0522/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto lícito prescreve no prazo de três anos previsto no nº1 do artº498º do Código Civil ex vi artº72º, nº1 da LPTA, aqui ainda aplicável ( e hoje o artº5º da Lei 67/2007, de 31.12) .

II- O referido prazo conta-se, nos termos do citado nº1 do artº498º, desde o conhecimento do direito pelo lesado, independentemente do conhecimento pelo mesmo da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos.

Acordam, em conferência, os juízes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A…, com os sinais dos autos, interpõe recurso do saneador/sentença, proferido pelo Mmo juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que julgou procedente a excepção de prescrição do direito que a Autora, ora recorrente, pretendia fazer valer com a presente acção declarativa ordinária e absolveu do pedido a Ré B….

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

A. O pedido indemnizatório formulado pela A. encontra-se expressamente fundado nos termos do artº18º do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº168/99, de 18-09 e do artº25º do Dec. Lei nº59/99, de 02.03, enquanto todas as demais normas invocadas nos artº31º a 33º da P.I. – às quais não é feita menção no petitório – claramente se destinam apenas a reforçar ( caso do artº62º, nº2 da CRP, do artº1310º do CC e do artº9º do Dec. Lei nº 48051 de 21.11.1967) o sentido da prescrição emergente das disposições normativas sobre as quais a A erigiu a sua causa de pedir, bem como a explicitar o modo como deverá operar tal prescrição indemnizatória ( caso dos artº562º e 564º do CC).

B. O princípio que todas essas normas afirmam é o da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas ou as que ajam para colaborar na prossecução do interesse público (caso dos empreiteiros ou concessionários de obras públicas) pela indemnização dos prejuízos causados pela ocupação temporária de prédios particulares, em benefício desse mesmo interesse público, independentemente do carácter ilícito dos factos geradores desse dever indemnizatório.

C. Desde há muito que é ponto assente na doutrina e jurisprudência que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas é a obrigação indemnizatória emergente da verificação cumulativa dos pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e causalidade entre o facto e o dano. Outra realidade, a que o legislador dispensou um regime distinto, é a da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas pelos encargos ou prejuízos especiais e anormais, causados mediante a prática de actos administrativos legais ou actos materiais lícitos. Ora, em nenhum momento o Autor mencionou qualquer espécie de acto ilícito, perpetrado pela R., de que resultasse o crédito indemnizatório que peticiona.

D. Tanto o artº71º, nº2 da LPTA, como o artº 498º, nº1 do CC não devem ser considerados aplicáveis ao caso de responsabilidade civil por acto lícito suscitado nestes autos, ao qual deve antes ser aplicado o mesmo regime prescricional vigente para o direito indemnizatório emergente da expropriação por utilidade pública, por ser o próprio do condicionalismo específico em que se desenvolveram as relações entre as partes.

E. O mesmo regime legal a que recorreu o douto Despacho recorrido (o do Código das Expropriações) para determinar a competência do Mmo. Tribunal a quo para conhecer da relação controvertida, não pode deixar de ser o que se aplicará para a determinação do regime aplicável a essa mesma relação, designadamente quanto à prescrição dos direitos dela emergentes, que deverá ocorrer no prazo geral de 20 anos.

F. A origem fáctica do direito indemnizatório da A. não ocorreu durante todo o ano de 1998, durante o qual a execução dos trabalhos a cargo da R esteve inviabilizada, em função da realização da Expo’98, vindo a despontar entre os anos de 1999 e 2000, ao longo dos quais se estenderam as conversações das Partes, com vista à solução do diferendo e que acabaram por cessar sem sucesso. Por isso, em Setembro de 2002, data em que foi interposta a presente acção, não tinha expirado um prazo de 3 anos sobre o ano de 2000, em que definitivamente se constatou a indisponibilidade da R. para proceder às medidas compensatórias que haviam sido acordadas.

Nestes termos e nos demais de direito cujo douto suprimento de V.Eª se espera e invoca, requer-se que seja revogado o douto despacho saneador/sentença recorrido, por violação do disposto no artº18º do CE aprovado pela Lei nº168/99 de 18.09 e do artº 25º do DL 59/99, de 02.03 e erro de aplicação do artº71º, nº2 da LPTA e artº498º, nº1 do CC, ordenando-se a prossecução dos autos até final, para conhecimento da causa.

Contra-alegou a recorrida B..., CONCLUINDO assim:

A. A responsabilidade indemnizatória, no nosso ordenamento jurídico apenas poderá ser extracontratual ou contratual, consoante a fonte jurídica de onde essa responsabilidade dimana.

