Quem foi o relator do acórdão 04137/00?

O relator foi Rogério Paulo da Costa Martins, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 04137/00?

O acórdão foi proferido em 06 de julho de 2006.

04137/00 - TCAS

Sumário

I - É recorrível o acto do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa que consagrou o entendimento de que o Recorrente, em concreto, não tem direito ao ingresso na Administração Pública Portuguesa, face ao disposto no art.º 1º do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13.4, apesar de o mesmo ter sido integrado na lista nominal aprovada por despacho do Governador de Macau, e impediu por essa via que o procedimento respectivo tivesse o normal culminar, de deferimento ou indeferimento por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Ministro responsável pela Administração Pública. II - Não tem direito ao ingresso na Administração Pública de Portugal, face ao disposto naquele preceito, o Recorrente, licenciado em Arquitectura, que exerceu funções de técnico superior de segunda classe, primeiro escalão, em virtude de "contrato de assalariamento" celebrado com o Instituto de Acção Social de Macau, tendo por objecto "realizar um estágio de serviço, com a duração de dez meses, na Administração Pública do Território...", ao abrigo de um protocolo celebrado entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada.

Texto

Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul: Nuno ..., id. a fls. 2, interpôs o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do acto, datado de 22.7.1999, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa pelo qual, segundo o recorrente, foi recusado o reconhecimento do direito ao ingresso na Administração Pública Portuguesa. Invocou para tanto que o acto recorrido padece do vício de violação de lei, por desrespeito ao disposto no art.º 1º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13.4. A Autoridade Recorrida respondeu, defendendo a manutenção do acto, porque válido; isto para além de suscitar a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado. Tanto o Recorrente como o Ministério Público se pronunciaram no sentido de improceder a questão prévia suscitada. Em alegações as partes mantiveram no essencial as suas posições iniciais. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. * Cumpre decidir já que nada a tal obsta. * 1. Factos com relevo: . Em 30.9.1997 o ora Recorrente, licenciado em Arquitectura, celebrou com o Instituto de Acção Social de Macau um “contrato de assalariamento”, tendo por objecto “realizar um estágio de serviço, com a duração de dez meses, na Administração Pública do Território...”, ao abrigo de um protocolo celebrado entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada (ver processo instrutor). . Iniciou funções, em virtude deste contrato, no dia 1.10.1997, como técnico superior de segunda classe, primeiro escalão (ver processo instrutor). . Por requerimento de 23.4.1998 o Recorrente solicitou ao Governador de Macau o ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo Dec-Lei n.° 89-F/98, de 13 de Abril (ver processo instrutor). . Por ter sido entendido que o mesmo reunia os requisitos estabelecidos para o efeito, foi incluído na lista nominal n.º 2, aprovada a 11 de Junho de 1998 (ver processo instrutor). . Em 29.4.1998 celebrou “contrato além do quadro”, tendo desempenhado, agora ao abrigo deste contrato, as mesmas funções, desde esta data até ao dia seguinte, 30.4.1998 (ver processo instrutor). . Com a data de 9.11.1998 foi emitido pela Direcção-Geral da Administração Pública o parecer n.º 402/DGE/DIV/98 do qual se extrai o seguinte (ver processo instrutor): “ (...) . 1. Nuno ..., oriundo do território de Macau, requereu o ingresso na Administração Pública Portuguesa ao abrigo do Decreto-Lei n° 89-F/98, de 13 de Abril, e consta da Lista Nominal n" 2 aprovada pelo Exmo. Senhor Governador de Macau em 11 de Junho de 1998, com a seguinte situação Jurídico-Funcional a 1 de Março de 1998: - Técnico Superior de 2a classe; - Provido por Contrato além do quadro; - Proveniente do Instituto de Acção Social de Macau; - Licenciado em Arquitectura. 2. Compulsado o seu processo individual, para verificação dos requisitos necessários ao ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do artigo 1o do diploma referido supra, verificámos que a 1 de Março de 1998, contrariando a situação descrita na lista nominal quanto à forma de provimento, encontrava-se provido por Contrato de Assalariamento, para a realização de um estágio em serviço por um período de 10 meses, no Instituto de Acção Social de Macau, autorizado por "Protocolo de Cooperação entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada”. 3. O referido Contrato de assalariamento foi submetido a visto do Tribunal de Contas de Macau, em sede de Fiscalização Prévia, em 13 de Outubro de 1997. Por se apresentar em desconformidade legal quanto ao objecto, remuneração e modalidade de recrutamento, entre outras ilegalidades, não lhe foi concedido o visto. 4. Para efeitos da sua integração ao abrigo do Decreto-Lei n° 89-F/98, de 13 de Abril, importa agora analisar a sua situação jurídico-funcional à data de aplicação deste diploma, à luz da Legislação em vigor naquele Território e atentos os fundamentos que levaram à recusa do visto do Tribunal de Contas de Macau. 