02/15 - Supremo Tribunal Administrativo

No cálculo do complemento de pensão a que se refere o n.º 1 do artigo 9.º do DL n.º 236/99, de 25.06, na redacção que foi dada pela Lei n.º 25/2000, de 23.08 (complemento a atribuir, até completar 70 anos de idade, a militar que se aposentou antecipadamente), deve atender-se à remuneração de reserva ilíquida de quota para a Caixa Geral de Aposentações.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. O Ministério da Defesa Nacional (MDN), devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 25.09.14 (fls. 171 a 178), que acordou negar provimento ao recurso por si apresentado, mantendo a decisão do TAC de Lisboa.

A presente acção foi proposta inicialmente no TAC de Lisboa por A……….., Major General reformado da Força Aérea Portuguesa, ora recorrido, contra o Ministro da Defesa Nacional e contra o Chefe do Estado Maior da Força Aérea. O então A. entendia que “era a 30 de Março de 2008 credor de 10210,00 €, valor da soma dos complementos que deveria ter recebido desde 1 de Janeiro de 2004 até essa data” (vide artigo 17.º da p.i.). Peticionou a final:

“1- Que os réus sejam condenados a cumprirem integralmente o artigo 9 do D/L 236/99, de 25 de Junho na redacção que lhe foi dada pela Lei 25/2000, de 23 de Agosto, respeitando as suas estatuições e, consequentemente, pagando ao autor os complementos de pensão que lhe são devidos utilizando para os cálculos dos seus montantes os valores ilíquidos da sua pensão de reforma e da sua remuneração de reserva a que teria direito se a passagem à situação de reforma se verificasse aos setenta anos de idade, que actualmente perfazem a quantia já vencida de 10210,00 €, e o pagamento das quantias dos complementos de pensão que se venham a vencer, tudo acrescido dos respectivos juros legais.

2- Que sejam condenados em custas e procuradoria condigna”.

Por despacho de 08.11.10 foi decidido, em síntese, o seguinte:

“Considerando que as Forças Armadas se inserem na Administração directa do Estado, através do MDN (neste sentido, vide acórdão do STA, 10.5.2007, no processo nº 0886/06, in www.dge.mj.pt),

Entende-se que a indicação, na petição inicial, do Chefe de Estado-Maior da Força Aérea como Réu, se deve ter por efectuada para o MDN, considerando-se a presente acção regularmente proposta (apenas) contra este.

Face ao que, tendo tanto o MDN como o Chefe de Estado-Maior da Força Aérea, na sequência de citação para o efeito, deduzido contestação, apenas deverá ser atendida a apresentada pelo primeiro”.

Por decisão de 09.03.11, aquele tribunal julgou a acção procedente e condenou o R. Ministério da Defesa Nacional (MDN) “a reconhecer que o novo cálculo da pensão de reforma do ora A., incluindo o do complemento de reforma, é efectuado nos termos do artigo 9º do Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de Junho, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, e a pagar ao A. as quantias do complemento da pensão de reforma que se mostrem devidas, acrescidas dos respectivos juros legais” (cfr. fl. 125).

2. O recorrente MDN apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (fls. 200 e ss.):

“1ª O complemento de pensão a que se refere o artigo 9º, nº 1 do Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de Junho, destina-se, segundo entendimento da jurisprudência dos tribunais administrativos, a "evitar a diminuição do rédito dos militares e não a aumentar por esta via a sua retribuição";

2ª Constituindo este complemento de pensão uma cláusula de salvaguarda, a mesma só deve ser acionada se se provar a existência de prejuízo para o militar pelo facto de ter passado antecipadamente à reforma;

3ª O artigo 9º do DL nº 236/99, na redacção dada pelo artigo 1º da Lei nº 25/2000, deve ser interpretado de acordo com a ratio que determinou o pagamento deste complemento de pensão;

4ª É ilegítima a interpretação meramente literal que a sentença recorrida faz da lei, já que dela resulta que o pagamento do complemento de pensão, somado à pensão efectivamente recebida, determina a percepção de um montante superior àquele a que o A. teria direito caso tivesse permanecido em funções até aos 70 anos;

5ª Para mais e como ficou demonstrado, a sentença recorrida não tomou em devida conta as alterações introduzidas ao artigo 53º do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro) pelo artigo 1º da Lei nº 1/2004, de 15 de Janeiro;

6ª Na verdade, para calcular o montante da pensão de reforma deduz-se, desde 2004, "a percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência", ao invés do que até então vinha sendo feito;