B. Tendo em conta que a Recorrente peticiona indemnização por prejuízos derivados da ocupação temporária de terrenos da sua propriedade – nos termos do artigo 18º do Código das Expropriações – resulta evidente que a fonte do direito a que a Recorrente se arroga, não assenta em nenhum negócio jurídico.

C. O artigo 18º do Código das Expropriações não cria qualquer regime distinto de responsabilidade civil, antes remetendo expressamente para os “ termos gerais do direito” a regulamentação eventualmente devida, o mesmo sucedendo com o artº25º do Decreto-Lei nº59/99, de 02.03 que, igualmente, remete para os “termos da lei” a regulação de eventuais indemnizações devidas pela ocupação temporária de prédios particulares.

D. Pelo que, e como bem decidido pelo tribunal a quo, o caso dos autos tem que ser analisado e decidido à luz do regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual.

E. Sendo aplicável o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, consagrado no Decreto nº48051, de 21 de Novembro de 1967, o prazo de prescrição do direito invocado pela Recorrente será o prazo constante do artº498º do Código Civil, mercê da remissão imposta pelo nº2 do artº71º da LPTA.

F. O prazo de prescrição constante do artº498º do Código Civil é extensível a todas as formas de responsabilidade extracontratual do Estado e das pessoas colectivas públicas, pela aplicação do nº2 do artº71º da LPTA.

G. A Recorrida não celebrou qualquer acordo no qual estivesse obrigada a quaisquer trabalhos de modulação e de relocalização e ampliação do Colector Principal de Drenagem da Plataforma de Beirolas, tendo cumprido todas as obrigações assumidas, designadamente a de devolução dos terrenos em condições de serem utilizados para os fins da Expo’98.

H. Para efeitos de aplicação do artº 498º, nº1 do Código Civil, entende-se que existe conhecimento do direito à indemnização a partir do momento em que o lesado esteja ciente dos pressupostos que se encontram reunidos e que justificam o seu direito.

I. Foi em finais de 1997 e início de 1998, aquando da devolução dos terrenos ocupados pela Recorrida que se iniciou a contagem do prazo de prescrição de 3 anos previsto no citado artº 498º, nº1 do Código Civil.

J. Nenhuma inviabilidade existiu, decorrente da realização da EXPO’98, para a realização de trabalhos nos terrenos em causa, uma vez que as instalações da exposição distavam mais de 1000 metros e as pretensas conversações invocadas pela Recorrente são insusceptíveis de diferir o início da contagem de tal prazo de prescrição de 3 anos.

K. Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis que o Tribunal doutamente suprirá, deve negar-se provimento ao presente recurso e manter-se a decisão recorrida, com as necessárias consequências legais.

O Digno Magistrado do MP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, face ao alegado na Conclusão C das respectivas alegações, uma vez que a Autora assentou a acção em responsabilidade fundada em acto lícito – nº2 do artº9º do DL 48.051 e artº18º do Cód. das Expropriações, devendo os autos baixar à 1ª Instância a fim de prosseguirem.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

No saneador/sentença, ora sob recurso, o Mmo. Juiz identificou três questões prévias suscitadas pela Ré, na contestação, a incompetência material do tribunal (i) a prescrição do direito invocado pela autora (ii) e o abuso de direito (iii), tendo julgado improcedente a primeira, procedente a segunda e prejudicada a terceira.

Só a Autora veio interpor recurso do saneador/sentença, circunscrito à questão da prescrição do seu direito.

Portanto, é essa a única questão sub judicio.

Vejamos então os fundamentos da decisão recorrida relativamente a essa questão.

O Mmo. Juiz a quo, depois de referir os argumentos de ambas as partes quanto à suscitada prescrição do direito da Autora, fundamentou assim a sua decisão:

«Parece-nos que afinal a autora não sabe muito bem donde nasceu o seu alegado direito e que também não nos esclarece sobre ele, se é que ele existe.

Na verdade, na petição começa por dizer que a sua origem seria numa relação contratual, que terá tido início nos contratos existentes e em que ficou indiciada a solução; a ré não pagaria qualquer contrapartida financeira directa, mas, além de devolver os terrenos limpos e desobstruídos, suportaria encargos com a realização de obras ( artº14º da P.i.), mas depois deriva para a justa indemnização por ocupação, pelo pagamento dos encargos impostos, ou para a reparação do dano a reconstituir ou os lucros cessantes, ou ainda pela imposição de sacrifício especial e anormal, ou devido por expropriação/ocupação – cf. artigos 31 a 39 da petição, por referência aos normativos da Constituição, do Código Civil, da Lei de Responsabilidade Civil do Estado, do Código das Expropriações, do Regime das Empreitadas de Obras Públicas.

