0403/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso para uniformização da jurisprudência previsto no art°152° do CPTA, tal como acontecia com o anterior recurso por oposição de julgados, tem como pressupostos a existência de contradição entre dois acórdãos de tribunais superiores relativamente à mesma questão fundamental de direito, tendo por base situações de facto idênticas, sem que tenha ocorrido alteração substancial da regulamentação jurídica aplicável.

II- Além dos pressupostos referidos em I, exige-se ainda o trânsito em julgado de ambos os acórdãos em confronto e que a orientação perfilhada no acórdão impugnado não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.

III- Verificando-se a contradição alegada, o Pleno deve anular a sentença impugnada e, conhecendo em substituição, decidir a questão controvertida sob recurso, concedendo ou negando provimento ao recurso (art°152°, n.º 6 do CPTA).

IV- O art°38°, n.º 1l do DL 247/87, de 17.06, contém uma enumeração meramente exemplificativa das carreiras horizontais.

V- Carreiras verticais são aquelas que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade e carreiras horizontais são aquelas que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas (art.º 5° DL 248/85, de 15.07).

VI- As carreiras unicategoriais, como é o caso, dos "tractoristas", são carreiras horizontais.

Acordam no Pleno do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local (doravante STAL), em representação do seu associado A…, interpôs, no TAF de Sintra, acção administrativa especial contra o Município de Oeiras pedindo a anulação do despacho do respectivo Presidente que indeferiu o requerimento em que solicitara que a sua carreira fosse considerada vertical e a condenação do Réu “a corrigir as progressões feitas, após 1/01/98, ao sócio do Autor, emitindo acto administrativo que proceda à sua progressão desde as datas em que reuniu o requisito legal dos módulos de tempo de 3 anos no escalão inferior, com o pagamento das diferenças devidas e dos juros legais.”

A acção foi julgada procedente por sentença de 10/02/2005 (fls. 73 a 83) o que determinou a anulação do despacho impugnado e a condenação do Réu a reconhecer que a carreira em que encontrava o funcionário representado pelo Autor era vertical e a praticar o acto administrativo que reapreciasse as progressões da sua carreira.

Inconformado, o Município de Oeiras recorreu para o TCA Sul mas sem sucesso já que este, por Acórdão de 9/02/2006 (fls. 112 e 113), negou provimento ao recurso.

O Município de Oeiras - invocando o disposto no art.º 152.º do CPTA - interpôs, então, recurso para uniformização de jurisprudência alegando que aquele Aresto se encontrava em contradição, sobre a mesma questão fundamental de direito, com o Acórdão do mesmo TCA de 14/12/05 (rec. 1126/05).

Concluiu as suas alegações formulando as seguintes conclusões:

1. A questão fundamental de direito aqui em causa é a de saber se quando se trata de carreiras unicategoriais (categoria não reportada a nenhuma carreira) na Administração Local a sua progressão se faz por reporte às categorias horizontais ou verticais. O Acórdão recorrido sustenta que a progressão é vertical e o Acórdão em contraste diz o inverso entendendo que é horizontal, interpretando-se, assim, de forma contraditória o regime jurídico que decorre do art.º 38.º do DL 247/87.

2. Eis porque tendo decidido como decidiu o Acórdão recorrido violou o disposto no art.º 38.º, n.º 3, do DL 247/87, de 17/6, interpretando-o de forma incorrecta.

O STAL contra alegou para concluir que a “carreira de tractorista é vertical, com progressão por módulos de três anos, sendo irrelevante a invocação do n.º 3 do art.º 38.º do DL 247/87, visto que a enumeração das carreiras horizontais do n.º 1 deste artigo é taxativa e este foi mantido em vigor pelo DL 412-A/98, de 30/12, e aquele n.º 3 refere-se à progressão nas restantes categorias integrantes das carreiras referidas no n.º 1 de onde não consta a de tractorista (visto ser ex-mista, n.º 1 do art.º 37.º)”.

Após a admissão do recurso procedeu-se à sua remessa para este Tribunal.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto foi de parecer que o recurso tinha sido interposto extemporaneamente - fora apresentado no dia anterior ao do trânsito do Acórdão recorrido, quando essa apresentação deveria ter sido feita nos 30 dias posteriores a esse trânsito – e, por isso, considerou que o despacho que o admitiu deveria ser revogado e o recurso rejeitado.

