0816/15 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: A………… intentou, no TAC de Lisboa, recurso contencioso, contra a Câmara Municipal de Lagoa, pedindo a declaração de nulidade ou a anulação da sua deliberação de 7 de Fevereiro de 2002, invocando que a mesma estava ferida por vícios de violação de lei e de forma. Foi suscitada a incompetência hierárquica do TAC para conhecer dos pedidos formulados nas alíneas c), d) e e) da p. i. e de cumulação ilegal de pedidos e inadequação do meio processual relativamente aos pedidos formulados nas alíneas d) e e) da mesma peça processual. Por despacho de fls. 165 e seg.s foram julgadas procedentes as referidas excepções de incompetência, em razão da hierarquia, do Tribunal e de cumulação ilegal de pedidos e inadequação do meio processual. O TAC de Lisboa, por sentença de 9/01/2015, negou provimento ao recurso. Inconformada, a Recorrente contenciosa interpôs o presente recurso que finalizou com a formulação das seguintes conclusões: I. Não existiu qualquer violação do PDM pelo facto de não ser obtido parecer do IPPAR: pela CML, ao não o pedir; ou pela Recorrente ao não apresentar o que a CML lhe veio a exigir para a sua emissão, mesmo que o PDM tivesse classificado o imóvel como de valor concelhio. II. O IPPAR não recusou emitir parecer, nem emitiu parecer algum (a não ser tácito, favorável)! III. Nem tal art.° 8° ou demais do PDM, nem a Lei n° 13/85 impunham in casu que fosse pedido prévio parecer ao IPPAR, pois não se dispõe aí que tal regime se aplique a imóveis de interesse concelhio. Bem ao contrário! Donde: O estatuído em tal art.° 8° do PDM quanto a “Zonas de protecção” não é aplicável a imóveis de interesse concelhio, nem, portanto, ao imóvel em questão (vide ponto 2.1., a contrario). Assim, in casu, nada legalmente obrigava a CML a pedir tal parecer. Ao contrário, ela tinha inteira discricionariedade para o pedir ou não, conforme achasse melhor. Pelo que: Tal omissão não constitui violação de qualquer norma imperativa. v. g. do PDM: Ao assim não considerar nem decidir, errou a douta sentença recorrida, por erro de interpretação e aplicação de lei, maxime do art.° 8° do PDM de Lagoa. IV. Tal sentença não reconheceu a verificação de um acto de deferimento tácito anterior. Ora, inexistindo qualquer violação do PDM em virtude de a CML não ter pedido Parecer ao IPPAR, é óbvio que, em virtude do silêncio da CML no prazo legal, se verificou ope legis, em 3/05/01, a sua prática do acto administrativo, tácito, mas definitivo, de deferimento do requerimento e projectos apresentados pela ora Recorrente (art.° 61°, n° 1, do DL n° 445/91). Tal acto tácito formou-se de forma válida e eficaz. Por isso, embora tácito, foi constitutivo de direitos para a Recorrente, pelo que era irrevogável (art.° 140º, nº 1, al. b), do CPA) e já está consolidado na esfera jurídica desta, sendo hoje irrevogável (art.° 141º, n° 1, do CPA, a contrario). Ao tal não decidir, errou a douta sentença recorrida, por erro de interpretação e aplicação de lei, maxime dos art.°s 61°, nº 1, do DL n.º 445/91, 140°, n° 1, al. b), e 141°, n° 1, do CPA. V. Ao indeferir expressamente o requerimento da Recorrente, tal deliberação opera um acto administrativo objectivamente revogatório do seu acto tácito anterior, o qual era válido. Mas, ainda que o não fosse, a deliberação recorrida só poderia validamente revogá-lo no prazo legal se fundamentasse a revogação na invalidade dele (art.° 141°, n° 1, do CPA). Ora: A CML fundamenta a sua deliberação exclusivamente nas normas do art.° 63°, n° 1, al. g), do DL n° 445/91 e do n° 2 (2.2) conjugado com o n° 1 (1.1) do art.° 8° do PDM e (de forma por tais normas pressuposta) na alegada classificação do imóvel. Todavia, todas tais normas são manifestamente inaplicáveis a tal revogação, mesmo que o imóvel estivesse classificado! Por isso, não podia a CML validamente fundamentar a sua deliberação (o seu ulterior indeferimento expresso) no facto de a Recorrente não ter dado cumprimento ao exigido pelo IPPAR, cujo parecer favorável era legalmente inexigível. Assim sendo: Tal revogação é ilegal, por vício de fundo, resultante da ilegalidade da sua fundamentação, por grosseiro erro de direito, sobre a aplicabilidade in casu do art.° 63°, n.º 1, al.ª g) do DL nº 445/91 e do n° 2 (2.2) conjugado com o nº 1 (1.1) do art.° 8º do PDM, tudo conducente ao vício de violação de lei. Assim, tal deliberação é anulável, nos termos do art.° 135° do CPA. Ao assim não considerar nem decidir, errou a douta sentença recorrida, por erro de interpretação e aplicação de lei, maxime do art.° 63°, n° 1, al. g) do DL n° 445/91, do art.° 8°, pontos 1 e 2, do PDM e dos art.°s 135°, 140°, n° 1, al. b), e 141°, n° 1, do CPA. VI. O entendimento da deliberação recorrida de que o imóvel estaria classificado como de interesse concelhio nos termos do PDM e também nos do anterior Despacho da SEC é um disparate jurídico e uma contradictio in terminis. Aliás, um tal acto de classificação através de tal Despacho do SEC sempre foi juridicamente inexistente, por ausência de publicação. VII. Por sua vez, um tal acto de classificação operado pela AM, ao aprovar o PDM, seria juridicamente inexistente, por total e absoluta ausência de vários dos respectivos elementos essenciais: não existiu qualquer decisão (deliberação) da AM; nem existiu ou foi manifestada qualquer vontade funcional desta em relação ao imóvel, v. g., não visou produzir quaisquer efeitos jurídicos quanto à situação individual e concreta deste (art.° 120º do CPA). Com efeito: Ao aprovar o PDM, nunca a AM classificou ou quis classificar o imóvel, talvez por considerar (mal, como a CML) que ele já fora classificado pelo Despacho do SEC! A assim não ser, o texto do n° 1.3 do art.