Concluindo que: pelas perturbações causadas à normal prossecução da sua actividade, decorrentes da utilização de áreas, na sua Zona de Intervenção, como estaleiro das obras empreendidas pela R. e subsequente arranjo dessas mesmas áreas em descoordenação temporal com os restantes trabalhos, deve a A. ser indemnizada, ao abrigo de todas as supra-citadas disposições legais- artº40º.

E pedindo que a ré seja condenada a pagar-lhe “ uma indemnização pelos prejuízos causados no valor de…».

Vindo agora em sede de réplica sustentar ainda como causa de pedir o enriquecimento sem causa, ou mesmo o incumprimento do acordado entre as partes.

A ser incumprimento e a ter havido o entendimento que a autora diz ter existido, não haveria lugar a qualquer contrapartida financeira, mas antes a uma obrigação de facere por parte da ré, impondo-se que pedisse o seu cumprimento integral.

Seja como for, subjacente ao instituto da prescrição a que se alude no artº 498º, nº1 do C. Civil, e para o qual remete o nº2 do artº71º da LPTA, o “ direito de indemnização por responsabilidade extracontratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito de regresso, prescreve nos termos do artº498º do Código Civil.

E segundo o nº1 deste preceito da lei civil: “ O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária (…)”.

Por mais voltas que lhe demos parece que não se pode sair daqui. Não estamos, nem a Autora assim configurou a causa de pedir, perante responsabilidade contratual. Pois apesar de o indiciar, a Autora não sustentou a causa, nem fundou a causa de pedir em relação contratual existente entre as partes e no seu incumprimento.

Não sendo assim, estamos perante responsabilidade extracontratual, seja qual seja a causa imediata. Aliás, como acima se disse e pese embora as derivações por parte da Autora quanto a tal(is) causa(s), sempre acaba por concluir tratar-se de uma indemnização por perturbações, por danos por ocupação, acabando por pedir uma indemnização por prejuízos causados.

Em qualquer dos casos, a autora sabia do seu direito indemnizatório, pela ocupação, por perturbação da sua actividade, por limitação do seu uso, seja pelo que for, desde a data em que cessou essa causa e essa causa como indica cessou com a entrega por parte da ré dos terrenos ocupados com os estaleiros e tal ocorreu em 1997, princípios de 1998.

Há realmente inércia sua quando só apenas em Setembro de 2002 vem a juízo pretender fazer valer esse seu alegado direito, sabendo-se que na base do instituto da prescrição estão razões que se prendem com a certeza e a segurança das relações jurídicas e bem assim razões relativas à proximidade da prova dos factos.

Por isso que se entenda ser perfeitamente aplicável ao caso o regime da prescrição a que aludem os citados artº 71º da LPA e 498º do Código Civil e que, no caso, tendo sido suscitada tal excepção por parte da ré e tendo decorrido o prazo de 3 anos entre a data em que a autora teve conhecimento do invocado direito e a data em que o pretendeu exercer, sem que tenha existido qualquer causa interruptiva ou suspensiva de tal prazo, havemos de declarar ter decorrido tal prazo e proceder a excepção de prescrição.

A prescrição configura-se como excepção peremptória que, nos termos do nº3 do artº 493º do C. Processo Civil, importa a absolvição do réu do pedido, por causa impeditiva do efeito jurídico dos factos articulados pelo autor.

Assim sendo, porque verificada a prescrição do direito que se pretendia fazer valer, pelo decurso do respectivo prazo, absolvo os réus do pedido.

Ainda por via disso fica prejudicado o conhecimento da outra excepção e, naturalmente, o prosseguimento da lide para conhecer da questão de fundo.».

Ou seja, o Mmo. Juiz considerou que não tendo a Autora fundamentado o pedido em responsabilidade contratual, estaríamos perante um pedido de indemnização fundado em responsabilidade civil extracontratual, independentemente da sua causa imediata. E, porque assim entendeu, aplicou à situação sub judicio o artº498º do CC ex vi artº71º, nº2 da LPTA, ou seja, considerou que o prazo de prescrição aqui em causa era o prazo de três anos previstos no primeiro dos referidos preceitos legais, para o qual o segundo remete. Concluiu, depois, que tal prazo ter-se-ia esgotado antes da interposição da presente acção em Setembro de 2002, porque a Autora tomou conhecimento do seu invocado direito, desde a data em que ela própria refere lhe foram entregues os seus terrenos ocupados pelos estaleiros da ré, ou seja, em fins de 1998, princípios de 1999.