5. O objecto do contrato de assalariamento celebrado - realização de um estágio por um período de dez meses -, insere-se no âmbito do "Protocolo de cooperação" celebrado entre o Governador de Macau e a Universidade Lusíada, e visa a "promoção de uma mútua colaboração e intercâmbio nos domínios científicos e de investigação". Como resulta do referido Protocolo, a finalidade do estágio a realizar esgota-se nele mesmo, sem continuidade em Macau. 6. O Decreto-Lei n" 86/89/M, de 21 de Dezembro, diploma que estabelece o regime geral e especial de carreiras, dispõe no seu art° 9o que: 1. O estágio para ingresso nas carreiras é exigido desde que o mesmo seja: a) Previsto na lei para as carreiras de regime especial; b) Determinado, por despacho do Governador para as carreiras de regime geral ou especial. 7. Por seu lado, o art° 27 do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM), estabelece que: 1. O Contrato de Assalariamento "é o ajuste feito pela Administração com uma pessoa não integrada nos quadros para, com carácter de subordinação, assegurar a satisfação das necessidades do serviço público mediante o pagamento de um salário correspondente à prestação diária de trabalho. 3. O recurso ao contrato de assalariamento é admitido: c) Para o recrutamento de estagiários, tratando-se de pessoal que não detenha a qualidade de funcionário. 8.Da conjugação de ambas as disposições, resulta que o estágio só é permitido para ingresso nas carreiras de regime geral ou especial quando o Governador o determine, e a modalidade de ingresso nesse estágio será, como o prevê o n° 3 do art0 27° do ETAPM, o assalariamento se o estagiário não forja funcionário. 9. Sendo o estágio legalmente previsto, um meio para futuro ingresso na carreira, deverá, naturalmente, obedecer aos requisitos nela estabelecidos para o efeito, designadamente os referidos no citado art.º 9o , dos quais se atribui especial relevo à admissão ao próprio estágio por concurso de provas práticas. 10. O estágio em apreço não se compagina com a lei em vigor, o que aliás é corroborado pela própria Presidente do Instituto de Acção Social, em sede de recurso ordinário na sequência da recusa do visto pelo Tribunal de Contas: "Efectivamente, no entender do Meritíssimo Juiz, o Protocolo em apreço estaria inquinado pelo facto de prever um estágio cuja finalidade não é enquadrável na ratio do artigo 9o do DL 86/89/M, de 21 de Dezembro, uma vez que o âmbito deste preceito se confina às situações de estágio para ingresso nos quadros da Administração Pública de Macau, o que, manifestamente, não é o caso." 11. Face ao exposto, facilmente se conclui que o Contrato de Assalariamento celebrado pelo Instituto de Acção Social de Macau com aquele licenciado é um contrato ilegal. Trata-se de um estágio que não assume a natureza de processo de recrutamento para futuro ingresso nas carreiras do Instituto de Acção Social de Macau, mas antes de um meio de satisfação do compromisso assumido no "Protocolo de Cooperação" - "promoção de uma mútua colaboração e intercâmbio nos domínios científicos e de investigação" -, com uma finalidade que, como já referimos, se esgota em si mesmo, sem continuidade em Macau. 12. Finalmente, o Contrato além do quadro posteriormente celebrado (29 de Abril de 1998), não poderá ser considerado para efeitos de integração, porquanto teve lugar depois de 1 de Março de 1998. 13.Pelas razões aduzidas, somos de parecer que não poderá ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa a Nuno ... ao abrigo do Decreto-Lei n° 89-F/98, de 13 de Abril. (...)” . Este parecer mereceu o seguinte despacho do Subdirector-Geral da Administração Pública, datado de 4.12.1998 (ver processo instrutor): “Concordo. Devolva-se ao GAPI o presente processo, para que seja proposto ao Sr. Governador de Macau que revogue a inclusão na lista nominal deste requerente”. . Em face da devolução deste e de outros processos de ingresso na Administração Pública Portuguesa que haviam merecido parecer desfavorável, o Senhor Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau, por despacho de 4 de Março de 1999, determinou o envio à Direcção-Geral da Administração Pública de cópia do parecer do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração que reapreciava tais processos, solicitando àquela entidade a reconsideração da sua posição "com vista a uma decisão definitiva sobre os mesmos" (ver processo instrutor). . Foi então emitida a Informação n.° 1009/DGAP/DRRCP/DIV/99 da qual se extrai o seguinte (ver processo instrutor e fls. 13-15 dos presentes autos): “ (...) 2. No que diz respeito às considerações ali tecidas a propósito dos despachos do Exm. ° Subdirector-Geral proferidos nos casos em apreço, importa apenas salientar que o GAPI errou no juízo que deles fez, bem como no das suas consequências nos respectivos processos. Como foi demonstrado na Informação n. ° 598/DRRCP/DIV/99, superiormente sancionada, para a qual se remete, tais despachos não consubstanciam qualquer decisão, susceptível de produzir efeitos jurídicos, sendo antes meros actos opinativos. E porque à luz desta conclusão, que deve ser mantida, essas considerações se tornam injustificadas, crê-se que sobre elas nada mais haverá que referir. 