Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. Relatório
M. ..... e outros, todos melhor identificados nos autos (Requerentes ou Recorrentes) instauraram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, ação cautelar contra o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. e Ministério da Justiça (Entidade Requeridas), peticionando: “(…) ser julgada procedente a presente providência e, em consequência,
a) Ser decretada a suspensão da eficácia dos despachos sub judice do:
- Do Senhor Administrador Regional da ARG do Alentejo, notificados a partir de 2022.03.22, (v. Doc.1, adiante juntos); e
- Do Diretor Geral da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, de 2021.10.20 (v. Doc. 2, adiante junto);
b) Serem intimadas as entidades demandadas tendo em vista a prática de todos os atos jurídicos e operações e/ou condutas materiais tendo em vista a disponibilização da utilização do caminho de acesso em causa sem restrições pelos requerentes, seus familiares e acompanhantes às suas habitações e à abstenção de todos os atos jurídicos e operações / condutas materiais que impeçam o acesso e utilização do mesmo pelos requerentes, seus familiares e acompanhantes; e
c) Serem as entidades demandas condenadas a pagar aos requerentes uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso na prática dos atos jurídicos e operações / condutas materiais devidos, em montante diário não inferior a 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor à data da decisão do presente processo, com as legais consequências”.
Por sentença de 12 de dezembro de 2025, o Tribunal proferiu sentença, julgando improcedente a providência cautelar e absolvendo as entidades demandadas dos pedidos.
Inconformados os Requerentes/Recorrentes, interpuseram recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
“1.ª Os factos alegados e constantes dos arts. 1º e 40º do Requerimento Inicial de 2022.06.17 não podem deixar de integrar e ampliar a matéria de Facto Assente/Fatos Provados, com as devidas alterações, de acordo com as especificidades do caso e com a ampla prova produzida nos autos, substituindo-se:
- No artigo 1º do r.i., os dizeres de “proprietários” por “autores, possuidores e utilizadores das seguintes construções/casas destinadas a habitação pelos requerentes”, mantendo-se na integra o seu restante teor factual;
- No artigo 40º do r.i., os dizeres de “habitações” por “construções, casas destinadas a habitação”, mantendo-se na integra o seu restante teor factual - Cfr. texto das alegações nºs 1 a 6;
2.ª Os referidos factos constantes de tais arts. 1º e 40º do r.i., devidamente alterados nos termos referidos, deverão ser integralmente dados como provados, pois constituem factos principais e absolutamente essenciais segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito que deva considerar-se controvertida, maxime relativas às questões jurídicas da garantia do existente e dos direitos adquiridos e juridicamente consolidados (art. 60º do DL 555/99), do respeito pelo princípio da confiança, segurança jurídica, igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, necessidade, adequação e da propriedade privada (v. arts. 2º, 9º, 18º, 60º e 266º da CRP e arts. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10º, 162º/3 e 167º/2 do CPA), bem como da proibição da retroativa das normas urbanísticas e da obrigação de ponderação de interesses privados alegada pela ora Recorrente (v. art. 596º do CPC; cfr. Ac. do STJ de 2012.12.18, Proc. 1345/10.7TVLSB.L1.S1 www.dgsi.pt), pois:
1º Constituem factos principais e essenciais, consubstanciados em factos materiais simples, suscetíveis de prova e de contra-prova, a partir dos quais se pode extrair realidades para a verificação dos requisitos previstos nos arts. 114º e 120º do CPTA para a determinação das providências cautelares requeridas (v. art. 342º do C. Civil; cfr. art. 596º do CPC e Ac. STJ de 2005.02.03, Proc. 04B4773, www.dgsi.pt);
2º Foram objeto de contraditório e resultam de expresso acordo e admissão dos Requeridos em vários documentos juntos aos autos e que não podem ser desconsiderados, sendo que nem sequer foram impugnados e/ou sequer contraditados de forma clara, frontal e concludente pelas entidades Requeridas (v. Oposições da MAAC de 2022.07.06, da APA de 2022.07.11 e do MJ de 2022.07.11; cfr. arts. 574º e 567º do CPC e Ac. STJ de 2023.01.31, Proc. 1843/17.1T8CSC.L1, www.dgsi.pt);
3º Resultam inquestionavelmente dos próprios documentos apresentados pelas partes e elaborados pelas próprias Requeridas que reconhecem expressamente os Requerentes como proprietários das referidas Construções (Casas) com determinadas tipologias que expressamente admitem, identificam e descrevem inclusive de forma fotográfica, aceites e não impugnados pelas entidades Requeridas (v. arts. 574º e 567º do CPC; cfr. arts. 356º/1, 358º/1, 360º, 368º, 374º e 376º do C. Civil);
4º Resultam ainda provados através dos depoimentos testemunhais produzidos nas diligências de inquirição de testemunhas, maxime:
• Depoimento da Testemunha L....., filho dos requerentes, registado no respetivo sistema áudio, em 2025.09.24, dos 00:006:00 aos 01:25:00 (Ata de inquirição de testemunhas de 2025.09.24);
• Depoimento da Testemunha C....., registado no respetivo sistema áudio, em 2025.09.24, dos 01:30:00 aos 02:13:00 (Ata de inquirição de testemunhas de 2025.09.24);
• Depoimento da Testemunha P......, registado no respetivo sistema áudio, em 2025.09.24, dos 02:17:00 aos 02:47:00 (Ata de inquirição de testemunhas de 2025.09.24); e
• Depoimento da Testemunha J......, filhos dos requerentes, registado no respetivo sistema áudio, em 2025.09.24, dos 02:50:30 a 03:17:30 (Ata de inquirição de testemunhas de 2025.09.24) - Cfr. texto das alegações nºs 1 a 6;
3.ª Constituem aliás um facto público e notório e que não carece de alegação ou prova (v. art. 412º do CPC), conforme resulta da matéria carreada pelos Requerentes através do Requerimento de Declaração de Ineficácia dos Requerentes de 2025.07.28 (Ref. 152772) e se pode atestar pela reportagem televisiva emitida no dia 2025.06.27 no canal televisivo TVI, do total conhecimento das Requeridas e do Tribunal, emitido no Jornal Nacional no programa da TVI Exclusivo e acessível através dos seguintes links de internet:
Peça 1: https://cnnportugal.iol.pt/grandola/propriedade/praia-da-raposa-apagasta-meio-milhao-de-euros-para-demolir-casas-que-o estadoautorizou/20250627/685ed45ad34e3f0bae9fdf6b
Vídeo 1: https://tvi.iol.pt/noticias/video/exclusivo-com-o-aval-do-estadodezenas-de-reclusos-construiram-casas-na-praia-da-raposa-agora-aapa-vai-gastar-meio-milhao-de-euros-a-demolilas/685ee9f40cf2ba9f720ef7d7
Peça 2: https://cnnportugal.iol.pt/pinheiro-da-cruz/grandola/os-segredos-dapraia-da-raposa-das-acusacoes-de-acesso-privilegiado-a-um-lugar-deninguem/20250627/685ed502d34e3f0bae9fdf6e
Vídeo 2: https://tvi.iol.pt/noticias/video/outrora-lugar-de-amizades-romances-ehistorias-de-vida-e-morte-a-praia-da-raposa-esta-hojedeserta/685eee9f0cf20ac1d5f339b4 - Cfr. texto das alegações nºs 1 a 6;
4.ª Finalmente, são absolutamente necessários e essenciais segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito que deva considerar-se controvertida (v. art. 596º do CPC; cfr. Ac. do STJ de 2012.12.18, Proc. 1345/10.7TVLSB.L1.S1 www.dgsi.pt e Ac. TCA Norte de 2016.11.18, Proc. 00670/16.8BEAVR, www.dgsi.pt) - Cfr. texto das alegações nºs 1 a 6;
5.ª As providências cautelares requeridas são manifestamente procedentes, conforme resulta, em síntese do seguinte:
a) As pretensões formuladas pelos requerentes no processo principal, com simples recurso a prova sumária, poderão ter procedência, maxime, face às manifestas ilegalidades que os sub judice padecem, inexistindo circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito – fummus boni iuris (v. art. 120º/1 do CPTA), dado que, além do mais (e conforme amplamente explicado no texto das presentes alegações):
- os atos administrativos, normativos e regulamentos e operações / condutas materiais alegadas na petição inicial e resultantes dos documentos juntos, fomentaram, apoiaram, asseguraram, autorizaram e/ou construíram no local diversas construções e habitações ao longo do tempo desde há mais de 50 anos da própria administração pública e dos ora requerentes, assumindo inquestionavelmente natureza constitutiva de direitos, ou, pelo menos, de interesses legítimos, pois definiram as capacidades edificativas e económicas das construções e habitações aí existentes, ampliando a sua esfera jurídica, relativamente às construções e habitações em causa e aproveitamento urbanístico das mesmas (v. arts. 266º da CRP e arts. 3º, 4º, 7º, 8º, 10º e 11º do CPA), que não podem ser agora postos em causa (v., entre outros, Acs. STA de 2004.06.15, Proc. 721/03, in www.dgsi.pt; cfr. entre outros, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1989, II/370 e segs.);
- In casu, conforme resulta dos factos principais e essenciais alegados e dados como provados na sentença recorrida e, bem assim aos factos alegados a dar como provados (v. supra nºs 1 a 6 destas alegações), as edificações/casas dos Requerentes que foram destinadas a habitação pelos e para os mesmos, foram expressamente fomentadas, apoiadas, asseguradas, autorizadas pelos órgãos e serviços das Requeridas e, bem assim, e construídas na década de 70 e ainda antes da ordem de serviço nº 29/82, de 1982.08.03 (a qual apenas reforçou a sua legalidade e legitimidade, sendo certo que resulta de forma clara de atos dos órgãos e serviços do Município de Grândola e da DRAOT que o núcleo de repouso da praia da raposa e respetivas construções e habitações (onde se inclui as habitações dos ora requerentes) “à data da sua edificação, encontrava-se em vigor o Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de abril” o qual “previa que não carecia(m) de licença municipal” esclarecendo ainda que “os projectos das obras aí mencionadas deveriam sujeitar-se ao exame da Câmara Municipal” mas que “a falta de sujeição dos projectos ao exame da Câmara Municipal não implicava consequências legais” (v. Doc. 12 e 13, juntos com o r.i.).
- No caso sub judice, é absolutamente manifesto que os ora requerentes sempre adequaram os seus comportamentos e as pretensões formuladas às posições que foram sendo assumidas pelos órgãos e serviços das instituições públicas envolvidas (maxime, dos Requeridos), nomeadamente do Município de Grândola e da DRAOT, pelo que o seu investimento de confiança nas sucessivas definições das capacidades edificativas e económicas dos terrenos e habitações em causa, levada a efeito há mais de 50 anos e reconhecido pelos próprios instrumentos de gestão territorial (POOC Sado Sines e PDM Grândola), nunca poderia deixar de ser devidamente salvaguardada (v. arts. 2º, 18º e 266º da CRP; cfr. art. 3º, 4º, 8º, 10º e 162º/3 do CPA).
- Os referidos atos, regulamentos e operações e condutas materiais dos órgãos e serviços da administração pública, que sempre incentivaram, colaboraram e autorizaram na autorização e edificação das casas em causa pelos Requerentes, assumem, inquestionavelmente natureza constitutiva de direitos, constituindo atualmente caso decidido ou resolvido, sendo os ora requerentes titulares de direitos adquiridos relativamente à propriedade e legalidade das habitações em causa e aproveitamento urbanístico do referido terreno (v. arts. 266º da CRP e arts. 3º, 4º, 7º, 8º, 10º, 11º e 162º/3 do CPA), que não podem ser agora colocados em causa.
- ao contrário do que pretende fazer crer o tribunal a quo, o POOC Sado Sines (aprovado pela Resolução nº 136/99) e o próprio PDM de Grândola ao preverem de forma expressa um plano de intervenção para a praia da raposa através da UOPG 3 com expressa salvaguarda dos direitos adquiridos à data da sua entrada em vigor, consagra assim os princípios da garantia do existente, que se fundamenta na proteção da confiança (Vertrauensschutz) e dos direitos adquiridos e juridicamente consolidados dos ora requerentes reforçados pelos atos e operações / condutas materiais da administração pública anteriormente referidos e que, por isso, não podiam agora ser postergados pelos atos sub judice (v. arts. 2º e 266º da CRP e arts. 3º, 4º, 6º e 10º do CPA).
- Esta situação é, aliás, situação é reconhecida pelo próprio Ministério no âmbito da ação administrativa paralela proposta pelo Ministério Público contra a APA e que corre termos neste mesmo tribunal sob o nº 277/18.5BEBJA, onde o MP reconhece expressamente que os referidos instrumentos de gestão territorial, foi desenhada de forma clara e expressa, uma solução que permitiria manter a utilização balnear pelos “funcionários e famílias” do EPPC através da elaboração de um plano de intervenção que concretizasse a referida UOPG 3, o que, desde há mais de 10 anos, nunca sucedeu.
- Os referidos instrumentos de gestão territorial e normativos em causa e políticas e posições assumidas pelos próprios órgãos e serviços do Município de Grândola e da DRAOT, reconhecem de forma clara o núcleo de repouso em causa e referidas habitações, sendo que a referida UOPG 3 prevê para a zona a “criação de um núcleo de apoios de férias para funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz”, ou seja, reconhecendo e garantindo a manutenção do NÚCLEO DE REPOUSO DA PRAIA DA RAPOSA e utilização balnear da Praia em causa através da execução da referida UOPG, o que constituí para todos os seus residentes direitos preexistentes e direitos adquiridos, que não podem ser agora postergados através dos despachos sub judice;
- A sentença do tribunal a quo sub judice, enveredando por argumentação jurídica coerente mas desfasada da realidade do caso concreto e das circunstâncias que o envolvem, desconsiderou totalmente que “tais instrumentos devem conformar-se com normas de valor hierárquico superior, nomeadamente as que, à semelhança do disposto no artigo 60º do RJUE, estabelecem que “as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes” (v. Ac. TCA Sul de 2009.03.13, Proc. 03667/08, www.dgsi.pt; cfr. neste sentido Ac. TCA Sul de 2012.09.20, Proc. 07022/10, www.dgsi.pt), como aliás bem sempre reconheceram os órgãos e serviços do Município de Grândola e da DRAOT desde sempre e até hoje.
- A sentença ora em crise viola assim, face às circunstâncias do caso concreto e que inclusive foram incentivadas e criadas pelos órgãos e serviços da própria administração pública e das Requeridas, o princípio geral da garantia do existente, consagrado de forma expressa no art. 60º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, nas suas vertentes passiva e ativa, bem como os princípios da proibição da retroatividade das normas urbanísticas, da proporcionalidade, da imparcialidade, da igualdade e da obrigação de ponderação de interesses privados, sendo que é manifesto, por isso, que o POOC Sado-Sines e o PDM de Grândola nunca podia ser convocado (isoladamente) como parâmetro de legalidade ou validade do ordem de demolição que se pretende emitir, tanto mais que, ao invés do que pretende fazer crer a sentença do tribunal a quo e como aliás resulta expressamente reconhecido próprio Ministério Público e pelas próprias circunstâncias deste caso, os mesmos contemplaram uma solução expressa para os ora requerentes e reconheceu a existência do próprio Núcleo de Repouso da Praia da Raposa e utilização balnear da praia e a criação e execução da UOPG 3 para o local, de forma a mantê-lo (v. art. 141º e 162º/3 do CPA).
- Doutro modo estaríamos, por um lado, a violar a regra indeclinável do Estado de Direito da proibição do pré-efeito das normas e, por outro lado, estaríamos a admitir a revogação de anteriores atos constitutivos de direitos, in casu, os vários atos, regulamentos e operações / condutas materiais imputáveis às várias entidades envolvidas neste processo e imputáveis às próprias Requeridas, de promoção, fomento, aprovação e autorização das edificações e casas destinadas a habitação em causa e posterior reconhecimento da sua legalidade pelos órgãos e serviços do Município de Grândola e da DRAOT, com claro desrespeito pelo princípio da confiança (v. art. 162º/3 do CPA) e do estatuído no art. 167º/2 do CPA (ilegal revogação de anteriores atos constitutivos de direitos), o que, depois de 50 anos de situação pré-constituída nesse sentido, num Estado de Direito Democrático, não se pode minimamente admitir.