A Autora, ora recorrente, discorda da decisão, já que, a seu ver, tanto o artº71º, nº2 da LPTA, como o artº498º, nº1 do CC não devem ser considerados aplicáveis ao presente caso, que não é de responsabilidade civil por acto ilícito, mas por facto lícito, pelo que seria de aplicar o mesmo regime prescricional vigente para o direito indemnizatório emergente de expropriação por utilidade pública, por ser próprio do condicionalismo específico em que se desenvolveram as relações entre as partes, e, portanto, o prazo previsto no artº309º do CC, ou seja, de vinte anos.

De qualquer modo, considera que, ainda que o artº498º nº2 do CC fosse aplicável, o prazo de três anos previsto no citado preceito, não se teria esgotado, porque o direito indemnizatório da Autora só surgiu entre os anos de 1999 e 2000, já que durante o ano de 1998, a execução dos trabalhos a cargo da Ré esteve inviabilizada, em função da Expo’98.

A Ré, por sua vez, sustenta a decisão recorrida, considerando que o artº18º do C. Expropriações e o artº25º do DL 59/99 em que se fundamenta o pedido indemnizatório, não criam qualquer regime especial de responsabilidade civil, já que remetem expressamente para os «termos gerais de direito» e para os «termos da lei», respectivamente, pelo que só existindo dois tipos de responsabilidade civil, contratual e extracontratual e não se tratando da primeira, a situação enquadra-se na segunda, sendo, por isso, aplicável o prazo do artº498º do CC, por remissão imposta pelo nº2 do artº71º da LPTA, prazo que se mostra esgotado, como se decidiu, sendo que a Ré cumpriu todas as obrigações assumidas.

Vejamos:

A responsabilidade civil da Administração, no âmbito de relações jurídicas administrativas, a que também ficam sujeitas as empresas concessionárias de obras públicas no desempenho dessa actividade, como é o caso da Ré (cf.hoje, o artº artº1º, nº5 da Lei 67/2007, de 31.12 e artº 4º, nº1, i) do CPTA), pode ter natureza contratual ou extracontratual, tal como acontece no direito privado.

Porém, diferentemente do que acontece no direito privado (cf. artº483º nº1 e 2 do CC), a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, cedo passou a estar regulada num único diploma, o Decreto Lei nº 48051 de 21.11.1967 (hoje revogado pela Lei nº 67/2007, de 31.12), que veio, assim, abranger as três tradicionais modalidades deste tipo de responsabilidade - a responsabilidade por factos ilícitos, a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por factos lícitos. ( No sentido de que a responsabilidade civil extracontratual abrange as três modalidades referidas, vide o Prof. A. Varela, Direito das Obrigações, I, p.398 e 403 e o mesmo autor e Pires de Lima, C.C., anotado, I, 1982, nota 3 ao artº483º, p 444, o Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, p. 500 e segs., o Prof. Almeida Costa, Manual do Direito das Obrigações, p. 464 e também, o Cons. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 4ªed., nota 6 ao artº71º da LPTA, p. 537)

Os artº2º a 7º, dispunham sobre a responsabilidade civil por factos ilícitos, também chamada responsabilidade subjectiva, o artº8º previa a responsabilidade pelo risco e o artº9º a responsabilidade por facto lícito, ambas de carácter objectivo, porque independentes de culpa.

A questão sob recurso prende-se apenas com a prescrição do direito indemnizatório que o Autor pretende fazer valer na presente acção, pelo que, independentemente da bondade da pretensão formulada, importa saber qual a causa de pedir em que se fundamenta tal pedido.

Ora, se bem que a petição inicial não prime pela clareza, não parecem restar dúvidas que a Autora pretendeu fundamentar o pedido indemnizatório formulado em responsabilidade civil por facto lícito, no que, aliás, a Autora e a Ré estão de acordo, já que a Autora pretende ser indemnizada, pela ocupação temporária de terrenos seus, que lhe foi imposta pela Ré, na qualidade de concessionária da nova travessia rodoviária do Tejo, na região de Lisboa (hoje Ponte Vasco da Gama), nos termos do DL168/94, de 94 de 15.06 e, portanto, como alega, para satisfação desse interesse público posto a cargo da Ré, terrenos que, refere, eram necessários à instalação do estaleiro desta para construção daquela ponte.

É verdade que Autora refere também um acordo inicial quanto à utilização, pela Ré, dos referidos terrenos e que esta não teria cumprido, mas não retira daí quaisquer consequências indemnizatórias, como se vê do pedido formulado, que faz corresponder ao montante do valor das rendas, constante da Tabela da CML, para a ocupação de terrenos industriais, no ano de 1997, calculado relativamente ao período da ocupação ( cf. artº 41º a 43º da petição inicial).