3. Cabe agora analisar o GRUPO 5 desse Parecer, que, sob o título "Em 1 de Março de 1998, a relação entre o agente e a Administração de Macau era suportada por um contrato ilegal", trata do caso de Nuno Miguel Pais Ministro. 4. No Parecer n.° 402/DGE/D1V/98, que aqui se dá por reproduzido, foi apreciado o processo daquele requerente, incluído na Lista Nominal n.° 2, aprovada em 11 de Junho de 1998, por Sua Excelência o Governador de Macau. Tendo-se verificado que, em 1 de Março de 1998, o interessado se encontrava a realizar um estágio no Instituto de Acção Social de Macau, autorizado por "Protocolo de Cooperação entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada", estágio este que não correspondia ao previsto na lei para o desempenho de funções na Administração (o qual visa o ingresso em carreira - cfr. artigo 9o. do Decreto-Lei n°. 86/89/M, de 21 de Dezembro, e artigo 27°. do Decreto-Lei n°. 87/89/M, de 21 de Dezembro), tendo antes um fim formativo para o seu destinatário que se esgota em si mesmo, ali se entendeu que não lhe podia ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei n.° 89-F/98, de 13 de Abril. 5. É por demais evidente que um estágio com o objectivo de promover a aprendizagem ou formação e ainda que no âmbito de um "Protocolo de cooperação", sem qualquer contrapartida para a Administração - como o fez notar o Tribunal de Contas, na decisão que negou o visto ao contrato de assalariamento que havia sido celebrado para a sua realização, o estágio em causa nem sequer se coadunava com as atribuições legais do Instituto de Acção Social de Macau, onde era desempenhado - v.d. DL 52/86/M, de 17 de Novembro, com as alterações do DL 10/95/M, de 6 de Fevereiro -, não constitui prestação de serviço na Administração do Território de Macau, como o exige o artigo 1º do Decreto-Lei n°. 89-F/98, de 13 de Abril, ficando, por isso, o requerente excluído do âmbito de aplicação deste diploma. E daí que se entenda não proceder a argumentação do GAPI, que se cinge à questão da legalidade do contrato que titulava a situação daquele em 1 de Março de 1998. 6. Em conclusão, julga-se que, neste caso, o entendimento adoptado por esta Direcção-Geral deve ser mantido.” . Informação esta sobre a qual recaiu o despacho, ora impugnado, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, datado de 22.7.1999 (ver processo instrutor e fls. 12 dos presentes autos): "Visto. Concordo. Leve-se ao conhecimento do Senhor Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau.” 2. O enquadramento jurídico. 2.1. A questão prévia da irrecorribilidade do acto. Não se desconhece a Jurisprudência do Tribunal Central Administrativo no sentido de considerar inimpugnáveis actos como o aqui recorrido (ver os ac. de 7.2.2002, recurso n.º 4535/00, de 2.6.2005, recurso n.º 4185/00 e de 27.4.2006, recurso n.º 1246/03). Propendemos, no entanto, com o devido respeito, para a tese do aqui Recorrente e do Ministério Público. Como se refere naqueles acórdãos, a aprovação pelo Governador de Macau das listas nominais a que se refere o artigo 4º, nº 2 do DL nº 89-F/98, de 13/4, representava a decisão intercalar, mas autónoma, característica de uma das fases essenciais do procedimento de integração na Administração Pública Portuguesa do pessoal que em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do Território de Macau. Obtida tal decisão, o procedimento transitaria para a fase subsequente, a qual culminaria com o despacho conjunto, do Ministro das Finanças e do Ministro responsável pela Administração Pública, previsto no artigo 3º, nº 2 do referido diploma, e que representa o acto administrativo final, através do qual seria decidida a afectação, ou não, dos requerentes no quadro transitório de pessoal previsto no artigo 3º, nº 1 do mesmo texto legal. Afastamo-nos no entanto daquela Jurisprudência num ponto decisivo. O facto de o acto em apreço não ser aquele que, segundo a lei, deveria pôr termo ao procedimento em apreço, ou mencionado despacho conjunto, não significa que não seja um acto que se projecta imediatamente na esfera jurídica do interessado, com efeitos negativos para este. Na verdade a posição assumida pelo Secretário de Estado da Administração Pública, uma das entidades competentes para emitir o referido despacho conjunto, é clara no sentido de não ser procedente a pretensão do ora recorrente de ingressar na Administração Pública. E impede que se atinja o termo final do procedimento previsto na lei. Ou seja, em termos práticos tudo se passa como se tivesse sido indeferida a pretensão do ora recorrente. A entender-se, como se entendeu nos referidos acórdãos, que este despacho não constituiu acto recorrível, o ora recorrente ficaria sem possibilidade de reagir contra uma situação, criada pelo acto ora recorrido, que claramente lhe é desfavorável porque lhe veda o pretendido ingresso na Administração Pública Portuguesa. Tratando-se de um acto que se projecta de imediato na esfera jurídica do Recorrente, com efeitos lesivos, é contenciosamente recorrível – art.º 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e 268º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Improcede, pois, esta questão prévia. 