- A aplicação retroativa das normas relativas ao domínio público e do próprio POOC Sado-Sines, na interpretação que o Tribunal a quo pretende atribuir-lhe, e face às circunstâncias das edificações e casas destinadas a habitações dos ora requerentes, é manifestamente inconstitucional, pois revoga e esvazia totalmente de conteúdo dos vários reconhecimentos, aprovações e autorizações expressas e tácitas anteriores e respetivos regulamentos de todos os órgãos e serviços da administração pública envolvidos ao longo de mais de 50 anos, violando claramente os princípios da confiança e segurança jurídica, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático (v. arts. 2º, 9º, 18º e 266º da CRP) e dos direitos de iniciativa económica privada e de propriedade (v. arts. 61º e 62º da CRP).
- Além disso, ao contrário do que refere a sentença recorrida, é também manifesto que os citados arts. 33º do POOC Sado-Sines e art. 99º do PDM de Grândola, consagram, sob o ponto de vista material ou substancial, verdadeiras medidas preventivas, pois trata-se de normas regulamentares de carácter cautelar e instrumental relativamente à elaboração dos futuros instrumentos de gestão territorial, destinadas a garantir o “efeito útil do futuro plano” (v. Fernanda Paula Oliveira, As Medidas preventivas dos Planos Municipais de Ordenamento do Território, 1998, p.p. 41 e segs.; cfr. do signatário, Operações Urbanísticas e Medidas Preventivas, in Direito do Urbanismo, INA, 1989, 386 e segs.; Plano Director Municipal, 1985, p.p. 132- 133).
- Dada a sua natureza preventiva, instrumental e cautelar e face à existência de um verdadeiro dever público de planificação e ordenamento do território (v. art. 66º/1/d) da CRP e art. 8º da 31/2014; cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, 3ª ed., p.p. 348-349; Fernando Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, p.p. 289 e Manual de Direito do Urbanismo, 2001, p.p. 103-104) e o art. 141º do DL 80/2015, de 14 de Maio, vieram estabelecer expressamente que a respetiva vigência é temporalmente limitada, salvaguardando-se deste modo critérios de proporcionalidade, justiça e o direito de propriedade dos particulares afetados (v., neste sentido, Fernanda Paula de Oliveira, Medidas Preventivas dos Planos Municipais de Ordenamento do Território, p.p. 149; Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, 2001, p.p. 330-331).
- O POOC Sado-Sines e o PDM de Grândola há muito que entraram em vigor, pelo que, também por isso, já caducaram há muito as medidas preventivas nele previstas, nomeadamente os normativos relativos à UOPG 3 e que legitimaram e serviram de parâmetro de legalidade os despachos sub judice, que por isso são manifestamente ilegais.
- A atuação dos órgãos e serviços da administração pública em causa que agora se ataca, em contraposição com a atuação anterior com mais de 50 anos, integra ainda um claro claro e manifesto abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium e do tu quoque, pois, depois de incentivar, apoiar, fomentar, construir e autorizar a construção e permanência das edificações e casas destinadas às habitações em causa e utilização do caminho de acesso às mesmas ao longo de mais de 50 anos, reconhecendo-as desde sempre como legais e legitimas através de posições e atos administrativos praticados pelos próprios órgãos do Município de Grândola e da DRAOT, gerando uma situação de confiança que apenas aos mesmos é imputável, não é minimamente admissível que tais entidades se sirvam agora de normativos e interpretações jurídicas contrárias às anteriormente por si assumidas, para restringir os direitos dos ora requerentes e demolir as habitações e desocupar o local, sem minimamente cumprir a solução estabelecida nos instrumentos de gestão territorial em causa e execução da UOPG 3 para o núcleo, prevalecendo-se ainda de atos e operações alegadamente ilícitos que lhe são exclusivamente imputáveis (v. art. 334º do C. Civil).
- Contrariamente ao decidido na sentença recorrida, os atos ora em análise violam de forma clara os princípios da proporcionalidade, da necessidade, da adequação, da indispensabilidade ou menor ingerência possível, e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos (v. art. 266º da CRP; cfr. arts. 4º e 5º do CPA), pois a demolição integra a medida de tutela da legalidade urbanística mais extrema e onerosa, que só é admissível em casos excecionais e como ultima ratio, o que não se verifica in casu (v. arts. 18º e 266º da CRP; cfr. arts. 3º, 7º, 8º e 10º do CPA; cfr. Freitas do Amaral, Nos dez Anos da Constituição, pág. 21; cfr. Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, I/336; Ac. STA de 1990.05.15, Proc. 27882, www.dgsi.pt);
- Os atos sub judice ora em análise e que fundam a presente providência, violam assim, de forma manifesta, os princípios da legalidade, da proporcionalidade e da adequação, os quais não permitem que seja ordenada a demolição das habitações em causa, face ao seu estado de concluídas e aos elevadíssimos investimentos realizados pelos ora requerentes – e por todos os residentes do núcleo – suportados em atos, regulamentos e operações / condutas materiais constitutivos de direitos imputáveis a diversas entidades públicas desde há mais de 50 anos, nomeadamente do próprio Município de Grândola e da DRAOT que desde sempre confirmaram a sua legalidade e legitimidade e que não podem agora ser postos em causa face à confiança desde sempre investida (v. arts. 2º, 9º/b), 18º e 266º da CRP; cfr. arts. 2º, 6º, 10º, 162º/3 e 167º/2 do CPA).
- os ora requerentes apenas edificaram as casas em causa e desde sempre, há mais de 50 anos, que realizaram os investimentos necessários e suportaram os encargos e despesas inerentes à construção, manutenção e instalação de equipamentos, mobiliário e serviços nas habitações em causa pela confiança que legitimamente lhes foi sempre suscitada pela atuação de todas as entidades públicas envolvidas, desde há mais de 50 anos (v. arts. 3º, 4º, 8º, 10º e 162º/3 do CPA), pelo que nunca poderiam ser agora prejudicados por contrário entendimento, com restrições de acesso às mesmas e respetiva demolição.
- Os despachos sub judice impugnados são manifestamente ineficazes e inoponíveis aos requerentes, sendo que, adicionalmente, após a notificação do projeto de decisão dos atos de demolição e desocupação e audiência dos requerentes, aditaram novas questões com interesse para a decisão, maxime em matéria de direito, com preterição de nova audiência dos ora requerentes que sobre os mesmos era absolutamente necessária face à essencialidade de tais matérias para a decisão, que não foram ouvidos quanto às referidas questões inovatórias e essenciais para a prolação das decisões em causa, pelo que foram frontalmente violados os arts. 12º e 121º e segs. do CPA, sendo assim nulos (v. arts. 267º/4 e 268º/1 e 3 da CRP; cfr. arts. 114º, 139º, 160º e 161º/2/d) do CPA e art. 120º/1 do CPTA) - Cfr. texto das alegações nº 8.5;
b) Face aos factos principais e essenciais alegados, provados e a dar como provados (v. supra pontos nºs 1 a 6 das alegações), que constituem ainda factos públicos e notórios que não carecem de alegação e/ou prova (v. art. 412º/1 e 2 do CPC), existe um claro fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que os ora requerentes visam assegurar no processo principal – PERICULUM IN MORA (v. art. 120º/1 do CPTA), dado que, além do mais:
- Os requerentes, nos arts. 1º a 3º, 5º a 24º, 32º a 42º, 44º, 48º a 58º, 64º a 66º, 69º a 72º, 77º, 80º, 87º, 90º a 93º, 96º, 99º, 100º, 106º a 108º, 119º e 120º do requerimento inicial de 2022.06.17, alegaram vários factos que não contêm quaisquer juízos vagos, genéricos, conclusivos ou valorativos, mas sim factos principais e essenciais, consubstanciados em factos materiais simples, suscetíveis de prova e de contra-prova, a partir dos quais se pode extrair realidades concretas, pelo que deviam, de forma clara, ser considerados para a verificação dos requisitos previstos nos arts. 114º e 120º do CPTA e determinação das providências cautelares requeridas, o que não sucedeu (v. Ac. STJ de 2005.02.03, Proc. 048B4773, in www.dgsi.pt; cfr. art. 342º do C. Civil;
- Dos factos alegados em causa, verifica-se, assim que os requerentes alegaram, de forma fundamentada, várias circunstâncias e factos materiais simples relacionadas com as demolições ordenadas e com as restrições ao acesso às suas habitações em causa, os quais consubstanciam de forma clara uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os requerentes e que os mesmos visam acautelar no processo principal, tanto mais que a própria “demolição de uma obra configur(a) um facto consumado (que) mostra-se consentâneo com a solução normativa que o legislador do RJUE [no que tange a decisões proferidas pela Administração Municipal] consagrou no n.º1, do artigo 115.º desse diploma, solução cuja ratio não é alheia à natureza e às graves consequências da decisão que ordene uma demolição de obra.” (v. Ac. TCA Norte de 2015.05.24, Proc. 00831/14.4BEAVR, www.dgsi.pt; cfr. exatamente neste sentido Ac. TCA Sul de 2019.01.24, Proc. 596/17.8BELSB, www.dgsi.pt);
- constitui ainda facto público e notório, que nem sequer carece de alegação e/ou prova (v. art. 412º do CPC) que a demolição das 12 construções dos requerentes consubstanciadas em casas de habitação (sejam primeira habitação ou não), com várias tipologias t2 a t5, de alvenaria e tijolo, devidamente equipadas, além do mais, com todos os equipamentos, mobiliários, serviços sanitários, serviços de cozinha, serviços de água luz e gás, eletrodomésticos e mobiliário, furo geral, painéis solares, alpendre e outros serviços e equipamentos comuns para a normal utilização diária de uma família, consubstancia, de forma clara, uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, que se visam acautelar no processo principal, tanto mais que a sua reconstrução in natura nos exatos termos em que se encontram é absolutamente impossível ou, pelo menos, de muito difícil execução, tanto mais a configuração das habitações e respetivos equipamentos e serviços não está devidamente documentada nos autos e/ou pelos próprios órgãos e serviços administrativos envolvidos (v. art. 40º da p.i.);
- verifica-se de forma clara e sem discussão, uma situação, “em que a providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal (e) o critério (…) tem de ser o da viabilidade do estabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar: pense-se no risco da demolição de um edifício” (v. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª ed., Almedina, p.p. 449 e 450), situação que é a que ocorre nos autos, existindo, por isso, manifestamente periculum in mora - Cfr. texto das alegações nº 9;
c) Face aos factos principais e essenciais alegados e dados como provados na sentença recorrida e, bem assim aos factos alegados a dar como provados (v. supra nºs 1 a 6 destas alegações), resulta de forma manifesto que da ponderação dos interesses em presença decorre que os danos que resultam da concessão das providências são manifestamente inferiores aos danos que resultam da sua recusa – PROPORCIONALIDADE E ADEQUAÇÃO (v. art. 120º/2 do CPTA), dado que, além do mais:
- A suspensão da eficácia requerida não determinará qualquer lesão para interesses públicos, tanto mais que a “configurando a demolição da construção uma situação de facto consumado, relativamente aos interesses que a demandante pretende assegurar no processo principal, mostra-se verificado o requisito do periculum in mora” dado que “a demolição deve ser encarada como solução de ultima ratio, afigurando-se sempre possível a reposição da legalidade administrativa caso venha a ser dada razão à entidade demandada no âmbito da ação principal, a constatação do facto consumado sobrepõe-se à lesão do interesse público genericamente invocado” (v. Ac. TCA Sul de 2020.02.07, Proc. 249/19.2BEALM,, www.dgsi.pt);
- Os fins e interesses privados prosseguidos pelos atos sub judice impugnados em análise, nomeadamente no que respeita à execução da UOPG 3 com ““Requalificação do equipamento existente na praia com inclusão de apoio de praia, vigilância, assistência e informação”, ou seja, ocupações temporárias, esporádicas e de veraneio, dos futuros e eventuais ocupantes da Praia da Raposa previstos para o local podem ser totalmente prosseguidos e nunca justificariam a invocação de quaisquer pretensos interesses públicos, suscetíveis de obstar à pretendida suspensão de eficácia (v. art. 120º/2 do CPTA);
- A suspensão dos despachos impugnados não determina lesão para interesse público e os danos resultantes da concessão da suspensão são manifestamente inferiores àqueles que podem resultar da recusa da providência – demolição total das 12 habitações com prejuízo manifesto, público e notório para os requerentes (v. art. 412º do CPC);
- A privação do direito de habitação dos ora requerentes e proprietários das habitações e respetiva demolição total e imediata das 12 habitações em causa integra, de forma pública e notória, sem necessidade de alegação (v. art. 412º do CPC), claramente prejuízos de difícil reparação (v. Ac. STA de 2000.04.05, Proc. 45899ª, www.dgsi.pt), não sendo ponderável a existência e preponderância ou superioridade de qualquer interesse público nas restrições de acesso às mesmas e/ou sequer na sua demolição imediata para garantir, designadamente, o exercício esporádico de atividades lúdicas, de veraneio por eventuais terceiros, à custa de direitos dos ora requerentes, os quais exercem a propriedade das habitações em causa (v. art. 62º e 65º da CRP), legalmente tutelada, de forma legitima e de acordo com confiança proporcionada pela própria administração publica e anteriores atos e regulamentos constitutivos de direitos que, pelo decurso do tempo, têm necessariamente de produzir efeitos jurídicos no caso ora em análise ex vi do art. 162º/3 do CPA - Cfr. texto das alegações nº 10;
6.ª O Tribunal a quo, por despachos de 2022.07.13 e de 2023.08.09, não impugnados e transitado em julgado, considerou, de forma definitiva, que “da instauração da acção principal, ainda em curso, dimana, ope legis, um efeito suspensivo automático do acto que determinou a demolição do edificado, em harmonia com o preceituado no artigo 115.º, n.º 1 do RJUE”, ou seja, que a propositura da ação principal que sob o nº 247/22.9BEBJA corre termos no tribunal a quo, produz um efeito suspensivo automático quanto aos atos de demolição sub judice impugnados, nos termos dos arts. 106º e 115º do REJU, como aliás, foi alegado pelos ora requerentes nos arts. 1º a 6º da sua petição inicial de 2022.06.17 da ação principal em causa (v. Ac. TCA Sul de 2011.03.11, Proc. 07135/11, www.dgsi.pt e Ac. TCA Norte de 2012.09.21, Proc. 00995/12.1BEPRT-A, www.dgsi.pt) - Cfr. texto das alegações nº 11;
7.ª Como resulta do despacho de 2022.07.13 e do Despacho de 2023.08.09, não impugnados e transitados em julgado:
- o Tribunal a quo apenas poderia considerar improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia dos atos de demolição e reposição dos terrenos em causa, caso considerasse e decidisse que “o efeito suspensivo (.…) torna, por natureza, inútil e redundante a apresentação ulterior de Providência Cautelar visando a suspensão de ato já suspenso, ficando assim o seu requerente responsável pelo pagamento das custas, uma vez declarada a improcedência da Providência.”, reconhecendo expressamente essa mesma situação de suspensão dos efeitos dos atos (v. Ac. TCA Norte de 2021.11.19, Proc. 00223/20.6BEMDL-A, www.dgsi.pt), o que não sucedeu in casu; e
- este douto tribunal terá, face aos referidos despachos transitados em julgado, desde já, de decretar suspensos os atos de demolição em causa, deferindo-se, nesta parte, a providência de suspensão de eficácia dos atos de demolição sub judice, maxime face ao princípio da economia processual que impõe que “deve procurar-se o máximo de resultado processual com o mínimo emprego de actividade” e que “cada processo deve resolver o máximo possível de litígios.” (v. art. 130º do CPC e Pais do Amaral, Direito Processual Civil, 5.ª ed., Almedina, 2006, p. 218; cfr. Lebre de Freitas, Introdução ao Processo Civil. 3.ª ed., Coimbra Editora, 2013, p. 203 e Manuel Andrade, Noções Elementares de Direito Civil, Coimbra Almedina, 1979, p. 387 e segs.) - Cfr. texto das alegações nº 11;
8.ª A sentença recorrida de 2025.12.12 enferma assim de manifestas ilegalidades e erros de julgamento, designadamente, no julgamento da matéria de facto e na parte em que decidiu indeferir totalmente as providências cautelares requeridas, tendo violado frontalmente, designadamente, os arts. 412º e 590º/4 do CPC, 89º/1, 114º, 118º e 120º do CPTA e 2º e 20º da CRP.