° 8° deveria expressar a vontade de praticar tal acto e a respectiva motivação, de facto e de Direito, dizendo, ao menos, algo como: “Atentas as suas características e o seu valor como património construído, a proteger nos termos da(s) norma(s) jurídica(s)..., é (ou fica) o edifício... classificado como “imóvel de valor concelhio”. Aliás, seria absurdo que a AM, perante um texto (de proposta de PDM) a ela apresentado pela CML (para ponderação, deliberação e votação) sem conter qualquer específica referência à classificação do imóvel e à respectiva motivação de facto e/ou de Direito, ela mesma (se tivesse tido vontade de o classificar) não tivesse aí expressado qualquer seu próprio elemento volitivo, acompanhado da respectiva motivação! Por tudo isto, é ilegítimo que, ao interpretar a hipotética vontade funcional da AM, a douta sentença recorrida lhe presuma, intua ou ficcione uma “intenção” classificatória, a qual não tem qualquer correspondência no texto do PDM e, dado o contexto (trabalhos preparatórios/proposta da CML), nada permite concluir que o seu espírito tivesse - bem ao contrário! VIII. Ao assim não considerar nem decidir, errou a douta sentença recorrida, por erro de interpretação e aplicação de lei, maxime do art.° 63°, n° 1, al. g) do DL n° 445/91, do art.° 8°, pontos 1 e 2, do PDM e dos art.°s 135°, 140°, n° 1, al. b), e 141°, n°1, do CPA. IX. Tal deliberação é ilegal, por vício de forma, por preterição injustificada da formalidade essencial de dar prévia audiência à Recorrente. Como tal, é nula, nos termos do art.° 95° da Lei n° 169/99, de 18/9, e do art.° 133°, n° 2, al. f) do CPA, por absoluta carência da forma legal, por preterição de tal formalidade essencial. Ao assim não decidir, errou a douta sentença recorrida, por erro de interpretação e aplicação de lei, maxime dos art.°s 95° da Lei n° 169/99, de 18/9, e 133°, n° 2, al. f) do CPA. TERMOS EM QUE a que acresce o muito que V. Ex.as doutamente suprirão deve tal douta sentença ser revogada e substituída por douto Acórdão que: a) Declare nula a deliberação recorrida, nos termos do art.° 95º, n° 1, da Lei n°169/99, de 18/9, e do art.° 133°, n° 2, al. f) do CPA, por vício de forma, por preterição da formalidade essencial exigível nos termos dos art.°s 100º e seg.s. do CPA e consequente carência em absoluto da forma legal; ou - quando assim se não entenda b) Anule tal deliberação, com fundamento na sua ilegalidade (art.° 135° do CPA), por vício de forma, resultante: (i) da total ausência de fundamentação quanto à revogação que de facto opera de acto tácito anterior; (ii) ou, ao menos, da obscuridade, contradição e insuficiência da fundamentação exigível nos termos conjugados do art.°s 124° e 125° do CPA, impedindo a Recorrente de conhecer, concreta e precisamente, tal motivação revogatória. Mas, principalmente, em ordem à mais estável protecção dos direitos da Recorrente: - Reconhecendo incidentalmente a inexistência jurídica do despacho de 16/08/88 da SEC, ao menos por falta de publicação, ou - quando assim se não entenda - a sua nulidade (i) por vicio de forma, por preterição da formalidade essencial de notificação da ora Recorrente nos termos do art.° 11º da Lei n° 13/85 (ii) e por vício de fundo de incompetência absoluta (desvio de atribuições), nos termos conjugados dos art.°s 12° e 26° da Lei n° 13/85; - Reconhecendo incidentalmente, a inexistência jurídica do acto administrativo de classificação do convento como imóvel de valor concelhio, alegadamente contido no ponto 1.3 do art.° 8° do PDM de Lagoa, por ausência de vários dos seus elementos essenciais ou -quando assim se não entenda - a sua nulidade por vício de forma, por preterição da formalidade essencial de notificação da ora Recorrente nos termos do art° 11° da Lei n° 13/85 e do art.° 100° do CPA; c) Declare a ilegalidade em concreto, nos termos do art.° 63° e seg.s da LPTA, da norma constante do ponto 1.3 do n° 8° da RCM n° 29/94, de 10/5, (PDM de Lagoa), por vício de forma, por preterição das formalidades essenciais previstas no art.° 117°, “maxime“ n° 1, do CPA, do art.° 11° da Lei n° 13/85 e do art.° 100º do CPA; d) Declare que o edifício nunca esteve nem está legalmente classificado como imóvel de valor concelhio nos termos da Lei n° 13/85, nem nos do art.° 8°, ponto 1.3, do PDM - e, assim: e) Declare verificado, ope legis, em 03/05/01, e hoje consolidado, o deferimento tácito do requerimento da Recorrente licenciamento de obras, de 19/03 e, por isso, f) Anule a deliberação recorrida, com fundamento na sua ilegalidade, por vício de fundo, resultante de ilegalidade da fundamentação, conducente ao vício de violação de lei, v. g. por violação das normas constantes: (i) do art.° 63°, n° 1, al.ª g) do DL n°445/91 e do art° 8°, n° 1, ponto 1.1, e n° 2, ponto 2.1, do PDM de Lagoa, quando nelas se fundamenta para indeferir expressamente os requerimentos da Recorrente, de aprovação do projectos de arquitectura e de especialidades; (ii) do art°s 140º, n° 1, al. b) (a contrario) e 141°, n° 1, quando se fundamenta, talvez, nas normas mencionadas no ponto anterior para revogar o seu acto tácito de deferimento anterior, sem todavia, alegar ou motivar-se em qualquer ilegalidade deste. Não foram apresentadas contra alegações. O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. Colhidos os vistos, cumpre decidir FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos: A) A Recorrente é dona do convento ………….. ou ……….., sito no lugar do ……….., freguesia de ………….., Concelho de Lagoa (cf. certidão de registo predial constante de fls. s. n. do processo administrativo); B) Em 19 de Março de 2001, a Recorrente requereu à Presidente da Recorrida a apreciação do projecto de arquitectura, bem como a concessão da respectiva licença para obras de reconstrução e ampliação daquele edifício, afirmando tratar-se “de edificação que a Requerente tem intenção de afectar a Turismo de Habitação, nos termos do mencionado DL n.