2.2. O mérito do recurso. São as seguintes as conclusões apresentadas pela Recorrente nas suas alegações e que definem o objecto do recurso: 1. O recorrente prestou serviço na Administração do território de Macau entre 1 de Outubro de 1997 e 31 de Julho de 1999, como técnico superior de 2a classe, 1º escalão, do Instituto Social de Macau. 2. O recorrente solicitou o seu ingresso na Administração Pública Portuguesa ao abrigo do disposto no D.L n°89-F/98, de 13 de Abril; 3. O requerente integrou a 2a Lista Nominal do Pessoal aprovada pelo Exm° Senhor Governador de Macau, em 11 de Junho de 1998, em conformidade com o n° 2 do artigo 4o daquele diploma legal. 4. O D.L. n° 89-F/98, de 13 de Abril é um diploma de carácter excepcional. 5. São abrangidas pelo referido decreto-lei as pessoas com vínculo precário à Administração do território de Macau, que prestassem serviços à data de 1 de Março de 1998; 6. O ingresso encontra-se sujeito à verificação de dois requisitos cumulativos: cidadania portuguesa e a posse de um nível de conhecimentos em língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português. 7. O recorrente preenche os requisitos legalmente consagrados. 8. O legislador não veio consagrar outros requisitos para além dos expressamente mencionados. 9. A não concordância do Tribunal de Contas à forma que revestiu o primeiro contrato celebrado entre o recorrente e a Administração é algo a que aquele é alheio. 10. O serviço prestado durante todo o tempo de permanência em Macau foi idêntico, tendo o Contrato Além do Quadro regularizado a relação contratual existente entre a Administração do Território de Macau e o recorrente. 11. O recorrente não tem qualquer responsabilidade por irregularidades formais inerentes à relação contratual estabelecida com a Administração do território de Macau. A única questão que se coloca é a de saber se a situação do Recorrente, originada com a celebração, em 30.9.1997, do “contrato de assalariamento’, se integra ou não na previsão do art.º 1º do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13.4, conferindo-lhe o direito ao ingresso na Administração Pública de Portugal. Entendemos que aqui cabe razão à Autoridade Recorrida. Determina o invocado preceito o seguinte: “Ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, é reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que preencha cumulativamente os seguintes requisitos: a) Seja cidadão português; b)Prove possuir um nível de conhecimentos em língua portuguesa correspondente ao mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português. Ao contrário do que pressupõe o Recorrente nas suas alegações não está em causa a apreciação da regularidade do contrato celebrado pois não foi esse o argumento para recusar o ingresso na Administração Pública de Portugal. A irregularidade do contrato, apontada pelo Tribunal de Contas de Macau, melhor os argumentos que levaram a tal conclusão, apenas serviram para a decisão recorrida como argumento de reforço para deixar claro que as funções exercidas ao abrigo desse contrato não integravam o conceito de “serviço” a que alude o preceito em análise. O que nos leva a uma outra afirmação que reputamos correcta: não está também em causa a verificação ou não dos requisitos exigidos pelo preceito em causa. É que o preceito não alude apenas a esses requisitos, a nacionalidade portuguesa e o conhecimento básico da língua portuguesa, mas enuncia aquilo que se poderá denominar de pressupostos do reconhecimento do direito ao ingresso na nossa Administração Pública. Esses pressupostos estão plasmados no corpo do artigo e entre eles encontra-se a prestação de “serviço” na Administração do Território de Macau. O cerne da questão coloca-se, pois, ao nível da concretização do conceito de “serviço” para o efeito do pretendido ingresso. Não se pode ver neste preceito, como pretende o Recorrente, um conceito amplo de “serviço”, sem quaisquer restrições. Caso contrário teríamos de admitir, como argumenta a Autoridade Recorrida, que um fotógrafo contratado para fins promocionais do turismo no território, um pintor contratado para pintar edifícios públicos ou um escultor contratado para produzir uma escultura, estariam contemplados na previsão legal e poderiam, por via desse “serviço”, ingressar na Administração Pública Portuguesa. O que manifestamente iria contra o espírito do legislador que pretendeu, confessadamente, permitir o ingresso na Administração Pública de Portugal aos nacionais envolvidos no esforço de transição político-administrativa do Território de Macau, “sem sobressaltos”, e que para esse efeito foram contratados com vinculação precária (ver preâmbulo do diploma em análise). Ora do teor do contrato celebrado pelo Recorrente não resulta que este tivesse sido contratado com vista a assegurar a referida transição. Pelo contrário, resulta do teor do contrato que este se destinou a satisfazer uma necessidade do próprio Recorrente, um estágio em serviço, ao abrigo de um Protocolo entre a sua Universidade e o Território de Macau. Foi, portanto, devidamente indeferido o pedido do Recorrente. * Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acto recorrido, porque válido. Pagará o recorrente as custas do processo, fixando-se a taxa de justiça em 150€ (cento e cinquenta euros) e a procuradoria em ¼. * * Lisboa, 6.7.2006 (Rogério Martins) (Coelho da Cunha) (Cristina Santos)