NESTES TERMOS,
Deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida na parte impugnada nos termos supra expostos, com prolação de decisão de procedência das providências cautelares requeridas, com as legais consequências.
SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ
CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA.”
O Recorrido, Ministério da Justiça, apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:
“A- O presente recurso recai sobre a douta sentença proferida a 12.12.2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, a qual julgou totalmente improcedente o procedimento cautelar apresentado pelos recorrentes tendo, consequentemente, absolvido o recorrido MJ/DGRSP dos pedidos deduzidos, com as legais consequências.
B- Por força do disposto no n.º 2 do artigo 143.º do CPTA, os recursos interpostos de decisões respeitantes à adoção de providências cautelares, como é aqui o caso, têm efeito meramente devolutivo, não se encontrando legalmente consagrada a possibilidade de ser atribuído efeito suspensivo.
C- Este é o entendimento consolidado da nossa jurisprudência superior, pelo que, sem necessidade de acrescida argumentação, não se reconhece a necessidade de infletir o referido entendimento, devendo ser mantido o efeito devolutivo ao presente recurso, nos termos do artigo 143.º, n.º 2, alínea b), do CPTA.
D- Não obstante a argumentação expendida, olhamos para as questões colocadas pelos recorrentes na fundamentação do presente recurso e apenas encontramos o seu inconformismo com o sentido da decisão proferida. De resto, os recorrentes não acrescentam nada de novo à sua anterior argumentação. Como tal, o ora recorrido limita-se a oferecer o mérito da Douta Sentença a qual, de forma tão sábia e proficiente, indeferiu a presente providência. Assim, dá-se por reproduzida toda a matéria, a esse propósito vertida em sede de decisão já que, face a tão clarividente fundamentação da mesma, nada mais poderá acrescentar-se, por inócuo, reforçando-se, nessa sede, tudo quanto já oportunamente exposto e sufragado pelo entendimento constante da decisão proferida.
E- Compulsado o teor da decisão recorrida, constata-se que o Tribunal se pronunciou quanto aos factos que sustentam a decisão, motivando e explicando a sua convicção, remetendo para os documentos que sustentam e alimentam os factos provados e que suportam o segmento decisório. F- Do teor da Douta Sentença não resulta a invocada incorreta fixação da matéria de facto, ou a assacada existência de qualquer erro na fundamentação jurídica da decisão. Pelo contrário, parecenos evidente que a decisão não incorre em qualquer erro de julgamento, em todas as suas dimensões ou implicações.
G- A fundamentação da Douta Sentença de 12.12.2025, ora recorrida, apresenta-se robusta, com a devida referência e especificação das provas documental e testemunhal, elementos decisivos para a formação da convicção do Juiz, tornando perfeitamente compreensível e cristalina a respetiva fundamentação e interpretação do quadro legal aplicável.
H- Também no que se refere à alteração da matéria de facto, nomeadamente à substituição de umas expressões por outras, não pode proceder a argumentação expendida a tal propósito, na medida em que se encontram os factos provados especificamente enumerados no Ponto III- Fundamentação – Factos Provados, da sentença recorrida, pelo que necessariamente deverão ser considerados provados, como efetivamente o foram, todos os factos neles incluídos.
I- De resto, não se descortinam os motivos pelos quais se pretende a alteração das palavras sugeridas por outras que nos parecem ser sinónimas, sem nada acrescentar ao presente caso. Ou seja, uma leitura atenta da douta sentença permite concluir-se que a questão solicitada pelos ora recorrentes se cinge a uma mera questão semântica, sem qualquer relevância para os motivos pelos quais foi julgada improcedente a presente providência cautelar.
J- A douta sentença, no seu Título IV, referente à “FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO”, é taxativa ao referir que “o art.º 120.º do CPTA, sob a epígrafe “Critérios de decisão” das providências cautelares, estatui, designadamente, que “as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumada ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, sendo que “a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam na sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
K- Ou seja, como refere a douta sentença impugnada, “a adoção das providências cautelares depende, assim, da verificação cumulativa dos requisitos positivos enunciados no respetivo n. º1 – “periculum in mora” e “fumus boni iuris” e, bem assim, do requisito negativo ínsito no n. º2, que corresponde à subsequente ponderação “dos interesses públicos e privados” em presença”. Daí que os interesses dos ora recorrentes devam ser apreciados à luz destes requisitos.
L- Subscrevemos, na íntegra, o conteúdo da douta sentença nas partes referentes ao não preenchimento dos requisitos do “fumus boni iuris” e “periculum in mora”.
M- No presente caso, impõe-se apreciar a invocada existência de direitos e/ou interesses legalmente protegidos, constituídos na esfera jurídica dos ora recorrentes que, no seu entender, foram afetados ou violados pelas decisões sub judice. A eventual existência desses direitos assume-se como o critério determinante para a verificação das demais ilegalidades invocadas pelos ora recorrentes.
N- Ora, analisadas e ponderadas as referidas alegadas ilegalidades, no seu conjunto, constata-se que as mesmas emergem da alegada violação de direitos e interesses que os ora recorrentes alegam terem sido formados na sua esfera jurídica, e que se resumem, ainda mais sinteticamente, a dois pontos essenciais: 1) a titularidade e/ou existência de direitos, de diversa natureza, sobre as construções situadas na Praia da Raposa; 2) a consolidação, no plano jurídico, da legalidade das construções aí realizadas.
O- Os ora recorrentes nunca concretizaram, nem concretizam no presente recurso, o alcance do “direito de propriedade” a que se arrogam, sejam os mesmos referentes a “habitações” ou como agora pretendem reforçar, “construções, casas destinadas a habitação”. De resto, ss ora recorrentes continuam a não deixar claro se estão a arrogar-se como “proprietários” ou, mais precisamente “autores, possuidores e utilizadores das seguintes construções”, fazendo as mesmas parte integrante do terreno onde estão inseridas ou, simplesmente, se apenas se consideram proprietários das estruturas construtivas assentes nos terrenos da Praia da Raposa, ou seja, “destacadas” do território onde se situam.
P- Por sua vez, a Lei n.º 54/2005 dispõe, no seu art.º 2.º, n.º 1, que “o domínio público hídrico compreende o domínio público marítimo, o domínio público lacustre e fluvial e o domínio público das restantes águas” sendo que, nos termos do art.º 4.º deste diploma, "o domínio público marítimo pertence ao Estado”.
Q- Resulta ainda deste diploma legal que “as margens das águas costeiras integram o domínio público marítimo, entendendo-se como tal “a faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas, com a largura de 50,00 metros”.
R- Como ficou devidamente assente anteriormente em sede de prova documental e testemunhal, todas as construções das quais os ora recorrentes se arrogam como “proprietários” estão situadas a uma distância inferior a 50,00 metros da linha limite do leito da água do mar. Ou seja, todas as construções das quais os ora recorrentes se arrogam como “proprietários” estão inseridas em domínio público pertencente ao Estado.
S- Como tal, e como determina o art.º 18.º do Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (DL 280/2007), “os imóveis do domínio público estão fora do comércio jurídico, não podendo ser objeto de direitos privados ou de transmissão por instrumentos de direito privado”.
T- Facilmente se conclui assim que todas as construções ora em causa se encontram implantadas no “domínio público marítimo”, pertencente ao Estado, estando as mesmas fora do comércio jurídico, sendo que a sua propriedade não pode ser adquirida pelos ora recorrentes, assim como não pode ser objeto de quaisquer direitos privados.
U- Cumpre salientar que o facto de o então Diretor do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz ter facilitado a autorização de construção de edificações precárias destinadas ao lazer por parte dos funcionários deste Estabelecimento Prisional não significa que tal constitua um título aquisitivo de propriedade sobre essas construções. De resto, trata-se de bens indisponíveis.
V- Por outro lado, a circunstância de que qualquer trabalho de construção, beneficiação, remodelação ou eletrificação esteve sempre dependente da prévia autorização dos órgãos e serviços do Estabelecimento Prisional (e não só - o próprio Estabelecimento Prisional é que acarretava com o fornecimento de materiais, ajuda na construção e fornecimento de eletricidade), tal afasta a ideia de que sobre as referidas edificações pudesse ser exercido qualquer direito de propriedade ou qualquer outro direito real. E mesmo que os ora recorrentes demonstrassem ser titulares de um direito sobre qualquer uma destas edificações precárias (o que nem sequer sucedeu), a autorização para a sua utilização sempre teria sido atribuída a título precário, com a expressa menção de que, a todo o momento, poderia ser determinado o levantamento destas construções, sem qualquer direito a indemnização. Ou seja, nunca foi criada, por qualquer entidade, uma expectativa legítima, na esfera jurídica dos ora recorrentes, de que estes pudessem vir a adquirir sobre elas qualquer direito, seja ele de qualquer natureza.
W- Por fim, importa ressalvar que as providências cautelares, enquanto processos urgentes que são, requerem um especial cuidado e rigor na sua concessão, sob pena de banalização. Com efeito, resulta do artigo 120.º do CPTA, que o decretamento da providência cautelar depende da verificação cumulativa de dois requisitos positivos, previstos no n.º 1, pelo que a verificação do requisito do “periculum in mora” prejudica a apreciação do “fumus boni iuris” e não dá lugar à ponderação dos interesses, pelo que outra decisão não poderia ser que não a decisão do Tribunal a quo.
X- No caso em concreto, foi atrás ficou devidamente balizado, não se encontra preenchido o requisito exigido pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. Assim, face ao exposto, não existe qualquer oposição entre os fundamentos e a decisão, ou qualquer ambiguidade na sentença recorrida.
Y- A decisão recorrida julgou, efetivamente, a controvérsia, analisou todos os pedidos dos ora recorrentes, a factualidade, bem como o enquadramento legal pertinente, não colhendo, portanto, nenhum dos vícios elencados pelos ora recorrentes nas conclusões do recurso jurisdicional, constituindo nossa opinião que a Douta Sentença recorrida não merece qualquer censura.
Z- Pelo que, por todo o exposto, não poderá o presente recurso merecer qualquer provimento, uma vez que falecem todos os argumentos aduzidos nesta sede pelos ora recorrentes.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente Recurso, mantendo-se a decisão recorrida, fazendo-se assim a habitual JUSTIÇA!”
A Recorrida, Agência Portuguesa do Ambiente, também apresentou contra-alegações, concluindo nos seguintes termos:
“A. O recurso, por incidir sobre decisão cautelar, tem efeito meramente devolutivo (art. 143.º, n.º 2, CPTA), devendo indeferir-se a pretensão de efeito suspensivo.
B. As construções em causa são segundas habitações de férias/veraneio, não constituem casa de morada de família, nem habitação principal.
C. Deve improceder o pedido de alteração/ampliação da matéria de facto: a alegada correção dos arts. 1.º e 40.º do R.I. não tem suporte probatório bastante e encontra-se impugnada.
D. Deve rejeitar-se a impugnação da matéria de facto por incumprimento do art. 640.º do CPC (omissão de pontos de facto concretos, meios probatórios e decisão alternativa).
E. Os artigos do R.I. indicados pelos Recorrentes constituem factos não provados, meras conclusões ou matéria de direito; a matéria de facto mantém-se inalterada.
F. Reportagens televisivas não configuram factos notórios processuais nem substituem prova documental/testemunhal idónea.
G. Não está verificado o fumus boni iuris
H. Os atos/regulamentos do EPPC sempre qualificaram as construções como precárias e temporárias.
I. O POOC Sado-Sines (designadamente arts. 22.º, 23.º e 37.º) e o PDM de Grândola impõem a demolição das construções não enquadráveis.
J. Os Recorrentes não detêm licenciamento urbanístico nem título de utilização de recursos hídricos
K. Não existem direitos adquiridos em situações não tituladas.
L. A salvaguarda do art. 60.º do RJUE não cobre obras não licenciadas ou materialmente desconformes com o planeamento aplicável.
M. A legalização foi aferida à luz do direito vigente, sendo juridicamente impossível face ao POOC.
N. Não há violação de princípios (garantia do existente, não retroatividade, igualdade, proporcionalidade, confiança).
O. Não há autovinculação da APA: não existe decisão anterior legal e eficaz que a vincule contra legem; não houve revogação de ato constitutivo de direito.
P. Em proporcionalidade, a demolição é a única medida idónea e necessária para repor a legalidade, estando a discricionariedade reduzida a zero.
Q. Verifica-se a prossecução do interesse público: proteção do ecossistema litoral, estabilidade das arribas e renaturalização do sistema dunar.
R. Não existe violação do princípio da boa-fé/abuso de direito uma vez que os Recorrentes conheciam a precariedade e a intenção de demolição pelo menos desde o POOC.
S. A eventual falta de notificação a algum interessado não invalida os atos, apenas impondo as notificações em falta.
T. Não ocorreu preterição de audiência prévia: houve proposta, pronúncia e decisão final coerente com a proposta.
U. Os atos estão devidamente fundamentados (factos, direito e interesse público); ainda que existisse vício formal, impor-se-ia o aproveitamento do ato (art. 163.º, n.º 5, CPA).
V. Não se verifica periculum in mora
W. Os Recorrentes não demonstraram risco concreto, atual e efetivo de facto consumado ou danos de difícil reparação.
X. Os prejuízos invocados são patrimoniais e indemnizáveis.
Y. A alegação de efeito suspensivo automático por via da ação principal é uma questão nova.
Z. Os atos de demolição provêm do DL n.º 226-A/2007, não do RJUE (art. 106.º), e o art. 115.º do RJUE é excecional e inaplicável no presente caso, sem analogia possível.
AA. Não há qualquer decisão transitada que tenha reconhecido tal efeito suspensivo.
BB. Os despachos invocados não o consagram e a própria marcha processual afastou essa leitura. CC. No que concerne à ponderação, prevalece o interesse público: defesa do domínio público hídrico, proteção do ambiente e estabilidade das arribas, execução do POOC e renaturalização do sistema dunar.
DD. O interesse privado invocado é meramente recreativo plenamente indemnizável e não equiparável, ao interesse público ambiental.
EE. A manutenção das construções prolonga a ocupação indevida do Domínio Público Marítimo e contraria o ordenamento vigente - não existem outras medidas alternativas eficazes que neutralizem a lesão ambiental.
TERMOS EM QUE E NOS MELHORES DE DIREITO QUE VOSSAS EXCELÊNCIAS DOUTAMENTE SUPRIRÃO, deverá ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida assim se fazendo a acostumada JUSTIÇA!”
No despacho que admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos, o Tribunal a quo pronunciou-se no sentido de indeferimento do requerido efeito suspensivo, atribuindo ao recurso efeito meramente devolutivo.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Delimitação do objeto do recurso
Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto e de direito.
Como questão prévia, cumpre aferir da atribuição de efeito suspensivo ao presente recurso.
