040/13.0BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I- Incontornavelmente, o Autor em momento algum peticionou o equilíbrio financeiro do contrato, o que veio a ser decidido pelo Tribunal a quo, sendo que os pressupostos jurídicos do reequilíbrio do contrato, são diversos dos pressupostos da responsabilidade contratual por incumprimento, que constituía o peticionado.

Efetivamente, no pedido de reequilíbrio do contrato, há que apurar se houve uma alteração unilateral do contrato ao abrigo do art.302° al. c) do CCP, com base em algum dos fundamentos dos arts.311°, al. c) e 312°. al. c) ambos do CCP, e se tal alteração cumpriu os limites previstos no art.313° do citado diploma legal, impondo-se apurar se se estará perante uma modificação unilateral licita ou ilícita.

II- A causa de pedir fundada em incumprimento contratual é diversa do pedido de reequilíbrio financeiro do contrato, por alteração unilateral do contrato, por parte do contraente público, nomeadamente por estar assente em pressupostos jurídicos diversos, com efeitos jurídicos divergentes, sendo que, no primeiro, se verifica o direito do lesado a ser ressarcido a título de indemnização, determinando a verificação da segunda situação, o reequilíbrio financeiro.

III- A reposição do equilíbrio financeiro assume-se como contrapartida da possibilidade de imposição unilateral de encargos superiores aos que o particular se vinculou e podia legitimamente esperar e garante que a relação obrigacional alterada sem o seu consentimento lhe continuará a proporcionar satisfações de intensidade idêntica.

O facto dos efeitos jurídicos, serem ambos de natureza pecuniária, não obsta a que a sua natureza seja diversa.

IV- Tendo o Acórdão recorrido qualificado e subsumido os factos dados como provados a instituto jurídico diverso daquela que havia resultado do peticionado e da sentença da 1° instância, alterando oficiosamente a causa de pedir, sem o acordo do Autor, (cfr. Artº 265° do CPC) e sem que tenha sido facultado o necessário contraditório, mostra-se verificado excesso de pronúncia.

V- Não tendo a Ação intentada sido configurada como tendente à obtenção de equilíbrio financeiro do contrato, não caberia ao Tribunal a quo, por assim dizer, convolar a ação proposta, para aquela que entendia dever ter sido intentada.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

O MUNICÍPIO DE GUIMARÃES, no âmbito da Ação Administrativa Comum intentada pela A..., LDA, tendente à efetivação da responsabilidade civil contratual, com vista a obter a condenação do Réu (i) no pagamento da quantia de €44.505,48, acrescida dos respetivos juros moratórios, até integral pagamento tudo computado em €48.263,76, (ii) bem como no pagamento dos encargos decorrentes do empréstimo que a Autora fez para fazer face aos compromissos assumidos com o pagamento de honorários e salários decorrentes dos contratos celebrados, inconformado com o Acórdão proferido no TCA Norte em 8 de novembro de 2024, que depois da ação ter sido julgada improcedente em 1ª instância, veio a julgar a mesma parcialmente procedente, mais tendo condenado o Município a pagar à Autora a quantia de €12.795,05, acrescida de juros legais, veio Recorrer para esta instância, concluindo:

“1ª O Tribunal recorrido, oficiosamente, sem que a A. o houvesse pedido, o Réu houvesse sido ouvido e as e as partes o houvessem discutido, fixou à A. uma indemnização em dinheiro, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 566.° n.° 3 do Código Civil, sem qualquer prova relativa ao quantum indemnizatório, por forma a proceder à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, o que constitui uma verdadeira decisão surpresa.

2ª O acórdão recorrido violou, assim, os princípios do dispositivo e do contraditório (artigo 3° do Código de Processo Civil), verificando-se uma nulidade do mesmo acórdão por excesso de pronúncia (artigos 615° n° 1, alínea d) e 666° n° 1 do Código de Processo Civil) - Neste sentido o acórdão do STA de 20/12/2023, proferido no processo n° 445/12.

3ª Se assim se não entender, verificar-se-á, pelo menos, uma nulidade processual por se tratar da prática de um ato que a lei não admite, irregularidade essa que influiu no exame e na decisão da causa (artigo 195° n° 1 do Código de Processo Civil).

Se assim se não entender

4ª São as conclusões do recorrente que definem o âmbito e o objeto do recurso interposto (ver, neste sentido, entre muitos outros, o acórdão do STA de 21/09/2017, proferido no processo n° 646/17, não podendo o Tribunal ad quem apreciar questões que se não encontrem tratadas nas conclusões do recurso (artigo 639° n° 1 do Código de Processo Civil).

5ª Os recursos destinam-se a apreciar as decisões recorridas e não a conhecer “questões novas” não apreciadas nas decisões recorridas (artigos 627° n° 1, 635° n°s 2 e 3 e 639° n° 1 do CPC) - Ver, neste sentido, entre muitos outros, o acórdão do STA de 04/11/2021, proferido no processo n° 1960/20).

6ª É, pois, de concluir pela inatendibilidade da questão da reposição do equilíbrio financeiro do contrato.

7ª O que no ponto 29 dos factos provados se deu como provado foi que, juntamente com a missiva reproduzida em 28) dos factos provados, a Autora procedeu à junção de cópias de determinados documentos aí referidos, ou seja, não se deu como provado o teor de tais documentos.

8ª O ponto 29 dos factos provados não permite concluir pela existência de um incumprimento contratual por parte do Réu (ou quantum indemnizatório), que pudesse determinar a procedência parcial da ação e, por isso, a condenação deste no pagamento à A. do montante de €12.795,05.

9ª A ação deveria, pois, quer pela via da responsabilidade contratual, quer pela via da responsabilidade extracontratual, improceder.

10ª O acórdão recorrido viola, assim, as normas dos artigos 3°, 615° n° 1, alínea d) e 639° n° 1, todos do Código de Processo Civil.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, o acórdão recorrido declarado nulo ou, se assim se não entender, revogado e substituído por outro que julgue totalmente improcedente a ação proposta pela A., para que se faça JUSTIÇA!”

Não foram apresentadas contra-alegações de Recurso.

O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Acórdão de 21 de Fevereiro de 2025, no qual, simultaneamente, se sustentou o teor do Acórdão recorrido, perante as nulidades suscitadas.

O STA, por acórdão de Apreciação Preliminar de 27 de março de 2025, veio a admitir a Revista, discorrendo, no que aqui releva, o seguinte:

“(…) A sentença, para julgar a ação improcedente, entendeu que a A. não lograra provar os requisitos do dano e do nexo de causalidade derivados do incumprimento pelo R. de um contrato de aquisição de serviços que com este celebrara em 4/5/2010, na sequência de um procedimento pré-contratual designado por “Requalificação urbanística do ..., ... e Rua ... - sondagens arqueológicas”.

O acórdão recorrido, após julgar improcedente a nulidade da al. c) do n.° 1 do art.° 615.° que era imputada à sentença, entendeu que não seria justo ignorar o desequilíbrio contratual que originaram as vicissitudes temporais impostas pelo contraente público, pelo que “tendo presente, por um lado, a falta de elementos que permitissem encontrar um quantum indemnizatório seguro e exato por reporte à contratação de profissionais indicados no item 29) e, por outro, que se revelou notório que os custos estimados para a execução dos trabalhos (no prazo de 45 dias) se agravaram com a demora no inicio dos trabalhos, correspondendo, pelo menos, aos custos acrescidos com arqueólogo, antropólogo, técnico de arqueologia e operário especializado por mais tempo além do inicialmente previsto” fixou, ao abrigo do n.° 3 do art.° 566.º do C. Civil, como adequado ao ressarcimento da A. o valor peticionado de €12.795,05.