º 167/97”, “não desistindo, apesar de todas as dificuldades, de aí edificar a sua habitação e pretendendo agora também afectá-la a Turismo de Habitação - e, ulteriormente, a Hotel Rural” (cf. doc. n.º 1, junto com a p. i. a fls. 38 e 39, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); C) Por ofício n.º 5581, de 27 de Abril de 2001, recebido em 30 de Abril de 2001, o Presidente da Recorrida informou a Recorrente que, “com base no Decreto-Lei n.º 169/97, de 4/07, foram solicitados os respectivos pareceres às seguintes entidades: Inspecção Regional dos Bombeiros; Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território do Algarve; Direcção-Geral do Turismo; Delegação Regional do Algarve do Instituto do Desporto” (cf. doc. n.º 2, junto com a p. i. a fl. 40, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); D) Em 1 de Maio de 2001, a Recorrente apresentou nas instalações da Recorrida um requerimento, no qual requereu que o Presidente da Recorrida se dignasse: “Declarar a verificação, em 03/05/01, do deferimento tácito do requerimento e projecto de arquitectura apresentados em 19/03/01; Notificá-la dos projectos de especialidades a apresentar, nos termos do art.° 17-A do DL n° 445/91; Entregar-lhe um exemplar do projecto de arquitectura apresentado, com a menção “aprovado em 03/05/01”, a fim de lhe permitir instruir o requerimento de autorização da utilização do imóvel para Turismo de Habitação, a apresentar à DGT nos termos do art.° 1º e seg.s do D. Reg. N° 37/97, “maxime” art.° 6°” (cf. doc. n.º 4, junto com a p. i. a fls. 42 e seg.s, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); E) Por ofício n.º 8696, de 3 de Julho de 2001, recebido em 4 de Julho de 2001, foi a Recorrente notificada para se pronunciar nos termos do art.° 100.º do CPA, tendo em conta os fundamentos constantes da Informação/Parecer n.º 1851, de 13/01/2001, que se juntou (cf. doc. n.º 5, junto com a p. i. a fls. 45 e seg.s., cujo teor se dá por integralmente reproduzido); F) Em 12 de Julho de 2001, a Requerente exerceu o seu direito de audição, nos termos constantes do requerimento que consubstancia o doc. n.º 6, junto com a p.i. a fls. 48 e seg.s, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; G) Por ofício n.º 10328, de 1/08/2001, recebido em 2 de Agosto de 2001, foi a Recorrente notificada para se pronunciar nos termos do art.° 100º do CPA, tendo em conta os fundamentos constantes da Informação/Parecer n.º 2337, de 26/07/2001, que se juntou (cf. doc. n.º 7, junto com a p. i. a fls. 51 e seg.s, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); H) Em 9/08/2001, a Requerente exerceu o seu direito de audição, nos termos constantes do requerimento que consubstancia o doc. n.º 8, junto com a p.i. a fls. 54 e seg.s, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; I) Por ofício n.º 13465, de 17/10/2001, recebido em 18/10/2001, foi a Recorrente notificada para se pronunciar nos termos do art.° 100º do CPA, tendo em conta os fundamentos constantes do Parecer Técnico, de 12/10/2001, juntando cópia do ofício n.º 12233, de 2/10/2001 do Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico (cf. doc. n.º 10, junto com a p. i. a fls. 58 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido); J) Por ofício n.º 12232, de 18/09/2001, recebido em 19/09/2001, o Presidente da Recorrida informou a Recorrente de que foi solicitado parecer ao Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico, juntando Informação/Parecer n.º 2690, de 3/09/2001 e Parecer Técnico n.º 782-B, de 4/09/2001 (cf. doc. n.º 9, junto com a p. i. a fls. 55 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido); K) Em 6/12/2001, a Requerente exerceu o seu direito de audição, nos termos constantes do requerimento que consubstancia o doc. n.º 11, junto com a p. i. a fls. 61 e seg.s, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; L) Em 18/01/2002, a Recorrente requereu à Presidente da Recorrida a apreciação e a aprovação dos projectos de especialidades, bem como reiterou o pedido de concessão da respectiva licença de obras “pelo prazo de 3 anos, de acordo com a calendarização já apresentada” (cf. doc. n.º 12, junto com a p. i. a fl. 62, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); M) Por ofício n.º 1244, de 8/02/2002, foi a Recorrente notificada da “deliberação realizada a 06 do corrente”, juntando a Informação/Parecer n.º 253, de 28/01/2002 e cópia de parte da acta da reunião realizada a 6/02/2002 (cf. doc. n.º 13, junto com a p. i. a fls. 63 e seg.s, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); N) O presente recurso deu entrada em juízo em 15 de Abril de 2002 (cf. carimbo aposto na p. i., a fls. 2, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. II. O DIREITO. A Recorrente requereu, em 19/03/2001, à Câmara Municipal de Lagoa a aprovação do projecto de arquitectura e a concessão da respectiva licença para obras referente ao “projecto de recuperação/ampliação do Convento ………… para adaptação a unidade de turismo de habitação sito no lugar de ……….. - …………”, de que era proprietária, e aquela, com vista à apreciação da sua pretensão, informou-a, em 30/4/2001, que solicitara pareceres à Inspecção Regional dos Bombeiros, à Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território do Algarve, à Direcção-Geral do Turismo e à Delegação Regional do Algarve do Instituto do Desporto. Não tendo sido notificada de qualquer decisão sobre o seu requerimento, a Recorrente, em 1/05/2001, solicitou à Câmara que declarasse que o seu projecto de arquitectura havia sido aprovado, por deferimento tácito, e que a notificasse para apresentar os respectivos projectos de especialidades. Pedidos a que a Câmara não deu resposta, informando-a, porém, em 19/09/2001 (fls. 55), que havia solicitado parecer ao IPPAR e dando-lhe, ainda, a conhecer a Informação/Parecer n.