3. Fundamentação de facto
3.1. Na decisão recorrida deram-se como indiciariamente provados os seguintes factos:
“1. Em 1951, foram construídas, no concelho de Grândola, freguesia de Carvalhal, as instalações do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz - EPPC em zona rural, confrontando a oeste com a Praia da Raposa – v. dgrsp.justica.gov.pt;
2. A partir de 1976, foram realizadas construções na praia da raposa, com a seguinte configuração e localização:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Doc. 3 junto com o r.i.;
3. Desde a data da sua construção, as construções identificadas em 2. são acedidas através de um caminho que parte desde a Estrada Nacional n.º 261, com passagem pelo interior dos terrenos do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com a seguinte configuração:
“(…)
(…)” – v. art. 19º do r.i., não impugnado; cfr. depoimento das testemunhas L....., J......, C......, P......;
4. As construções identificadas em 2. estão inseridas na orla adjacente aos terrenos do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, integrando o designado “Núcleo de Repouso da Praia da Raposa”, sendo destinadas à utilização pelos funcionários daquele Estabelecimento Prisional e respectivos familiares e amigos, primordialmente no período de verão – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 30 de 17/06/2022 00:00:00; cfr. depoimento das testemunhas L....., J......, C......, P......;
5. As construções identificadas em 2. são servidas de electricidade fornecida por um gerador existente no local, assim como têm acesso a um furo de água, também existente no local – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 30 de 17/06/2022 00:00:00 e Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 39 de 17/06/2022 00:00:00; cfr. depoimento das testemunhas L....., J......, C......, P......;
6. Além das construções identificadas em 2., o “Núcleo de Repouso da Praia da Raposa” é composto por diversas infraestruturas, designadamente, um bar e apoios de praia, instalações sanitárias e estacionamento – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 75 de 17/06/2022 00:00:00; cfr. depoimento das testemunhas L....., J......, C......, P......;
7. Em 1979.12.19, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 904,00, em nome do Requerente F......, indicando como descritivo “Arranjo de ROLLOTT” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 26 de 30/12/2024 00:00:00;
8. Em 1980.10.23, Chefe de Contabilidade do Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz remeteu ao Requerente F...... a factura com o n.º 1141, no valor de Esc. 8.750,00, referente a “conservação de Rollot e outros serviços” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 27 de 30/12/2024 00:00:00;
9. Em 1981.12.21, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 75,00, em nome do Requerente F......, com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 8 de 17/06/2022 00:00:00;
10. Em 1982.08.03, foi publicada a Ordem de Serviço n.º 29/82 do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, através da qual foi aprovado, além do mais, o Regulamento do “Núcleo de Repouso da Praia da Raposa”, identificado em 4., com o seguinte teor:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 30 de 17/06/2022 00:00:00
11. Em 1982.08.19, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 1.917,00, em nome do Requerente F......, com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 11 de 17/06/2022 00:00:00;
12. Em 1985.03.01, pelo Chefe de Secção do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi remetida comunicação escrita dirigida a N......, com o seguinte teor:
“(…)
(…)” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 6 de 30/12/2024 00:00:00;
13. Em 1985.03.25, foi elaborada a “Guia de Receita n.º 131” do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, em nome de N......, no valor de Esc. 20.000,00, com o descritivo “Crédito s/ Conta” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 3 de 30/12/2024 00:00:00;
14. Em 1985.09.04, pelo Chefe de Secção de Contabilidade do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi elaborado o ofício com a ref. n.º 267, dirigido a N......, através do qual foi remetida a factura n.º 921-G, no valor de Esc. 700,00, “respeitante a trabalhos que tivemos o privilégio de executar nas nossas oficinas” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 5 de 30/12/2024 00:00:00;
15. Em 1985.09.13, foi remetida comunicação escrita ao Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, subscrita por P......, com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391619) Pág. 17 de 30/12/2024 00:00:00;
16. Em 1986.12.31, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 212.958,50, em nome do Requerente S......, com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 14 de 30/12/2024 00:00:00;
17. Em 1987.12.31, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 28.415,00, em nome do Requerente S......, com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 13 de 30/12/2024 00:00:00;
18. Em 1988.01.15, foi elaborada a Ordem de Serviço n.º 09, através da qual se determinou o seguinte, relativamente às construções a edificar na Praia da Raposa:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 37 de 17/06/2022 00:00:00
19. Em 1988.07.08, através da Ordem de Serviço n.º 119, através da qual foram publicadas, além do mais, as “REGRAS A OBSERVAR NO QUE CONCERNE À INSTALAÇÃO E CONSUMO DE ELECTRICIDADE NAS CASAS (…) DA PRAIA DA RAPOSA”, viabilizando a instalação de geradores e o fornecimento de energia eléctrica às construções existentes no “Núcleo de Repouso da Praia da Raposa” identificado em 4. – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 39 de 17/06/2022 00:00:00;
20. Em 1989.07.24, foi remetida comunicação escrita ao Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, subscrita pelo Requerente G......, solicitando, além do mais, “autorização para ligação de rede eléctrica à casa da Praia, instalação que incluirá 6 (seis) lâmpadas fluorescentes, cujo consumo não ultrapassará o determinado no n.º 9 da já mencionada Ordem de Serviço”, bem como para substituição da estrutura de apoio ao acesso à rede de distribuição de água, através de “tijolo com aproveitamento dos espaços para arrecadação, até porque se torna mais fácil a sua demolição em caso de necessidade” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 13 de 17/06/2022 00:00:00;
21. Em 1989.07.25, pelo electricista do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi elaborada a “DECLARAÇÃO” com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391619) Pág. 21 de 30/12/2024 00:00:00;
22. Em 1989.11.08, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 929,00, em nome do Requerente F......, com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 12 de 17/06/2022 00:00:00
23. Em 1990.09.27, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 3.186,50, em nome do Requerente A...... com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 9 de 17/06/2022 00:00:00;
24. Em 1991.01.07, a Chefe da Repartição de Serviços Económicos, Contabilidade e Tesouraria do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz remeteu comunicação escrita dirigida a O......, “foram autorizadas as obras de beneficiação propostas”, relativas a uma construção situada na Praia da Raposa – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391619) Pág. 24 de 30/12/2024 00:00:00;
25. Em 1992.09.18, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de Esc. 4.756,00, em nome do Requerente F......, com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 13 de 17/06/2022 00:00:00
26. Em 1994.08.04, pelo Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi emitido o “Cartão n.º 276”, relativo à Requerente M......, com a menção “FAMILIAR DE FUNCIONÁRIO”:
“(texto integral no original; imagem)”
- v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391624) Pág. 25 de 30/12/2024 00:00:00;
27. Em 1995.05.31, foi elaborada a Ordem de Serviço n.º 119, através da qual foi aprovado o “REGULAMENTO DE ACESSO E UTILIZAÇÃO DA PRAIA DA RAPOSA”, com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 43 de 17/06/2022 00:00:00;
28. Em 1999.10.29, foi publicada no Diário da República Série 1-B n.º 253/1999 a Resolução do Conselho de Ministros n.º 136/99, através do qual foi aprovado o “REGULAMENTO DO PLANO DE ORDENAMENTO DA ORLA COSTEIRA DE SADO-SINES” – v. www.diariodarepública.pt;
29. Em 2001.05.01, pelo Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi emitido o “Cartão n.º 2”, relativo à Requerente B......, com as seguintes frente e verso:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 25 de 17/06/2022 00:00:00
30. Em 2002.08.14, pelo Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi elaborada a informação com o seguinte teor:
“Autorizo o pedido de acesso temporário à Orla Marítima, solicitado pelo Sr. F......, pelo que, no dia 14 de Agosto de 2002, o seu amigo D...... e a esposa, consideram-se credenciados para o acesso à Praia da Raposa” – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391624) Pág. 2 de 30/12/2024 00:00:00;
31. Em 2003.05.30, foi emitida a Guia de Receita n.º 469 pelo Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, no valor de € 25,00, relativa ao “pagamento de 5 vinhetas para os cartões n.ºs 1, 2, 3, 4 e 218 de acesso à praia da Raposa” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 10 de 17/06/2022 00:00:00;
32. Em 2003.08.27, através da Ordem de Serviço n.º 62, foi publicado o “REGULAMENTO SOBRE A UTILIZAÇÃO DO ACESSO À PRAIA DA RAPOSA ATRAVÉS DOS TERRENOS DO ESTABELECIMENTO PRISIONAL DE PINHEIRO DA CRUZ”, de onde consta, designadamente, que “as autorizações de utilização do acesso, pelo EPPC, à Praia abrangem apenas a utilização da estrada asfaltada, ficando absolutamente proibida a utilização de outros caminhos e o atravessamento de terrenos” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 43 de 17/06/2022 00:00:00;
33. Em 2004.03.11, o Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz remeteu comunicação escrita dirigida ao Requerente F......, informando que “Relativamente ao V/ pedido de acesso à Praia da raposa, bem como dos respectivos familiares e amigos, informo V. Ex.ª de que o mesmo se encontra devidamente autorizado” – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391624) Pág. 13 de 30/12/2024 00:00:00;
34. Em 2004.04.13, a sociedade H......, LDA. elaborou a factura n.º 19908 em nome de “Casa do Pessoal de Pinheiro da Cruz”, no valor de € 228,48, indicando como descritivo “Motor Franklin – 3.0 CV – 380 V” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 33 de 30/12/2024 00:00:00;
35. Em 2004.07.05, a sociedade V......, LDA. elaborou a factura n.º 19908 em nome de “Centro de Cultura e Desporto do Pessoal do Estabelecimento Prisional de Pinheiro a Cruz”, no valor de € 2.059,10, indicando como descritivo “ALTERNADOR MECC ALTE EC028-VL/4/30KVA” – v. Requerimento (147422) Documento(s) (004391630) Pág. 27 de 30/12/2024 00:00:00;
36. Em 2005.03.02, o Requerente A...... remeteu comunicação escrita dirigida ao Director-Geral de Serviços Prisionais com o seguinte teor:
“A. ..... (…) vem mui respeitosamente requerer a V. Ex.ª se digne autorizar que possa proceder a obras de conservação na casa que utiliza na Praia da Raposa – Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz (…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 18 de 17/06/2022 00:00:00;
37. Em 2006.05.04, o Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz remeteu comunicação escrita dirigida à Requerente M......, com o seguinte teor:
“Relativamente ao solicitado na V/carta de 04 de Maio de 2006, informo Ex.ª que foi autorizado o acesso à praia da raposa ao Sr. V......, no período estritamente necessário às reparações a efectuar na casa” – v. Requerimento (147423) Requerimento (004391632) Pág. 18 de 30/12/2024 00:00:00;
38. Em 2006.05.04, foi remetida comunicação escrita ao Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, subscrita por N......, com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391619) Pág. 4 de 30/12/2024 00:00:00;
39. Em 2008.05.16, através da Ordem de Serviço n.º 25, foi publicado o “REGULAMENTO SOBRE O ACESSO À PRAIA DA RAPOSA ATRAVÉS DOS TERRENOS DO ESTABELECIMENTO PRISIONAL DE PINHEIRO DA CRUZ”, com o seguinte teor:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 58 de 17/06/2022 00:00:00;
40. Em 2008.06.30, pelo Estabelecimento prisional de Pinheiro da Cruz foi emitida a factura no valor de € 110.27, em nome do Requerente F......, com o seguinte descritivo:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 19 de 17/06/2022 00:00:00;
41. Em 2008.10.14, pela DGRSP foi elaborada informação com o seguinte teor:
“Entrega de chave da cancela de acesso à praia da raposa à Sra. M....... Assumindo a responsabilidade de não ceder a chave a terceiros, e manter o cadeado fechado após a sua utilização” – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391619) Pág. 5 de 30/12/2024 00:00:00;
42. Em 2011.09.28, o Requerente F...... remeteu comunicação electrónica dirigida à Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 20 de 17/06/2022 00:00:00
43. Em 2011.10.27, o Requerente F...... remeteu comunicação electrónica dirigida à Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com o seguinte teor:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 22 de 17/06/2022 00:00:00;
44. Em 2011.10.31, Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz remeteu comunicação electrónica dirigida ao Requerente F......, informando que “foi autorizada a prorrogação solicitada” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 23 de 17/06/2022 00:00:00;
45. Em 2016.10.20, pela Câmara Municipal de Grândola foi elaborado o ofício com a ref. n.º 3896/16, indicando com o assunto “Pedido de esclarecimento – Praia da Raposo – Pinheiro da Cruz – Grândola”, com o seguinte teor:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 65 de 17/06/2022 00:00:00
46. Em 2017.02.04, o Requerente F...... remeteu comunicação escrita dirigida ao Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Requerimento (147420) Documento(s) (004391624) Pág. 12 de 30/12/2024 00:00:00;
47. Em 2018.01.31, pela DGRSP foi elaborado o ofício dirigido ao “Ex.º Senhor Procurador da República Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja”, com o assunto “Edifícios existentes na Praia da Raposa”, e com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 75 de 17/06/2022 00:00:00
48. Em 2019.08.27, foi emitido o “ATESTADO MÉDICO DE INCAPACIDADE MULTIUSO” relativo ao Requerente G......, de onde resulta que “o utente é portador de deficiência que, nesta data e conforme o quadro seguinte, lhe confere uma incapacidade permanente global de: (…) 91%”, nos seguintes termos:
“(texto integral no original; imagem)”
- v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 3 de 25/07/2022 00:00:00;
49. Em 2020.01.16, o Requerente E...... remeteu comunicação escrita dirigida à Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz com o seguinte teor:
“(…)
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 23 de 17/06/2022 00:00:00;
50. Em 2021.10.20, pelo DIRECTOR-GERAL DE REINSERÇÃO E SERVIÇOS PRISIONAIS foi proferido o “Despacho”, ora suspendendo, com o seguinte teor:
“(…)
Determino que:
A- A Diretora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz revogue, com efeitos imediatos, todas as autorizações conferidas para o ano de 2021 e seguintes, a trabalhadores da DGRSP e a terceiros para o acesso à praia da Raposa através do caminho que liga a estrada nacional e a referida praia.
B- Da orientação supra se excluem aqueles que construíram as edificações precárias existentes na praia, que ficarão autorizados a ter acesso às edificações, a titulo provisório, até à decisão da ação interposta pelo Ministério Público a correr os seus termos no TAF de Beja, ou até decisão da entidade administrativa competente para a gestão do domínio público marítimo, que determine em nome do Estado a demolição daquelas edificações precárias”
C- Para controlo dos acessos excecionalmente permitidos nos termos do ponto anterior, deverá ser emitido documento pelos serviços do EPPC, a entregar ao construtor da edificação precária, do qual constará os termos da sua utilização;
D- Comunique-se ao processo judicial pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal do TAF de Beja” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 75 de 17/06/2022 00:00:00;
51. Até à prolação do despacho identificado em 50., as infraestruturas do “Núcleo de Repouso da Praia da Raposa”, bem como as construções identificadas em 1., eram frequentadas e utilizadas pelos ora Requerentes e por outros órgãos e funcionários do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, bem como pelos respectivos familiares e amigos, todos devidamente autorizados e com o conhecimento do Estabelecimento Prisional, primordialmente no período de verão – v. cfr. depoimento das testemunhas L....., J......, C......, P......;
52. Em 2021.10.26, o Requerente F...... remeteu comunicação electrónica dirigida a Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com o seguinte teor:
“(…)
Em observância com as normas estabelecidas que regulamentam o acesso à Praia da Raposa através da propriedade adstrita ao Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, solicita-se os bons ofícios de V. Exa. no sentido de renovar a autorização indispensável para utilização da estrada aí existente, de modo a aceder a uma habitação que possuo nesse lugar.
Para além do signatário, portador do CC nº. 12….., mais se solicita que tal pretensão seja simultaneamente extensível aos meus familiares infra identificados, a saber: B......, cônjuge, portadora do CC n.º 13….;
• L....., filho, portador do CC n.º 10….;
• N......, filho, portador do CC n.º 11......;
• H......, nora, portadora do CC n.º 11......;
• I......, nora, portadora do CC n.º 11......;
• T......, familiar, portador do CC n.º 12......;
• U......, familiar, portador do CC n.º 10
Agradecendo antecipadamente as atenções recebidas, subscrevo-me com particular consideração.
Atentamente, F
(…)” – v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 7 de 25/07/2022 00:00:00;
53. Em 2021.10.28, pelo Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi remetida comunicação electrónica dirigida ao Requerente F......, com o seguinte teor:
“(…)
Exmo. Senhor,
Por Despacho do Sr. Diretor-Geral da DGRSP, apenas podem aceder às habitações precárias existentes na Praia da Raposa, os construtores e agregado familiar direto dos mesmos (cônjuge e dependentes).
Para efeitos de emissão de cartão de acesso, deve indicar a data de validade do seu Cartão de Cidadão, bem como da sua esposa e filhos dependentes, se for o caso.
O levantamento do cartão de acesso deverá ser feito no Secretariado da Direção do Estabelecimento Prisional, nos dias úteis das 09h00 às 12h30 e das 14h00 às 17h30m.
Mais se informa que, esta autorização está condicionada aos exercícios militares realizados nos terrenos desta Unidade Orgânica.
