06/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Se o Programa de Concurso (para atribuição de uma licença de transporte público de aluguer em veículo automóvel) estabelecer diversos factores de ponderação, entre os quais, a localização ou sede do candidato na Freguesia para que é aberto o concurso (45%), a localização ou sede em Freguesia da área do Município (20%) e a localização ou sede em Município contíguo (5%), tais factores devem ser aplicados alternativamente de modo a que o candidato que tenha a sede na área da Freguesia para que é aberto o concurso obtenha a ponderação de 45% e não 65% (45% por ter localização na área da freguesia e 20% por ter localização na área do Município).

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A…, identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que anulou a deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DA LOUSÃ de 25 de Agosto de 2003 (que lhe atribuiu a licença de transporte público de aluguer em veículo ligeiro de passageiro para o lugar de Fontaínhas, freguesia das Gândaras, Concelho da Lousã).

Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões:

a) a Câmara Municipal da Lousã, no caso em apreço, agiu acertadamente, sem qualquer quebra dos princípios básicos do direito concursal ou seja os da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé (art. 5º, 6º e 6-A do CPA);

b) a actuação da comissão, bem como da Câmara Municipal da Lousã, nos termos em que se desenvolveu, no âmbito do concurso, cumpriu integralmente a Lei, dando uma imagem de objectividade, isenção e equidistância dos interesses em presença;

c) de harmonia com os critérios de preferência estabelecidos, por ordem decrescente de importância, no art. 9º do Programa de Concurso, a Câmara Municipal da Lousã entendeu que o ora recorrente que preenchia os requisitos previstos, nas alíneas a) e b) do mesmo, com a atribuição da correspondente pontuação;

d) atendendo aos objectivos da melhor satisfação do interesse público visados pela Câmara Municipal da Lousã ao abrir concurso público para a atribuição de uma licença de transporte público de aluguer de veículo automóvel ligeiro de passageiros, com o local de estacionamento, na freguesia das Gandras (Fontaínhas), os critérios relativos à localização da sede ou do domicilio não se excluíam reciprocamente, sendo perfeitamente cumuláveis, como foi o caso.

e) sendo assim foi inteiramente ajustada a pontuação atribuída ao concorrente A… de 65% que lhe veio a conferir o primeiro lugar da classificação final;

f) não houve por isso qualquer violação do Ponto 9 do Programa do Concurso, nem dos princípios de igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé ou de qualquer outra disposição legal;

g) ao decidir em sentido contrário, a douta decisão recorrida não fez a mais adequada e correcta interpretação da Lei e nomeadamente do art. 9º do Programa do Concurso.

A CÂMARA MUNICIPAL DA LOUSÃ também recorreu da sentença, formulando as seguintes conclusões:

A) A Douta Sentença Recorrida labora num erro ao concluir que não faz sentido pontuar a acumulação da pontuação entre as alíneas A) e B) do programa do concurso, uma vez que segunda alega, quem preenche o requisito da alínea A) preenche automaticamente o da alínea B) e que em consequência a pontuação resultante de tais alíneas não pode ser acumulável.

B) Esquece a Douta Sentença, que o concurso não é aberto para qualquer freguesia do concelho da Lousã, mas sim, para aquela especificamente. E essa especificidade tem de ser pontuável, sendo assim essencial e de importância primordial que fosse dada preferência a uma firma com sede na respectiva freguesia.

C) A decisão proferida anula a deliberação recorrida com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade, igualdade, boa-fé, justiça e imparcialidade e do ponto 9 do Programa de Concurso. Violação essa que em nosso entender não existe, nem poderá existir uma vez que, ela seria fruto dos critérios definidos no programa de concurso para apreciação das propostas e não da sua aplicação.

D) Pelo que, a ser proferida decisão de provimento ao recurso contencioso de anulação, a fundamentação da mesma deveria ser efectuada com base na violação dos princípios que presidiram à definição dos critérios e a consequência desse provimento não deveria ser a anulação da deliberação de atribuição da licença de transporte público de aluguer em veículo ligeiro de passageiros (táxi) ao concorrente A…, mas sim a anulação dos critérios de apreciação das propostas e de todo o regulamento de concurso.

E) Definida pela Câmara da Lousã a necessidade de abertura de concurso de atribuição de licença para aquela freguesia em concreto, foi desde logo definido, em abstracto, atribuir no concurso, pontos aos concorrentes que tivessem ou se propusessem ter sede social ou domiciliária mais perto do local de estacionamento, dado assim darem maiores garantias de satisfação do interesse público em questão.

F) E foi desde logo definido, que este critério da proximidade da sede social de uma qualquer firma concorrente na própria freguesia a que se destinava a licença, seria o de mais forte pontuação, pontuação específica essa que obviamente ficaria por atribuir se nenhum concorrente lá tivesse a sua sede.

G) E óbvio que tais critérios são cumuláveis, como o são em qualquer concurso em que haja mais do que um factor a ponderar.