º 2690, de 3/09/2001 (onde se dizia que, do ponto de vista jurídico não havia nada a referenciar), e Parecer Técnico n.º 782-B, de 4/09/2001 (pronunciando-se no sentido de que a aprovação do projecto deveria ser precedida da obtenção de parecer do IPPAR). O IPPAR respondeu à referida solicitação através do ofício n.º 12233, nos seguintes termos: “Em referência ao assunto designado em epígrafe, e a fim de que este Instituto possa emitir parecer, solicito a V. Ex.cia que nos sejam enviados os seguintes elementos: 1- Levantamento fotográfico a cores das construções existentes, ruínas e vestígios, que permitam avaliar as opções de recuperação e construção propostas; 2- Levantamento fotográfico a cores de toda a envolvente, permitindo avaliar os limites, a integração da proposta e o seu desenvolvimento na cerca conventual; 3- Caracterização história e arquitectónica do edifício que suporte e justifique as intervenções propostas; 4- Levantamento rigoroso dos alçados existentes; 5- Pormenores construtivos relevantes para a integral compreensão das opções arquitectónicas propostas; 6- Projecto completo de arranjo dos espaços exteriores e integração paisagística, justificando todo o enquadramento proposto;” No entretanto, o consultor jurídico da Câmara elaborou o parecer n.º 253 donde se extrai o seguinte: “1. O pedido ora formulado, está prejudicado pelo facto de o requerente não ter dado cumprimento às determinações constantes do ofício n° 12233, de 2001.10.02, do Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) remetido através do n/ ofício 13465, de 17/10/2001. 2. Considerando que o não cumprimento das determinações do IPPAR não permite a aprovação do projecto por força do disposto no n° 2 (2.2), conjugado com o n° 1 (1.1) do art.° 8° da R.C.M. 294, de 10.05, não merece, igualmente, deferimento, o pedido de aprovação dos projectos de especialidade, apresentados através do requerimento supra referenciado.” Concluída a instrução a Recorrente foi notificada, em 18/10/2001, pelo ofício n.º 13465, para: “ … nos termos do art.º 100.º e seg.s do CPA …. pronunciar-se, no prazo de 10 dias, sobre as questões atinentes ao objecto do procedimento em causa bem como requerer diligências complementares e juntar documentos, se assim o entender conveniente, considerando que esta Câmara Municipal pretende praticar o respectivo acto definitivo e executório, em momento posterior, tendo em conta os fundamentos de facto e de direito constantes do parecer técnico de que se junta fotocópia. Aproveito o ensejo para informar V.ª Ex.cia de que o processo em questão poderá ser consultado na Secretaria de Obras deste Município durante as horas de expediente e no prazo acima referido.”– vd. suas al.ªs E) a K) e fls. 58 dos autos. A Recorrente pronunciou-se nos seguintes termos: “1. Quando V. Ex.cia houve por bem pedir parecer ao IPPAR, nada legalmente obrigava que a CML o fizesse - bem ao contrário. Por isso, o conteúdo deste é absolutamente facultativo, nada ora obrigando a CML a segui-lo, a dar-lhe cumprimento ou a sequer tê-lo em conta. 2. Por identidade de razão, entre outras, nada legitima que a CML venha exigir da Requerente o seu cumprimento. Assim, se V. Ex.cia mantiver o interesse em obter tal parecer, bem pode apresentar ao IPPAR os elementos que tiver por convenientes, nomeadamente os solicitados. Com efeito, a CML possui em arquivo, longo de, pelo menos 14 anos, profusa documentação, sucessivamente fornecida pela Requerente, do qual V. Ex muito bem pode socorrer-se. 3. É absolutamente ilegal que a CML pretenda condicionar a prática do “acto definitivo e executório” ao facto de a Requerente dar cumprimento a tal parecer. Não tem a Requerente que o fazer, nem pode Iegalmente a CML exigi-lo. Em especial, nem sequer tal foi acordado... 4. A Requerente, louvando-se do que antes alegou, permite-se apenas lembrar o seguinte: - Nada do a seguir processado prejudica, por qualquer forma, a verificação, em 19/03/01, do deferimento tácito do requerimento inicial, bem como a legalidade de tal acto tácito; - É ilegal que V Ex.cia continue a pedir pareceres a terceiros, em vez de, como a lei impõe, submeter o requerimento inicial da Requerente a deliberação da CML (a fim de obter, ao menos, um “projecto de acto expresso”). Nestes termos: A Requerente reitera o pedido de aprovação pela CML por acto administrativo expresso, confirmativo, do projecto de arquitectura apresentado, de acordo com a memória descritiva e demais peças escritas e desenhadas em poder da CML, nos termos do DL no 445/91, de 20/11, com as alterações a ele introduzidas pelo DL n° 250/94, de 15/10. Entretanto, porque outra coisa não pode fazer sem perder os direitos que lhe assistem, irá a Requerente, nos termos legais, apresentar tempestivamente projectos de especialidade e requerer a emissão do alvará de Iicença de obras.” – vd. fls. 61. A Câmara não se deixou convencer por essa argumentação o que a levou a praticar, em 6/02/2002, a deliberação impugnada donde consta o seguinte: “Considerando-se, assim, que o mesmo não deu cumprimento ao oficio n° 12233, de 2001, 10.02, do Instituto Português do Património Arquitectónico; Considerando, ainda, que o cumprimento do teor do citado oficio do IPPAR é uma exigência legal, sem a qual se inviabiliza a aprovação do projecto, na medida em que o imóvel em causa se encontra classificado como de interesse concelhio nos termos do Plano Director Municipal e classificado como de valor concelhio por despacho de 06.12.1988 da Secretaria de Estado da Cultura, que homologa o parecer do IPPAR, de 30.11.1988; Tendo em conta que a ausência de parecer favorável da Entidade referida não permite a aprovação do projecto em questão, por força do disposto no n° 2 (2.2), conjugado com o n.