(…)” – v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 6 de 25/07/2022 00:00:00;
54. Em 2021.11.03, o Requerente F...... remeteu comunicação electrónica dirigida a Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com o seguinte teor:
“(…)
Exma. Senhora
Diretora do Estabelecimento
Prisional de Pinheiro da Cruz
O signatário e cônjuge por motivos de saúde e de idade (84 anos) não lhe é recomendada a utilização dessa habitação sós.
Assim, solicita e antecipadamente agradece a emissão do cartão de acesso aos infra indicados (signatário, cônjuge, filhos e noras):
o F......, portador do CC n.º 12…., válido até 16/06/2030;
o B......, cônjuge, portadora do CC n.º 13…., válido até 13/06/2030;
o L....., filho, portador do CC n.º 10…, válido até 13/03/2029;
o N......, filho, portador do CC n.º 11......, válido até 22/05/2029;
o H......, nora, portadora do CC n.º 11......, válido até 04/11/2030; o I......, nora, portadora do CC n.º 11......, válido até 05/10/2027;
(…)” – v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 6 de 25/07/2022 00:00:00;
55. Em 2021.11.02, no Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, foi afixado o “HORÁRIO DE ACESSO À PRAIA DA RAPOSA”, subscrito pela Directora, com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)“
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257069) Pág. 3 de 17/06/2022 00:00:00;
56. Em 2021.11.05, no Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, foi afixado o “AVISO” subscrito pela Directora, com o seguinte teor:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)“
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257069) Pág. 2 de 17/06/2022 00:00:00;
57. Em 2021.11.08, o Requerente G...... remeteu comunicação electrónica dirigida à Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com o seguinte teor:
“À Ex.ma Sra. Directora Do EPPC
Assunto: Acesso à praia da Raposa
G. ....., reformado dos Serviços Prisionais, por serviços prestados nesse Estabelecimento Prisional, vem, respeitosamente informar e solicitar a Vossa Ex.a, que no tempo que prestou serviço nesse Estabelecimento Prisional, construiu na Praia da Raposa uma barraca em madeira, onde habitualmente passa alguns dias de férias na companhia de familiares.
Barraca essa, que necessita de manutenção.
Mais informa que devido à sua situação de incapacidade, que junta comprovativo, todos os anos faz-se acompanhar do seu filho mais novo e respetivo agregado familiar. Assim, solicita e muito agradece, que seja incluído na listagem de acesso à Praia da Raposa na época balnear 2022, pela cancela colocada no monte.
Nome
G
Esposa - L:G
Filho - F.N….
Nora - R:M
Neto – G.D….. (menor)
Neto – L.M….. (menor)
Assim sendo, pede desculpa pelo incómodo, agradecendo, prontamente, desde já, a atenção dispensada. Fica a aguardar deferimento do solicitado logo que possível e uma resposta de Vossa Ex.a.
Com os melhores cumprimentos
M. S
(…)” – v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 3 de 25/07/2022 00:00:00;
58. Em 2021.11.22, pelo Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz foi remetida comunicação electrónica dirigida ao Requerente G......, com o seguinte teor:
“(…) Exmo. Senhor M.S......,
Por Despacho do Sr. Diretor-Geral da DGRSP, do passado dia 20 de outubro, a Sra. Diretora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, não se encontra a conceder autorizações para o acesso à Praia da Raposa, através dos terrenos do Estabelecimento Prisional.
Excluem-se, todos aqueles que construíram as edificações precárias, existentes na referida praia, e constem como contrainteressados indicados pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, bem como ao seu agregado familiar direto (cônjuge e filhos dependentes).
Cumpre-me informar que, se encontra autorizada a emissão de cartões de acesso, em nome de G...... e L.G…
Para efeitos de emissão dos mesmos, dever-nos -à indicar o número e data de validade dos Cartão de Cidadão.
Com os melhores cumprimentos.
(…)” – v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 2 de 25/07/2022 00:00:00;
59. Em 2021.11.26, pelo Posto Territorial de Troia do Comando Territorial de Setúbal da Guarda Nacional Republicana, foi elaborado o “AUTO DE NOTÍCIA” com o registo n.º G0001129/21.220150457, relativo a uma denúncia feita pelos Requerentes B...... e F......, com a seguinte “DESCRIÇÃO DOS FACTOS E INFORMAÇÃO COMPLEMENTAR”:
“(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257069) Pág. 5 de 17/06/2022 00:00:00;
60. Em 2022.01.25 e 2022.03.06, respectivamente, a APA, IP elaborou os ofícios dirigidos aos Requerentes A......, F......, Z......, CH......, E......, M......, S......, J.M......, E.B......, Z......, G...... e J.J......, indicando como assunto “Notificação para demolição de construção ilegal implantada em Domínio Público Marítimo – Audiência Prévia Local: Praia da Raposa – concelho de Grândola”, com o seguinte teor:
“(…)
Na sequência de ação de verificação levada a efeito por parte deste serviço, foram identificadas construções na arriba que margina a praia da Raposa, em margem das águas do mar, tendo-lhe sido atribuída a responsabilidade da construção de uma dessas edificações, segundo informação prestada pelo Estabelecimento Prisional Pinheiro da Cruz.
A construção em causa (…) localiza-se em área abrangida pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sado-Sines, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 136/99, de 29 de outubro (POOC Sado-Sines), especificamente na classe de espaço denominada “espaços naturais de praias, dunas e arribas”, violando assim claramente o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 23.º do referido diploma, que dispõe que “1 - Nos espaços naturais dunares e de arriba, para além do disposto no artigo 5.º, é ainda interdita a realização de:
d) Obras de construção; (…).”
O POOC Sado-Sines estabeleceu para o local em questão, uma Unidade Operativa de Planeamento e Gestão, que prevê a demolição total das construções existentes neste local e a recuperação da arriba e do sistema dunar adjacente. A intenção de desocupação e renaturalização das arribas neste local, mantém-se no novo Programa da Orla Costeira Espichel-Odeceixe, que aguarda aprovação.
Tratando-se de uma intervenção operada em margem das águas do mar, pertencendo ao domínio público marítimo, esta operação está sujeita à emissão de título de utilização dos recursos hídricos, nos termos dos artigos 54.º e 60.º, da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, e também no n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, na sua redação atual, verificando-se também o incumprimento das referidas normas, dado que não foi submetido qualquer pedido de licenciamento à Agência Portuguesa do Ambiente.
Ainda que tal tivesse sido efetuado, esta construção não poderia ser viabilizada, pelas razões atrás referidas.
Face ao exposto, notifica-se V. Ex.ª, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 121.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (CPA), para, querendo, no prazo de 10 (dez) dias úteis a contar da receção da presente notificação, pronunciar-se por escrito sobre o seguinte projeto de decisão:
“Ao abrigo das disposições legais acima identificadas, do disposto nos artigos 2.º e 84.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, na sua redação atual, bem como do disposto nas alíneas b), h), e i) do artigo 16.º da Portaria n.º 108/2013, de 15 de março, determina-se que, V. Ex.ª, na qualidade de responsável pela execução das referidas ações, sem título válido e localizada em zona interdita, logo insuscetível de legalização, proceda à demolição da construção em causa e reposição do terreno nas condições de origem, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, sendo que, em caso de incumprimento, será levada a cabo a execução coerciva desta reposição, por conta do infrator.
Fica também V. Ex.ª expressamente advertido de que a não obediência à ordem acima determinada, traduz-se na prática de crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal”.
A data da demolição requer autorização prévia para que o acesso ao local seja viabilizado, pelo que a mesma terá de ser comunicada e conciliada com esta entidade
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257067) Pág. 6 de 17/06/2022 00:00:00;
61. Em 2022.02.15, 2022.02.23 e 2022.03.25, respectivamente, na sequência dos ofícios mencionados em 60., os Requerentes CH......, E......, M......, S......, J.M......, E.B......, Z......, G...... e J.J......, apresentaram requerimento junto da APA, IP, concluindo nos seguintes termos:
“R. a V. Exa. se digne não concretizar as medidas previstas no projeto de decisão de demolição em causa e marcar uma reunião urgente para análise das questões relativas à construção / habitação do ora exponente (…)” – v. Doc. 7 junto com a Oposição (por erro informático, não foi possível formular referência no sistema MAGISTRATUS);
62. Em 2022.03.21 e 2022.04.04, respectivamente, os Requerentes A......, F......, Z......, CH......, E......, M......, S......, J.M......, E.B......, Z......, G...... e J.J......, foram notificados dos despachos proferidos pelo Administrador Regional da ARH do Alentejo, ora suspendendos, com o seguinte teor:
“(…)
Na sequência da apreciação da pronúncia apresentada pelo V/ constituinte (…) fica o mesmo notificado para proceder à demolição da construção em causa e à reposição do terreno nas condições de origem, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, nos termos e com os fundamentos constantes do identificado ofício (cujo teor se dá por integralmente reproduzido), bem como pelos motivos a seguir expostos.
O racional pretendido pelo V/ constituinte assenta na premissa de que é titular de direitos preexistentes, adquiridos, ou, pelo menos, de interesses legítimos, relativamente à ocupação e à intervenção urbanística da sua construção, daí retirando um conjunto de ilações.
Todavia, a argumentação jurídica apresentada falece, ab initio, porquanto está em causa um bem de dominialidade pública, a saber, a ocupação de domínio público hídrico (concretamente marítimo), sobre o qual o Estado beneficia, desde o quadro normativo estabelecido pelo Decreto Real de 31 de dezembro de 1864, de uma presunção juris tantum.
Isto é, o Estado (e demais organismos que o compõem) beneficia de presunção de dominialidade, designadamente, das margens das águas costeiras, nos termos do disposto na alínea e) do artigo 3.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, com as posteriores alterações. Realçamos que estas margens têm a largura de 50 metros, contados a partir da linha limite do leito, ou, no caso de arribas alcantiladas, a partir da crista da alcantil, conforme preceituado no artigo 11.º, da mesma lei.
Esta presunção não se obsta a que os terrenos, que constituem o leito e a margem das águas dominiais de sua jurisdição, sejam objeto de propriedade privada, em duas situações: reconhecimento de direitos adquiridos por particulares por meio de ação judicial intentada nos termos dos n.ºs 1 a 4 do artigo 15.º da Lei 54/2005, ou nos casos dos terrenos terem sido objeto de um ato de desafetação do domínio público hídrico (vide alínea d) do n.º 5 do artigo 15.º e artigo 19.º da mesma Lei n.º 54/2005), seguido da alienação de tais terrenos a favor dos sujeitos privados.
O V/ constituinte não demonstra, nem sequer articula, encontrar-se abrangido por nenhuma das duas indicadas situações normativamente previstas.
Acresce que, mesmo a utilização privada do domínio público hídrico, está sujeita à prévia emissão de título (licença ou concessão, consoante aplicável), nos termos e para efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, e da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, ambos com as posteriores alterações.
Assim,
1. A construção precária em causa, localizada na Praia da Raposa, ocupa parcela integrante do Domínio Público Marítimo (DPM), pertencente ao Estado, não sendo passível de direitos adquiridos;
2. Os diversos atos regulamentares e administrativos praticados por entidades públicas, antes da entrada em vigor do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Sado-Sines (PODC Sado-Sines), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 136/99, de 29 de outubro, foram sempre explícitos quanto à precariedade das construções e ao seu caráter temporário, não criando, nem sendo suscetíveis de criar, quaisquer expetativas de constituição de direitos por parte dos utilizadores das construções;
3. Concretamente, atente-se ao conteúdo das ordens de serviços emanadas pelo Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz (EPPC), juntas à pronúncia apresentada pelo V/ constituinte (cujos teores se dão por integralmente reproduzidos para todos os devidos e legais efeitos), do qual resulta que o utilizador desta construção (…) não podia, à data da edificação da construção, desconhecer que (i) a construção se localiza em DPM; (ii) o título que lhe foi atribuído, suportado na ordem de serviço, é de caráter precário, (iii) em qualquer tempo poderia ser notificado a levantar a edificação, sem direito a qualquer indemnização e que teria que entregar o terreno limpo, tal como o encontrou à data da construção num período de 30 dias e (iv) como utilizador da construção, ficava obrigado à sua conservação e, se quisesse aumentar a construção, teria que ter autorização expressa por despacho superior.
Em suma, a pretensão da verificação de direitos preexistentes, direitos adquiridos ou mesmo um interesse legítimo, ainda que não fosse absolutamente vedada normativamente (no que não se concede), carecia também de fundamento fático.
4. Nas disposições constantes do Regulamento do POOC Sado-Sines, evidencia-se desde logo a intenção de se valorizar e disciplinar as áreas e atividades na Praia da Raposa, com vista à proteção e preservação do equilíbrio deste ecossistema litoral, a proteção dos valores paisagísticos e a estabilidade das arribas ali presentes. Para tanto, estabeleceu-se, como objetivo específico, a demolição das construções que não assumam funções de apoio de praia e/ou equipamento associado à praia (vide alínea b) do n.º 2 do artigo 37.º).- Acresce, a este respeito, que o setor de arriba, onde se encontra implantada a construção em causa, apresenta elevada vulnerabilidade à erosão costeira e recuo da linha de costa, conforme identificado nos estudos que serviram de base à elaboração do novo Programa da Orla Costeira entre Espichel e Odeceixe, que aguarda publicação, tendo já decorrido o respetivo período de consulta pública (…).
5. Acresce que o V/ constituinte não possui qualquer título de utilização dos recurso hídricos, concernente à construção em apreço, emitido nos termos e para efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio
6. Ademais, a ação que corre termos com o n.º 277/18.5BEBJA junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, tem por objeto o regime de acesso atualmente existente à praia da Raposa, por via de licenças concedidas pelo EPPC, e não o regime de ocupação/construção existente naquele local. Como tal, não se consubstancia como prejudicial ao presente procedimento administrativo.
Por todo o exposto bem como nos termos e com os fundamentos vertidos no N/ ofício (…) fica o V/ constituinte notificado, a coberto do ofício identificado, que se dá por reproduzido, constituindo parte integrante do presente ato e que ao mesmo se anexa.
(…)” – v. Petição Inicial (128763) Documentos da PI (004257068) Pág. 75 de 17/06/2022 00:00:00;
63. Em 2022.04.14, os Requerentes remeteram comunicação escrita dirigida à Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, concluindo nos seguintes termos:
“(…)
(…)” – v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 9 de 25/07/2022 00:00:00;
64. Em 2022.04.19, através do ofício com a ref. n.º S-DGRSP/2022/10, a DGRSP remeteu ao ilustre mandatário dos Requerentes a comunicação subscrita pela Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, com o seguinte teor:
“(…)
Na sequência do invocado no referido ofício, e para análise da situação, solicita-se a V. Exa. que nos sejam remetidos comprovativos dos requerentes, da qualidade de proprietários das casas referenciadas com os números 6, 14, 8, 16, 7, 18, 11, 25, 24, 3, 4, 19, 17, 23 e 26, sitas na Praia da Raposa” – v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 22 de 25/07/2022 00:00:00;
65. Em 2022.05.04, os Requerentes remeteram comunicação escrita dirigida à Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, em resposta ao ofício identificado em …, referindo, além do mais, o seguinte:
“(…)
2. Ora, os ora recorrentes da autorização para a passagem dos seus familiares e acompanhantes, de 2022.04.14, desconhecem em que medida é que V/Exa. Considera imprescindível para a análise da situação a prova solicitada.
Na verdade, como é do V/ total conhecimento, os requerentes apenas se arrogam – sempre e apenas – ser proprietários das habitações e do respetivo recheio, não do imóvel onde as mesmas estão instaladas.
E, como é do V/ conhecimento, o direito de propriedade sobre as habitações/casas em causa não está sujeito a qualquer registo (artigo 2.º do Código o Registo Predial), o qual não é constitutivo do direito de propriedade dos ora requerentes, podendo a propriedade sobre as habitações/casas (aprovadas e reguladas pelo próprio EPPC, que tem inclusive os registos dos requerentes como proprietários) em causa ser provado por qualquer forma não proibida por lei, designadamente por qualquer tipo de documento ou via testemunhal (v. arts. 362º e segs., 393º/2 e 1349º e segs. do C. Civil.