7ª O legislador alterou também o nº 2 do mesmo artigo que passou a ter a seguinte redacção: "a pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração líquida a que se refere o nº 1" (sublinhado nosso);

8ª Assim sendo, e apesar de se tratar de uma lei geral, revogou todas as leis especiais anteriores, nos termos do nº 3 do artigo 7º do Código Civil, tornando claro, face às novas regras de cálculo das pensões de reforma, que não se pretende que os reformados aufiram montantes líquidos superiores àqueles que recebiam no momento em que se reformaram;

9ª Transpondo estes considerandos para a questão sub judice, conclui-se que, o valor total líquido a atribuir (pensão de reforma+eventual complemento) nunca poderá ser superior à remuneração de reserva líquida a que o militar teria direito caso a passagem à situação de reforma se verificasse na idade limite estabelecida para o regime geral da função pública

10ª É, assim, de concluir que face às novas regras de cálculo das pensões de reforma e ao princípio ora consagrado de que tais pensões não podem, em caso algum, exceder a remuneração que se auferia no momento da reforma, deveremos interpretar o artigo 9º do Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de Junho, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º da Lei nº 25/2000, no sentido de que só será eventualmente devido um complemento quando se verificar que o montante líquido da pensão de reforma fica aquém do montante líquido da remuneração de reserva a que o militar teria direito caso passasse à reforma apenas na idade limite estabelecida para o regime geral da função pública;

11ª Se assim não for entendido, tal circunstância não só configura um claro benefício relativamente aos demais militares, o que contraria frontalmente a ratio legis da norma que instituiu este complemento de pensão, como viola uma norma geral posterior (o artigo 53°, n° 2, do Estatuto da Aposentação, na redacção dada pela Lei nº 1/2004) que claramente pretendeu revogar todas as normas, incluindo as especiais e excepcionais, anteriores;

12ª O acórdão e sentença recorrida enfermam, assim, no que diz respeito aos pedidos formulados pelo A., de erro de direito, consubstanciando-se num acórdão e sentença contra legem;

Nestes termos e nos demais de direito, que S. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso proceder e, consequentemente, ser revogado o acórdão e respetiva sentença recorrida na parte em que reconheceu o direito do A. a que o cálculo da sua pensão se faça nos termos do artigo 9º, nºs 4 a 6 do DL nº 236/99, de 25.6, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, e a determinar aos serviços competentes o cálculo do complemento nesses precisos termos”.

3. O recorrido apresentou alegações, concluindo, no essencial, do seguinte modo (fls. 228 e ss.):

“1. O presente Recurso de Revista é inadmissível, na medida em que não se verificam os pressupostos previstos no n.º 1 do Art 150º, CPTA.

2. No Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) aprovado pelo DL n.º 236/99 de 25 de Junho, não tendo o Legislador fixado um critério específico para o complemento de pensão previsto no n.º 2 do art. 122º (com uma redacção idêntica à do art. 127º, nº 1 do Estatuto antigo), é de se aplicar os critérios de cálculo estabelecidos expressamente no art 9º, n.º 1 – naturalmente, o da primeira versão, enquanto vigorou a redacção primitiva deste preceito (confronto entre o montante da pensão de reforma ilíquida e a remuneração de reserva, líquida dos desconto para a CGA) e o da nova redacção, após a entrada em vigor da Lei n.º 25/2000 (comparação dos valores ilíquidos da pensão de reforma e da remuneração de reserva);

3. O Legislador da Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto, quis introduzir uma fórmula de cálculo dos complementos de pensão assente em montantes ilíquidos.

4. Uma tal interpretação não colide com a razão que determinou o pagamento do complemento de pensão, mesmo criando situações em que o valor da pensão final (com o complemento incluído) é superior ao valor da remuneração de reserva líquido, já que esse foi um risco que o legislador necessariamente equacionou ao fixar a nova fórmula de cálculo do complemento de pensão nos termos em que o fez, pois que é de presumir que tenha expressado o seu pensamento em termos adequados (cfr. artigo 9º, n.º 3 do Código Civil);

5. Essa opção do legislador por uma paridade aferida em montantes ilíquidos foi inequívoca e a mesma harmoniza-se com o regime geral de aposentações numa lógica de lei geral - lei especial, resultando da norma em causa a intenção expressa de equiparar a pensão de reforma ilíquida à remuneração ilíquida correspondente, por via da atribuição de um complemento de pensão equivalente ao respectivo diferencial, constituindo pois norma especial relativamente ao regime geral da aposentação.