Após a vista simultânea aos Sr.s Juízes Adjuntos cabe decidir.

São três as questões a reclamar a nossa decisão.

A primeira, a de saber se o presente recurso não terá sido interposto fora do tempo devido e, sendo assim considerado, se não será de rejeitá-lo com fundamento na sua extemporaneidade.

A segunda, a de saber se existe a invocada contradição de julgados sobre a questão fundamental de direito sobre a qual se pretende a uniformização da jurisprudência.

E, finalmente, a de saber se a carreira do funcionário representado pelo Autor é uma carreira vertical - como se decidiu no Acórdão recorrido - ou se pelo contrário - como se entendeu no Acórdão fundamento - é uma carreira horizontal.

Vejamos, pois.

2. Para resolver a primeira das identificadas questões importará considerar que o Acórdão recorrido foi proferido a 9/02/2006 e foi notificado ao Município/Recorrente por carta registada datada de 10/02/2006 e que o presente recurso deu entrada no Tribunal recorrido no dia 14/03/2006.

Sendo assim, e sendo que:

- “o prazo para interposição do recurso é de 30 dias e conta-se a partir da notificação da decisão recorrida” - N.º 1 do art.º 144.º do CPTA.,

- o recurso para uniformização da jurisprudência tem de ser apresentado “no prazo de 30 dias contado do trânsito em julgado do Acórdão impugnado” – N.º 1 do art.º 152.º do CPTA.

- e que “a notificação postal presume-se feita no terceiro dia posterior ao do registo, ou no primeiro dia útil seguinte a esse, quando o não seja” – N.º 2 do art.º 254.º do CPC.,

a primeira conclusão a retirar é a de que este recurso foi interposto quando o Acórdão recorrido ainda não tinha transitado.

Com efeito, sabendo-se que a carta registada para notificação do Acórdão recorrido foi enviada ao Recorrente em 10/02/2006 e que este tinha 30 dias para dele interpor recurso, é forçoso concluir que este prazo se esgotou em 14/03/2006 e, consequentemente, que nesta data o Acórdão recorrido transitou em julgado.

O que significa que o prazo de 30 dias para a interposição do recurso para uniformização da jurisprudência se iniciou no dia imediato, isto é, a 15 de Março de 2006.

Deste modo, e sendo certo que o presente recurso deu entrada no Tribunal a quo em 14/03/2006 isso quer dizer que a sua interposição ocorreu no dia anterior ao trânsito da decisão recorrida. E, porque assim, numa leitura rigorosamente formal, seríamos levados a concluir, como o M.P., que o recurso fora interposto extemporaneamente e que, por isso, se impunha que o não admitíssemos.

Mas esse entendimento não merece ser sufragado.

Com efeito, e desde logo, importa recordar que quando o recurso foi admitido o referido trânsito já ocorrera o que significa que nessa data já se verificava o referido pressuposto de admissão.

Depois, porque só um excessivo rigor formal conduziria a que aquele recurso fosse liminarmente rejeitado sendo certo que uma decisão dessa natureza se traduziria numa evidente violação do princípio do acesso à justiça consagrado no art.º 7.º do CPTA.

Com efeito, se este preceito estatui que “para efectivação do direito à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas” não faria sentido que se rejeitasse um recurso dirigido contra uma decisão que, à data da prolação do despacho de recebimento, estava já transitada, unicamente com o fundamento de que a sua apresentação fora feita no dia anterior ao que era devido. Se assim fosse estaríamos a resolver a questão que agora se nos coloca segundo a perspectiva que maiores dificuldades traria ao conhecimento do mérito do recurso e, portanto, segundo uma perspectiva violadora do mencionado princípio.

Nesta conformidade, e existindo a certeza de que este recurso, da espécie prevista no art.º 152º do CPTA, foi dirigido contra um Acórdão transitado no dia imediato ao da sua interposição, impõe-se que não lhe neguemos a possibilidade da sua admissão.

Importa, pois, prosseguir para se analisar se - como vem alegado - os Acórdãos em confronto decidiram contraditoriamente a mesma questão fundamental de direito.