No voto de vencido aposto neste acórdão, sustentou-se que a questão atinente à reposição do equilíbrio financeiro do contrato nunca fora suscitada, não constituindo fundamento do recurso, nem fora submetida ao contraditório das partes e que a pretensão indemnizatória da A. deveria ser enquadrada na responsabilidade civil extracontratual e julgada improcedente por não estar demonstrada a verificação do requisito do dano.

O R. justifica a admissão da revista com a relevância jurídica da questão de saber se o tribunal podia, oficiosamente e sem dar oportunidade às partes para a discutirem, fixar à A. uma indemnização em dinheiro ao abrigo do art.° 566.°, n.° 3, do C. Civil, como forma de proceder à reposição do equilíbrio financeiro do contrato e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido a violação do princípio do contraditório - que determinava a verificação da nulidade de excesso de pronúncia ou, pelo menos, de uma nulidade processual -, do art.° 639.°, n.° 1, do CPC, por ter conhecido de uma questão nova, não apreciada pela decisão recorrida, e uma vez que o ponto 29) dos factos provados era insuscetível de permitir a procedência parcial da ação.

Conforme resulta, desde logo, das decisões dissonantes das instâncias e do facto de o acórdão recorrido não ter sido proferido por unanimidade, as questões em apreço revelam alguma complexidade, havendo legítimas dúvidas sobre o acerto da solução adotada e do cumprimento do princípio do contraditório.”

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 23 de abril de 2025, veio a emitir Parecer em 29 de abril de 2025, no qual concluiu “que assiste razão ao recorrente, quando afirma que foi confrontado com uma decisão surpresa, por não ser o objeto do recurso, tendo o Acórdão recorrido decidido oficiosamente uma questão nova, pelo que o acórdão recorrido padece de nulidade por excesso de pronúncia.

Deve, por isso, o presente recurso ser julgado procedente, e anulado o acórdão recorrido, por excesso de pronúncia.”

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Questões a decidir

Importa apreciar e decidir as questões colocadas no Recurso, sendo que o seu objeto se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar predominantemente se o tribunal a quo podia, oficiosamente e sem dar oportunidade às partes para a discutirem, fixar à Autora uma indemnização em dinheiro ao abrigo do art.° 566.°, n.° 3, do C. Civil, como forma de proceder à reposição do equilíbrio financeiro do contrato.

III. Matéria de facto

Consideraram as instâncias provada a seguinte matéria de facto:

“1. Em 02 de Julho de 2009, o Departamento de Projeto e Planeamento Urbanístico (DPPU) do Município de Guimarães, ora Réu, elaborou Informação cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 225/230 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

2. Em 09 de Julho de 2009, o Réu decidiu proceder à abertura do procedimento pré-contratual de ajuste direto tendente à adjudicação, mediante consulta ao mercado, de fornecimento de serviços respeitantes a “sondagens arqueológicas do ... e Alameda ...”, no âmbito da requalificação urbanística do ... [cf. informação constante de fls. 185 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

3. O Réu procedeu à abertura do procedimento pré-contratual referido em 2), tendo enviado Convite a quatro empresas [(i) a “B..., LDA.”, (ii) a “C..., LDA.”, (iii) a “A...”, e (iv) a“D..., LDA.”] - Convite, esse, cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

4. Em 10 de Dezembro de 2010, no âmbito do procedimento pré- contratual referido em 2) e em 3), foi elaborado Relatório Final cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

- [cf. documento (doc.) constante de fls. 180/181 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

5. Em 25 de Fevereiro de 2010, o Diretor do Departamento de Projetos e Planeamento Urbanístico do Réu elaborou Informação cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

- [cf. documento (doc.) constante de fls. 168/169 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

6. A empresa “A..., Lda.”, ora Autora, é uma sociedade comercial que se dedica, além do mais, a prestar apoio e serviços técnicos no âmbito da arqueologia [cf. documento (doc.) constante de fls. 116/118 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

7. Em 16 de Março de 2010, mediante o Ofício n.° ...68..., o Presidente da Câmara do Réu, remeteu à Autora Convite com o seguinte teor, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

...” [cf. documento (doc.) n.° 1 junto com a petição inicial e constante de fls. 154/159 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

8. Em 26 de Março de 2010, a Autora apresentou proposta ao Convite reproduzido em 7) - proposta, essa, cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) n.° 2 junto com a petição inicial e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; cf. documento (doc.) constante de fls. 135/152 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

9. Em 08 de Abril de 2010, o Presidente da Câmara do Réu proferiu Despacho, nos termos do qual, adjudicou à Autora o fornecimento de serviços para “Requalificação urbanística do ..., Alameda ... e Rua ... - Sondagens Arqueológicas do ... e Alameda ...” referido em 7) [cf. documento (doc.) constante de fls. 129 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

10. Em 04 de Maio de 2010, foi celebrado entre o Réu e a Autora um contrato de aquisição de serviços cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) n.° 3 junto com a petição inicial e constante de fls. 107/110 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

11. A Autora interpelou o Réu, por intermédio do Arqueólogo da autarquia, no sentido de serem criadas as condições para o início das Sondagens; tendo sido informada que se aguardava a demolição das infra- estruturas necessárias por parte do competente departamento [cf. factualidade não impugnada; cf. depoimento prestado pela testemunha AA].

12. Em 17 de Maio de 2010 - na sequência da Direção Regional de Cultura do Norte ter determinado que a área intervencionada seria de 475 m2 (respeitante a abertura de escavação) numa parte significativa na Alameda ..., não podendo as áreas de sondagem ser abertas em simultâneo a fim de obstar ao transtorno na ocupação dos espaços público o Departamento de Obras Municipais (DOM) do Réu informou que “...o equipamento recomendado para executar o solicitado será uma máquina de pequeno porte «Tipo Boncat», dado que se for utilizado um «abre-valas», os pisos ficarão totalmente destruídos - o que não deverá ser o que se pretende. Assim, dado que o DOM não possui este tipo de equipamento, deverão aqueles serviços requisitá-lo ao exterior. Alertamos também para a necessidade de identificar bem os locais da intervenção, a duração e a reposição dos pavimentos, uma vez que estão previstas iniciativas culturais naqueles locais nos meses de Junho, Julho e Agosto.” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 100/102 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

13. Em 31 de Maio de 2010, a Divisão de Estudos e Projetos (DEP) do Réu elaborou Informação cujo teor se reproduz, a saber:

Assunto: Apoio do DOM para escavações arqueológicas no ... e

Junto anexamos planta com a indicação das áreas que serão alvo de escavações arqueológicas no âmbito dos trabalhos prévios à obra no ... e Alameda .... Ainda que as áreas de sondagem apareçam, em parte, dentro da via pública, está previsto que se faça um acerto de área de sondagem de forma a não se interromper o trânsito.

As áreas que primeiro serão alvo de intervenção correspondem às da zona da ..., é necessária, neste caso, uma máquina para partir o cimento existente nesta zona ajardinada.

Já quanto ao Largo ..., é necessário fazer o levantamento do empedrado e a sua recolha para posterior reutilização. Pede-se, por isso, ao DOM a disponibilização de homens para esse levantamento e de um camião para o transporte das pedras para depósito camarário.