6. E, sendo assim, o A., ora Recorrido, tem direito à percepção do complemento de pensão nos termos previstos no artigo 9º do DL nº 236/99, na redacção dada pela Lei nº 25/2000, pois que reúna todos os requisitos legalmente exigíveis e previstos naqueles diplomas para o mesmo lhe ser atribuído;

7. Em suma, durante o período de vigência da redacção do Art 9º do Decreto-Lei n.º 236/99 de 25 de Junho, que lhe foi dada pela Lei n.º 25/2000 de 23 de Agosto – a saber, entre 26/08/2000 e 28/07/2008 (data da entrada em vigor da Lei n.º 34/2008 de 23 de Julho, que veio dar nova redacção a tal preceito), o complemento de pensão de reforma devido ao A., ora Recorrido, deveria ter sido calculado e pago com referência à sua remuneração de reserva ilíquida, estendo assente que tal cálculo e pagamento foram realizados com referência à remuneração de reserva líquida, portanto, depois de deduzido o desconto de 10% (dez por cento) destinado à Caixa Geral de Aposentações.

Nestes termos e nos mais de Direito, não deverá ser admitida a Revista e, se assim se não entender, o que não se admite nem concede, sempre lhe deverá ser negado provimento e, consequentemente, ser mantida, in totum, a Sentença proferida pelo TAC de Lisboa, com todos os legais efeitos, para que se faça

JUSTIÇA”.

4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 03.02.15 (fls. 268-270), veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“(…)

3. A questão da determinação dos termos do cálculo do complemento de pensão estabelecido pelo n.º 1 do art.º 9º do Dec. Lei nº 236/99, de 25 de Junho, designadamente se o diferencial entre a remuneração na situação de reserva e a pensão de reforma atende ao montante ilíquido daquela, ou a esse valor líquido das quotas para a CGA (aposentação e sobrevivência), não é de solução linear. Envolve operações de dificuldade superior ao comum, pela necessidade de interpretação da norma no contexto das alterações do regime de carreiras militares que geraram o problema a que deu resposta e das alterações do regime das situações de reserva e reforma. Como a controvérsia dos autos e o teor do acórdão recorrido revelam, não é desrazoável a crítica de a prevalência interpretativa do elemento literal conduzir a resultados desconformes, por excesso, com as razões que justificam a atribuição do complemento de pensão. Tratando-se de uma questão estatutária que interessa a um número significativo de militares, é susceptível de colocar-se recorrentemente, em termos essencialmente semelhantes, noutros casos. Por outro lado, a repetição de contendas jurídicas, que reflectem incertezas estatutárias que têm raiz em especialidades da estrutura de carreiras com limitações de idade na promoção e limites de tempo de permanência na reserva, é susceptível de gerar sentimentos de injustiça susceptíveis de perturbar a coesão de um corpo profissional fortemente hierarquizado como são as Forças Armadas e é exigido pela função que lhes está cometida.

O recorrido contrapõe uma objecção de peso a esta ponderação. É a de que se trata de questão que deixou de colocar-se, ou que deixou de colocar-se nos mesmos termos, face à alteração do EMFAR operada pela Lei nº 34/2008, de 23 de Julho. Todavia, o acórdão recorrido não pondera, ao menos de modo explícito, as consequências deste novo regime, nomeadamente no que se refere à delimitação temporal que o recorrido parece admitir quanto aos diferenciais determinados em função da interpretação do regime anterior a que o acórdão aderiu. Mantém-se, assim, suficiente relevância jurídica e social da questão que justifica a admissão da revista excepcional”.

5. O Digno Magistrado do MP junto deste Supremo Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não emitiu qualquer parecer ou pronúncia.

6. Colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Remete-se para a matéria de facto dada como provada nas instâncias, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

Cumpre apreciar a questão suscitada pelo ora recorrente – delimitado que está o objecto do recurso pela conclusões das correspondentes alegações –, a qual se reconduz, no essencial, a saber qual o real impacto do artigo 53º do Estatuto da Aposentação (com a redacção dada pela Lei nº 1/2004) no cálculo da pensão do ora recorrido, designadamente quanto à forma de melhor adequar a letra do artigo 9º do DL nº 236/99, na redacção dada pelo artigo 1º da Lei nº 25/2000, à ratio que lhe subjaz.

2.1. Diga-se, desde já, que uma questão em tudo idêntica à que se coloca nos presentes autos foi tratada e decidida no Acórdão n.º 430/15, deste STA, prolatado em 04.11.15. Nele se enveredou por uma solução jurídica com a qual concordamos, pelo que, em consonância, não vemos motivos para dela divergir. Aí se afirmou, entre outras coisas, o seguinte:

“Não cremos, contudo, que esta seja a interpretação consonante com o espírito do legislador, e muito menos com a letra da norma em questão.