3. O recurso para uniformização da jurisprudência - que veio substituir o recurso por oposição de julgados previsto nos revogados art.ºs 763.º e seg.s do CPC - destina-se a promover o valor da igualdade na aplicação do direito visando obter decisão que fixe a orientação jurisprudencial nos casos em que sobre a mesma questão fundamental de direito haja contradição entre Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, entre Acórdãos deste e do Tribunal Central Administrativo e entre Acórdãos deste último Tribunal. – vd. art.º 152/1 do CPTA.

Por isso, os pressupostos da sua admissão terão de ser os mesmos do recurso por oposição de julgados, o que quer dizer que só serão de admitir quando, verificando-se idêntico quadro normativo e a mesma realidade factual, haja sido uma divergente interpretação a determinar a prolação de decisões contraditórias sobre a mesma questão fundamental de direito.

E, se assim é, cumpre apreciar se, subjacente às decisões proferidas nos Acórdãos em confronto, existe a mencionada identidade de facto e a mesma identidade legislativa a fim de se poder decidir se foi a divergente interpretação legal que determinou as decisões contraditórias.

3. 1. Os referidos Acórdãos foram proferidos em acções administrativas especiais propostas pelo STAL em representação de associados seus que viram indeferidos os requerimentos apresentados na Câmara Municipal de Oeiras onde solicitavam que as suas carreiras – Tractorista no Acórdão recorrido e Condutores Máquinas Pesadas e de Veículos Especiais no Acórdão fundamento - fossem consideradas verticais e, consequentemente, que a sua progressão se fizesse de três em três anos e não de quatro em quatro como nas carreiras horizontais.

O Acórdão recorrido apropriando-se – nos termos do disposto no art.º 713.º do CPC - da fundamentação usada pelo Tribunal da 1.ª Instância para julgar a acção procedente considerou que o art.º 38.º do DL 247/87, de 17/06, -que se encontrava em vigor por não ter sido revogado pelo art.º 25.º do DL 412-A/98, de 30/12, - fazia “uma enumeração taxativa das carreiras horizontais. Pois, dele não constava o advérbio «designadamente» ou «nomeadamente», como é prática o legislador fazer quando pretende uma enumeração exemplificativa. E a existirem excepções a este dispositivo legal, que existem, as mesmas estão expressamente consagradas na lei ..… Em contrapartida, nenhuma norma do DL 353-A/89, de 16/10, permite concluir, como pretende a demandada, que as carreiras unicategoriais sejam horizontais. Assim sendo, o funcionário dos autos pertence a uma categoria vertical, por a carreira de tractorista não constar do elenco do art.º 38.º do DL 247/87 e não existir norma que a classifique como horizontal.” Sublinhado nosso.

E, porque assim, negou provimento ao recurso jurisdicional o que significa que manteve a anulação do despacho impugnado e a condenação do Município de Oeiras a reconhecer que a carreira de tractorista era, desde 1/01/98, uma carreira vertical e a praticar o acto que reapreciasse a progressão na carreira do funcionário representado pelo Autor.

Já o Acórdão fundamento - que se debruçou sobre uma sentença do TAF de Sintra que tinha entendido que as carreiras de Condutores de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais eram verticais e, por conseguinte, tinha julgado procedente a acção intentada pelo STAL – decidiu que o citado art.º 38.º do DL 247/89 não continha uma enumeração taxativa das carreiras horizontais o que significava que haveria outras carreiras horizontais para além das ali enumeradas. Deste modo, concluiu que “à carreira unicategorial de Condutores de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais correspondia a carreira horizontal por aplicação do regime conjugado dos art.ºs 38.º, n.ºs 1 e 3 do DL 247/87 e art.º 19.º, n.ºs 1 e 2/a) do citado DL 353-A/98 e o tratamento de progressão por períodos de quatro anos.” Sublinhado nosso.

Do que resultou o provimento do recurso jurisdicional e a improcedência da acção.

É, assim, evidente que Acórdão recorrido e Acórdão fundamento decidiram contraditoriamente a mesma questão fundamental de direito, pois deram respostas inconciliáveis à questão de saber se o art.º 38.º do DL 247/87 continha uma enumeração taxativa das carreiras horizontais ou se essa enumeração era meramente exemplificativa.