º 1 (1.1) do 8° da RCM 29/94, de 10/05; … Posta à votação, foi deliberado por maioria … indeferir a proposta em apreço. Continuando o processo a ser analisado criteriosa e profundamente, a Câmara deliberou por maioria, …. indeferir o pedido, nos termos da alínea g), do n° 1, do art.º 63° do Decreto-Lei n° 445/91, de 20/11, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 250/94, de 15/10; Relativamente ao requerimento apresentado por B……….., registado nesta Autarquia sob o n° 199, de 18/0 1/2002, a Câmara, após análise criteriosa do seu conteúdo, deliberou por maioria …. o seu indeferimento, de acordo com o teor do parecer jurídico n° 253, de 28/0 1/2002, que integra a presente deliberação.” Inconformada, a Recorrente interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso pedindo a declaração de nulidade ou a anulação daquela deliberação com os seguintes fundamentos “a) … nos termos do art.° 95°, n° 1, da Lei n° 169/99, de 18/9, e do art.° 133°, n° 2, al. f) do CPA, por vício de forma, por preterição da formalidade essencial exigível nos termos dos art.°s 100° e seg.s do CPA e consequente carência em absoluto da forma legal; ou - quando assim se não entenda - b) Anulá-la, com fundamento na sua ilegalidade, nos termos do art.° 135° do CPA, por vício de forma, resultante: - da obscuridade, contradição e insuficiência da fundamentação, legalmente exigível nos termos conjugados do art.°s 124° e 125° do CPA, não permitindo à Recorrente saber, concreta e precisamente, a motivação do acto de indeferimento. Bem como - da total ausência de fundamentação quanto à revogação que objectivamente opera de acto tácito de deferimento anterior. Mas, principalmente, em ordem à mais estável protecção dos direitos da Recorrente: c) Declarar a nulidade do despacho de 16/08/88 da Secretária de Estado da Cultura, por vício de forma, por preterição da formalidade essencial de notificação da ora Recorrente nos termos do art.° 11° da Lei n° 13/85 e por vício de fundo de incompetência absoluta (desvio de atribuições), nos termos conjugados dos art.°s 12° e 26° da Lei n° 13/85 d) Declarar a nulidade do acto administrativo de classificação do convento ………….. como imóvel de valor concelhio contido no ponto 1.3 do n° 8° da Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/94, de 10/5, (PDM de Lagoa) por vício de forma, por preterição da formalidade essencial de notificação da ora Recorrente nos termos do art.° 11 ° da Lei n° l 3/85 e do art.° 100° do CPA e) Declarar a ilegalidade em concreto, nos termos do art.° 63° e seg.s da LPTA, norma constante 1.3 do n° 8° da Resolução do Cons. de Ministros n° 2994 de 10/5, (PDM de Lagoa), por vício de forma, por preterição das formalidades essenciais previstas no art.° 117°, “maxime” n° 1, do CPA, do art.° 11 ° da Lei n° 1 3/85 e do art.° 100° do CPA. f) Declarar que o imóvel nunca esteve nem está legalmente classificado como de valor concelhio nos termos a Lei n° 13/85 nem nos do art.° 8, ponto 1.3 do PDM e, em consequência. g) Declarar verificado, “ope legis”, em 03/05/01, o deferimento tácito do requerimento da Recorrente de 19/03, de aprovação do projecto de arquitectura. h) Anular a deliberação recorrida, com fundamento na sua ilegalidade, por vício de fundo, resultante de ilegalidade da fundamentação, conducente ao vício de violação de lei, nomeadamente por violação das normas constantes: h 1) do art.° 63°, n° 1, al.ª g), do DL n° 445/91 e do art.° 8°, n° 1, ponto 1.1, e n° 2, ponto 2.1, do PDM de Lagoa, quando nelas se fundamenta para indeferir os requerimentos da Recorrente, de aprovação do projectos de arquitectura e de especialidades: h 2) do art.º 140°, n° 1, al. b) (“a contrario”) e 141°, n° 1, quando se fundamenta - talvez - nas normas mencionadas na alínea anterior, para revogar o seu acto tácito de deferimento anterior, sem todavia, alegar ou motivar-se em qualquer ilegalidade deste;” O TAC, pelo despacho de fls. 165, (1) julgou improcedente a excepção de caso julgado que havia sido suscitada, (2) declarou-se incompetente para conhecer dos pedidos formulados nas transcritas alíneas c), d) e e) (3) e julgou procedentes as excepções de cumulação ilegal de pedidos e inadequação do meio processual relativamente aos pedidos das suas alíneas d) e e). Pelo que ordenou que o recurso contencioso prosseguisse “apenas quanto ao pedido de declaração de nulidade/anulação do acto recorrido (deliberação da CM de Lagoa tomada em reunião de 7/02/2002) formulado nas al.ªs a), b) e f) da conclusão da petição.” Por sentença de 9/01/2015, negou provimento ao recurso por considerar que o acto impugnado não só não estava ferido pelos vícios formais invocados – falta ou insuficiência de fundamentação e violação do disposto no art.º 100.º do CPA - como não estava inquinado pelos vícios de fundo que lhe haviam sido imputados. É contra essa decisão que, pelas razões sumariadas nas suas conclusões, vem o presente recurso jurisdicional. Vejamos, pois, começando-se por saber se foi violado o disposto no art.º 100.º do CPA, o único vício de natureza formal que se mantém de pé neste recurso. 1. Como é sabido, “concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103.º do CPA, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta” (art.º 100.