[cf. documentos (docs.) constantes de fls. 93/94 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

14. Em 18 de Junho de 2010, o Departamento de Obras Municipais (DOM) do Réu informou que “...os trabalhos só poderão ter início a partir do dia 15 de Setembro.” [cf. documento (doc.) constante de fls. 92 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

15. Em 02 de Julho de 2010, mediante Ofício n.° ...50..., o Réu notificou a Autora, nos seguintes termos, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) n.° 4 junto com a petição inicial e constante de fls. 90/91 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

16. Em 18 de Agosto de 2010, a Autora endereçou uma exposição ao Réu, cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 86/88 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

17. Em 18 de Outubro de 2010, tiveram início os trabalhos contratualizados com a Autora e referidos em 10) [cf. factualidade não impugnada].

18. Em 21 de Outubro de 2010, a Autora endereçou ao Réu uma missiva com o seguinte teor, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) n.° 6 junto com a petição inicial e constante de fls. 15/16 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

19. Após 23 de Novembro de 2010, ocorreram reuniões entre a Autora e o Réu, no âmbito das quais, o Réu solicitou à Autora a entrega do comprovativo dos salários pagos no período anterior ao do início da intervenção para aferir da existência dos mesmos; tendo, nessas reuniões, a Autora sido confrontada pelo Réu com a necessidade de proceder a um acerto de contas decorrente da área efetivamente escavada ter sido inferior à inicialmente contratada [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 56/58 do Processo Administrativo Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

20. Em 04 de Fevereiro de 2011, mediante o Ofício n.° ...42..., o Réu notificou a Autora, nos seguintes termos, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) n.° 5 junto com a petição inicial e constante de fls. 76/79 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

21. Em 11 de Março de 2011, foi elaborada Informação pelos serviços do Réu com o seguinte teor, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 70 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

22. Em 01 de Abril de 2011, pelo Subdiretor do IGESPAR foi proferido Despacho que aprovou o Relatório dos trabalhos arqueológicos realizados no âmbito do projeto de «Requalificação Urbanística do ..., Alameda ... e Rua ...»; tendo, em 30 de Maio de 2011, emitido o respetivo Parecer favorável [cf. documento (doc.) constante de fls. 62 e 69 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

23. Em 11 de Maio de 2011, o Departamento de Projetos e Planeamento Urbanístico (DPPU) do Réu elaborou Informação cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 67 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

24. Em 20 de Maio de 2011, a Autora endereçou ao Réu uma missiva com o seguinte teor, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 63/64 e versos do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

25. Em Maio de 2011, os serviços do Réu elaboraram a Informação n.° ...11 cujo teor se reproduz, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 65/66 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

26. Em 06 de Julho de 2011, realizou-se uma reunião entre o representante legal da Autora (acompanhado do seu Advogado), e os Chefes da Divisão de Estudos e Projetos (DEP) e da Divisão Administrativa (DA) do Réu; tendo a Autora reiterado o pedido que lhe fosse paga uma indemnização pelos prejuízos no valor de €44.505,98, constante da fatura n.º ...09, emitida em 21 de Outubro de 2010 e respeitante à afetação do corpo técnico à obra entre a data da assinatura do contrato (04/05/2010) e a data do início dos trabalhos (18/10/2010), calculado em função do custo dia/elemento da equipa, na razão de 22 dias por mês [cf. documento (doc.) constante de fls. 57/58 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

27. Em 21 de Julho de 2011, mediante o Ofício n.° ...50..., o Réu notificou a Autora, nos seguintes termos, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 56 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido

28. Em 25 de Janeiro de 2012, a Autora endereçou uma missiva ao Presidente da Câmara do Réu, nos seguintes termos, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 31 e de fls. 52 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

29. Juntamente com a missiva reproduzida em 28), a Autora procedeu à junção de cópias dos seguintes documentos, a saber: (i) um contrato de prestação de serviços, datado de 03 de Maio de 2010, celebrado com BB (residente em Felgueiras), referente à “intervenção arqueológica no Largo ... e Alameda ...”, com a duração de 3 (três) meses, eventualmente prorrogáveis, pelo valor mensal de € 1.220,00 [cf. documento (doc.) constante de fls. 32/33 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido]; (ii) um contrato de prestação de serviços, datado de 03 de Maio de 2010, celebrado com CC (residente em Aveiro), referente à “intervenção arqueológica no Largo ... e Alameda ...”, com a duração de 3 (três) meses, eventualmente prorrogáveis, pelo valor mensal de € 1.220,00 [cf. documento (doc.) constante de fls. 34/35 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido]; e, (iii) recibos “verdes” - [a] de BB, respeitantes aos meses de Junho e de Setembro de 2010, no montante total de € 3.140,35 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 36/39 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido], [b] de CC, respeitantes aos meses de Maio, Junho, Setembro e de Outubro de 2010, no montante total de € 6.879,70 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 40/44 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido], e de [c] DD, respeitantes aos meses de Maio a Setembro de 2010, no montante total de € 2.775,00 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 45/51 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido] - respeitantes à importância total de € 12.795,05 declara como recebida e datados, respetivamente, de 30-06-2010, de 1409-2010, de 30-09-2010, de 31-05-2010, de 30-06-2010, de 06-10-2010, de 08-10-2010, de 31-05-2010, de 30-06-2010, de 31-07-2010, de 13-08-2010, de 31-08-2010 e de 30-09-2010 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 32/51 do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

30. Em 03 de Abril de 2012, mediante o Ofício n.° ...63..., o Réu notificou a Autora, nos seguintes termos, a saber:

(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)

[cf. documento (doc.) constante de fls. 3 do Processo Administrativo- Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

31. No âmbito da execução do contrato de aquisição de serviços reproduzido em 10), o Réu procedeu ao pagamento à Autora (i) da fatura emitida em 21 de Maio de 2010, no montante líquido de €14.750 (sendo tal montante acrescido de IVA correspondente a €18.142,50), (ii) da fatura emitida em 6 de Janeiro de 2011, no montante líquido de €14.750 (sendo tal montante acrescido de IVA correspondente a €18.142,50), e (iii) da fatura emitida em 11 de Março de 2011, no montante líquido de €37.575 (sendo tal montante acrescido de IVA correspondente a €46.217,25) - num total de € 67.075 (sendo tal montante acrescido de IVA correspondente a €82.502,25) [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 68 (e de fls. 71/72) de fls. 81 e de fls. 106, todas do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

32. Tem-se aqui presente o teor dos documentos constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf. documentos (docs.) constantes dos autos e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) que se encontra apenso e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

O Tribunal recorrido julgou não provada a seguinte factualidade:

(i) Com a execução do contrato reproduzido em 10), a Autora incorreu em custos (prejuízos) computados em € 44.505,98, respeitantes ao pagamento (i) de salários de arqueólogo, durante 5 (cinco) meses e 9 (nove) dias, no montante total de € 14.063,60 (+ IVA), (ii) de salários de técnico de arqueologia, durante 5 (cinco) meses e 9 (nove) dias, no montante total de € 11.359,10 (+ IVA), e (iii) de salários de técnico de arqueologia, durante 5 (cinco) meses e 9 (nove) dias, no montante total de € 11.359,10 (+ IVA) [cf. nenhuma prova minimamente consistente e congruente foi produzida quanto a tal factualidade. A este propósito, faz- se notar que o representante legal da Autora que prestou depoimento, em sede de declarações de parte, quanto a tal factualidade tinha (e tem) interesse direto no desfecho favorável do presente pleito - pelo que, não mereceu credibilidade por parte deste Tribunal, atenta a sua notória falta de isenção. Mais, a Autora não arrolou como testemunhas BB, CC, nem DD - a quem respeitam os documentos referidos em 29) supra - e que, alegadamente, teriam conhecimento direto quanto a tal factualidade. Ademais, certo é que a Autora não procedeu à junção aos autos (i) de um único documento contabilístico (balanço e/ou balancete, entre outros) que fosse, (ii) nem de extratos bancários, e (iii) nem de qualquer comprovativo do pagamento de salários a quem quer que fosse, suscetíveis de comprovar a factualidade alegada - motivo, pelo qual, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal. Finalmente, não é crível que a Autora tenha sido obrigada a contratar técnicos fora dos seus quadros, tendo-lhes de pagar serviços que eles não fizeram, e não sentiu o direito de recusar o pagamento desses serviços, ou pelo menos de procurar minimizá-lo (mais tendo contratado pessoal técnico, no regime de avença, que, conforme alegado, ficava adstrito à obra em questão sem poder comprometer-se com outra; mas, para aferir do real prejuízo dos visados não se vê que tenha verificado se, no período considerado, esses visados tiveram ou não outra oportunidade de realizar um serviço semelhante, pois só nesse caso teriam um efetivo prejuízo). Também não é crível que, pertencendo um dos alegadamente lesados aos quadros da empresa, parece que, pelo menos a esse, a Autora teria de pagar quer houvesse quer não houvesse retardamento da prestação de serviço, pelo que não se vê onde possa estar o seu prejuízo - motivo, pelo qual, também, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal].

(ii) Com o início dos trabalhos contratualizados com o Réu, em 18 de Outubro de 2010, a Autora incorreu em custos (prejuízos) computados em € 44.505,98, respeitantes ao pagamento (i) de salários de arqueólogo, durante 5 (cinco) meses e 9 (nove) dias, no montante total de € 14.063,60 (+ IVA), (ii) de salários de técnico de arqueologia, durante 5 (cinco) meses e 9 (nove) dias, no montante total de € 11.359,10 (+ IVA), e (iii) de salários de técnico de arqueologia, durante 5 (cinco) meses e 9 (nove) dias, no montante total de € 11.359,10 (+ IVA) [cf. nenhuma prova minimamente consistente e congruente foi produzida quanto a tal factualidade. A este propósito, faz-se notar que o representante legal da Autora que prestou depoimento, em sede de declarações de parte, quanto a tal factualidade, tinha (e tem) interesse direto no desfecho favorável do presente pleito - pelo que, não mereceu credibilidade por parte deste Tribunal, atenta a sua notória falta de isenção. Mais, a Autora não arrolou como testemunhas BB, CC, nem DD - a quem respeitam os documentos referidos em 29) supra - e que, alegadamente, teriam conhecimento direto quanto a tal factualidade. Ademais, certo é que a Autora não procedeu à junção aos autos (i) de um único documento contabilístico (balanço e/ou balancete, entre outros) que fosse, (ii) nem de extratos bancários, e (iii) nem de qualquer comprovativo do pagamento de salários a quem quer que fosse, suscetíveis de comprovar a factualidade alegada suscetíveis de comprovar a factualidade alegada - motivo, pelo qual, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal. Finalmente, não é crível que a Autora tenha sido obrigada a contratar técnicos fora dos seus quadros, tendo-lhes de pagar serviços que eles não fizeram, e não sentiu o direito de recusar o pagamento desses serviços, ou pelo menos de procurar minimizá-lo (mais tendo contratado pessoal técnico, no regime de avença, que, conforme alegado, ficava adstrito à obra em questão sem poder comprometer-se com outra; mas, para aferir do real prejuízo dos visados não se vê que tenha verificado se, no período considerado, esses visados tiveram ou não outra oportunidade de realizar um serviço semelhante, pois só nesse caso teriam um efetivo prejuízo). Também não é crível que, pertencendo um dos alegadamente lesados aos quadros da empresa, parece que, pelo menos a esse, a Autora teria de pagar quer houvesse quer não houvesse retardamento da prestação de serviço, pelo que não se vê onde possa estar o seu prejuízo - motivo, pelo qual, também, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal].

(iii) A Autora obrigou-se a manter, ao seu serviço, uma equipa técnica, em dedicação exclusiva, aos trabalhos contratualizados e referidos em 10), desde 04 de Maio de 2010 a 18 de Outubro de 2010 [cf. nenhuma prova minimamente consistente e congruente foi produzida quanto a tal factualidade. A este propósito, faz-se notar que o representante legal da Autora que prestou depoimento, em sede de declarações de parte, quanto a tal factualidade tinha (e tem) interesse direto no desfecho favorável do presente pleito - pelo que, não mereceu credibilidade por parte deste Tribunal, atenta a sua notória falta de isenção. Mais, a Autora não arrolou como testemunhas BB, CC, nem DD - a quem respeitam os documentos referidos em 29) supra - e que, alegadamente, teriam conhecimento direto quanto a tal factualidade. Ademais, certo é que a Autora não procedeu à junção aos autos (i) de um único documento contabilístico (balanço e/ou balancete, entre outros) que fosse, (ii) nem de extratos bancários, e (iii) nem de qualquer comprovativo do pagamento de salários a quem quer que fosse, suscetíveis de comprovar a factualidade alegada - motivo, pelo qual, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal. Finalmente, não é crível que a Autora tenha sido obrigada a contratar técnicos fora dos seus quadros, tendo-lhes de pagar serviços que eles não fizeram, e não sentiu o direito de recusar o pagamento desses serviços, ou pelo menos de procurar minimizá-lo (mais tendo contratado pessoal técnico, no regime de avença, que, conforme alegado, ficava adstrito à obra em questão sem poder comprometer-se com outra; mas, para aferir do real prejuízo dos visados não se vê que tenha verificado se, no período considerado, esses visados tiveram ou não outra oportunidade de realizar um serviço semelhante, pois só nesse caso teriam um efetivo prejuízo). Também não é crível que, pertencendo um dos alegadamente lesados aos quadros da empresa, parece que, pelo menos a esse, a Autora teria de pagar quer houvesse quer não houvesse retardamento da prestação de serviço, pelo que não se vê onde possa estar o seu prejuízo - motivo, pelo qual, também, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal].