Sendo assim, e sendo que a legislação que suportou as referidas decisões contraditórias era a mesma, que ambos os Acórdãos transitaram e que inexiste jurisprudência consolidada do STA que suporte decisão recorrida, resta concluir que se verificam os requisitos previstos no art.º 152.º do CPTA para que se possa conhecer do mérito deste recurso.

4. E a questão aqui controvertida, como acima se assinalou, consiste em saber se o aludido art.º 38.º do DL 247/87, de 17/06, continha uma enumeração taxativa das carreiras horizontais ou se, pelo contrário, a enumeração que dele consta era meramente exemplificativa e, consequentemente, se para além destas se poderia considerar a existências de outras carreiras horizontais.

E, no tocante a essa questão, o Recorrente pretende que este Tribunal uniformize a jurisprudência no sentido de se entender que a enumeração constante do citado preceito tem carácter exemplificativo e, consequentemente, que a carreira de tractorista deve ser qualificada como carreira horizontal, apesar de dele não constar, e não, como se decidiu no Acórdão recorrido, como uma carreira vertical.

Trata-se de questão que este Pleno recentemente abordou em casos idênticos ao que ora se nos coloca e, porque assim, e porque inexiste fundamento para alterar essa jurisprudência limitar-nos-emos a acompanhá-la. – Vd. Acórdãos de 12/12/2006 (rec. 870/06) e de 17/01/2007 (rec.s n.ºs 694/06, 762/06 e 744/06).

Escreveu-se no citado Acórdão de 17/01/2007 (rec. n.º744/06):

“Dispõe o art.º 4° do DL 248/85, no seu n.º 1 que:

«A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional»,

e no seu n.º 2 que categoria é «a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública»,

consignando-se no art.º 5.° desse diploma legal, que existem três espécies de carreiras, a saber:

«a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;

b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas.

c) Mista, quando combinam características das carreiras verticais e horizontais.»

Por sua vez, o art.º 38°, n.° 1 do DL 247/87, de 17 de Junho, veio estabelecer que:

«São consideradas carreiras horizontais as de (. . . ).

As carreiras dos associados do recorrente não constam deste preceito legal.

A questão que se põe é a de saber se só as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais, com exclusão de quaisquer outras, ou seja, se o citado preceito tem carácter taxativo, como pretende o recorrente.

Ora, a resposta é negativa, como se demonstrará de seguida.

A taxatividade de um preceito legal tem de resultar inequivocamente da lei e, em regra, essa manifestação, como é sabido, é feita através do advérbio "só" ou "apenas".

Assim se o legislador pretendesse atribuir taxatividade ao preceito em análise, teria dito «Só são consideradas carreiras horizontais as seguintes...», ou «São apenas consideradas carreiras horizontais as seguintes... ».

É certo que, neste caso, o legislador também não deixou expressa a natureza meramente exemplificativa do referido preceito, o que, em regra, e como se refere no Acórdão fundamento, pela utilização dos advérbios, «nomeadamente», «designadamente» e «entre outras».

Neste caso, o legislador limitou-se a fazer uma afirmação, «São consideradas carreiras horizontais» as seguintes.

Portanto, o que não há dúvida, é que as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais.

E as que ali não estão consideradas, serão todas verticais? Ou podem também enquadrar-se no citado preceito?

É evidente que a resposta não nos é dada pelo art.º 38.°, n.º 1, que já vimos se limitou a enumerar carreiras consideradas horizontais.

A resposta ter-se-á de encontrar no já citado art.º 5.° do DL 248/85, que define o que é uma carreira horizontal por oposição a uma carreira vertical.

Assim, todas as carreiras que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade, são carreiras verticais.

Todas as carreiras que integrem categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde, apenas, à maior eficiência na execução das respectivas tarefas, são carreiras horizontais.

Ou seja, a diferença entre umas e outras reside no facto, de nas carreiras verticais, a mudança de categoria corresponde a um maior grau de exigência, complexidade e responsabilidade, o que significa maior qualificação e capacidade de decisão, enquanto nas carreiras horizontais, essa mudança corresponde apenas a uma maior eficiência na execução das respectivas tarefas.

É uma diferença, que assenta essencialmente na capacidade de decisão e na capacidade de execução.