Portanto, é fora de dúvida que a Autora não fundamenta a presente acção em responsabilidade civil contratual, mas sim em responsabilidade civil extracontratual da Administração.

Nas alegações do presente recurso jurisdicional a Autora vem mesmo expressamente excluir que esteja em causa outro tipo de responsabilidade que não seja a responsabilidade civil por facto lícito, e tal como na petição, volta a enquadrar juridicamente o seu pedido indemnizatório, no artº18º do Expropriações/99 e no artº25º do DL 55/99, de 02.03, referindo agora que as demais normas citadas na petição ( artº62º, nº2 da CRP, artº1310 do CC e artº9º do DL 48051 de 21.11.1967), pretendem apenas reforçar esse pedido.

Ora, como referimos atrás, a responsabilidade civil da Administração por facto lícito prevista no artº9º do DL 48051, é uma modalidade da responsabilidade civil extracontratual.

O facto de a Autora a enquadrar no artº18º do Cod. Exp./99 e no artº25º do DL 55/99, de 02.03, não altera a natureza extracontratual da alegada responsabilidade da Ré, até porque esses preceitos prevêem também situações de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito, como tem sido reconhecido na doutrina e na jurisprudência.

O que se passa é que, enquanto o artº9º do DL 48051 contém uma norma geral em matéria de responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto lícito, no direito privado não existe uma tal norma, pelo que a responsabilidade civil extracontratual por facto lícito, encontra-se dispersa por várias disposições do Código Civil (cf. por ex. artº339º, nº2, artº1322º, nº1, artº1347º, nº2 e 3, artº1348º, nº2, artº1349, nº3, artº1367º) e também em leis especiais avulsas. (Cf. neste sentido, o Prof. Almeida Costa, Direito das Obrigações, 6ª ed., p. 551 e 552).

Na verdade, a partir do citado DL, o direito administrativo passou a estabelecer, em termos genéricos, o âmbito da responsabilidade extracontratual da Administração por facto lícito, sem prejuízo da responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto lícito prevista em leis especiais, como é o caso, designadamente, dos referidos preceitos do Cod. Exp. e do DL 55/99 (Cf. neste sentido, o Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, 1989, p. 516/517 e 519 a 521) , sendo que esses preceitos até remetem expressamente, no que respeita ao direito a indemnização ali previsto, para «os termos gerais de direito» e para os «termos da lei», como bem observa a recorrida, havendo que, naturalmente, recorrer em primeiro lugar, à lei administrativa.

O artº18º do Código das Expropriações/99 dispõe o seguinte:

Artº18

Ocupação de prédios vizinhos

1- A declaração de utilidade pública da expropriação confere à entidade expropriante o direito de ocupar prédios vizinhos e de neles efectuar os trabalhos necessários ou impostos pela execução destes, nos termos previstos nos estudos ou projectos aprovados, ou daqueles que forem definidos em decisão da entidade que produziu aquele acto.

2- Se o proprietário ou outros interessados forem conhecidos, são previamente notificados da ocupação por carta ou ofício sob registo com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 15 dias, podendo qualquer deles exigir a realização de vistoria ad perpetuam rei memoriam, a qual tem lugar nos termos previstos no artigo 21.º e precede sempre a ocupação.

3- Se os proprietários ou outros interessados forem desconhecidos é aplicável o disposto no n.º 4 do artigo 11.º

4- Aos proprietários e demais interessados prejudicados pela ocupação são devidas indemnizações nos termos gerais de direito, a determinar em processo comum, ao qual se aplica, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 71.º e 72.º do presente Código.

Quanto ao artº25º do DL 55/99, diploma que aprovou o regime de empreitadas de obras públicas, dispõe o seguinte:

Artº 25º

Servidões e ocupação de prédios particulares

1. Será de conta do empreiteiro, salvo estipulação em contrário, o pagamento das indemnizações devidas pela constituição de servidões, ou pela ocupação temporária de prédios particulares, necessárias à execução dos trabalhos adjudicados e efectuados nos termos da lei.

2. Sempre que possível, o dono da obra especificará, no caderno de encargos, os locais passíveis de instalação do estaleiro.

(sublinhados nossos)

Mas, sendo assim e contrariamente ao que defende a Autora, o prazo prescricional aplicável à responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto lícito não é o prazo geral de prescrição das relações jurídicas, previsto no artº309º do CC, mas sim o prazo especial de prescrição do direito de indemnizar previsto no artº498º, nº1 do CC ex vi artº71º, nº2 da LPTA, aqui aplicável.