Sumário

II- Não tem direito ao ingresso na Administração Pública de Portugal, face ao disposto naquele preceito, o Recorrente, licenciado em Arquitectura, que exerceu funções de técnico superior de segunda classe, primeiro escalão, em virtude de "contrato de assalariamento" celebrado com o Instituto de Acção Social de Macau, tendo por objecto "realizar um estágio de serviço, com a duração de dez meses, na Administração Pública do Território...", ao abrigo de um protocolo celebrado entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada.

Texto Integral

Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:

Nuno ..., id. a fls. 2, interpôs o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do acto, datado de 22.7.1999, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa pelo qual, segundo o recorrente, foi recusado o reconhecimento do direito ao ingresso na Administração Pública Portuguesa.

Invocou para tanto que o acto recorrido padece do vício de violação de lei, por desrespeito ao disposto no art.º 1º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13.4.

A Autoridade Recorrida respondeu, defendendo a manutenção do acto, porque válido; isto para além de suscitar a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado.

Tanto o Recorrente como o Ministério Público se pronunciaram no sentido de improceder a questão prévia suscitada.

Em alegações as partes mantiveram no essencial as suas posições iniciais.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

1. Factos com relevo:

. Em 30.9.1997 o ora Recorrente, licenciado em Arquitectura, celebrou com o Instituto de Acção Social de Macau um “contrato de assalariamento”, tendo por objecto “realizar um estágio de serviço, com a duração de dez meses, na Administração Pública do Território...”, ao abrigo de um protocolo celebrado entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada (ver processo instrutor).

. Iniciou funções, em virtude deste contrato, no dia 1.10.1997, como técnico superior de segunda classe, primeiro escalão (ver processo instrutor).

. Por requerimento de 23.4.1998 o Recorrente solicitou ao Governador de Macau o ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo Dec-Lei n.° 89-F/98, de 13 de Abril (ver processo instrutor).

. Por ter sido entendido que o mesmo reunia os requisitos estabelecidos para o efeito, foi incluído na lista nominal n.º 2, aprovada a 11 de Junho de 1998 (ver processo instrutor).

. Em 29.4.1998 celebrou “contrato além do quadro”, tendo desempenhado, agora ao abrigo deste contrato, as mesmas funções, desde esta data até ao dia seguinte, 30.4.1998 (ver processo instrutor).

. Com a data de 9.11.1998 foi emitido pela Direcção-Geral da Administração Pública o parecer n.º 402/DGE/DIV/98 do qual se extrai o seguinte (ver processo instrutor):

“(...)

. 1. Nuno ..., oriundo do território de Macau, requereu o ingresso na Administração Pública Portuguesa ao abrigo do Decreto-Lei n° 89-F/98, de 13 de Abril, e consta da Lista Nominal n" 2 aprovada pelo Exmo. Senhor Governador de Macau em 11 de Junho de 1998, com a seguinte situação Jurídico-Funcional a 1 de Março de 1998:

- Técnico Superior de 2a classe;

- Provido por Contrato além do quadro;

- Proveniente do Instituto de Acção Social de Macau;

- Licenciado em Arquitectura.

2. Compulsado o seu processo individual, para verificação dos requisitos necessários ao ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do artigo 1o do diploma referido supra, verificámos que a 1 de Março de 1998, contrariando a situação descrita na lista nominal quanto à forma de provimento, encontrava-se provido por Contrato de Assalariamento, para a realização de um estágio em serviço por um período de 10 meses, no Instituto de Acção Social de Macau, autorizado por "Protocolo de Cooperação entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada”.

3. O referido Contrato de assalariamento foi submetido a visto do Tribunal de Contas de Macau, em sede de Fiscalização Prévia, em 13 de Outubro de 1997. Por se apresentar em desconformidade legal quanto ao objecto, remuneração e modalidade de recrutamento, entre outras ilegalidades, não lhe foi concedido o visto.

4. Para efeitos da sua integração ao abrigo do Decreto-Lei n° 89-F/98, de 13 de Abril, importa agora analisar a sua situação jurídico-funcional à data de aplicação deste diploma, à luz da Legislação em vigor naquele Território e atentos os fundamentos que levaram à recusa do visto do Tribunal de Contas de Macau.

5. O objecto do contrato de assalariamento celebrado - realização de um estágio por um período de dez meses -, insere-se no âmbito do "Protocolo de cooperação" celebrado entre o Governador de Macau e a Universidade Lusíada, e visa a "promoção de uma mútua colaboração e intercâmbio nos domínios científicos e de investigação". Como resulta do referido Protocolo, a finalidade do estágio a realizar esgota-se nele mesmo, sem continuidade em Macau.

6. O Decreto-Lei n" 86/89/M, de 21 de Dezembro, diploma que estabelece o regime geral e especial de carreiras, dispõe no seu art° 9o que:

1. O estágio para ingresso nas carreiras é exigido desde que o mesmo seja:

a) Previsto na lei para as carreiras de regime especial;

b) Determinado, por despacho do Governador para as carreiras de regime geral ou especial.