Mas se o art.º 38°, n.º 1, do DL 247/87 não define o que são carreiras horizontais, mas sim o art.º 5° do DL 248/85, onde, pela definição dada neste preceito, podem caber todas as que tenham as características ali referidas e não exclui expressamente a existência de outras além das ali enumeradas, então estamos perante um elenco meramente exemplificativo, podendo existir outras carreiras horizontais desde que caibam na definição do art.º 5.° do DL 248/85.

Há, pois, que concluir que o citado art.º 38°, n.º 1, do DL 247/87 tem carácter exemplificativo e não taxativo, e, portanto, no sentido do acórdão recorrido, embora com diferente fundamentação.

3. Mas essa conclusão não nos permite afirmar, sem mais, que as carreiras aqui em causa sejam carreiras horizontais, e é essa a questão controvertida nos autos.

Como se disse, isso terá de ser apreciado face à definição que o legislador deu de carreiras horizontais e verticais e não apenas face ao citado art.º 5.° do DL 245/95, que é meramente exemplificativo das primeiras.

Ora, as carreiras de motorista estão previstas no DL 404-A/98, de 18.12, aplicável à administração por força do DL 412-A/98, de 30.12, e constam do anexo II a este diploma com uma única categoria coincidente com a carreira.

O art.º 37°, n.º 1, do citado DL 247/87, de 17.06, considerava as carreiras de motorista como carreiras mistas (art.º 26° por remissão para o art.º 37°, n.º 1), e do anexo I a este diploma constava que tais carreiras integravam o pessoal auxiliar e se desenvolviam em três categorias. Só que tais preceitos e anexo foram revogados pelo citado DL 412-A/98, passando tais carreiras a ser unicategoriais, como se referiu.

Como bem se refere no douto aresto sob recurso, «existindo hoje apenas uma única categoria dentro das várias carreiras (de motorista), não se pode falar em promoção a categoria mais elevada, mas apenas na progressão dentro dessa única categoria, que a lei definiu com rigor, em função dos vários escalões e de forma automática e oficiosa. Ou seja, o que remanesceu de tais carreiras e categorias na actual legislação, foi apenas a parte em que as mesmas se deveriam desenvolver segundo as regras da progressão das carreiras horizontais.»

Na verdade, tratando-se de carreiras unicategoriais não se vê como poderiam ser qualificadas de carreiras verticais, já que existindo apenas uma única categoria, não pode existir entre os funcionários que as integram qualquer diferenciação em termos de exigência, responsabilidade e complexidade funcional. A sua progressão na carreira opera apenas na mesma categoria, de quatro em quatro anos, por mudança de escalão, a que corresponde diferente índice remuneratório, o que também acontece nas carreiras verticais, mas de três em três anos.”

Temos assim que, contra o decidido no Acórdão recorrido, o n.° 1 do art.º 38° do DL 247/87, de 17/06, não contém uma enumeração taxativa das carreiras horizontais pelo que não será esse normativo a obstar que uma carreira que dele não consta possa ser qualificada como horizontal.

E, se assim é, o decidido naquele Acórdão não pode manter-se na ordem jurídica visto essa decisão pressupor o carácter taxativo da enumeração contida no citado preceito legal.

Impõe-se, por isso - nos termos do n.º 6 do art.º 152.º do CPTA - proceder à anulação desse julgamento e substitui-lo por outro que julgue a questão nos termos acima assinalados.

Nesta conformidade, atento o facto do funcionário aqui representado pelo STAL ter a categoria de tractorista, desta se tratar de uma carreira com uma só categoria com 8 diferentes escalões (vd. Anexo III para que remete o art.º 13.º do DL 412-A/98) e de o legislador deste diploma não ter previsto que a referida carreira comportasse várias categorias funcionais com a possibilidade de evolução por diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade, com aumento gradual da base até ao topo, é forçoso concluir que a mesma é uma carreira horizontal.

E, sendo assim, a progressão na mesma faz-se apenas pela mudança de escalão de 4 em 4 anos.

A decisão do Município de Oeiras aqui impugnada não é, pois, ilegal.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal Pleno acordam em conceder provimento ao recurso e, anulando-se o Acórdão recorrido, julgar improcedente à acção administrativa especial que o Recorrido (STAL) intentou contra o aqui Recorrente Município de Oeiras.

Sem custas em ambas as instâncias.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José Cândido de Pinho – António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso – António Políbio Ferreira Henriques – José António de Freitas Carvalho.