º/1 do CPA) disposição que, como a jurisprudência deste Supremo tem repetida e uniformemente afirmado, constitui uma manifestação do princípio do contraditório visto, através dela, se possibilitar o confronto dos pontos de vista da Administração com os do destinatário do acto e se lhe permitir participar na formação da sua vontade, protegendo-o de decisões que contrariem a legalidade ou ofendam os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. E que, por ser assim, essa audição constitui uma formalidade estruturante da actividade administrativa, que tem de ter lugar antes de ser tomada a decisão final e com informação do sentido provável desta, visto só dessa forma se lhe poder proporcionar uma intervenção útil e construtiva capaz de influenciar a projectada decisão. - Vd., por todos, Acórdão de 31/01/2012 (rec. 927/11) e jurisprudência nele invocada. Todavia, essa formalidade não deixa de ser instrumental e, por isso, em certos casos, a mesma pode degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte ilegalidade determinante da anulação do acto. É o que acontece não só nos casos em que a decisão a tomar é urgente, como nos casos em que for razoável prever que a audiência pode comprometer a execução ou a utilidade da decisão ou, ainda, nos casos em que essa formalidade se torne impraticável, devido ao elevado número de interessados (art.º 103/1 do CPA). E é o que acontecerá, ainda, nos casos em que o interessado, depois de concluída a instrução, se pronunciou sobre as questões a decidir apesar de não ter sido notificado para o efeito (seu n.º 2) e nos casos em que está em causa uma actividade vinculada e, por isso, seja certo que a decisão não poderá ser outra que não a proferida. O que quer dizer que a degradação da audiência prévia em formalidade não essencial só poderá ocorrer em contadas circunstâncias, nomeadamente a de ser desaconselhável a intervenção do interessado – por ser impraticável ou por atrasar ou comprometer a utilidade da decisão – ou ser inútil - por inexistir matéria sobre que o interessado se pudesse pronunciar, por o contraditório já se encontrar assegurado ou por, independentemente da sua intervenção, a decisão da Administração só poder ser a que foi tomada (Vd., Ac. do Pleno de 4/07/2006 (rec 498/03) e da Secção de 21/09/2006 (rec. 254/06) e de 12/12/2006 (rec. 685/06). ). 2. A Recorrente reafirma neste recurso o que já dito no Tribunal de 1.ª instância, isto é, que a deliberação impugnada era ilegal por ter sido proferida sem, previamente a essa prolação, lhe ter sido dada a possibilidade de se pronunciar sobre ela. Alegação que a sentença recorrida considerou inconsistente uma vez que a matéria de facto evidenciava que ele exercera o direito concedido pelo art.º 100.º do CPA, onde tinha afirmado ser ilegal que a CML pretendesse condicionar a prática do acto impugnado ao cumprimento, pela Requerente, das exigências do IPPAR (vd. al.ª K daquela matéria). O que a levou a concluir: “Pelo que, mesmo que não se mostre cumprido, de forma correcta, o preceituado nos artigos 100.° e segs. do CPA, uma vez que, ao contrário do que aduz a Recorrida na sua contestação, através do oficio n.º 13465, de 17/10/2001, recebido em 18/10/2001, a Recorrente não foi notificada “para dar cumprimento às determinações do IPAAR, para que pudesse merecer deferimento o projecto em apreço” (cf. artigo 27.° da contestação), nunca poderia uma pronúncia da Recorrente subsequente a uma tal notificação obstar ao indeferimento, porque nunca a Recorrente juntaria os elementos em questão, por forma a obter uma decisão favorável. Nesta conformidade e tendo-se em conta que a repetição do acto que aqui se anularia conduziria a que se praticasse um novo acto nos termos do qual a Recorrente permaneceria na mesma e exacta situação jurídica em que se encontrava, impõe-se, com fundamento no princípio do aproveitamento do acto administrativo, declarar a inoperância da ilegalidade verificada.” O que significa que o Tribunal recorrido entendeu que, muito embora os termos da notificação da Recorrente não tivessem sido os mais adequados, certo é que essa falta não comprometia a legalidade da deliberação impugnada uma vez que, qualquer que fosse a sua intervenção, a Câmara só poderia ter decidido como decidiu. E é certa a conclusão da sentença – isto é, inexiste fundamento para anular o acto impugnado a coberto da violação do citado normativo do CPA -. Só que não se podem sufragar as razões que a justificaram. Vejamos porquê. 3. É seguro, como já se disse, que o art.º 100.º do CPA visa concretizar o princípio do contraditório, isto é, destina-se a possibilitar que o destinatário do acto emita a sua opinião sobre o seu sentido decisório, procurando evitar que a Administração o pratique e expor as razões dessa oposição. No caso, não se pode duvidar de que não só a Recorrente foi notificada para exercer o direito consagrado naquela norma (vd. al.ªs E) a K) do probatório e fls. 58, acima transcrita) como de que essa comunicação não respeitou com rigor o que era exigido, visto não ter informado a Recorrida do sentido provável da decisão. Daí que a questão essencial que se nos coloca seja a de saber se a apontada insuficiência determina a ilegalidade da deliberação impugnada – questão a que a sentença recorrida respondeu, ainda que de forma indirecta, positivamente – e não a de saber se, apesar dessa ilegalidade, aquele acto deveria ser «salvo» através do recurso à figura do aproveitamento do acto, como se fez naquela sentença. Ora, a resposta àquela interrogação só pode ser negativa. 4. Com efeito, e muito embora seja certo que na notificação da Recorrente não se observaram com rigor as exigências inscritas no citado art.º 100.