7. Por seu lado, o art° 27 do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM), estabelece que:

1. O Contrato de Assalariamento "é o ajuste feito pela Administração com uma pessoa não integrada nos quadros para, com carácter de subordinação, assegurar a satisfação das necessidades do serviço público mediante o pagamento de um salário correspondente à prestação diária de trabalho.

3. O recurso ao contrato de assalariamento é admitido:

c) Para o recrutamento de estagiários, tratando-se de pessoal que não detenha a qualidade de funcionário.

8. Da conjugação de ambas as disposições, resulta que o estágio só é permitido para ingresso nas carreiras de regime geral ou especial quando o Governador o determine, e a modalidade de ingresso nesse estágio será, como o prevê o n° 3 do art0 27° do ETAPM, o assalariamento se o estagiário não forja funcionário.

9. Sendo o estágio legalmente previsto, um meio para futuro ingresso na carreira, deverá, naturalmente, obedecer aos requisitos nela estabelecidos para o efeito, designadamente os referidos no citado art.º 9o , dos quais se atribui especial relevo à admissão ao próprio estágio por concurso de provas práticas.

10. O estágio em apreço não se compagina com a lei em vigor, o que aliás é corroborado pela própria Presidente do Instituto de Acção Social, em sede de recurso ordinário na sequência da recusa do visto pelo Tribunal de Contas: "Efectivamente, no entender do Meritíssimo Juiz, o Protocolo em apreço estaria inquinado pelo facto de prever um estágio cuja finalidade não é enquadrável na ratio do artigo 9o do DL 86/89/M, de 21 de Dezembro, uma vez que o âmbito deste preceito se confina às situações de estágio para ingresso nos quadros da Administração Pública de Macau, o que, manifestamente, não é o caso."

11. Face ao exposto, facilmente se conclui que o Contrato de Assalariamento celebrado pelo Instituto de Acção Social de Macau com aquele licenciado é um contrato ilegal. Trata-se de um estágio que não assume a natureza de processo de recrutamento para futuro ingresso nas carreiras do Instituto de Acção Social de Macau, mas antes de um meio de satisfação do compromisso assumido no "Protocolo de Cooperação" - "promoção de uma mútua colaboração e intercâmbio nos domínios científicos e de investigação" -, com uma finalidade que, como já referimos, se esgota em si mesmo, sem continuidade em Macau.

12. Finalmente, o Contrato além do quadro posteriormente celebrado (29 de Abril de 1998), não poderá ser considerado para efeitos de integração, porquanto teve lugar depois de 1 de Março de 1998.

13. Pelas razões aduzidas, somos de parecer que não poderá ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa a Nuno ... ao abrigo do Decreto-Lei n° 89-F/98, de 13 de Abril.

(...)”

. Este parecer mereceu o seguinte despacho do Subdirector-Geral da Administração Pública, datado de 4.12.1998 (ver processo instrutor):

“Concordo. Devolva-se ao GAPI o presente processo, para que seja proposto ao Sr. Governador de Macau que revogue a inclusão na lista nominal deste requerente”.

. Em face da devolução deste e de outros processos de ingresso na Administração Pública Portuguesa que haviam merecido parecer desfavorável, o Senhor Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau, por despacho de 4 de Março de 1999, determinou o envio à Direcção-Geral da Administração Pública de cópia do parecer do Gabinete de Apoio ao Processo de Integração que reapreciava tais processos, solicitando àquela entidade a reconsideração da sua posição "com vista a uma decisão definitiva sobre os mesmos" (ver processo instrutor).

. Foi então emitida a Informação n.° 1009/DGAP/DRRCP/DIV/99 da qual se extrai o seguinte (ver processo instrutor e fls. 13-15 dos presentes autos):

“(...)

2. No que diz respeito às considerações ali tecidas a propósito dos despachos do Exm. ° Subdirector-Geral proferidos nos casos em apreço, importa apenas salientar que o GAPI errou no juízo que deles fez, bem como no das suas consequências nos respectivos processos.

Como foi demonstrado na Informação n. ° 598/DRRCP/DIV/99, superiormente sancionada, para a qual se remete, tais despachos não consubstanciam qualquer decisão, susceptível de produzir efeitos jurídicos, sendo antes meros actos opinativos.

E porque à luz desta conclusão, que deve ser mantida, essas considerações se tornam injustificadas, crê-se que sobre elas nada mais haverá que referir.

3. Cabe agora analisar o GRUPO 5 desse Parecer, que, sob o título "Em 1 de Março de 1998, a relação entre o agente e a Administração de Macau era suportada por um contrato ilegal", trata do caso de Nuno Miguel Pais Ministro.

4. No Parecer n.° 402/DGE/D1V/98, que aqui se dá por reproduzido, foi apreciado o processo daquele requerente, incluído na Lista Nominal n.° 2, aprovada em 11 de Junho de 1998, por Sua Excelência o Governador de Macau.