(iv) Com o início dos trabalhos contratualizados com o Réu, em 18 de Outubro de 2010, a Autora obrigou-se a proceder ao pagamento dos salários (a) a BB (respeitantes aos meses de Junho e de Setembro de 2010), (b) a CC (respeitantes aos meses de Maio, Junho, Setembro e de Outubro de 2010), e (c) a DD, respeitantes aos meses de Maio a Setembro de 2010 [cf. nenhuma prova minimamente consistente e congruente foi produzida quanto a tal factualidade. A este propósito, faz- se notar que o representante legal da Autora que prestou depoimento, em sede de declarações de parte, quanto a tal factualidade tinha (e tem) interesse direto no desfecho favorável do presente pleito - pelo que, não mereceu credibilidade por parte deste Tribunal, atenta a sua notória falta de isenção. Mais, a Autora não arrolou como testemunhas BB, CC, nem DD - a quem respeitam os documentos referidos em 29) supra - e que, alegadamente, teriam conhecimento direto quanto a tal factualidade. Ademais, certo é que a Autora não procedeu à junção aos autos (i) de um único documento contabilístico (balanço e/ou balancete, entre outros) que fosse, (ii) nem de extratos bancários, e (iii) nem de qualquer comprovativo do pagamento de salários no âmbito dos trabalhos referidos em 10) supra, suscetíveis de comprovar a factualidade alegada - motivo, pelo qual, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal. Finalmente, sempre se diga, que o Réu solicitou à Autora, em 21 de Julho de 2011, a documentação de suporte respeitante à alegada fatura em débito; e, somente, seis meses depois (em 25 de Janeiro de 2012), é que obteve resposta por parte da Autora que remeteu ao Réu um conjunto de fotocópias de documentos, com a informação de que o técnico DD era empregado do quadro da Autora, a Arqueóloga EE, esteve vinculada ao trabalho até ao mês de Junho, e existiam contratos com pessoal indiferenciado que não se encontrava coletado - ora, este Tribunal não entende como, se a Autora tinha a documentação solicitada no seu arquivo (como teria de ter) demorou 6 meses a enviá-la ao Réu: motivo, também, pelo qual, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal. Acresce que não é crível que a Autora tenha sido obrigada a contratar técnicos fora dos seus quadros, tendo-lhes de pagar serviços que eles não fizeram, e não sentiu o direito de recusar o pagamento desses serviços, ou pelo menos de procurar minimizá-lo (mais tendo contratado pessoal técnico, no regime de avença, que, conforme alegado, ficava adstrito à obra em questão sem poder comprometer-se com outra; mas, para aferir do real prejuízo dos visados não se vê que tenha verificado se, no período considerado, esses visados tiveram ou não outra oportunidade de realizar um serviço semelhante, pois só nesse caso teriam um efetivo prejuízo). Também não é crível que, pertencendo um dos alegadamente lesados aos quadros da empresa, parece que, pelo menos a esse, a Autora teria de pagar quer houvesse quer não houvesse retardamento da prestação de serviço, pelo que não se vê onde possa estar o seu prejuízo - motivo, pelo qual, também, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal].

(v) A Autora, para suportar os custos com a equipa técnica referida em (iii) e que contratou em regime de prestação de serviços, no âmbito da execução do contrato reproduzido em 10) que teve início em 18 de Outubro de 2010, efetuou um empréstimo bancário [cf. nenhuma prova minimamente consistente e congruente foi produzida quanto a tal factualidade (mormente, prova documental - único meio idóneo para comprovação de tal factualidade). A este propósito, faz-se notar que o representante legal da Autora que prestou depoimento, em sede de declarações de parte, quanto a tal factualidade tinha (e tem) interesse direto no desfecho favorável do presente pleito - pelo que, não mereceu credibilidade por parte deste Tribunal, atenta a sua notória falta de isenção. Acresce que a Autora não procedeu à junção aos autos (i) de um único documento contabilístico (balanço e/ou balancete, entre outros) que fosse, (ii) nem de extratos bancários, e (iii) nem de declaração emitida pela entidade bancária competente, suscetível de comprovar a factualidade alegada - motivo, pelo qual, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal].

(vi) Com o empréstimo bancário referido em (v), a Autora incorreu em encargos, como juros e impostos, entre outros [cf. nenhuma prova minimamente consistente e congruente foi produzida quanto a tal factualidade (mormente, prova documental - único meio idóneo para comprovação de tal factualidade). Faz-se notar que a Autora não procedeu à junção aos autos (i) de um único documento contabilístico (balanço e/ou balancete, entre outros) que fosse, (ii) nem de extratos bancários, e (iii) nem de declaração emitida pela entidade bancária competente, suscetível de comprovar a factualidade alegada - motivo, pelo qual, tal factualidade foi julgada não provada por este Tribunal].

IV Do Direito

No seu Recurso, o Município de Guimarães suscita a nulidade do Acórdão recorrido ou a sua revogação, com a sua emergente substituição por decisão que julgue improcedente a ação.

Como se aludiu já, por Acórdão de Apreciação Preliminar, foi admitida a Revista com vista a ser verificado se ocorreu a suscitada violação do princípio do contraditório, determinante da invocada nulidade processual.

O Tribunal a quo em sustentação da decisão recorrida, decorrente da suscitada nulidade, discorreu em 21-02-2025, no que aqui releva:

“(...) Por se afigurar relevante para conhecer da apontada nulidade, veja-se o que decidiu o TRC em Acórdão de 26/10/2021, processo 1591/18.5T8FIGC.C1, “(...) a nulidade invocada está diretamente relacionada com o artigo 608°, n° 2, do Código de Processo Civil, segundo o qual "O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas, cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras." Ou, como refere ALBERTO DOS REIS Código de Processo Civil Anotado, V Vol., pp. 67/68:,

«O juiz não pode conhecer, em regra, senão das questões suscitadas pelas partes; na decisão que proferir sobre essas questões, Não pode ultrapassar, nem em quantidade, nem em qualidade, os limites constantes do pedido formulado pelas partes. (...) Também não pode condenar em objeto diverso do que se pediu, isto é, não pode modificar a qualidade do pedido.

Se o autor pediu que o réu fosse condenado a pagar determinada quantia, não pode o juiz condená-lo a entregar coisa certa; se o autor pediu a entrega de coisa certa, não pode a sentença condenar o réu a presta um facto; se o pedido respeita à entrega de uma casa, não pode o juiz condenar o réu a entregar um prédio rústico, ou a entregar casa diferente daquela que o autor pediu; se o autor pediu a prestação de determinado facto (a construção dum muro, por hipótese), não pode a sentença condenar na prestação doutro facto (na abertura duma mina, por exemplo).»

Quer isto dizer que o juiz está limitado pela pretensão material do A., o efeito jurídico que ele visa alcançar com a ação.

Nesta medida, o que identifica a pretensão material do A., conforme se refere no Ac. do S.T.J. de 07/04/16 Ac. do S.T.J. de 07/04/16, relator Lopes do Rego, proferido no proc. n° 842/10.9TBPNF.P2.S1, (…) é “o efeito prático-jurídico por ele pretendido e não a exata caracterização jurídico-normativa da pretensão material, a sua qualificação ou subsunção no âmbito de certa figura ou instituto jurídico, sendo lícito ao tribunal, alterando ou corrigindo tal coloração jurídica, convolar para o decretamento do efeito jurídico adequado à situação litigiosa, sem que tal represente o julgamento de objeto diverso do peticionado."

In casu, a questão a decidir em sede de recurso da sentença recorrida que julgou improcedente a ação, consistia em aferir da responsabilidade do R. pelo dano sofrido na esfera jurídica da A./recorrente que calculou em €12.795,05, a título indemnizatório, correspondente a custos suportados com pessoal contratado e decorrente de incumprimento contratual por parte do R. ao não ter possibilitado ou permitido que a Recorrente pudesse dar início à prestação de serviços que lhe havia adjudicado em 8 de Abril de 2010 e celebrado o respetivo contrato em 4 de Maio de 2011, do qual se extrai que o prazo de sua execução teria início nesta mesma data (4/5/2011) e término passados 45 dias.

O acórdão recorrido circunscreveu-se, estritamente, a decidir essa questão com base na matéria alegada pelas partes e na prova constante dos autos, julgando, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, com base nessa prova, que se impunha dar como verificado o nexo de imputabilidade ao R. relativamente aos atrasos no início da execução dos trabalhos, determinante de maiores encargos quanto à sua execução, razão pela qual considerou haver um desequilíbrio contratual resultante das vicissitudes temporais impostas pelo contraente público, que impunham o direito à compensação no montante reclamado pela A./recorrente, que corresponde ao efeito jurídico que visava alcançar com a ação.