H) À luz do que foi dito poder-se-á perceber facilmente que, ao contrário do que o tribunal afirma e que consubstancia a sua decisão, se é verdade que o concorrente que preencha o critério previsto na alínea a) preenche automaticamente a alínea b), o contrário não é verdade, e daí a razão da diferente pontuação.

I) Ao pugnar pela Anulação da Decisão Recorrida, a Douta Sentença vai precisamente em sentido contrário ao critério primordial definido pelo Município da Lousã no seu programa de concurso, que se traduzia na necessidade da proximidade entre os utentes e a firma prestadora do serviço.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença deu como provada a seguinte matéria de facto:

1. Pela Câmara Municipal da Lousã, foi deliberado, na reunião efectuada em 07-04-2003, abrir concurso público para a “Atribuição de uma licença de transporte público de aluguer em veículo automóvel ligeiro ( Táxi ), para o lugar de Fontaínhas, Freguesia das Gândaras, Concelho da Lousã, publicado do DR, III série, n° 107, de 09-05-2003 — Aviso n° 15/2003.

2. Foram opositores ao Concurso, a recorrente e o interessado particular.

3. Do Programa de Concurso, designadamente, do Ponto 9 — Critérios de Apreciação das Candidaturas — consta o seguinte: “Na c1assficação dos concorrentes e na atribuição de licenças serão tidos em consideração os seguintes critérios de preferência, por ordem decrescente de importância:

a) Localização da sede social ou domiciliária nas Freguesias para que é aberto concurso; Peso 45%

b) Localização da sede social ou domiciliária em Freguesia da área do Município; Peso 20%

c) Número de postos de trabalho com carácter de permanência, afectos a cada viatura, referente aos dois anos anteriores ao do concurso; Peso 15%

d) Localização da sede social ou domiciliária em Município contíguo; Peso 5%

e) Número e anos de actividade no sector; Peso 15%

4. Na cópia do Programa do Concurso, que foi colocado à disposição dos concorrentes, neste ponto 9, não constava o peso relativo a cada um dos ítens ali referidos.

5. Consta ainda deste Programa de Concurso, designadamente, do seu Ponto 12, que:” Em todo o omisso no presente programa de concurso, observar-se-á o Regulamento Municipal de transporte público de aluguer em veículos automóveis de ligeiros de passageiros do Concelho da Lousã (...) — cfr. teor de fls. 46 a 51 dos autos.

6. Na reunião realizada no dia 27-06-2003, a Comissão do Concurso, elaborou o “Relatório de Apreciação das Candidaturas”, cujo teor consta de fls. 22 e 23 dos autos, ficando o interessado particular com a classificação de 65% e a recorrente com 50% - cfr. teor de fls. 22 e 23 que aqui se dá por integralmente reproduzido.

7. Na reunião realizada em 07-07-2003, pela CML foi deliberado atribuir ao interessado particular a licença de transporte público de aluguer (táxi) posta a concurso — cfr. teor de fls. 20 e 21 dos autos.

8. Depois de analisada a reclamação apresentada pela recorrente, em sede de audiência prévia, foi elaborado pela Comissão do Concurso, em 21 de Agosto de 2003, o Relatório Final de Apreciação das Candidaturas que constitui fls. 16 a 19 dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido.

9. Por deliberação de 25 de Agosto de 2003, a Câmara Municipal da Lousã atribuiu a referida licença ao concorrente, A… — interessado particular — cfr. teor de fls. 11 e 16 a 19 dos autos.

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida anulou a deliberação recorrida com a seguinte fundamentação: “… basta uma leitura atenta para perceber que da forma como estão redigidas as alíneas, o concorrente que preencha a alínea a), preenche automaticamente a alínea b), logo não faz sentido cumular a pontuação no preenchimento destes dois critérios; ao invés, o que resulta evidente desta leitura é que quem se inclua na alínea a), já não se inclua na alínea b). E, por estes fundamentos, entendemos estarem violados os princípios da proporcionalidade, igualdade, boa fé, justiça e imparcialidade, pela violação do Ponto 9 do Programa do Concurso, ao cumular os pesos atribuídos nas alíneas a) e b)”.

É claro, todavia, que os princípios da proporcionalidade, igualdade, boa fé, justiça e imparcialidade não foram violados. Nesta parte a decisão recorrida não está certa.

O que deu como assente foi uma desconformidade entre o entendimento acolhido na deliberação recorrida e o ponto 9 do Programa do Concurso. Trata-se, assim, da violação (ou não) de uma auto-vinculação, que não envolve necessariamente a violação dos aludidos princípios e, no caso dos autos, não há qualquer indício que a interpretação acolhido no acto tenha infringido tais princípios. O Programa do Concurso integra o “bloco de legalidade” a que a Administração ficou, desde então, vinculada e, por isso, o vício é, neste sentido, de violação de uma vinculação lei.

A questão que importa analisar é, assim, a de saber a deliberação recorrida violou, ou não, o Ponto 9 do Programa do Concurso, por ter atribuído ao concorrente vencedor 45% pelo preenchimento das condições aludidas na al. a) (sede na freguesia) e 25% pelo preenchimento das condições aludidas na al. b). (sede no concelho).