Tendo-se verificado que, em 1 de Março de 1998, o interessado se encontrava a realizar um estágio no Instituto de Acção Social de Macau, autorizado por "Protocolo de Cooperação entre o Governo de Macau e a Universidade Lusíada", estágio este que não correspondia ao previsto na lei para o desempenho de funções na Administração (o qual visa o ingresso em carreira - cfr. artigo 9o. do Decreto-Lei n°. 86/89/M, de 21 de Dezembro, e artigo 27°. do Decreto-Lei n°. 87/89/M, de 21 de Dezembro), tendo antes um fim formativo para o seu destinatário que se esgota em si mesmo, ali se entendeu que não lhe podia ser reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei n.° 89-F/98, de 13 de Abril.

5. É por demais evidente que um estágio com o objectivo de promover a aprendizagem ou formação e ainda que no âmbito de um "Protocolo de cooperação", sem qualquer contrapartida para a Administração - como o fez notar o Tribunal de Contas, na decisão que negou o visto ao contrato de assalariamento que havia sido celebrado para a sua realização, o estágio em causa nem sequer se coadunava com as atribuições legais do Instituto de Acção Social de Macau, onde era desempenhado - v.d. DL 52/86/M, de 17 de Novembro, com as alterações do DL 10/95/M, de 6 de Fevereiro -, não constitui prestação de serviço na Administração do Território de Macau, como o exige o artigo 1º do Decreto-Lei n°. 89-F/98, de 13 de Abril, ficando, por isso, o requerente excluído do âmbito de aplicação deste diploma. E daí que se entenda não proceder a argumentação do GAPI, que se cinge à questão da legalidade do contrato que titulava a situação daquele em 1 de Março de 1998.

6. Em conclusão, julga-se que, neste caso, o entendimento adoptado por esta Direcção-Geral deve ser mantido.”

. Informação esta sobre a qual recaiu o despacho, ora impugnado, do Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, datado de 22.7.1999 (ver processo instrutor e fls. 12 dos presentes autos):

"Visto.

Concordo.

Leve-se ao conhecimento do Senhor Secretário Adjunto para a Administração, Educação e Juventude do Governo de Macau.”

2. O enquadramento jurídico.

2.1. A questão prévia da irrecorribilidade do acto.

Não se desconhece a Jurisprudência do Tribunal Central Administrativo no sentido de considerar inimpugnáveis actos como o aqui recorrido (ver os ac. de 7.2.2002, recurso n.º 4535/00, de 2.6.2005, recurso n.º 4185/00 e de 27.4.2006, recurso n.º 1246/03).

Propendemos, no entanto, com o devido respeito, para a tese do aqui Recorrente e do Ministério Público.

Como se refere naqueles acórdãos, a aprovação pelo Governador de Macau das listas nominais a que se refere o artigo 4º, nº 2 do DL nº 89-F/98, de 13/4, representava a decisão intercalar, mas autónoma, característica de uma das fases essenciais do procedimento de integração na Administração Pública Portuguesa do pessoal que em 1 de Março de 1998 prestava serviço na Administração do Território de Macau.

Obtida tal decisão, o procedimento transitaria para a fase subsequente, a qual culminaria com o despacho conjunto, do Ministro das Finanças e do Ministro responsável pela Administração Pública, previsto no artigo 3º, nº 2 do referido diploma, e que representa o acto administrativo final, através do qual seria decidida a afectação, ou não, dos requerentes no quadro transitório de pessoal previsto no artigo 3º, nº 1 do mesmo texto legal.

Afastamo-nos no entanto daquela Jurisprudência num ponto decisivo.

O facto de o acto em apreço não ser aquele que, segundo a lei, deveria pôr termo ao procedimento em apreço, ou mencionado despacho conjunto, não significa que não seja um acto que se projecta imediatamente na esfera jurídica do interessado, com efeitos negativos para este.

Na verdade a posição assumida pelo Secretário de Estado da Administração Pública, uma das entidades competentes para emitir o referido despacho conjunto, é clara no sentido de não ser procedente a pretensão do ora recorrente de ingressar na Administração Pública.

E impede que se atinja o termo final do procedimento previsto na lei.

Ou seja, em termos práticos tudo se passa como se tivesse sido indeferida a pretensão do ora recorrente.

A entender-se, como se entendeu nos referidos acórdãos, que este despacho não constituiu acto recorrível, o ora recorrente ficaria sem possibilidade de reagir contra uma situação, criada pelo acto ora recorrido, que claramente lhe é desfavorável porque lhe veda o pretendido ingresso na Administração Pública Portuguesa.

Tratando-se de um acto que se projecta de imediato na esfera jurídica do Recorrente, com efeitos lesivos, é contenciosamente recorrível – art.º 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e 268º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

Improcede, pois, esta questão prévia.

2.2. O mérito do recurso.

São as seguintes as conclusões apresentadas pela Recorrente nas suas alegações e que definem o objecto do recurso:

1. O recorrente prestou serviço na Administração do território de Macau entre 1 de Outubro de 1997 e 31 de Julho de 1999, como técnico superior de 2a classe, 1º escalão, do Instituto Social de Macau.