Com efeito e de acordo com o disposto no artº 9º do Código Civil, efectivamente, a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (nº 1).

No entanto, não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (nº 2) e na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (nº 3).

Desta forma, este nº 3 propõe-nos, portanto, um modelo de legislador ideal que consagra as soluções mais acertadas (mais correctas, justas ou razoáveis) e sabe exprimir-se por forma correcta.

Daí que, se o texto da norma não for considerado ambíguo, incongruente e se não conduzir a conclusões manifestamente não queridas pelo legislador, não vemos que seja permitido ao intérprete ignorar a letra da lei, e optar por uma vontade presumida que não existiu por parte do legislador.

E é o que se verifica na solução preconizada na decisão recorrida.

Repetindo as várias versões do artigo 9º temos o seguinte:

1ª versão [DL nº 236/99 de 25/06

«1. Quando da aplicação das alíneas a) e b) do nº 1 do artº 160º do Estatuto resultar, para os militares que ingressaram nas Forças Armadas em data anterior a 1 de Janeiro de 1990, um montante da pensão de reforma ilíquida inferior à remuneração da reserva, líquida do desconto para a Caixa Geral de Aposentações, a que teriam direito caso a passagem à situação de reforma se verificasse na idade limite estabelecida para o regime geral da função pública, ser-lhes-á abonado, a título de complemento de pensão, o diferencial verificado».

2ª versão [Lei nº 25/2000 de 25/08

«1. Quando da aplicação das alíneas a) e b) do nº 1 do artº 160º do Estatuto resultar, para os militares que ingressaram nas Forças Armadas em data anterior a 1 de Janeiro de 1990, um montante da pensão de reforma ilíquida inferior à remuneração da reserva ilíquida, a que teriam direito caso a passagem à situação de reforma se verificasse na idade limite estabelecida para o regime geral da função pública, ser-lhes-á abonado, a título de complemento de pensão, o diferencial verificado».

3ª versão [DL nº 34/2008 de 25/07

«1. Quando da aplicação das alíneas a) e b) do nº 1 do artº 159º do Estatuto resultar, para os militares que ingressaram nas Forças Armadas em data anterior a 1 de Janeiro de 1990, um montante da pensão de reforma ilíquida inferior à remuneração da reserva ilíquida, deduzida da percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, a que teriam direito caso a passagem à situação de reforma se verificasse na idade limite estabelecida para o regime geral da função pública, ser-lhes-á abonado, a título de complemento de pensão, o diferencial verificado».

Resulta do exposto que a redacção dada pela Lei nº 25/2000 não pode ser afastada pelos argumentos aduzidos na decisão recorrida uma vez que, por um lado, o seu elemento literal não o permite e, por outro, nada impõe que se procure outra interpretação em elementos que não devem ter aqui aplicação.

Isto porque, para que a última redacção dada ao artº 9º [DL nº 34/2008] pudesse ser a acolhida no acórdão recorrido, por se entender que era esta a intenção do legislador, era necessário que esta se devesse considerar interpretativa da anterior redacção, sendo que em lado algum se pode extrair essa conclusão.

Na verdade, deve considerar-se lei interpretativa, aquela, que intervém para deduzir uma questão de direito, cuja solução é controvertida ou incerta e, não a lei que fazendo um corte com entendimento anterior, procede de forma inovatória à alteração do anteriormente estipulado, maxime, por considerar inapropriada ou injusta a anterior redacção.

Ora, no caso dos autos, não estávamos perante nenhuma questão controvertida, mas apenas perante diferentes opções legislativas; ou seja, não estávamos perante nenhuma norma que suscitasse dúvidas quanto à sua aplicação, por parte da jurisprudência, que justificasse a intervenção por parte do legislador de uma norma interpretativa, de tal forma que não o fez.

O que sucedeu foi que o legislador [como melhor consta da exposição de motivos da proposta de lei nº 186/X (3ª)], constatou que as alterações introduzidas pela Lei nº 25/2000 não se revelaram as desejadas e resolveu proceder à sua alteração; mas, tal não significa que tenha vindo interpretar a lei anterior, como parece resultar da decisão recorrida [a lei interpretativa, integra-se na lei interpretada, o que significa, e implica, portanto, que se deverá proceder como se a lei interpretada tivesse já, no momento da verificação dos factos, o alcance que lhe fixa a lei interpretativa, e, portanto, como se esta houvesse sido publicada, na data, em que o foi a lei interpretada].