O assim decidido, ao contrário do entendimento expresso pelo recorrente não assenta em fundamento não alegado nem consubstancia decisão surpresa, tendo o Acórdão retirado de certos factos provados, conclusão distinta do Tribunal recorrido no que tange à responsabilidade do R., mas essa questão tem a ver com o mérito da decisão e com um eventual erro de julgamento e não com a construção lógica da sentença. Assim, carece de fundamento a arguição de nulidade, efetuada ao abrigo do disposto na alínea d) do n° 1 do artigo 615°do Código de Processo Civil.”

Vejamos:

O que está em causa no presente Recurso é saber se o Acórdão recorrido se limitou a fazer um enquadramento jurídico diverso da pretensão do recorrente, ou se, inadvertidamente, se pronunciou abusiva e inovatoriamente sobre questão jurídica não suscitada nos autos, em sede de recurso, e sem que, face à mesma tenha sido facultado o necessário contraditório.

Como sublinhou o Ministério Público no Parecer emitido neste STA, é patente que com o peticionado não são sequer indicados os preceitos legais em que o mesmo assentaria, de modo a determinar a atribuição indemnizatória, consequente da invocada alteração unilateral do contrato.

Não obstante, invoca o Recorrido que a detetada violação contratual, lhe daria o direito a resolver o contrato, nos termos do estatuído no art.327° do CCP.

Estamos perante uma causa de pedir por violação ilícita do contrato que poderia determinar o pagamento de indemnização, verificados que fossem os respetivos pressupostos da ilicitude da culpa, dos danos e do nexo de causalidade.

Incontornavelmente, o Autor, ainda que tendo requerido o pagamento dos danos invocados, o que lhe foi recusado em 1ª Instância, em momento algum peticionou o equilíbrio financeiro do contrato.

Aliás, os pressupostos jurídicos do reequilíbrio do contrato, são diversos dos pressupostos da responsabilidade contratual por incumprimento.

Efetivamente, no pedido de reequilíbrio do contrato, há que apurar se houve uma alteração unilateral do contrato ao abrigo do art.302° al. c) do CCP, com base em algum dos fundamentos dos arts.311°, al. c) e 312°. al. c) ambos do CCP., e se tal alteração cumpriu os limites previstos no art.313° do citado diploma legal, impondo-se apurar se se estará perante uma modificação unilateral licita ou ilícita.

A modificação unilateral, pelo contraente publico, das cláusulas respeitantes ao conteúdo e ao modo de execução das prestações previstas no contrato por razões de interesse público, tem a natureza de ato administrativo (cfr. art.307° n°2 al. b) do CCP).

Já a modificação objetiva do contrato, feita unilateralmente pelo contraente público, dará direito à reposição do equilíbrio financeiro nos termos do art.282° do CCP (cfr. art.314° do CCP), sendo que, não se verificando a sua impugnação, forma-se quanto à mesma caso decidido.

Assim, a causa de pedir fundada em incumprimento contratual é diversa do pedido de reequilíbrio financeiro do contrato, por alteração unilateral do contrato, por parte do contraente público, nomeadamente por estar assente em pressupostos jurídicos diversos, com efeitos jurídicos divergentes, sendo que, no primeiro, se verifica o direito do lesado a ser ressarcido a título de indemnização, determinando a verificação da segunda situação, o reequilíbrio financeiro.

Os requisitos da reparação dos danos em caso de ato lícito e em caso de ato ilícito são também diferentes, mais exigentes compreensivelmente no primeiro caso, e menos exigentes e nos termos gerais do direito (ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano) no segundo.

Se a licitude for um requisito do fait du prince isso significa que, em caso de ilicitude, a parte lesada não poderá naturalmente prevalecer-se do direito à reposição do equilíbrio financeiro perante o seu contraente, mas apenas do direito de indemnização.

Sobre o conceito de facto do príncipe (fait du prince), discorreu-se lapidarmente no Acórdão deste STA nº 015/08.0BELSB 01307/17, de 21.11.2019:

“Escreveu Ana Gouveia Martins, A modificação e os trabalhos a mais nos contratos de empreitada de obras públicas, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Volume II, 2010, págs. 61 a 63, 70, e 75 a 79:

“Os contratos administrativos não consubstanciam um instituto substancial e radicalmente diferente dos contratos de direito privado, sem prejuízo da sua autonomia dogmática. Efetivamente, a noção de contrato é um conceito unitário na nossa ordem jurídica, transversal a todos os ramos de direito, sendo os contratos administrativos uma espécie dentro da categoria geral dos contratos, dominados igualmente pelo princípio do consensualismo. Um dos postulados fundamentais nesta matéria é o de que o contrato é a lei das partes e, de harmonia com princípio pacta sunt servanda, deve ser cumprido nos estritos termos em que foi convencionado, sendo que quaisquer alterações só serão admissíveis por mútuo acordo das partes.

Porém, a necessidade de garantir a prossecução do interesse público nos contratos da Administração não se compadece com o reconhecimento de um valor absoluto ao princípio da estabilidade contratual e a adoção de uma conceção estática de contrato, antes impondo uma conciliação do princípio do consensualismo com o princípio da prossecução do interesse público. A teoria geral do contrato administrativo não é indiferente ao valor da segurança jurídica e da tutela da confiança: simplesmente, forjou institutos que procuram assegurar a viabilidade do recurso à colaboração privada através das vias contratuais, sem que tal convole uma renúncia ao dever de prosseguir o interesse público e, portanto, reconhecendo à Administração, dentro de certos limites, o exercício de poderes e prerrogativas de autoridade na execução do contrato.

(…)

Todavia, as exigências do interesse público não podem sobrepor-se, sem mais, aos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, sobretudo no âmbito contratual, em que vigora como princípio geral de direito o princípio pacta sunt servanda.

Como bem refere LAUBADÈRE: «... o contrato não pode, sem perder todo o significado, estar à mercê dos privilégios de atuação unilateral de um dos cocontratantes».

A tensão dialética entre aqueles princípios e a sua conciliação manifestam-se paradigmaticamente na construção jurisprudencial francesa do poder de modificação unilateral do contrato (ius variandi) reconhecido à Administração Pública, que legitima a alteração das prestações objeto do contrato por razões de interesse público.

Mais tarde, foram desenvolvidos outros institutos que irão integrar a teoria geral do contrato administrativo, entre os quais avultam a teoria do fait du prince e a teoria da imprevisão, a que acresce o desenvolvimento da teoria oitocentista das sujétions imprévues.

Trata-se, em qualquer dos casos, não já de garantir a conciliação da prossecução do interesse público com os interesses dos particulares, mas tão somente de assegurar a tutela dos interesses do contratante privado, mediante a alteração do conteúdo económico do contrato, atenuando o princípio geral de que os riscos empresariais internos, bem como os riscos económicos conjunturais, correm por conta do cocontratante.

(…)

O exercício do ius variandi está, por outro lado, condicionado à reposição do equilíbrio financeiro do contrato. Se da modificação introduzida resultarem prejuízos para o concessionário ou uma redução dos lucros legitimamente acordados, a Administração está obrigada a garantir a compensação devida nos termos convencionalmente estipulados ou a fixar, de harmonia com o princípio do equilíbrio equitativo das prestações.