º - a Câmara comunicou-lhe unicamente de que iria praticar o respectivo acto definitivo e executório em momento posterior, ocultando-lhe o seu sentido decisório - também o é que a informou que essa decisão iria ter em conta os fundamentos de facto e de direito constantes do parecer técnico de que se junta fotocópia. Ora, a verdade é que tal parecer pronunciava-se no sentido do indeferimento da pretensão da Recorrente e que tal se devia ao facto desta não ter dado cumprimento às determinações do IPPAR (vd. transcrição supra). Nesta conformidade, temos por indiscutível que a apontada falta não determina a ilegalidade da deliberação impugnada uma vez que, como tem sido repetidamente afirmado, o que é essencial é que haja intervenção do destinatário do acto e que quando esta se faça aquele conheça os elementos reunidos no processo indispensáveis à projectada decisão. Ou seja, e dito de forma diferente, o direito de audiência está cumprido se, no final da instrução, for dada ao interessado a possibilidade de se pronunciar sobre os elementos que se encontram no procedimento e se deles for possível antecipar, com razoável probabilidade, o sentido da decisão. Sendo assim, sendo que a Recorrente foi notificada não só de que poderia consultar todos os elementos que constavam do procedimento e que deles resultava que a sua pretensão iria ser indeferida e sendo, ainda, que ela interveio sabendo que tal iria acontecer - e, tanto, assim, que contestou esse propósito com a alegação de que “é absolutamente ilegal que a CML pretenda condicionar a prática do “acto definitivo e executório” ao facto de a Requerente dar cumprimento a tal parecer. Não tem a Requerente que o fazer, nem pode Iegalmente a CMML exigi-lo” (vd. doc de fls. 61, acima transcrito) - é forçoso concluir que o disposto no art.º 100.º do CPA foi cumprido. Improcede, assim, nesta parte, o recurso. 5. A Recorrente sustenta, ainda, que a deliberação impugnada é, ainda, ilegal por duas outras ordens de razões: - primeiro por ter sido justificada na inexistência de um parecer do IPPAR que não era obrigatório não só porque o prédio que pretendia reconstruir não tinha sido classificado como imóvel de interesse concelhio por acto válido como porque, ainda que o tivesse sido, o PDM de Lagoa só exigia esse parecer para a reconstrução de imóveis classificados como monumento nacional ou imóveis de interesse público e não para os imóveis de interesse concelhio; - depois, por constituir uma revogação ilegal do acto de deferimento tácito anterior. Vejamos se litiga com razão. No tocante ao primeiro dos apontados vícios da deliberação impugnada - o de ter sido praticado no pressuposto de que o prédio ora em causa tinha sido classificado como “imóvel de valor concelhio” quando, na verdade, tal “classificação” era juridicamente inexistente – o mesmo foi já apreciado no Acórdão de 25/05/2005 (rec. 1615/02) tendo nele sido decidido que era “inequívoco que o imóvel em causa está expressamente indicado no art. 8º, ponto 1.3., do PDM de Lagoa como pertencendo à categoria de património construído protegido existente na área do município, na espécie de imóvel de interesse concelhio” e que improcediam os argumentos que sustentavam que a “assembleia municipal do município de Lagoa nunca praticou nem quis praticar qualquer acto de classificação do convento como imóvel de valor concelhio, limitando-se o PDM a consignar no texto o anterior acto de classificação, praticado em 16/12/88, com incompetência absoluta, pelo Secretário de Estado da Cultura” bem como improcedia a argumentação que pretendia que, a ter existido tal classificação, a mesma sempre padeceria de invalidade absoluta. Pelo que, tendo essa decisão transitado, só nos resta respeitá-la. Ademais, o Tribunal de 1.ª instância já se havia declarado incompetente para conhecer do pedido relativo à classificação do imóvel, tendo ordenado que o recurso prosseguisse apenas quanto ao pedido de declaração de nulidade/anulação do acto recorrido, decisão que não foi objecto de recurso, pelo que, também por esta razão, não cabe reapreciar essa questão. Restam, pois, por conhecer as duas outras questões acima identificadas; por um lado, a de saber se as obras cujo licenciamento a Recorrente requereu só podiam ser licenciadas depois do IPPAR emitir parecer positivo sobre elas e, por outro, a de saber se a deliberação impugnada constituía uma revogação ilegal de um anterior deferimento tácito daquele pedido. 6. Já sabemos que, em 19/03/2001, a Recorrente requereu à CM de Lagoa a aprovação do projecto de arquitectura e a concessão da respectiva licença para obras do Convento ………………, de que era proprietária, afirmando que o iria afectar a Turismo de Habitação e, ulteriormente, a Hotel Rural e que não tendo sido notificada de qualquer decisão sobre esse requerimento solicitou à Câmara, em 1/05/2001, que declarasse aprovado o seu projecto, por deferimento tácito, e a notificasse para apresentar os respectivos projectos de especialidades. Solicitações a que a Câmara não deu resposta, informando-a, porém, em 19/09/2001, que havia solicitado parecer ao IPPAR. E também se colhe no probatório que, em 18/10/2001, a Câmara, notificou a Recorrente para se pronunciar, nos termos do art.° 100º do CPA após o que proferiu, em 6/02/2002, a deliberação impugnada, indeferindo o seu projecto, com fundamento no mesmo não vir acompanhado de parecer do IPPAR e de, por essa razão, violar o disposto no n° 2 (2.2), conjugado com o n.º 1 (1.1) do 8° do PDM de Lagoa, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/94, publicada no DR, I série B, de 10/05/2004, e o disposto na alínea g), do n° 1, do art.º 63° do Decreto-Lei n° 445/91, de 20/11, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 250/94, de 15/10. Indeferimento que o Tribunal recorrido considerou legal pela seguinte ordem de razões: “Ora, é inequívoco que o PDM de Lagoa vigorava plenamente quando foi praticado o acto de indeferimento e que o imóvel em questão está expressamente indicado no seu artigo 8.°, ponto 1.3, como pertencendo à categoria de património construído protegido existente na área do município, na espécie de imóvel de interesse concelhio. Sendo que, a pretensão urbanística que viole normas imperativas do PDM não pode operar deferimento tácito válido. Conforme vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, o jus aedificandi, mais concretamente o direito de urbanizar, lotear e edificar, não se inclui no direito de propriedade privada a que se refere o artigo 62.