(…)-– v. Requerimento (129538) Requerimento (004262886) Pág. 25 de 25/07/2022 00:00:00;
66. Em 2022.05.22, pela DGRSP foi elaborada a nota interna n.º 27/GJC/2022, que, sob o título “Passagem às construções existentes junto à praia da Raposa – EP Pinheiro da Cruz”, concluiu nos seguintes termos:
“(…)
(…)” – v. Oposição (Comprovativo Entrega) (129313) Documento(s) (004261225) Pág. 1 de 11/07/2022 00:00:00;
67. Em 2022.06.17, os Requerentes instauraram o presente Processo Cautelar – v. fls. 1 a 3 dos autos;
68. Em 2022.06.17 os Requerentes intentaram a ação principal que corre termos neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja sob o n.º 247/22.BEBJA, a que este processo cautelar se encontra apenso, formulando os seguintes pedidos:
“(…)
“Deve ser julgada procedente a presente providência e, em consequência,
a) Ser decretados nulos ou anulados os despachos sub judice, com as legais consequências;
b) Serem os RR. condenados a praticar todos os atos devidos e a adotar todas as condutas necessárias e exigíveis em consequência da referida declaração de nulidade ou anulação;
c) Serem os RR. condenados a praticar todos os atos e operações e/ou condutas materiais tendo em vista a disponibilização da utilização do caminho de acesso em causa sem restrições aos AA., seus familiares e acompanhantes às suas habitações e à abstenção de todos os atos jurídicos e operações e/ou condutas materiais que impeçam o acesso e utilização do mesmo pelos AA., seus familiares e acompanhantes;
e) Serem as entidades demandas condenadas a pagar aos AA. uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso na prática dos atos jurídicos e operações e/ou condutas materiais devidos, em montante diário não inferior a 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor à data da decisão do presente processo, com as legais consequências
(…)” – v. Proc. 247/22.BEBJA;
69. Em 2022.06.06, o Director Geral dos Serviços Prisionais decifiu “aprovar” a nota interna n.º 27/GJC/2022, identificada em 66., mais determinando que do seu teor sejam “inform(ados) os requerentes” – v. Oposição (Comprovativo Entrega) (129313) Documento(s) (004261225) Pág. 1 de 11/07/2022 00:00:00
70. Em data não concretamente apurada, mas que se reporta posterior à prolação do despacho identificado em 50., a Requerente B...... foi submetida a uma intervenção cirúrgica – v. depoimento da testemunha L.....;
71. Em 2022.06.28, as construções identificadas em 2. encontravam-se situadas a uma distância inferior a 50,00 metros da linha limite do leito da água do mar, como resulta da seguinte imagem:
“(…)
(…)” – v. Oposição (Comprovativo Entrega) (129306) Documento(s) (004261068) Pág. 1 de 11/07/2022 00:00:00; cfr. depoimento da testemunha M.I......;
72. Em 1976, as construções identificadas em 2. já se encontravam a uma distância inferior a 50,00 metros da linha limite do leito da água do mar, como resulta da sobreposição entre um ortofotomapa da área onde as mesmas se situam e uma fotografia aérea da Praia da Raposa, datada de 1967.07.09:
“(…)
(…)” – v. Oposição (Comprovativo Entrega) (129306) Documento(s) (004261069) Pág. 1 de 11/07/2022 00:00:00; cfr. depoimento da testemunha M.I......;
73. As construções identificadas em 2. encontram-se actualmente em estado de degradação, com possibilidade de ruína – v. art. 53º do r.i., não impugnado;
74. Os Requerentes não possuem qualquer título de utilização ou ocupação, pública ou privativa, de terrenos do domínio público marítimo, assim como não possuem qualquer título utilização de recursos hídricos – v. art. 69º da Oposição da APA, IP, não impugnado;
75. A Requerente M...... é filha de N...... – v. Requerimento (147424) Documento(s) (004391635) Pág. 5 de 30/12/2024 00:00:00;
76. Os Requerentes têm idades compreendidas entre os 55 e os 87 anos – v. Requerimento (147424) Documento(s) (004391635) Pág. 2 de 30/12/2024 00:00:00;”
3.2. Consignou-se na sentença a respeito dos factos não provados,
“Não existem factos não provados, em face das possíveis soluções de direito, com interesse para a decisão da causa.”
3.3. E em sede de motivação de facto consta da sentença,
“A convicção do Tribunal, quanto aos factos provados, baseou-se na análise crítica de toda a prova produzida nos autos, designadamente, do teor dos documentos e informações oficiais constantes dos autos e, bem assim, do depoimento prestado pelas testemunhas L....., J......, C......, P...... e M.I......, conforme remissão efetuada em cada número do probatório e tudo de acordo com o princípio da livre apreciação da prova.
As testemunhas prestaram depoimento que se julgou isento e credível, demonstrando conhecer os factos em causa no processo.
As testemunhas L....., C......, J...... e P...... revelaram ter conhecimento dos factos, por serem utilizadores da Praia da Raposa, bem como das construções aí existentes.”
4. Fundamentação de direito
4.1. Do efeito do recurso
Os Recorrentes pugnaram pela atribuição de efeito suspensivo ao recurso, sustentando que os atos determinam a demolição de 12 construções, correspondentes a habitações devidamente equipadas, de tal forma que a execução imediata consubstancia uma situação de facto consumado e a produção de prejuízos de difícil reparação, sendo impossível a reconstrução in natura.
Por despacho de 2.2.2026, o Tribunal recorrido admitiu o recurso, atribuindo-lhe feito meramente devolutivo. E o assim decidido é de manter.
De facto, como emerge do artigo 143.º, n.º 2, al. b) do CPTA os recursos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo.
Prevê-se nos n.ºs 3 a 5 do artigo 143.º que,
“3- Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4- Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.
5- A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”
Como resulta destes dispositivos o pressuposto da aplicação das medidas previstas no n.º 4 é que estejamos perante situação em que é o Tribunal que, ao abrigo do disposto no n.º 3, atribui, a requerimento do interessado, efeito meramente devolutivo ao recurso, por reconhecer que a suspensão dos efeitos da sentença é passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos.
Assim, o n.º 4 do artigo 143.º do CPTA não é aplicável às situações em que o efeito meramente devolutivo do recurso é fixado nos termos da lei.
Nem tão pouco se encontra prevista a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, antes fixando a lei que os recursos de decisões respeitantes a providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.
Pelo que se indefere o requerido, mantendo-se o efeito meramente devolutivo atribuído ao recurso.
4.2. Do erro de julgamento de facto
Imputam os Recorrentes erro de julgamento de facto à sentença recorrida, pugnando pelo aditamento à matéria de facto provado da matéria por si alegada em 1.º e 40.º do requerimento inicial, com as alterações quanto às expressões “proprietários” e “habitações”:
(i) Os requerentes são autores, possuidores e utilizadores das seguintes construções/casas destinadas a habitação pelos requerentes sitas na Praia da Raposa, concelho de Grândola:
CASA 3: M......;
CASA 4: S...... e E.M......., casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
CASA 6: A...... e M.A......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
CASA 7: F...... e B......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
CASA 8: Z...... casado com M.I...... casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens e J.L...... e esposa M.T......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
CASA 11: J.M...... e M.J......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
CASA 14: CH...... e D.S......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
CASA 16: E...... e M.P......., casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
CASA 18: E.B......;
CASA 19: Z......; e
CASA 24: G...... e L.G......., casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens; e
CASA 25: J.J...... e M.L........, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens;
(ii) Atualmente, as construções, casas destinadas a habitação dos ora Requerentes e identificadas no art. 1º do presente articulado, apresentam as seguintes configurações, equipamentos e serviços:
CASA 3: Propriedade de M
Casa em alvenaria de Tijolo e Madeira, com 4 divisões entre as quais, 2 quartos, wc sala e Kitchenette.
Equipada com painéis solares, água canalizada proveniente do furo geral, esgotos, instalações de gás a bilha, alpendre/terraço e cobertura em placa betuminosa.
A casa está assente em pilares de cimento, sendo que possui alpendre com base em tijolo/cimento.
A casa sofreu obras de manutenção e beneficiação em 2015, 2017 e 2019, nas quais foi substituído todo o telhado, colocados 2 painéis solares, reconstruído o muro da habitação, substituída a canalização e sanitários do wc, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 4: Propriedade de S...... e E.M......., casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo e madeira, com 5 divisões, entre as quais 3 quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com painéis solares, alpendre/terraço e cobertura em telha tipo sandwich.
A casa está assente em pilares de cimento, com revestimento exterior em troncos de pinheiro.
A casa sofreu obras de manutenção e beneficiação em 1996 na zona exterior do alpendre/terraço, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 6: Propriedade de A...... e M.A......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria e de tijolo e madeira, com 5 divisões, entre as quais 3 quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com gerador, água canalizada e esgotos e possui cobertura em telha de fibrocimento.
A casa está assente em pilares de cimento, com placa.
A casa sofreu, ao longo do tempo, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 7: Propriedade de F...... e B......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo com 6 divisões, entre as quais 3 quartos, wc, sala e cozinha.
Equipada com água canalizada e esgotos, painéis solares, instalações de gás, e possui alpendre/terraço e cobertura em telha tipo sandwich.
A casa sofreu obras de manutenção e beneficiação em 2011, 2013, 2017 e 2019, tendo em vista a substituição do telhado de cobertura, instalação de novo sistema de captação de energia solar e sua ampliação, renovação da cozinha, sala, wc e de 2 quartos.
A casa sofreu, ao longo do tempo, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 8: Propriedade de Z...... casado com M.I...... casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens e J.L...... e esposa M.T......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo e madeira com 5 divisões, entre as quais 3 quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com água canalizada e esgotos, painéis solares e possui alpendre/terraço e cobertura em telha tipo sandwich.
A casa sofreu obras de manutenção e beneficiação em todas as suas divisões em 2020, com substituição do telhado de cobertura e dos painéis solares, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 11: Propriedade de J.M...... e M.J......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo e madeira com 4 divisões, entre as quais 2 quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com água canalizada e esgotos, painéis solares e gerador e possui alpendre/terraço e cobertura em telha cerâmica.
A casa sofreu, ao longo do tempo, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 14: Propriedade de CH...... e D.S......, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo e madeira com 6 divisões, entre as quais 3 quartos, wc, sala e cozinha.
Equipada com agua canalizada e esgotos, gerador, instalação de gás, alpendre/terraço.
A casa sofreu, ao longo do tempo, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 16: Propriedade de E...... e M.P......., casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo e madeira com 6 divisões, entre as quais 3 quartos, wc, sala e cozinha.
Equipada com água canalizada e esgotos, painéis solares, gerador e instalação de gás, possuindo alpendre/terraço e cobertura em telha tipo sandwich.
A casa sofreu, no ano de 2020, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 18: Propriedade de E.B
Casa em alvenaria de tijolo e madeira, com 4 divisões, entre as quais 2 quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com água canalizada e esgotos e gerador e possui alpendre/terraço e cobertura em telhado de lusalite, com 2 anexos.
A casa sofreu, ao longo do tempo, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 19: Propriedade de Z
Casa em alvenaria de tijolo e madeira com 5 divisões, entre as quais 3 quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com água canalizada e esgotos e gerador e possui alpendre/terraço e cobertura em chapas de fibrocimento.
A casa sofreu, em 2006, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 24: Propriedade de G...... e L.G......., casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo e madeira com 5 divisões, entre as quais 3 quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com água canalizada e esgotos, gerador, instalações de gás e possui alpendre/terraço e cobertura em telha cerâmica.
A casa sofreu, ao longo do tempo, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
CASA 25: Propriedade de J.J...... e M.L........, casados entre si sob o regime da comunhão geral de bens.
Casa em alvenaria de tijolo e madeira com 5 divisões, entre as quais 3quartos, wc e sala com kitchenette.
Equipada com água canalizada e esgotos e gerador e possui alpendre/terraço e cobertura em telha de lusalite.
A casa sofreu, ao longo do tempo, várias manutenções e obras de beneficiação em todas as suas divisões, incluindo pinturas em todas as divisões.
Advogam tratarem-se de factos principais e essenciais à decisão, à luz das soluções plausíveis de direito, concretamente quanto às questões da garantia do existente e direitos adquiridos, princípios da confiança, segurança jurídica, igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, necessidade, adequação e propriedade privada, proibição de aplicação retroativa das normas urbanísticas e obrigação de ponderação de interesses privados.
Sustentam que tais factos se mostram provados em vários documentos, nos quais as Requeridas reconhecem expressamente os requerentes como proprietários das referidas construções, e que não foram impugnados, dos depoimentos das testemunhas L....., C....., P......, J......, representando, ainda, factos públicos e notórios, em face de reportagem televisiva emitida em 27.6.2025.
Importa considerar, em primeiro lugar, que nos termos do art.º 640.º do CPC, aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA, a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto não se confunde com a mera manifestação de inconformismo do Recorrente face a essa decisão — exige, antes, o cumprimento de um específico ónus de alegação.
Com efeito, o regime vigente impõe ao Recorrente o ónus de especificar, sob pena de rejeição total ou parcial do recurso, três elementos essenciais: os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados [art.º 640.º, n.º 1, al. a)]; os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que imponham, em seu entender, uma decisão diversa da recorrida sobre esses pontos [art.º 640.º, n.º 1, al. b) e n.º 2]; e, por fim, a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas [art.º 640.º, n.º 1, al. c)].
No que respeita especificamente ao requisito previsto na al. b) do n.º 1, o n.º 2 do mesmo artigo acrescenta ainda a obrigação de o Recorrente indicar com exatidão as passagens da gravação em que funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes. Esta exigência não se satisfaz com a mera indicação do início e do termo de cada depoimento. Como o Supremo Tribunal de Justiça clarificou, já no Acórdão de 26 de janeiro de 2017 (proc. n.º 599/15.7T8CLD.C1.S1, publicitado em www.dgsi.pt), o que a lei determina é que o Recorrente identifique as concretas passagens do depoimento — e não apenas os seus limites temporais —, por forma a simplificar a tarefa do Tribunal da Relação na reapreciação da prova gravada, tornando mais célere a respetiva localização. De outro modo, bastaria ao Recorrente requerer a audição integral dos depoimentos, o que equivaleria a uma repetição do julgamento, desiderato claramente não visado pelo legislador. Esta orientação foi reiterada no Acórdão do STJ de 17 de setembro de 2024 (proc. n.º 4667/20.5T8VIS.C1.S1), onde se sumariou que a exigência de especificação dos meios probatórios implica a identificação das passagens relevantes do depoimento, não se bastando com o registo do início e do termo de cada um.
No caso em apreço, os Recorrentes remetem para os artigos 1.º e 40.º do requerimento, indicando alterações ao seu conteúdo. Embora não enunciem esse conteúdo, seja no corpo das alegações, seja nas conclusões, tal remissão é suficientemente concretizada para que se considere que indicam os pontos de facto que entendem incorretamente julgados e defendem que os mesmos deveriam ter sido dados como provados, assim cumprindo com os ónus das als. a) e c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC.
Sucede, porém, que os Recorrentes não concretizam os meios documentais que entendem suportar a sua pretensão, limitando-se a referir que os factos "resultam de expresso acordo e admissão dos Requeridos em vários documentos juntos aos autos", sem os identificar. Acresce que, relativamente aos depoimentos testemunhais que elencam, apenas consignam o início e o termo do registo áudio, sem indicar as concretas passagens relevantes. Deste modo, não cumprem o ónus previsto na al. b) do n.º 1 e na al. a) do n.º 2 do art.º 640.º do CPC, o que impede a apreciação do alegado erro de julgamento à luz da prova documental e testemunhal invocada.
Já quanto à alegação de estarmos perante factos expressamente admitidos por acordo e públicos ou notórios, embora suficiente para obstar à rejeição do recurso quanto à matéria de facto, por cumprimento da al. b) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, improcede o apontado erro de julgamento, na medida em que a matéria alegada em 1.º e 40.º não se mostra admitida por acordo, nem corresponde a factos notórios, nos termos do artigo 412.º do CPC.
De facto, no artigo 26.º da contestação da APA esta procede à sua impugnação especificada, o que significa que os mesmos não se consideram, como alegado pelos Recorrentes, admitidos por acordo por aplicação do art.º 574.º, n.º 2 do CPC.