A fonte desta obrigação jurídica de indemnização integral dos prejuízos causados pela modificação unilateral introduzida (danos emergentes e lucros cessantes) é a responsabilidade por prática de facto lícito. O seu fundamento é o princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, complementada pelo princípio da interdependência dos interesses empenhados num contrato que postula que «... nenhuma das partes possa procurar obter da outra uma vantagem sem lhe dar a compensação devida segundo o que estiver estipulado».

A reposição do equilíbrio financeiro assume-se como contrapartida da possibilidade de imposição unilateral de encargos superiores aos que o particular se vinculou e podia legitimamente esperar e garante que «...a relação obrigacional alterada sem o seu consentimento lhe continuará a proporcionar satisfações de intensidade idêntica».

(…)

IV. O FAIT DU PRINCE

A expressão fait du prince remonta ao Estado Absoluto e tem a sua origem histórica na designação tradicional do poder do monarca de incumprir os contratos. Foi recuperada e adotada pela doutrina administrativa para ilustrar e acentuar a ideia de que os contratos administrativos estão submetidos a uma 'cláusula de sujeição' às novas definições e mutações do interesse público, corporizadas por leis, regulamentos e atos administrativos. A administração não pode, com efeito, ficar sequestrada dos seus poderes normativos, legais ou regulamentares pelo simples facto de o seu exercício poder, afetar, ainda que indiretamente, uma relação contratual na qual é parte, sob pena de tal corporizar uma inadmissível renúncia genérica de poderes públicos.

A construção da teoria do fait du prince assenta na ideia de que a Administração deve igualmente responder pelos prejuízos causados aos contratantes particulares pelo exercício legítimo de outros poderes para além do poder de modificação unilateral do contrato, maxime, poderes regulamentares, que incidam desfavoravelmente sobre elementos essenciais do contrato. O factum principis designa qualquer medida lícita adotada pelo poder público que afete o equilíbrio do contrato e agrave de forma imprevisível as condições de execução das prestações, dando lugar à obrigação de pagamento de uma indemnização integral dos prejuízos causados (danos emergentes e lucros cessantes).

A teoria do fait du prince apresenta, contudo, contornos indefinidos e é objeto de acesas divergências doutrinárias quanto ao seu conteúdo e alcance, designadamente quanto a saber se integra o exercício do poder de modificação unilateral, ou se, ao invés, se reconduz a uma figura diversa.

A jurisprudência e a doutrina tradicional francesa, em que militam nomes como RICHER, LAUBADÈRE, RIVERO, WALINE, sustentam uma tese monista e definem o fait du prince como qualquer medida lícita emanada da autoridade contratante, seja uma medida geral seja uma medida específica, seja no exercício de poderes relativos à execução do contrato (ius variandi), seja em função de outros poderes de que seja titular a administração contratante. O poder de modificação unilateral constitui, assim, uma das manifestações do fait du prince.

Alguma doutrina mais recente, pelo contrário, considera que se deve distinguir o poder de modificação unilateral do fait du prince, excluindo-o do âmbito de aplicação desta teoria. A teoria do fait du prince apenas terá aplicação quando uma medida adotada pela autoridade contratante agrave indiretamente a situação contratual do cocontratante, tornando-a mais onerosa em virtude do exercício de poderes extracontratuais da autoridade contratante, i.e., de poderes independentes da sua qualidade de parte no contrato, designadamente, poderes de polícia administrativa que se venham reflexamente a repercutir no contrato (v. g., se o município proibir a circulação automóvel em determinadas vias, reservando-as à circulação pedonal, tal pode afetar a execução de um contrato de serviços de transporte público).

Na esteira da doutrina clássica francesa, a doutrina nacional tem tradicionalmente perfilhado um entendimento amplo da teoria do fait du prince, verificando-se uma assimilação e recondução do poder de modificação unilateral ao mais amplo poder público dos órgãos administrativos ou dos órgãos legislativos de definir de forma inovadora as situações jurídicas na prossecução do interesse público, por natureza mutável, através de medidas genéricas ou individuais. A expressão 'ius variandi' é utilizado de forma indistinta ou como sinónima do 'fait du prince' pela doutrina dominante, pelo que se perfilha o entendimento de que o poder de modificação unilateral pode ser exercida por ato administrativo, como é a regra, bem como por regulamento ou ato legislativo. MARCELLO CAETANO e FREITAS DO AMARAL vão mesmo mais longe e admitem que a potestas variandi possa ser exercida através de um ato legislativo ou regulamentar aprovado por uma entidade distinta da Administração contratante, o que nos parece já constituir um desfiguramento excessivo e indesejável do instituto (45 No mesmo sentido, cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO MATOS, Direito administrativo geral, III, D. Quixote, 2003, p. 359, onde sustentam que o fait du prince pode resultar da conduta de um órgão de pessoa coletiva estranha à relação contratual, sendo que a indemnização deve ser suportada pela entidade contratante apesar de o facto não lhe ser imputável. Reconduzindo o factum principis em sentido próprio à alteração do conteúdo contratual por superveniência de uma alteração legislativa, dela distinguindo a alteração por via do exercício da função administrativa quer pelo contraente público (designada pela autora como modificação unilateral latu sensu), quer por uma entidade estranha ao contrato (modificação unilateral induzida ou reflexa), cfr. CARLA AMADO GOMES, «A conformação...», op. cit., pp. 534 a 537).

Não obstante a aparente amplitude da operacionalidade da teoria do fait du prince, entendida nesse sentido amplo, a verdade é que se assiste a uma delimitação das situações em que há lugar à emergência na esfera do cocontratante de um direito a uma indemnização integral dos prejuízos causados (danos emergentes e lucros cessantes). Constitui um pressuposto fundamental desta obrigação indemnizatória a exigência de que a medida geral afete especifica e especialmente determinado contrato, atingindo elementos essenciais da relação contratual. (…)

Assistiu-se nos últimos tempos a tentativas de delimitação mais precisas do poder de modificação unilateral e do fait du prince, embora nem sempre coincidentes (49 Cfr. LOURENÇO VILHENA DE FREITAS, O Poder ..., op. cit., pp. 115 e 116. O autor propõe uma série de critérios distintivos, embora acabe por não retirar as devidas consequências em termos de regime. No que respeita à sua finalidade, o ius variandi visa direta e tipicamente produzir uma alteração contratual, de molde a adaptar o contrato à mutação ou superveniência do interesse público, enquanto no factum principis, ainda quando resulte do exercício do poder administrativo (medida individual de polícia, regulamento), a modificação do contrato não constitui o seu fim, constituindo antes uma consequência reflexa ou indireta da sua eficácia, dirigida a satisfazer outros interesses da coletividade. O poder de modificação unilateral é sempre manifestação do exercício da função administrativa, constituindo o exemplo paradigmático do exercício de poderes de autoridade, na execução do contrato, por ato administrativo unilateral, enquanto o factum principis pode resultar do exercício de outra função do Estado (governativa, legislativa). O ius variandi tem por objeto intencional, típico e direto a introdução de modificações no clausulado de um determinado contrato, pelo que é sempre exercido através da prática de um ato administrativo, para definir uma categoria de situações concretas reportáveis a uma pessoa ou conjunto de pessoas perfeitamente determinadas ou determináveis. Já a teoria do fait du prince resulta, por regra, da adoção de uma medida geral e abstrata.