Com efeito, dispõe o citado nº2 do artº71º da LPTA, que « O direito de indemnização por responsabilidade civil extra-contratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito de regresso, prescreve nos termos do artº 498º do CC.». (sublinhados nossos)

Ora, sendo a responsabilidade civil da Administração por facto lícito, em que a Autora fundamenta a presente acção, uma modalidade da responsabilidade civil extracontratual, como vimos, é-lhe também aplicável, por força do citado artº71º, nº2 da LPTA, o prazo de prescrição previsto no nº1 do artº498º do CC.

Na verdade, o legislador não distingue, quanto à aplicação do referido prazo, entre as três referidas modalidades de responsabilidade civil extracontratual previstas no DL 48051 e não se vislumbram razões para essa distinção, resultando até da revogação do inicial artº5º daquele diploma ( que determinava a aplicação do artº498º do CC aos preceitos anteriores, que se referiam à responsabilidade extracontratual por facto ilícito) e sua substituição pelo citado artº71º, nº2 da LPTA ( uma disposição em matéria de direito substantivo, já que versa sobre o prazo de prescrição, excepcionalmente inserida numa lei geral, a lei administrativa processual), que foi intenção do legislador clarificar e expressamente uniformizar o regime de prescrição da responsabilidade civil extracontratual do Estado prevista na lei, pretendendo ali abranger todas as normas administrativas que especialmente a previam e não só a norma geral do artº9º do DL 48051 (No sentido de que o prazo de prescrição do direito à indemnização emergente de responsabilidade extracontratual face ao novo RRCEC aprovado pela Lei 67/2007 de 31.12 ( artº5º) é também o previsto no artº498º do CC e aplica-se a todas as modalidades de responsabilidade extracontratual e, portanto, também à responsabilidade pelo risco e por facto lícito, vide Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, p. 50).

Aliás, no sentido de que o citado artº498º do CC se aplica à responsabilidade civil da Administração por facto lícito, designadamente com fundamento em expropriação pública e não o artº309º do CC, se tem pronunciado este Supremo Tribunal. (Cf. por exemplo, os acs. STA de 13.02.2007, rec. 810/06 e de 07.05.2003, rec. 1067/02. No sentido de que o prazo de prescrição previsto no nº1 do artº498º do CC se aplica à responsabilidade civil extracontratual, nela se incluindo as referidas modalidades, se tem pronunciado quase uniformemente a nossa doutrina e jurisprudência, discutindo-se tradicionalmente, se aquele prazo, não será também de aplicar à responsabilidade civil contratual e não o artº309º do CC, como nos dá conta o Dr. Pedro de Albuquerque, in “ A Aplicação do prazo prescricional do nº1 do artº498 à responsabilidade civil contratual”, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 49, p.793 e segs – vide também o Prof.. Vaz Serra, RLJ, Ano 87º.p.47 e segs. e Ano 106º, anotação a p. 13 a 16.)

Resta, pois, saber se tal prazo se encontrava já esgotado à data em que foi instaurada a presente acção.

Ora, nos termos do citado nº1 do artº498º do CC, «O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso.».

O prazo de prescrição na responsabilidade civil extracontratual conta-se, portanto, desde o conhecimento do direito pelo lesado e não do facto danoso, como acontece na responsabilidade contratual. E esse prazo inicia-se, como resulta do citado preceito legal, independentemente do conhecimento pelo lesado da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos. (Cf. Acs. STA de 17.04.97, rec. 40753, de 24.04.02, rec. 47368, de 01.06.06, rec. 257/06 e de 08.01.09, rec. 604/08)

Ora, a Autora tinha conhecimento da ocupação temporária do seu terreno, que lhe foi imposta pela Ré, para satisfação do interesse público posto a cargo desta, desde, pelo menos, o momento em que tal ocupação se iniciou, como, de resto, resulta do por si alegado na petição inicial (cf. designadamente os artº 9º a 12º e 26º desse articulado).

A Autora alegou na petição inicial, que a ocupação durou cerca de 30 meses (artº41º da p.i.), e que «…entre finais de 1997 e o início de 1998, a R. devolveu à A. os terrenos que utilizara como estaleiro, no estado em que estes se encontravam aquando da conclusão da obra.» ( artº16º da p.i.).

Portanto, a referida ocupação ter-se-á iniciado, senão antes, pelo menos, a partir de Setembro de 1995, tendo em consideração o período referido da ocupação e a data da devolução dos terrenos, tal como alegado pela Autora, com concordância expressa, nesse ponto, por parte da Ré.