Acresce que, tratando-se de factos relativos à propriedade, ao uso e às características das construções, os mesmos não constituem factos notórios nem factos de que o tribunal tenha conhecimento por virtude do exercício das suas funções, para efeitos do art.º 412.º do CPC.
Com efeito, nos termos deste preceito, o tribunal pode considerar factos notórios — isto é, factos cujo conhecimento faz parte da cultura normal de um cidadão médio, por serem do domínio público e de conhecimento geral —, bem como factos de que tenha tomado conhecimento no exercício das suas funções jurisdicionais, dispensando, em ambos os casos, a respetiva alegação e prova pelas partes.
Nenhuma destas categorias abrange os factos em apreço. A titularidade da propriedade de determinados imóveis, o uso que deles é feito e as suas características físicas e funcionais são realidades concretas e particulares, insuscetíveis de serem do conhecimento geral ou de resultarem da atividade jurisdicional do tribunal. Tais factos carecem, por isso, de alegação e prova nos termos gerais.
Improcede, portanto, o erro de julgamento apontado à matéria de facto.
4.3. Do erro de julgamento de direito
Os Recorrentes imputam à sentença erro de julgamento por se verificarem os três requisitos previstos no art.º 120.º do CPTA.
Quanto ao fumus boni iuris, argumentam que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal, sendo as ilegalidades apontadas evidentes.
Primeiro, sustentam serem titulares de direitos adquiridos, ou pelo menos interesses legítimos, relativamente à propriedade e legalidade das habitações em causa e aproveitamento urbanístico do referido terreno, na medida em que, por via dos atos administrativos, normativos e regulamentos e operações / condutas materiais que alegaram e, relativamente ao quais juntaram documentos, e pelos quais as entidades públicas de forma expressa fomentaram, apoiaram, colaboraram e autorizaram a construção, manutenção e ocupação das construções, estas reconheceram consistentemente a legalidade e legitimidade das edificações. Esta conduta prolongada da administração pública assume natureza constitutiva de direitos adquiridos, constituindo caso decidido ou resolvido ou autovinculação no reconhecimento dos direitos dos Requerentes.
Segundo, argumentam que os próprios instrumentos de gestão territorial em vigor consagram a salvaguarda das situações existentes. Concretamente, advogam que o POOC Sado-Sines e PDM de Grândola, ao preverem a UOPG 3 com salvaguarda expressa dos direitos adquiridos (e juridicamente consolidados dos Requerentes) à data da sua entrada em vigor, consagraram o princípio da garantia do existente e da proteção da confiança. Ou seja, prevendo a UOPG3 para a zona a “criação de um núcleo de apoios de férias para funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz”, reconhecem e garantem a manutenção do núcleo de repouso em causa e salvaguardam as edificações e casas dos Requerentes e, bem assim, a utilização balnear da praia pelos Requerentes. Assim, os despachos não podem invocar estes instrumentos como parâmetro de legalidade, uma vez que os próprios instrumentos de gestão territorial contemplam uma solução de manutenção do núcleo habitacional e salvaguarda dos direitos adquiridos — situação aliás expressamente reconhecida pelo próprio Ministério Público na ação administrativa paralela que corre termos sob o n.º 277/18.5BEBJA.
Acrescentam que a interpretação que o Tribunal a quo pretende atribuir ao POOC Sado-Sines e às normas relativas ao domínio público é inconstitucional, na medida em que revoga e esvazia de conteúdo os múltiplos reconhecimentos, aprovações e autorizações — expressas e tácitas — praticados por todos os órgãos e serviços da administração pública envolvidos ao longo de mais de 50 anos, violando os princípios da confiança e da segurança jurídica, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático.
Terceiro, entendem que a sentença recorrida viola o princípio geral da garantia do existente, consagrado expressamente no art.º 60.º do DL 555/99, bem como os princípios da proibição da retroatividade das normas urbanísticas, da proporcionalidade, da imparcialidade, da igualdade e da obrigação de ponderação de interesses privados.
Quarto, advogam ainda que, ao contrário do que defende a sentença recorrida, os arts. 33.º do POOC Sado-Sines e 99.º do PDM de Grândola consagram verdadeiras medidas preventivas, de carácter cautelar e instrumental relativamente à elaboração dos futuros instrumentos de gestão territorial, destinadas a garantir o efeito útil do plano a concretizar. Ora, sendo a sua vigência temporalmente limitada — e nunca tendo as entidades requeridas diligenciado pela elaboração do Plano de Pormenor que concretizasse a UOPG 3, apesar de sobre elas recair esse dever há mais de uma década —, as medidas preventivas previstas naqueles normativos, nomeadamente as relativas à UOPG 3 que serviram de parâmetro de legalidade aos despachos sub judice, caducaram há muito, o que determina a ilegalidade manifesta desses mesmos despachos.
Quinto, invocam a violação dos princípios da proporcionalidade, da necessidade, da adequação e da indispensabilidade, sustentando que a demolição constitui a medida mais extrema e onerosa de tutela da legalidade urbanística, apenas admissível como ultima ratio em casos excecionais, quando nenhuma outra medida seja capaz de repor a legalidade. Entendem que, no caso em apreço, a legalidade das construções encontra-se assegurada pelos próprios atos, regulamentos e condutas materiais da administração pública praticados ao longo de mais de 50 anos, pelo que a demolição não é a única nem a mais adequada forma de tutela, sendo manifestamente desproporcionada face aos investimentos realizados pelos Requerentes e aos direitos consolidados na sua esfera jurídica.
Sexto, alegam que a conduta atual das entidades requeridas consubstancia um manifesto abuso de direito, nas modalidades de venire contra factum proprium e tu quoque, na medida em que, depois de durante décadas incentivar, apoiar, autorizar e reconhecer como legítimas as edificações em causa, a administração pretende agora servir-se de interpretações jurídicas diametralmente opostas às que sempre assumiu, prevalecendo-se inclusivamente de atos e operações que lhe são exclusivamente imputáveis, para demolir as habitações e desocupar o local, sem sequer cumprir a solução que os próprios instrumentos de gestão territorial impunham, em claro desrespeito pelo princípio da confiança legítima.
Neste contexto, aduzem ainda que realizaram os investimentos necessários e suportaram os encargos e despesas inerentes à construção, manutenção e instalação de equipamentos, mobiliário e serviços nas habitações em causa pela confiança que legitimamente lhes foi sempre suscitada pela atuação de todas as entidades públicas envolvidas, desde há mais de 50 anos, pelo que nunca poderiam ser agora prejudicados por contrário entendimento, com restrições de acesso às mesmas e respetiva demolição.
Sétimo, sustentam que os despachos enfermam de nulidade por preterição de audiência prévia relativamente a questões inovatórias de direito introduzidas na decisão final, que nunca foram submetidas ao contraditório dos Requerentes, em violação dos arts. 12.º e 121.º e seguintes do CPA e dos arts. 267.º/4 e 268.º/1 da CRP.
Oitavo, acresce que vários requerentes — expressamente identificados no processo — jamais foram notificados dos despachos de demolição, apesar de constarem nos registos das próprias entidades administrativas como proprietários das habitações em causa, o que determina a ineficácia e inoponibilidade desses atos relativamente aos mesmos, nos termos dos arts. 268.º/3 da CRP e 114.º, 139.º e 160.º do CPA.
Nono, alegam que os despachos enfermam de falta de fundamentação, na medida em que as entidades requeridas limitaram-se a invocar fórmulas genéricas e conclusivas — designadamente que as habitações em causa se localizam em área abrangida pelo POOC Sado-Sines na classe de espaços naturais de praias, dunas e arribas — sem convocar quaisquer factos concretos ou interesses públicos devidamente especificados que impusessem a execução imediata dos atos e que pudessem ser gravemente afetados pela suspensão da sua eficácia. Ou seja, a fundamentação apresentada é obscura, insuficiente e incongruente, em violação do art.º 268.º/3 da CRP e dos arts. 151.º a 153.º do CPA. Acrescem, neste ponto, que a invocação genérica de normas do POOC Sado-Sines não constitui fundamento bastante para justificar a medida mais gravosa de tutela da legalidade urbanística, tanto mais que os próprios instrumentos de gestão territorial preveem a possibilidade de execução de outras construções com fins e natureza privada no mesmo local, o que torna a fundamentação dos despachos internamente contraditória e insuscetível de sustentar a ordem de demolição.
Quanto ao periculum in mora, alegam que a demolição das 12 construções — casas de habitação devidamente equipadas, com tipologias entre t2 e t5, servidas de eletricidade, água, gás, painéis solares e demais equipamentos — consubstancia uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação, tanto mais que a sua reconstrução in natura nos exatos termos em que se encontram é absolutamente impossível ou, pelo menos, de muito difícil execução, designadamente por a configuração das habitações e respetivos equipamentos não se encontrar devidamente documentada pelos próprios órgãos administrativos envolvidos. Este facto é, aliás, público e notório, dispensando alegação ou prova nos termos do art.º 412.º do CPC.
Quanto à proporcionalidade e adequação, sustentam que os danos resultantes da concessão das providências são manifestamente inferiores aos que resultariam da sua recusa, não se vislumbrando qualquer interesse público relevante que justifique a demolição imediata das habitações em detrimento dos direitos consolidados dos Requerentes ao longo de mais de meio século.
Por fim, invocam que o próprio Tribunal a quo, por despachos de 13 de julho de 2022 e de 9 de agosto de 2023, não impugnados e transitados em julgado, reconheceu expressamente que a propositura da ação principal n.º 247/22.9BEBJA produz um efeito suspensivo automático dos atos de demolição, nos termos dos arts. 106.º e 115.º do RJUE. Assim, o Tribunal a quo apenas poderia ter julgado improcedente a providência de suspensão de eficácia caso reconhecesse que esse efeito tornava a providência cautelar inútil e redundante — o que não fez —, devendo este Tribunal decretar desde já a suspensão dos atos de demolição, por imperativo do princípio da economia processual.
Concluem pela revogação da sentença recorrida e pelo deferimento das providências cautelares requeridas.
Embora constando da parte final das conclusões, a questão que importa abordar em primeiro lugar é a de saber se, como parecem entender os Recorrentes, em face dos despachos de 13.7.2022 e 9.8.2023, ao Tribunal cabia deferir a providência cautelar (não podendo concluir pela sua improcedência), na medida em que, tendo já instaurado a ação principal (que corre termos sob o n.º 247/22.9BEBJA), por força do disposto no n.º 1 do artigo 115.º do RJUE se produzira o efeito suspensivo.
Refira-se que os despachos de 13.7.2022 e 9.8.2023 não formaram qualquer caso julgado quanto à suspensão de eficácia dos atos suspendendos e, consequentemente, quanto à procedência ou procedência da lide cautelar.
Com efeito, no despacho de 13.7.2022 o Tribunal a quo limitou-se a notificar as partes para se pronunciarem quanto à inutilidade superveniente da lide reputando que “o efeito útil da presente providência cautelar foi já alcançado (…) pelo efeito suspensivo automático decorrente da acção principal”. Já o despacho de 9.8.2023 aprecia a admissão do recurso e efeito suspensivo deste e conhece as nulidades apontadas a despacho de 20.2.2023 e à sentença de 21.6.2023.
Portanto, não só nenhum dos despachos decidiu que se produziu, por força do disposto no n.º 1 do artigo 115.º do RJUE, o efeito suspensivo, impondo, assim, por efeito do caso julgado, a procedência da tutela cautelar requerida, como nem sequer é esse o âmbito ou efeito da disposição contida no n.º 1 do artigo 115.º do RJUE.
Com efeito, o que o n.º 1 do artigo 115.º do RJUE prevê é que “a ação administrativa especial dos atos previstos no artigo 106.º tem efeito suspensivo”. Ou seja, a lei determina que a instauração de ação administrativa que tenha por objeto (apenas) os atos administrativos proferidos no quadro do artigo 106.º do RJUE produz, automaticamente, o efeito de paralisar os efeitos de tais atos. O que significa que, a verificar-se tal efeito, os Recorrentes não detinham interesse em agir na suspensão de eficácia que requerem cautelarmente (na medida em que, em face da numeração do processo principal, este foi instaurado antes do processo cautelar), determinando, portanto, a absolvição das Requeridas da instância por falta de interesse em agir e não, como pugnam os Recorrentes, a procedência da providência cautelar.
Acresce que, na medida em que nenhum dos despachos suspendendos, foi proferido ao abrigo ou no exercício das competências reguladas no artigo 106.º do RJUE, nem sequer se pode aceitar que se tenha produzido o efeito suspensivo do artigo 115.º n.º 1 do RJUE.
Além de o objeto do despacho do Diretor Geral de Reinserção e Serviços Prisionais não ser a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno a que se reporta aquele normativo, o que desde logo afastaria que o mesmo se encontrasse abrangido pelo efeito suspensivo a que se reporta o artigo 115.º n.º 1 do RJUE, os despachos do Administrador Regional da ARH do Alentejo foram praticados ao abrigo dos poderes conferidos pelos artigos 2.º, n.º 1 e 84.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, constituindo uma medida de tutela da legalidade no domínio da utilização dos recursos hídricos.
Ou seja, não se tratam de atos praticados ao abrigo das competências em matéria urbanística reconhecidas ao presidente da câmara municipal por força do artigo 106.º do RJUE, pelo que, não lhes sendo aplicável o efeito suspensivo automático do artigo 115.º, n.º 1, do RJUE, a impugnação dos atos de demolição e reposição proferidos pela ARH ao abrigo dos artigos 2.º, n.º 1 e 84.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007 rege-se pelo regime geral do contencioso administrativo, nos termos do qual a interposição da ação não suspende a eficácia do ato impugnado, que se mantém plenamente eficaz e suscetível de execução imediata pela entidade que o praticou.
Assim, os Requerentes, pretendendo obstar à execução dos despachos suspendendos tinham - como fizeram - que requerer a adoção de providência cautelar adequada, nos termos dos artigos 112.º e seguintes do CPTA, mostrando-se, portanto, dotados de interesse em agir relativamente à tutela cautelar que reclamaram, cabendo ao Tribunal a quo apreciar - como efetivamente fez - o mérito da ação cautelar e não se mostrando vinculado no julgamento por qualquer caso julgado que os despachos de 13.7.2022 e 9.8.2023 não formaram.
No que, portanto, a sentença não incorreu em erro de julgamento.
A sentença recorrida julgou improcedente as providências cautelares requeridas reputando não se mostrar preenchido o requisito do fumus boni iuris, por entender não verificadas as invalidades apontadas aos atos suspendendos.
Recorda-se que, nos termos do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, quanto ao pressuposto do fumus boni iuris a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, isto é, sobre os Requerentes impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, cabendo ao juiz verificar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal.
Considere-se, contudo, que o juízo sobre a aparência do direito deve ser positivo, mas não deixa de ser perfunctório, isto é, o juiz não formula um juízo de certeza da procedência da ação principal, aferindo apenas se é plausível e provável o seu êxito.
O Tribunal a quo reportando-se às alegações da titularidade pelos Recorrentes de direitos adquiridos sobre as habitações e ao reconhecimento pelas entidades públicas dessa titularidade entendeu que,
“(…) a única conclusão que se pode extrair da análise aos elementos dos autos é que os Requerentes não demonstraram ser titulares de qualquer direito real sobre qualquer construção ou "habitação", em qualquer uma das suas possíveis acepções.
Senão vejamos.
A Lei 54/2005, que "Estabelece a titularidade dos recursos hídricos", dispõe, no seu art. 25/1, que "(o) domínio público hídrico compreende o domínio público marítimo, o domínio público lacustre e fluvial e o domínio público das restantes águas", sendo que, nos termos do art. 45 ,"(o) domínio público marítimo pertence ao Estado".
Por seu turno, o art. 35 da Lei 54/2005 determina o seguinte:
"O domínio público marítimo compreende:
a) As águas costeiras e territoriais;
b) As águas interiores sujeitas à influência das marés, nos rios, lagos e lagoas;
c) O leito das águas costeiras e territoriais e das águas interiores sujeitas à influência das marés;
d) Os fundos marinhos contíguos da plataforma continental, abrangendo toda a zona económica exclusiva;
e) As margens das águas costeiras e das águas interiores sujeitas à influência das marés."
