade Requerida seja notificada nos termos e para os efeitos do artigo 128.º, do CPTA, aplicável ex vi artigo 130.º, n.º 4, do CPTA, da proibição de executar as normas em causa”.

No requerimento cautelar inicialmente formulado peticionava-se, em suma, a suspensão de eficácia “[d]o ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021”. Norma que “determina que a Freguesia de São Teotónio integra o nível 3 de desconfinamento enquanto o restante Município onde a mesma se insere – Município de Odemira – se encontra no nível 1 de desconfinamento”. A RCM em causa previa como período de vigência as 00.00h do dia 15 de Maio e as 23.59h do dia 30 de Maio. Consequentemente, como afirma a requerente cautelar no artigo 50.º do r.i., “(…) e no que diz respeito à matéria dos presentes autos, a Freguesia de São Teotónio foi alterada do nível IV para o nível III, sendo-lhe por isso aplicável o disposto na secção II do capítulo III (cfr. ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021)”, relembrando, no artigo subsequente, “que todas as freguesias do Município de Odemira se encontram no nível 1 do desconfinamento”.

No artigo 59.º do r.i. pode ler-se o seguinte: “Na presente secção pretende-se demonstrar, ainda que de forma perfunctória, a ilegalidade da inclusão da Freguesia de São Teotónio na fase III de desconfinamento que se encontra prevista no artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, 52-A/2021, de 11 de maio, e 59-B/2021, de 14 de maio”.

Já no artigo 80.º do r.i enunciam-se os vícios de que padece a norma objecto do requerimento de suspensão de eficácia. Atente-se no seu teor: “Assim, e tendo em conta que estamos perante medidas que afetam e limitam (ou restringem) direitos fundamentais, a norma em causa padece dos seguintes vícios: (i) preterição da audiência dos interessados e ausência de fundamentação para a sua não realização; (ii) ausência de fundamentação das medidas adotadas; (iii) errada aplicação dos critérios pré-definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março; (iv) violação da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho; (v) violação do princípio da proporcionalidade; (vi) violação do princípio da igualdade”.

Finalmente, no artigo 150.º do r.i. lê-se o seguinte: “De facto, caso a providência cautelar seja decretada – o que se espera e requer – a Freguesia de São Teotónio acompanhará, como faz sentido que o faça, o nível de desconfinamento das restantes freguesias que integram o Município de Odemira”.

Passando agora ao requerimento de ampliação do pedido, atente-se no teor de alguns dos seus pontos:

“16. Ora, as normas que entretanto vieram a ser publicadas mantiveram parte dos vícios imputados à norma suspendenda – (i) preterição da audiência dos interessados e ausência de fundamentação para a sua não realização; (ii) ausência de fundamentação das medidas adotadas; (iii) errada aplicação dos critérios pré-definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2021, de 13 de março; (iv) violação da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho; (v) violação do princípio da proporcionalidade; (vi) violação do princípio da igualdade (neste último caso, não por referência às restantes freguesias do concelho de Odemira mas em relação ao restante país).

17. Acresce que as referidas normas posteriores à norma suspendenda, mantiveram o princípio de não contabilização da “população migrante que trabalha no setor agrícola” para efeitos de contabilização do número de habitantes no concelho, apesar de os casos de infeção nessa população contarem para efeitos de incidência.

18. Mantém-se, por isso, a alegação de que a norma suspendenda – e as normas posteriores que mantiveram o agravamento das medidas aplicadas à freguesia de São Teotónio (ainda que agora em paralelo com as restantes freguesias do concelho de Odemira) – são ilegais (pelos fundamentos expostos no Requerimento Inicial).

19. Por esse motivo, dúvidas não restam de que a suspensão de eficácia da Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira –, é o desenvolvimento ou consequência do pedido primitivo (ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021, de 11 de maio).

20. Assim, encontram-se reunidos os pressupostos para a ampliação do pedido, nos termos e para os efeitos do artigo 265.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, o que se requer, por forma a incluir a suspensão de eficácia das normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”.