Limitou-se o legislador, a considerar, que a filosofia subjacente à redacção do artº 9º na redacção da Lei nº 25/2000 contrariava a filosofia subjacente à génese da atribuição do referido complemento, procedendo à sua alteração, para futuro, logo inovando nos seus princípios e objectivos, sem contudo explicitar a interpretação que anteriormente deveria ser dada à norma em questão.

Aliás, se o legislador pretendesse que a anterior redacção do artº 9º tivesse o propósito de evitar que durante a vigência da redacção em causa, os militares em questão vissem aumentados a retribuição comparativamente com outros militares que permaneçam no activo e ou na reserva, não deixaria de o dizer na redacção dada pela Lei 25/2000, para que o intérprete pudesse interpretar a lei nesse sentido, o que não fez, limitando com os argumentos constantes da exposição de motivos a alterar a redacção da norma.

E se o legislador o não fez, não cabe ao intérprete fazê-lo quando inexistem fundamentos para tal.

Acresce que a jurisprudência citada e transcrita na decisão recorrida e proferida por este Supremo Tribunal, não se refere directamente à questão sub judice, mas antes ao complemento de pensão previsto nos artigos 11º e 12º do referido Estatuto, pelo que é despiciendo a sua alusão nos presentes autos.

Igualmente o argumento aduzido na decisão recorrida no que concerne ao duplo benefício não pode ser acolhido, nem tão pouco as referências feitas ao artigo 53º do Estatuto da Aposentação, uma vez que se traduzem em realidades distintas, dado que o complemento da pensão em causa nada tem a ver com o cálculo da pensão de aposentação; acresce que, o artº 53º que se adopta, resultou das alterações introduzidas pela Lei nº 1/2004 de 15 de Janeiro, no âmbito de uma reforma operada no âmbito do (re)cálculo das pensões de reforma, e depois da entrada em vigor da redacção do artº 9º dada pela Lei 25/2000, não tendo sido consagrada norma com eficácia retroactiva, que permita a sua aplicação no concreto.

Com efeito, a questão suscitada nos autos desenrola-se, ainda, na transição entre a hipotética situação de reserva e os 70 anos de idade, onde não há lugar ao recálculo da pensão de reforma porque o que apenas está em causa é o eventual pagamento do complemento de pensão representativo da diferença entre os dois termos de comparação: a pensão de reforma ilíquida e a remuneração de reserva ilíquida, porque é de ilíquidos que se trata.

Atento o exposto, impõe-se a procedência do recurso e, consequentemente a procedência da acção administrativa comum intentada, com a condenação dos RR Ministro da Defesa Nacional e …… Pensões, no pagamento aos AA. dos complementos de pensão que lhes são devidos utilizando para os cálculos dos seus montantes, os valores ilíquidos das suas pensões de reforma e das suas remunerações de reserva a que teriam direito caso a passagem à situação de reforma se verificasse aos setenta anos de idade, durante o período de 23 de Agosto de 2000 a 28 de Julho de 2008”.

2.2. Em face de todo o exposto, e sem necessidade de ulteriores desenvolvimentos, entendemos dever sufragar a solução adoptada no já citado Acórdão n.º 430/15, realçando apenas três aspectos que julgamos determinantes para fundar uma tal solução. Assim, e por um lado, é importante salientar que se a Lei n.º 25/2000 alterou expressamente a redacção originária do artigo 9.º, passando a mencionar de forma expressa montantes ilíquidos (o relativo à pensão de reforma e o relativo à remuneração na situação de reserva), muito dificilmente se poderá defender que, durante a sua vigência, a referência, para efeitos de determinação do cálculo do complemento de aposentação, seja feita a montante líquido da quota para a CGA. Por outro lado, há que realçar que a redacção dada ao artº 9º pelo DL nº 34/2008 não consubstancia uma interpretação autêntica do texto desse mesmo dispositivo tal como introduzida pela Lei n.º 25/2000. Por último, convém enfatizar o facto de o legislador ter alterado a redacção do dito preceito em 2008 (através do DL nº 34/2008), o que é um bom indicador de que a mesma não foi afastada por força das alterações introduzidas no Estatuto da Aposentação pela já referida Lei n.º 1/2004.

Deste modo, não merecendo o acórdão recorrido qualquer censura, não tendo o mesmo incorrido em qualquer erro de direito, deve improceder o presente recurso interposto para este Supremo Tribunal pelo MDN.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 9 de Novembro de 2017. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.