Mas, sendo assim, à data que instaurou a presente acção, em 19.09.2002, há muito havia decorrido o referido prazo prescricional de três anos que se completou em Setembro de 1998.

Aliás, mesmo que tal prazo se contasse, e não se conta, a partir da devolução dos terrenos, que segundo a própria Autora, ocorreu em fins de 1997, início de 1998, o mesmo já se mostrava esgotado quando a acção entrou em tribunal.

Refira-se, finalmente, que os factos agora alegados pela Autora, para obstar à prescrição e que constam da conclusão F das suas alegações de recurso, não foram por si alegados nos articulados apresentados no tribunal a quo, designadamente na resposta à excepção de prescrição invocada, pelo que ainda que fossem relevantes e não são, não poderiam já ser considerados, face ao princípio da preclusão processual ( artº 467º, nº1d) e 502º, nº1 do CPC ex vi artº 1º da LPTA).

Mas, sendo assim e atento o anteriormente exposto, à data em que foi instaurada a presente acção, já se encontrava prescrito o direito indemnizatório que nela a Autora pretendeu fazer valer.

A prescrição é uma excepção peremptória, que extingue o efeito jurídico dos factos articulados pelo Autor e importa a absolvição do réu do pedido ( artº 493º, nº3 do CPC).

E, assim tendo decidido, a decisão recorrida é de manter.

III- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 04 de Fevereiro de 2009. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Rosendo Dias José (com a declaração junta) – Jorge Manuel Lopes de Sousa.

Declaração de voto

1. Acompanho a conclusão do Acórdão na análise da prescrição sob a perspectiva da ocupação temporária lícita, por se tratar de um caso limite de reparação de danos provocados por uma ocupação ocasional que cessou, retomando o proprietário o gozo das faculdades normais que se contêm no direito de propriedade. Nestas circunstâncias é razoável entender a solução expressa na lei de atribuir uma indemnização nos termos da responsabilidade civil, como envolvendo também a aplicação do prazo idêntico da prescrição nas situações comuns da indemnização delitual ou aquiliana. As características essenciais da situação do lesado são próximas ou mesmo perfeitamente assimiláveis.

É neste entendimento sobre a natureza dos prejuízos a reparar em caso de ocupação temporária de prédios vizinhos de outros expropriados, que o C.Exp. dispõe no art.º 18.º n.º 4 que sejam indemnizados os danos ressarcíveis nos termos gerais da responsabilidade civil.

Já em relação à expropriação o Código exige uma reparação contemporânea e, no caso de não ser satisfeita essa indemnização simultânea, considero que o direito à indemnização do expropriado não fica sujeito ao prazo de prescrição do art.º 498.º, prazo que é aplicável apenas quando a lei o determine (sendo que não o determina para a indemnização por expropriação). Igual raciocínio parece poder fazer-se para a requisição regulada no art.º 84.º n.º 3 do C.Exp., mas não assim para o art.º 18.º n.º 4, apesar da parcial identidade de razões. Na verdade, neste particular já se apresentam mais fortes as razões de identidade com o regime geral da responsabilidade por facto ilícito, como referenciamos.

Mas, a indemnização pedida como uma forma de defesa da propriedade, seja por expropriação, seja por ocupação de facto por entidade pública, com efeitos semelhantes à expropriação ( em Itália tratada como expropriação indirecta, nos termos que se podem ver no Ac. do TEDH 63242/00 – Affaire Donati c. Itália) em que incluo todas as situações de impossível ou muito longínqua possibilidade de o titular retomar a propriedade perdida, considero que não está sujeita ao prazo de prescrição curto de três anos do artigo 498.º do CCiv, apesar da remissão que era efectuada pelo art.º 71.º da LPTA e de a actual lei da Responsabilidade dos Entes Públicos se auto denominar da responsabilidade civil (embora em grande medida seja uma responsabilidade que nada tem a ver com responsabilidade civil, mas com relações nascidas no direito público e por razões que só neste ocorrem) e de não distinguir prazos diferentes de prescrição para os vários tipos de responsabilidade que regula.

Efectivamente, onde a lei não distingue o intérprete não deve distinguir, salvo se houver razões suficientes para o fazer. É, pois, necessário analisar para concluir se devemos distinguir, com base, é evidente, em outras normas do sistema jurídico que reclamem aplicação para fazer justiça à pretensão regularmente apresentada. Assim o impõem a unidade e interdependência dos diversos elementos do sistema jurídico e em especial para o juiz a obrigação de administrar justiça.