Como se pode constatar, a requerente cautelar solicita simultaneamente a ampliação do pedido e da causa de pedir. No que se refere especificamente ao pedido, as normas cuja eficácia se pretende agora suspender, contrariamente ao que sucedia com o pedido primitivo – em que claramente se identifica “o ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021” –, são identificadas de forma genérica como sendo as “normas contidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 62-A/2021, de 21 de maio, e na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64-A/2021, de 28 de maio – na parte em que se refere à Freguesia de São Teotónio enquanto integrante do concelho de Odemira”. Quanto à medida governamental que, segundo a requerente cautelar, encerra um “tratamento discriminatório da Freguesia de São Teotónio e, consequentemente, do concelho de Odemira”, ela foi, segundo a mesma, agravada com as subsequentes normas – “apesar de as alterações posteriores à norma suspendenda irem ao encontro da aplicação das mesmas regras à Freguesia de São Teotónio em face das restantes freguesias de Odemira, essa alteração resultou num piorar das regras aplicadas ao concelho de Odemira, uma vez mais sem justificação”. Assim, onde inicialmente se pretendia que a Freguesia de São Teotónio acompanhasse as restantes freguesias do concelho de Odemira, agora, pretende-se que todas as freguesias do concelho de Odemira acompanhem o resto do (da generalidade do) país.

É sabido que o actual CPC manteve a possibilidade de requerimentos em que simultaneamente se pretenda a ampliação do pedido e da causa de pedir, mesmo nos casos de falta de acordo, embora de forma mais restrita do que previa o CPC 94/95. Quanto ao pedido, o n.º 2 do artigo 265.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, a sua ampliação depende de ela ser “o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”. No respeitante à causa de pedir, rege o n.º 1 que a “a causa de pedir só pode ser ampliada ou alterada em consequência de confissão feita pelo réu e aceita pelo autor, devendo a alteração ou ampliação ser feita no prazo de 10 dias a contar da aceitação”. Como visto, a requerente cautelar sustenta que o presente requerimento de ampliação do pedido é uma consequência ou desenvolvimento do pedido primitivo.

Veio a requerida cautelar na sua resposta ao requerimento de ampliação que agora se aprecia afirmar que:

“3.º Todavia, para que possa vir a ser admitida, uma qualquer ampliação do pedido requerida em sede cautelar tem sempre de observar os requisitos gerais de admissibilidade de qualquer pretensão processual ¯ nomeadamente, a sua utilidade e a sua possibilidade.

4.º Ora, atento o teor do requerimento oferecido pela requerente, é fácil concluir que isso não se verifica”.

Efectivamente, basta atentarmos na matéria de facto provada, em particular no teor das resoluções do CM editadas em momento ulterior ao daquelas mencionadas no requerimento de ampliação – e que não foram objecto desse requerimento –, para verificar que o requerimento de ampliação do pedido deixou de ter objecto, daí não terá qualquer sentido prosseguir a lide com um objecto que poderia resultar ampliado – questão da ampliação que não chega a ser decidida na medida em que o seu conhecimento fica prejudicado por força do desaparecimento das RCMs visadas pelo requerimento de ampliação (cfr. art. 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA).

Em suma, o que se verifica é que o requerimento de ampliação formulado pela requerente cautelar ficou sem objecto, pelo que não deve ser admitido.

2.2. No que se refere à excepção da inutilidade ou da impossibilidade superveniente da lide, arguida em sede de Oposição, como se compreende, a manutenção do interesse na presente lide só se poderia (eventualmente) manter na medida em que se admitisse o requerimento de ampliação do pedido, o que, como visto, não sucedeu. Ou seja, está aqui em apreciação e julgamento, apenas e tão só, o pedido primitivo de suspensão da eficácia do “ponto 2, da Resolução de Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio, na parte em que altera o artigo 2.º, n.º 3, do regime anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-C/2021, de 30 de abril, alterada pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 46-C/2021, de 6 de maio, e 52-A/2021”. Ora, como é já sabido, o referido ponto 2 da RCM n.º 59-B/2021, do qual decorria a colocação da Freguesia de São Teotónio no nível 3 do desconfinamento, já está ultrapassado, uma vez que, por força da ulterior RCM n.º 59-B/2021, a Freguesia de São Teotónio passou a estar no nível 2 do desconfinamento. Com efeito, a norma objecto do pedido primitivo de suspensão, assente num enquadramento factual e jurídico próprio, já não existe na ordem jurídica, tendo sido alterada a situação factual e jurídica daquela específica freguesia, o que resultou na sua colocação, em termos de nível de desconfinamento, num patamar distinto, e menos grave, daquele que resultava da norma suspendenda. Mas, mais ainda, como alegou a entidade requerida na sua resposta ao requerimento de ampliação do pedido formulado pela requerente cautelar, o quadro jurídico actual ainda se distancia mais do anterior, pois, como igualmente visto, “(…) a RCM n.º 45-C/2021 já não se encontra, em absoluto, a produzir quaisquer efeitos desde o dia 10 de junho de 2021”.