2. O recorrente solicitou o seu ingresso na Administração Pública Portuguesa ao abrigo do disposto no D.L n°89-F/98, de 13 de Abril;

3. O requerente integrou a 2a Lista Nominal do Pessoal aprovada pelo Exm° Senhor Governador de Macau, em 11 de Junho de 1998, em conformidade com o n° 2 do artigo 4o daquele diploma legal.

4. O D.L. n° 89-F/98, de 13 de Abril é um diploma de carácter excepcional.

5. São abrangidas pelo referido decreto-lei as pessoas com vínculo precário à Administração do território de Macau, que prestassem serviços à data de 1 de Março de 1998;

6. O ingresso encontra-se sujeito à verificação de dois requisitos cumulativos: cidadania portuguesa e a posse de um nível de conhecimentos em língua portuguesa correspondente a um mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português.

7. O recorrente preenche os requisitos legalmente consagrados.

8. O legislador não veio consagrar outros requisitos para além dos expressamente mencionados.

9. A não concordância do Tribunal de Contas à forma que revestiu o primeiro contrato celebrado entre o recorrente e a Administração é algo a que aquele é alheio.

10. O serviço prestado durante todo o tempo de permanência em Macau foi idêntico, tendo o Contrato Além do Quadro regularizado a relação contratual existente entre a Administração do Território de Macau e o recorrente.

11. O recorrente não tem qualquer responsabilidade por irregularidades formais inerentes à relação contratual estabelecida com a Administração do território de Macau.

A única questão que se coloca é a de saber se a situação do Recorrente, originada com a celebração, em 30.9.1997, do “contrato de assalariamento’, se integra ou não na previsão do art.º 1º do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13.4, conferindo-lhe o direito ao ingresso na Administração Pública de Portugal.

Entendemos que aqui cabe razão à Autoridade Recorrida.

Determina o invocado preceito o seguinte:

“Ao pessoal civil que, em 1 de Março de 1998, prestava serviço na Administração do território de Macau, sem lugar de origem no quadro, é reconhecido o direito de ingresso na Administração Pública Portuguesa, desde que preencha cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Seja cidadão português;

b) Prove possuir um nível de conhecimentos em língua portuguesa correspondente ao mínimo de seis anos de escolaridade do ensino oficial português.

Ao contrário do que pressupõe o Recorrente nas suas alegações não está em causa a apreciação da regularidade do contrato celebrado pois não foi esse o argumento para recusar o ingresso na Administração Pública de Portugal.

A irregularidade do contrato, apontada pelo Tribunal de Contas de Macau, melhor os argumentos que levaram a tal conclusão, apenas serviram para a decisão recorrida como argumento de reforço para deixar claro que as funções exercidas ao abrigo desse contrato não integravam o conceito de “serviço” a que alude o preceito em análise.

O que nos leva a uma outra afirmação que reputamos correcta: não está também em causa a verificação ou não dos requisitos exigidos pelo preceito em causa.

É que o preceito não alude apenas a esses requisitos, a nacionalidade portuguesa e o conhecimento básico da língua portuguesa, mas enuncia aquilo que se poderá denominar de pressupostos do reconhecimento do direito ao ingresso na nossa Administração Pública.

Esses pressupostos estão plasmados no corpo do artigo e entre eles encontra-se a prestação de “serviço” na Administração do Território de Macau.

O cerne da questão coloca-se, pois, ao nível da concretização do conceito de “serviço” para o efeito do pretendido ingresso.

Não se pode ver neste preceito, como pretende o Recorrente, um conceito amplo de “serviço”, sem quaisquer restrições.

Caso contrário teríamos de admitir, como argumenta a Autoridade Recorrida, que um fotógrafo contratado para fins promocionais do turismo no território, um pintor contratado para pintar edifícios públicos ou um escultor contratado para produzir uma escultura, estariam contemplados na previsão legal e poderiam, por via desse “serviço”, ingressar na Administração Pública Portuguesa.

O que manifestamente iria contra o espírito do legislador que pretendeu, confessadamente, permitir o ingresso na Administração Pública de Portugal aos nacionais envolvidos no esforço de transição político-administrativa do Território de Macau, “sem sobressaltos”, e que para esse efeito foram contratados com vinculação precária (ver preâmbulo do diploma em análise).

Ora do teor do contrato celebrado pelo Recorrente não resulta que este tivesse sido contratado com vista a assegurar a referida transição.

Pelo contrário, resulta do teor do contrato que este se destinou a satisfazer uma necessidade do próprio Recorrente, um estágio em serviço, ao abrigo de um Protocolo entre a sua Universidade e o Território de Macau.

Foi, portanto, devidamente indeferido o pedido do Recorrente.

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acto recorrido, porque válido.

Pagará o recorrente as custas do processo, fixando-se a taxa de justiça em 150€ (cento e cinquenta euros) e a procuradoria em ¼.

Lisboa, 6.7.2006

(Rogério Martins)

(Coelho da Cunha)

(Cristina Santos)