° da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas (cf., entre outros, acórdão do TCAS, de 7 de Fevereiro de 2013, proferido no recurso n.º 06464/10, disponível em www.dgsi.pt). Quer dizer, em face da prevalência do interesse público em matéria de urbanismo, não podem prevalecer as razões invocadas pela Recorrente quanto à formação, in casu, de deferimento tácito. Quanto ao mais invocado pela Recorrente, remete-se para a fundamentação constante do acórdão do TCAS, de 25 de Maio de 2004, proferido no recurso n.º 11615/02, disponível em www.dgsi.pt, com a qual se concorda e deve ser lida com as necessárias adaptações, não obstante a identidade de partes e, nesta parte, de causas de pedir.” Todavia, essa decisão não pode ser sufragada. Vejamos porquê, começando-se pela alegada ilegalidade da deliberação impugnada por a mesma ter sido fundada na falta de um parecer do IPPAR quando, na verdade, a lei não o exigia. 7. A Recorrente sustenta que o PDM de Lagoa só exigia que o IPPAR emitisse parecer quando estivesse em causa a reconstrução de imóveis classificados como monumento nacional ou como imóveis de interesse público e não quando se tratasse da reconstrução dos imóveis de interesse concelhio e que, sendo assim, o acto impugnado era ilegal por ter sido fundamentado na falta desse parecer. Vejamos se litiga com razão. O art.º 8.º do PDM de Lagoa regulamentou os Condicionamentos decorrentes do regime de protecção do património edificado e natural nos seguintes termos: “1 - O património construído protegido existente na área do município de Lagoa é constituído por: 1.1 - Imóveis classificados como monumento nacional - Igreja Matriz de ...... - Decreto do Governo n.º 29/84, de 25 de Junho. 1.2 - Imóveis classificados como de interesse público: a) Forte e Capela de Nossa Senhora da Rocha - Decreto n.º 45 327, de 25 de Outubro de 1963; b) Castelo de São João de Arade, Ferragudo - Decreto n.º 735, de 21 de Julho de 1974. 1.3 - Imóveis de interesse concelhio - Convento …………- ………….. ….. 2 - Zonas de protecção - a Lei n.º 13/85, de 6 de Julho, estabelece o regime de protecção ao património cultural português, designadamente: 2.1 - Os monumentos nacionais e os imóveis de interesse público tem uma zona de protecção que, em princípio, abrange a área envolvente do imóvel até 50 m, contados a partir dos seus Iimites, sem prejuízo de aplicação de regimes que estabelecem zonas de protecção superiores a 50 m. 2.2 - Nas zonas de protecção não é permitido executar quaisquer obras de demolição, instalação, construção ou reconstrução em edifícios ou terrenos, sem o parecer favorável do IPPAR. Igual autorização é necessária para a criação ou transformação de zonas verdes ou para qualquer movimentação de terras ou dragagens. 2.3 - Na fase de instrução do processo de classificação de um imóvel os terrenos ou edifícios localizados na respectiva zona de protecção não podem ser alienados, demolidos, expropriados, restaurados ou transformados sem autorização expressa do IPPAR.2.4 - Nas zonas de protecção de imóveis classificados os projectos de construção ou reconstrução só poderão ser subscritos por arquitectos.” O que quer dizer que o património construído protegido existente na área município de Lagoa é, de acordo como seu PDM, constituído por imóveis classificados como monumento nacional, por imóveis classificados como de interesse público e por imóveis de interesse concelhio, sendo que só as duas primeiras categorias – os monumentos nacionais e os imóveis de interesse público – têm uma zona de protecção na qual não é permitido executar quaisquer obras de demolição, instalação, construção ou reconstrução em edifícios ou terrenos, sem o parecer favorável do IPPAR (vd. pontos 1 e 2, 2.1 e 2.2) Sendo assim, e sendo o imóvel aqui em causa – o Convento …………… – foi classificado como de interesse concelhio (ponto1.3) é manifestamente evidente que não se lhe aplicam as condicionantes construtivas referidas no ponto 2 da transcrita norma o que vale por dizer que, ao invés do que acontece no caso dos monumentos nacionais e dos imóveis de interesse público, o licenciamento das obras de demolição, instalação, construção ou reconstrução em edifícios ou terrenos integrantes da sua zona de protecção não está dependente de parecer prévio, favorável, do IPPAR. Deste modo, não só não tinha a Recorrida a obrigação de solicitar ao IPPAR o parecer que lhe solicitou como, muito menos, não podia indeferir o pedido de licenciamento que a Recorrente lhe dirigiu com fundamento na não junção do mencionado parecer, por este não ser obrigatório. E, porque assim, é ilegal o indeferimento da pretensão da Recorrente com base no incumprimento do disposto no n° 2 (2.2), conjugado com o n.º 1 (1.1) do 8° do PDM como na violação do prescrito na alínea g), do n° 1, do art.º 63° do Decreto-Lei n° 445/91, de 20/11, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 250/94, de 15/10. Restava conhecer de um outro argumento que a Recorrente usou para sustentar a ilegalidade da deliberação impugnada: o desta ter constituído uma revogação ilegal do deferimento tácito do seu pedido de licenciamento e que tal bastava para determinar a sua anulação. Todavia, como se acabou de demonstrar, é patente a ilegalidade do acto impugnado. Deste modo, e tendo o fundamento da sua anulação sido um vício de violação de lei, o que garante à Recorrente suficiente protecção (art.º 57.º da LPTA), inexiste necessidade de nos debruçarmos sobre a outra causa de ilegalidade que lhe é imputada: constituir uma violação de um acto anterior de deferimento tácito. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento do recurso e, revogando a sentença recorrida, anular a deliberação impugnada. Sem custas, atenta a isenção da Recorrida. Lisboa, 10 de Novembro de 2016. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.