Com isto, a atender ao pedido de suspensão de eficácia formulado no r.i., estar-se-ia a suspender a eficácia a uma norma que já não vigora no ordenamento jurídico. Ora, para a instância se manter ‘viva’, é necessária a persistência do interesse processual de matriz objectiva, traduzido na utilidade da lide ou, mais ainda, a manutenção do seu objecto, sob pena de os tribunais se ocuparem de situações desprovidas de qualquer interesse prático ou utilidade – sabendo-se, ainda, serem proibidos os actos inúteis nos termos do artigo 130.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA. Num plano algo distinto, cumpre sublinhar, como o faz a entidade requerida, que a pretensão cautelar visava a obtenção de uma situação de igualdade entre todas as freguesias do concelho de Odemira, igualdade em termos de estarem todas no mesmo nível de desconfinamento (“11.º Sendo certo que, por outro lado, o efeito daquela RCM n.º 62-A/2021 foi também o de igualizar o nível de desconfinamento aplicável a todas as freguesias do concelho de Odemira”) e esse desiderato foi alcançado com a RCM n.º 59-B/2021.

Em face de todo o exposto, o que se verifica é que o pedido formulado pela requerente cautelar ficou sem objecto – a norma cuja suspensão de eficácia se solicitava saiu da ordem jurídica –, devendo a presente instância ser extinta por impossibilidade superveniente da lide (mais do que, verdadeiramente, por inutilidade da lide).

2.3. Relativamente à questão da repartição das custas, a entidade requerida, na sua Oposição, defende essa repartição com base no disposto no artigo 536.º, n.º 1 e n.º 2, al. a), do CPC. A requerente cautelar rejeita, invocando que:

“24. Em primeiro lugar, a norma suspendenda não é uma norma legal mas sim uma norma regulamentar.

25. Por outro lado, teleologicamente, a referida disposição pretende salvaguardar os casos em que a inutilidade ocorre por efeito da aprovação de uma norma por terceiros – Governo ou Assembleia da República – o que não é o caso nos presentes autos.

26. Assim, e caso venha a ser determinada a inutilidade superveniente da lide – o que, a suceder, se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio –, a Entidade Requerida deve ser responsável pelas custas devidas (nos termos e para os efeitos do artigo 536.º, n.º 3, do CPC)”.

Vejamos a quem assiste razão.

Atente-se no teor das normas convocadas:

Artigo 536.º (Repartição das custas)

1- Quando a demanda do autor ou requerente ou a oposição do réu ou requerido eram fundadas no momento em que foram intentadas ou deduzidas e deixaram de o ser por circunstâncias supervenientes a estes não imputáveis, as custas são repartidas entre aqueles em partes iguais.

2- Considera-se que ocorreu uma alteração das circunstâncias não imputável às partes quando

a) A pretensão do autor ou requerido ou oposição do réu ou requerente se houverem fundado em disposição legal entretanto alterada ou revogada;

(…)”.

A questão que aqui se coloca é, no final de contas, a de saber se a alteração da disposição normativa cuja suspensão de eficácia se pretende é ou não imputável à entidade requerida. É que essa disposição foi criada pelo Governo (órgão complexo), mais concretamente pelo Conselho de Ministros (o qual é constituído, segundo o artigo 184.º da Constituição da República Portuguesa, pelo Primeiro-Ministro (PM), pelos Vice-Primeiros-Ministros, quando existam, e pelos Ministros), no âmbito da sua actuação governativa de combate à pandemia COVID-19. Ora, no caso dos presentes autos, a alteração da norma em causa foi, efectivamente, promovida e levada a cabo pela entidade requerida (CM) mediante edição de nova RCM que introduziu alterações nas anteriores. Assim sendo, deve aplicar-se o n.º 3, o qual determina que “Nos restantes casos de extinção da instância por impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, a responsabilidade pelas custas fica a cargo do autor ou requerente, salvo se tal impossibilidade ou inutilidade for imputável ao réu ou requerido, caso em que é este o responsável pela totalidade das custas”. Resta lembrar que o órgão decisor é o Governo, através do Conselho de Ministros, sendo a Presidência de Conselho de Ministros (PCM) – departamento central do Governo – um órgão que presta apoio (bem assim como ao PM e aos demais membros do Governo aí organicamente integrados), cabendo-lhe, ainda, promover a coordenação interministerial dos diversos departamentos governamentais.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em:

a) indeferir o requerimento de ampliação do pedido; e

b) em julgar extinta a presente instância por impossibilidade superveniente da lide.

Custas a cargo da requerida cautelar.

Lisboa, 24.06.2021

A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora), Jorge Artur Madeira dos Santos e Suzana Tavares da Silva, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Senhores Conselheiros adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020, de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020, de 01.05.

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I- Relatório

II- Fundamentação