É fora de dúvida que existem diversos tipos de responsabilidade patrimonial dos entes públicos fora do domínio dos contratos (no caso do direito português agrupados num diploma que é actualmente a Lei 67/2007) os quais têm entre si aspectos comuns e também diferenças importantes quanto a pressupostos e regime. O chapéu sob o qual se abrigam estes diversos tipos de responsabilidade, constituindo a categoria “responsabilidade extracontratual” nada nos diz sobre a igual ou diferente natureza dos membros reunidos porque assenta exclusivamente no critério da origem contratual ou não.

O fenómeno da responsabilidade extracontratual de direito público apresenta por outro lado razões de proximidade e mesmo de interpenetração para além da diferença de pressupostos, porque em todas as situações visa reparar-se um dano que segundo o direito não deve ser suportado pelo lesado, e esta constatação de um núcleo comum é suficiente para justificar que se estabeleçam pontes entre as diversas formas de responsabilidade, mesmo quando os seus pressupostos divergem, o que significa que acolho inteiramente a posição do Sr. Cons. Carlos Cadilha, in CJA, n.º 57 p. quando entende que o Tribunal quando o pedido formulado abrange as duas perspectivas, está vinculado a verificar se, não permitindo os factos apurados concluir pela responsabilidade por acto ilícito, esses mesmos factos integram os fundamentos da responsabilidade por acto licito. E, ao assim actuar os tribunais não estão a alterar a causa de pedir porque ela é definida essencialmente pelos factos em que assenta e não pelas construções jurídicas que sobre eles se façam.

2. Como referia antes, a defesa da propriedade e mais amplamente as pretensões indemnizatórias pelo sacrifício licito de direitos patrimoniais privados na tradição do direito português são tratados em diplomas que versam conjuntamente e mesmo a titulo principal, sobre a responsabilidade por facto ilícito, o que tem vantagens e inconvenientes, mas não podemos deixar de reconhecer as diferentes origens destas obrigações do ponto de vista histórico e do ponto de vista da diferente natureza dos bens protegidos que no caso da propriedade se reportam a um direito sobre coisas e não a um direito meramente obrigacional, como é típico da responsabilidade aquiliana (Vd. a este propósito Marcelo Rebelo de Sousa e A. Salgado de Matos, in “Responsabilidade Civil Administrativa, Ed. D. Quixote, em especial p. 57-65.

Aliás, as questões de prescrição extintiva estão na ordem do dia também em França, onde a Lei de 17 de Junho de 2008 adoptou soluções novas que demonstram que a questão depende mais das escolhas legislativas do que de princípios (ver artigo de Benoit Plessix, in RFDA, n.º 6, Nov/Dez - 2008, p. 121), sem esquecer que os estados signatários da CEDH estão vinculados pelo art.º 1.º do Protocolo n.º 1 daquela Convenção e por regras internas superiores como sucede com o art.º 62.º da Constituição Portuguesa.

3. Não considero boa solução contar-se o prazo de prescrição do direito a reparação a partir do início da ocupação dado que se trata de facto continuado em que o dano só se pode considerar “estabilizado” (expressão do direito francês) a partir do momento em que cessou a ocupação.

Mas tenho que concordar com a posição de não conceder relevância à invocação pelo A. de negociações para estabelecer uma compensação pela ocupação temporária que diz agora em recurso terem sido desenvolvidas nos anos de 1999 e 2000, porque não é sequer alegado que tenha havido um acordo quanto à existência de danos a reparar e de qualquer modo, também não foi oportunamente alegado na petição nem na resposta à excepção, a existência das negociações, a qual apenas neste recurso vem apontada como elemento para sustentar que não decorreria o prazo de prescrição naqueles anos de 1999 e 2000.

A prescrição do concreto direito que o A. quer exercer é uma questão unitária, não é uma relativa ao contratado, outra ao acto ilícito, outra ao acto lícito. O recentramento argumentativo do A. na defesa da posição que agora adopta de se estar perante acto licito é uma questão de direito relativa aos mesmos factos e à mesma pretensão, sendo que ao Tribunal cabe apreciar a relação jurídica que decorre dos factos e da pretensão apresentados em juízo, independentemente das qualificações jurídicas do A. e dos argumentos que ele elege em determinado momento da lide, para a defesa da sua posição.

Mas, em definitivo o que releva é a falta de alegação de factos (nos articulados) que pudessem conduzir a uma solução (feita a respectiva prova) de contratualização da obrigação de indemnizar ou de suspensão do prazo de prescrição de três anos de alternativa obrigação não contratual.

Lisboa, 4 de Fevereiro de 2009.

Rosendo Dias José