Num sentido próximo, cfr. PEDRO GONÇALVES, A concessão ..., op. cit., p. 260; MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO MATOS, Direito ..., III, op. cit., p. 359. Adotando critérios distintivos diversos, supra referenciados, cfr. CARLA AMADO GOMES, «A conformação ...», op. cit., pp. 533 e ss.), cuja bondade não podemos desenvolver nesta sede. Todavia, e é o aspeto que nos importa acentuar aqui, a teoria do fait du prince não constitui, por si só, uma base habilitante para a introdução de modificações a contratos da Administração. Não designa um poder genérico de incumprimento dos contratos, nem sequer consubstancia uma causa de exclusão da ilicitude, idónea para justificar e afastar a ilicitude de uma medida ilegal ou inconstitucional. Bem pelo contrário, assenta no pressuposto de que se verificou uma alteração lícita do direito aplicável que, contudo, agravou a carga contratual e coloca-se num momento lógico posterior às alterações ocorridas a qualquer título, desde que lícitas, para efeitos de garantir o ressarcimento dos danos causados.

A teoria do fait du prince constitui, efetivamente, uma fonte de responsabilidade administrativa por facto lícito. Não pretende, deste modo, corporizar uma base habilitante para a introdução de modificações contratuais. Visa simplesmente reunir, sob a égide do dever de indemnização integral dos danos causados aos contratantes, uma constelação de situações em que uma medida (licitamente) adotada pelo poder público na prossecução de interesses gerais da coletividade envolve, como consequência reflexa ou indireta da sua eficácia, a modificação de relações contratuais previamente estabelecidas.

Efetivamente, a teoria do factum principis nasceu para dar resposta a um problema fundamental que se coloca em qualquer Estado de Direito: pressupondo que uma relação contratual é afetada negativa e especificamente pelo exercício legítimo do poder público, v. g., por via legislativa ou regulamentar, com a inerente restrição ou amputação de direitos patrimoniais conferidos pela Administração através de um contrato, haverá, por força do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, do princípio da tutela da confiança e da proteção do direito de propriedade constitucionalmente garantido, que ressarcir todos os prejuízos causados.

Com base nesta premissa fundamental, assistiu-se ao desenvolvimento de uma série de institutos jurídicos que se destinam a acautelar os interesses do cocontratante particular face a modificações que inviabilizem ou dificultem e tornem mais onerosa a execução do contrato. Designadamente, situações originariamente integradas na teoria do fait du prince relevam atualmente nos termos e condições da teoria da imprevisão ou da alteração das circunstâncias, comprimindo-se a operatividade do factum principis a medidas emanadas pela autoridade contratante. Se a medida for adotada por outra entidade, apenas poderá conhecer aplicabilidade a teoria da imprevisão.

A evolução registada impõe, deste modo, uma clara e nítida separação das águas e do âmbito de aplicação de cada um destes institutos. Na verdade, há que proceder ao enquadramento das diversas situações de responsabilidade do poder público no âmbito dos institutos da modificação unilateral do contrato, do fait du prince, da teoria da imprevisão e da responsabilidade do Estado pelo exercício da função legislativa.

O art. 314.º, n.º 1, alínea a), do CCP vem consagrar a referida compressão do âmbito de aplicação da teoria do fait du prince, restringindo o direito à reposição do equilíbrio financeiro à «alteração anormal e imprevisível das circunstâncias imputável à decisão do contraente público, adotada fora do exercício dos seus poderes de conformação da relação contratual, que se repercuta de modo específico na situação contratual do cocontratante».”

Do ora transcrito resulta que, atualmente, o facto do príncipe (fait du prince) tem um âmbito mais restrito, abrangendo apenas as situações em que esteja em causa uma qualquer medida anormal e imprevisível adotada pelo contratante público que afete de forma específica o equilíbrio do contrato, embora não o tenha por objeto, dando lugar à obrigação de pagamento de uma indemnização integral dos prejuízos causados (cfr. art. 314º n.º 1, al. a), do CCP), por se tratar de uma situação equiparada à da modificação unilateral do contrato, sendo certo que, se a medida for adotada por outra entidade (que não o contraente público), apenas poderá conhecer aplicabilidade a teoria da imprevisão (cfr. art. 314º n.º 2, do CCP).

Mais ressalta do ora transcrito que, quando no passado o facto do príncipe tinha um âmbito mais abrangente - incluindo tanto as situações em que a medida anormal e imprevisível era imputável ao contraente público como a outra entidade -, sempre se entendeu que, na hipótese de o mesmo resultar de uma medida imputável ao contraente público, havia lugar à reposição do equilíbrio financeiro, ou seja, ao pagamento de uma indemnização integral dos prejuízos causados, por se tratar de uma situação equiparada à modificação unilateral do contrato (cfr. art. 180º, al. a), parte final, do CPA de 1991).

Efetivamente, e como escreveu Pedro Gonçalves, A Concessão de Serviços Públicos (uma aplicação da técnica concessória), 1999, pág. 260:

“Quanto aos efeitos do fait du prince, há que distinguir os casos em que o bouleversement do contrato resulta de medidas gerais adotadas pela Administração concedente, que fica constituída no dever de indemnizar não só o dano emergente como o lucro cessante que essas medidas provocam.”

Aqui chegados, em situações particulares, perante a eventual identidade entre sujeito contratual e o autor da alteração, a mesma pode ser equiparada a uma modificação unilateral do contrato, conduzindo à adoção do instituto da reposição do equilíbrio financeiro do contrato e não da indemnização por imprevisão.

Em qualquer caso, e em concreto, como se refere no voto de vencido, do Acórdão do TCAN, o problema deixa a esfera do contrato (da “responsabilidade” contratual e do contencioso contratual) e passa para a esfera extracontratual.

O facto dos efeitos jurídicos, serem ambos de natureza pecuniária, não obsta a que a sua natureza seja diversa.

Assim, entende-se que o Acórdão recorrido, não se limitou a qualificar ou subsumir os factos dados como provados a certa figura ou instituto jurídico diversa daquela que havia resultado da sentença da 1ª instância, alterando oficiosamente a causa de pedir, sem o acordo do Autor, (cfr. Artº 265° do CPC) e sem que tenha sido facultado o necessário contraditório.

Acresce que o objeto do recurso, se prendia, em boa medida, com os efeitos jurídicos da matéria de facto dada como provada sob o n°29, nomeadamente a de saber se tal facto apenas dava como provado a existência do referido conteúdo, ou se o conteúdo em si mesmo devia ser dado como provado, uma vez que se tratava de documento particular e como tal sem força probatória plena.

É certo que a factualidade dada como provada nos autos, poderia determinar e suportar uma ação administrativa do equilíbrio financeiro do contrato, sendo que, em qualquer caso, não estavam alegados e menos ainda provados, todos factos essenciais à procedência da ação.

É incontornável que não foi assim que a Autora configurou a ação, pelo que não caberia ao Tribunal a quo, por assim dizer, convolar a ação proposta, para aquela que entendia dever ter sido intentada.

Caso se se estivesse perante uma ação de reequilíbrio financeiro, o Autor sempre teria de impugnar o ato administrativo que lhe houvesse recusado o reequilíbrio financeiro, invocando os respetivos vícios, cumulando tal pedido sobre a validade ou execução do contrato (cfr. art.º 4.º n° 2 al. g) do CPTA).

V. Decisão

Assim, pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao Recurso, revogando-se o Acórdão Recorrido, mais se julgando improcedente a Ação.

Lisboa, 10 de julho de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) – Helena Maria Mesquita Ribeiro – Cláudio Ramos Monteiro.