O Ponto 9 tinha a seguinte redacção:

“Na classificação dos concorrentes e na atribuição de licenças serão tidos em consideração os seguintes critérios de preferência, por ordem decrescente de importância:

a) Localização da sede social ou domiciliária nas Freguesias para que é aberto concurso;

- Peso 45%

b) Localização da sede social ou domiciliária em Freguesia da área do Município;

- Peso 20%

c) Número de postos de trabalho com carácter de permanência, - afectos a cada viatura, referente aos dois anos anteriores ao do concurso;

- Peso 15%

d) Localização da sede social ou domiciliária em Município contíguo;

-Peso 5%

e) Número e anos de actividade no sector;

-Peso 15%

Na fundamentação da deliberação disse a Comissão de Análise depois de descrever o ponto 9 (acima transcrito) disse o seguinte: “Cumpre afirmar que fossem quais fossem os concorrentes a verdade é que a Câmara não poderia deixar de atribuir a cada um deles um pontuação relativamente a cada um dos itens em questão. Deixar de atribuir a pontuação a um concorrente preenchendo ele um dos itens é que se afigura pouco lógico e mesmo ilegal”.

Daí que ao concorrente A… foi atribuída a pontuação de 45% pela alínea a) e 20% pela alínea b).

Deve notar-se que o referido Ponto 9 não é totalmente coerente.

Com efeito, apesar de prever uma pontuação total de 100%, era impossível a um concorrente reunir essa pontuação, pois o critério da alínea c) era incompatível com os critérios das alíneas a) e b): o concorrente ou tinha a sede no concelho, ou fora dele. Um candidato que tivesse a sede no concelho nunca poderia, assim, ter 100%.

Outra incoerência do ponto 9 advém da desconformidade entre o corpo e as alíneas. No corpo do ponto 9 diz-se que “serão tidos em consideração os seguintes critérios, por ordem decrescente de importância”, o que inculca que a importância dos critérios vai diminuindo. Mas não é assim que acontece. O critério da al. e) – e que portanto deveria ser o menos importante – vale 15%; ora o imediatamente anterior vale apenas 5%; o critério da al. e) vale exactamente o mesmo que o critério da al. c), pois ambos valem 15%.

No entanto, apesar destas imprecisões, o artigo 9º é entendível, devendo todavia preferir-se a interpretação do ponto 9º, que lhe dê a maior coerência possível, e esta é sem dúvida a que foi acolhida na sentença.

Vejamos porquê.

O preenchimento do requisito previsto na alínea a) implica necessariamente o preenchimento do requisito previsto na al. b), uma vez que a freguesia onde é aberto o concurso situa-se, necessariamente, situar no concelho onde é aberto o concurso.

Tendo apesar disso sido feita uma enumeração de factores diversos em alíneas diversas, tal só tem sentido se o mesmo factor natural ou empírico não for valorado duas vezes. Na verdade, indicar ou seriar mais do que um critério de preferência significa, em termos normais, que cada critério tenha um campo de aplicação específico e não seja englobado num outro. É esse o sentido normal de se estabelecerem critérios diferentes. A indicação, como no presente caso, de dois critérios sendo um deles um género de outro (o Concelho é um género do qual a Freguesia é uma espécie), só tem pois sentido se entendermos que a percentagem atribuída à alínea a) não é cumulável com a percentagem atribuída na alínea b).

Nada justifica, por outro lado, uma dupla valoração do mesmo factor. Os 45% da alínea a), na interpretação acolhida na sentença, acabam por dar total satisfação aos interesses prosseguidos. Se quem tem sede na freguesia tem sede no concelho, então os 45% englobam os 20% da al. b), com um acréscimo de mais 25%.

Deste modo, evitando a dupla valoração do mesmo facto empírico e prosseguindo todas as finalidades da norma, as alíneas a), b) e d) devem ser lidas como sendo de aplicação alternativa:

- sede na Freguesia: 45% (al a));

-sede no Município, em qualquer outra Freguesia: 25% (al. b));

-sede em Município contíguo: 5% (al. d)).

Lido deste modo o Ponto 9 do Programa do Concurso a localização da sede do candidato é valorada apenas uma vez e por importância decrescente. O preceito ganha deste modo a maior coerência possível pois evita que um mesmo facto seja valorado em dois critérios e adequa a valoração final à localização da sede, respeitando a ordem de preferência enunciada no corpo do artigo.

Como foi esta a interpretação da sentença recorrida deve o recurso ser julgado improcedente.

Diga-se, finalmente, que vício alegado e imputado ao acto, na petição inicial e reconhecido na sentença, resultou da aplicação errada do critério e não o da ilegalidade do mesmo, pelo que, como é óbvio, não pode proceder a tese da agora recorrente pretendo a anulação de todo o concurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os Juízes da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente A…, fixando a taxa de justiça em 400€ e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 28 de Maio de 2008. – António Bento São Pedro (relator) - Fernanda Xavier – Maria Angelina Domingues.