Já o art. 11-/1, 2 e 6 a Lei 54/2005, sob a epígrafe “Noção de margem; sua largura", estatui o seguinte:
"1- Entende-se por margem uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas.
2- A margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direção-Geral da Autoridade Marítima ou das autoridades portuárias, tem a largura de 50 m (...)
6- A largura da margem conta-se a partir da linha limite do leito. Se, porém, esta linha atingir arribas alcantiladas, a largura da margem é contada a partir da crista do alcantil".
Da leitura conjugada aos referidos normativos resulta, portanto, que as margens das águas costeiras integram o domínio público marítimo, entendendo-se como tal a "faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas", com a largura de 50,00 metros.
Revertendo à matéria indiciariamente provada nos autos, concretamente, o disposto nos pontos 71. e 72., dos FPs, verifica-se que as construções identificadas no ponto 2. dos FPs estão situadas a uma distância inferior a 50,00 metros da linha limite do leito da água do mar.
Da mesma factualidade resulta ainda que o local onde se encontram as referidas construções integra, pelo menos desde 1967, a margem das águas costeiras, nos termos dos arts. 25, 35 e 115 da Lei 54/2005.
O que significa que, desde a sua construção, em 1976, as referidas construções estão integradas na margem das águas costeiras, nos termos dos arts. 25, 35 e 115 da Lei 54/2005 e, portanto, integram, desde a sua génese, o "domínio público marítimo".
Sobre a titularidade do domínio público marítimo, determina o já mencionado art. 45 da Lei 54/2005 que “(o) domínio público marítimo pertence ao Estado".
Acresce que, como bem adiantou a APA, IP na oposição apresentada, o art. 155/2 da Lei 54/2005 determina que "(q)uem pretenda obter o reconhecimento da sua propriedade sobre parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis deve provar documentalmente que tais terrenos eram, por título legítimo, objeto de propriedade particular ou comum antes de 31 de dezembro de 1864 ou, se se tratar de arribas alcantiladas, antes de 22 de março de 1868", sendo que, em qualquer caso, "(c)ompete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis" (v. art. 155/1 da Lei 54/2005).
Por seu turno, o art. 19º da Lei 54/2005 estabelece ainda que “(m)ediante despacho dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças, pela área a que o imóvel está afeto e pela área da defesa nacional, pode ser desafetada do domínio público qualquer parcela do leito ou da margem que deva deixar de ser afeto exclusivamente ao interesse público do uso das águas que serve, passando a mesma, por esse facto, a integrar o património do ente público a que estava afeto".
Revertendo à matéria em apreço, é certo que os autos não contêm qualquer elemento que demonstre que os Requerentes deduziram, nos Tribunais Comuns, um pedido de reconhecimento do direito de propriedade sobre os imóveis em questão, assim como não alegaram nem demonstraram que os mesmos tenham sido objecto de "propriedade particular" em momento anterior a 1864.12.31 ou 1868.03.22.
Por outro lado, resulta também claramente dos autos que tais imóveis não foram, em algum momento, objecto de desafectação do domínio público, nos termos do art. 195 da Lei 54/2005.
Ora, como determina o art. 18º Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (DL 280/2007), “(o)s imóveis do domínio público estão fora do comércio jurídico, não podendo ser objecto de direitos privados ou de transmissão por instrumentos de direito privado".
Ou seja, e em conclusão, as construções identificadas no ponto 2. dos FPs encontram-se implantadas no “domínio público marítimo", pertencente ao Estado, estão fora do comércio jurídico e a sua propriedade não pode ser adquirida pelos Requerentes, assim como não podem ser objecto de quaisquer direitos privados.
Sendo por isso improcedente a alegação, pelos Requerentes, de que são "proprietários das habitações", como parte integrante das parcelas de terreno onde as mesmas estão inseridas, uma vez que se tratam de imóveis pertencentes ao domínio público.
No que respeita às "estruturas edificativas" propriamente ditas, (não se discutindo, neste ponto, as parcelas de terreno onde se encontram e a respectiva titularidade pública), é certo que os autos também não contêm elementos suficientes que permitam concluir que os Requerentes sejam delas proprietários.
Com efeito, e embora não o tenham feito expressamente no r.i., os Requerentes defenderam a titularidade do direito de propriedade sobre as construções, nesta última aceção, através do requerimento que dirigiram à Directora do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz em 2022.05.04, aí referindo claramente que "os requerentes apenas se arrogam - sempre e apenas -ser proprietários das habitações e do respetivo recheio, não do imóvel onde as mesmas estão instaladas" (v. ponto 65. dos FPs).
Sucede que, como se adiantou, os Requerentes também não lograram demonstrar a existência desse direito.
Senão vejamos.
Percorrida a factualidade indiciariamente provada nos autos, e confrontando-a com o teor das alegações do Requerentes, é certo que, a partir de 1976, o Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, através dos respectivos órgãos e serviços, autorizou a instalação de roulottes e a realização de construções na praia da raposa (v. pontos 2., 10., 15., 18. e 38. dos FPs).
Verifica-se, ainda, que as construções realizadas na praia da raposa, incluindo as identificadas no ponto 2. dos FPs, integram o designado "Núcleo de Repouso da Praia da Raposa", o qual se destinou à utilização pelos funcionários daquele Estabelecimento Prisional e respectivos familiares e amigos, primordialmente no período de verão (v. pontos 4. e 51. dos FPs), e que o mesmo foi utilizado, pelo menos, até à prolação do despacho do DGRSP, de 2021.10.20 (v. ponto 51. dos FPs).
Também se constata que o referido "Núcleo de Repouso" é servido por diversas infraestruturas, como um bar e apoios de praia, instalações sanitárias e estacionamento, assim como as referidas construções são fornecidas de água e electricidade, através de um furo de água e um gerador existentes no local (v. pontos 5., 6., 19., 20., 21., 23. e 24. dos FPs).
Da matéria dos autos resulta ainda, além do mais, que o Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz aprovou, em 1982.08.03, o "Regulamento do Núcleo de Repouso da Praia da Raposa", mais tarde proibindo a realização de novas construções, em 1988.01.15, e viabilizou a instalação de geradores, regulando o fornecimento de energia eléctrica às construções existentes, em 1988.07.08 (v. pontos 10., 18.,19., 20., 21.e 23. dos FPs).
Finalmente, também se mostra provado que os órgãos e serviços do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz autorizaram a realização de trabalhos de manutenção nas construções existentes no núcleo, e, mediante o pagamento de preço, forneceram materiais e asseguraram a prestação de serviços de construção e manutenção, como claramente resulta das facturas e guias de receitas emitidas pelos serviços de contabilidade e tesouraria, identificados nos pontos 7., 8., 9., 11., 12., 13., 14., 16., 17., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 34., 35., 37. e 40. dos FPs.
No entanto, mesmo perante o denso acervo documental existente e a prova testemunhal produzida, os Requerentes não lograram demonstrar, com o mínimo de segurança, que são, ou alguma vez foram, proprietários de alguma das construções identificadas no ponto 2. dos FPs.
Desde logo, o facto de o Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz autorizar a realização de construções não constitui, naturalmente, um título aquisitivo da propriedade sobre essas construções.
Do mesmo modo, o fornecimento, pelo Estabelecimento Prisional, de serviços de remodelação, materiais de construção ou de energia eléctrica, com a consequente emissão de facturas, não permite concluir, nem sequer inferir, que, através dos mesmos, os Requerentes tenham adquirido a propriedade das construções identificadas em 2. dos FPs.
Pelo contrário, a simples circunstância de que qualquer trabalho de construção, beneficiação, remodelação ou electrificação esteve, desde sempre, dependente da prévia autorização dos órgãos e serviços do Estabelecimento Prisional afasta, naturalmente, a ideia de que sobre as referidas construções pudesse ser exercido qualquer direito de propriedade, ou qualquer outro direito real.
Por outro lado, e analisando ainda mais detalhadamente as questões em apreço, os autos revelam que o Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz apenas terá autorizado o Requerente F...... a instalar uma roulotte na Praia da Raposa (v. pontos 7. e 8. dos FPs), apesar de, no art. 40º do r.i., o mesmo Requerente arrogar- se “proprietário" da "CASA 7", que corresponde a uma “(c)asa em alvenaria de tijolo com 6 divisões, entre as quais 3 quartos, wc, sala e cozinha".
Ora, além do levantamento elaborado pela DGRSP, em 2018.01.31 (v. ponto 47. dos FPs), sobre o qual melhor se incidirá infra, os autos não contêm qualquer elemento que ateste ou demonstre que o Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz alguma vez tenha autorizado o Requerente F...... a realizar uma construção em alvenaria de tijolo na praia da raposa.
O mesmo se constatando relativamente aos demais Requerentes.
Em bom rigor, o único pedido de autorização para a realização de construções na praia da raposa que consta dos autos corresponde à comunicação dirigida ao Director do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, subscrita, em 1985.09.13, por P......, que não é sequer Requerente no presente processo cautelar.
De igual modo, as facturas e demais comunicações identificadas em 12., 13., 14. e 38. dos FPs dizem respeito a N......, que também não é Requerente no presente processo.
Não se desconhecendo, todavia, a relação de parentesco de N...... com a Requerente M...... (v. ponto 75. dos FPs), o certo é que os autos também não contêm elementos demonstrativos da transmissão de quaisquer direitos, de qualquer natureza, por qualquer via, à mencionada Requerente, por referência a qualquer uma das construções identificadas em 2. dos FP´s.
É também improcedente o alegado dos Requerentes, quanto sustentam, no art. 252 do r.i., que a propriedade das referidas construções resulta ainda reconhecida através do "Regulamento do Núcleo de Repouso da Praia da Raposa", publicado na Ordem de Serviço n.2 29/82, de 1982.08.03 (v. ponto 10. dos FPs), designadamente na parte em que regula a "venda" ou "transferência" das edificações.
Desde logo, e como é evidente, aquele Regulamento não consubstancia um título constitutivo do direito de propriedade sobre aquelas construções, sendo certo que do seu teor também não resulta a identificação de qualquer um dos ora Requerentes como sendo titular de qualquer direito sobre as mesmas.
Pelo contrário, o mesmo Regulamento estabelece, de forma absolutamente clara e expressiva, que a "faixa de 50m medida da linha da máxima praia", onde se situam as construções identificadas, "está sujeit(a) a dominialidade pública sob a jurisdição das autoridades marítimas", mais determinando, nos seus arts. 2^ e 4^, que qualquer construção “será precária e implantada sob o solo mas não enterrada nele", sendo que "em qualquer tempo pode ser notificado a levantar a edificação sem direito a qualquer indemnização".
Ou seja, pelo menos desde 1982.08.03, com a aprovação do "Regulamento do Núcleo de Repouso da Praia da Raposa", todos os utilizadores e ocupantes do "Núcleo de Repouso da Praia da Raposa" têm expresso conhecimento de que a utilização das construções aí existentes foi autorizada a título precário, podendo, a partir de então e a qualquer momento, ser determinado o levantamento (demolição) de qualquer edificação, sem direito a qualquer indemnização.
O que significa que mesmo que os Requerentes demonstrassem ser titulares de um direito sobre qualquer uma das construções identificadas no ponto 2. dos FPs, o que nem sequer sucedeu in casu, a autorização para a sua utilização sempre teria sido atribuída a título precário, com a expressa menção de que, a todo o momento, poderá ser determinado o levantamento das construções, sem direito a indemnização.
Ou seja, e adiantando-se conclusões, não foi criada, pelo Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, ou por qualquer outra entidade, qualquer expectativa legítima, na esfera júridica dos ocupantes das construções da praia da raposa e, bem assim, dos ora Requerentes, de que os mesmos adquiriram ou pudessem vir a adquirir qualquer direito, de qualquer natureza, sobre as construções em questão.
No mais, cumpre também explicitar que, mesmo considerando o teor do levantamento elaborado pela DGRSP, em 2018.01.31 (v. ponto 47. dos FPs), os autos não contêm quaisquer elementos susceptíveis de estabelecer sequer uma conexão entre os Requerentes DILAR SOBRAL GOMES, J.L......, L.G......., M.A......, M.P......., B......, M.I......, M.J......, M.L........ e M.T...... e qualquer uma das construções identificadas.
Na verdade, a circunstância de terem alegado, no introito do r.i., que são "esposos" dos demais Requerentes identificados, não se mostra suficiente para sustentar a ilação de que adquiriram qualquer direito sobre as construções em virtude do casamento ou afinidade, desconhecendo- se até, por não resultarem demonstradas nem comprovadas nos autos, quais as concretas relações de parentesco e respectivos regimes de bens.
Apreciando, por fim, o documento elaborado pela DGRSP, em 2018.01.31 (v. ponto 47. dos FPs), é certo que o mesmo também não permite concluir, com suficiente segurança, que os Requerentes aí identificados são (ou alguma vez tenham sido) proprietários das construções elencadas.
Desde logo, porque a identificação dos “proprietários", nos termos do referido documento, decorreu de um juízo notoriamente perfunctório e conclusivo, fundado, essencialmente, no teor de anteriores pedidos de autorização para acesso à praia da raposa, sem qualquer outra base ou elementos de suporte.
Na verdade, e relativamente à maioria das construções identificadas, aquele relatório concluiu que "não existe melhor identificação do proprietário e contacto", sendo que, relativamente às demais construções, apenas foram apuradas moradas, sem identificação dos respectivos titulares.
Por outro lado, e como se adiantou, a identificação dos "proprietários" das construções pela DGRSP - os quais, posteriormente, vieram a ser os destinatários dos despachos da APA, IP (v. pontos 60. e 62. dos FPs) -, decorreu tão-só da análise aos mapas de acesso à praia da raposa, em que cada Requerente foi identificado pelo simples facto de figurar "como requerente principal do pedido de acesso à Praia da Raposa tendo como referência o facto de ser titular de casa na Praia da Raposa".
No mais, o ponto C) do referido relatório é também expressivo ao concluir que "apesar da referência efectuada, através da Ordem de Serviço n° 29/82 - artigos 7.2 e 8.- ao "livro de cadastro" e dos "autos de demarcação", embora tivessem sido encetadas várias diligências, as mesmas não obtiveram sucesso, não sendo encontradas no E.P., pelo aue se presume aue os mesmos nunca cheaaram a existir" (v. ponto 47. dos FPs).
Ou seja, também o documento elaborado pela DGRSP, em 2018.01.31 não se revela idóneo a concluir que as pessoas aí identificadas, de entre as quais os ora Requerentes, fossem titulares de qualquer direito sobre as construções em causa, uma vez que as conclusões aí extraídas resultaram unicamente das alegações ínsitas em pedidos de autorização para acesso à praia da raposa, não podendo ser ignorada a inexistência, no acervo documental do próprio Estabelecimento Prisional, de qualquer livro de registo, cadastro ou demarcação relativo às construções.
Não é controverso que os Requerentes utilizaram a estrutura e os serviços do "Núcleo de Repouso da Praia da Raposa", com as devidas autorizações, assim como não é debatido que os mesmos ocuparam, e continuam a ocupar, as construções aí existentes.
Todavia, é forçoso concluir-se, em face de toda a prova indiciariamente produzida, que os Requerentes não demonstraram ser titulares do direito de propriedade, ou de qualquer outro direito real, sobre as estruturas construtivas identificadas no ponto 2. dos FPs, sendo certo que, como se demonstrou, os terrenos onde as mesmas se encontram também não lhes pertencem, uma vez que integram o domínio público marítimo.
Revertendo ao teor das alegações dos Requerentes, e perante todo o exposto, é certo que não foram violados os "princípios constitucionais da segurança das situações jurídicas e da proteção da confiança, da boa fé, e da propriedade e de iniciativa económica privada dos requerentes consagrado nos arts. 61º e 62º da CRP, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático (v. arts. 23, 9° e 2663 da CRP; cfr. arts. 33, 83, 103, 1623/3 e 1673/2 do CPA)", invocados, designadamente, nos arts. 34º, 36º, 41º, 48º, 52º, 53º, 66º, 79º, 82º, 9i°; 94º, 95º, 97º e 99º do r.L
Acresce que, como resulta demonstrado nos autos, as construções existentes na praia da raposa não se destinam à habitação permanente e definitiva dos seus ocupantes, uma vez que estão integradas num núcleo de férias e lazer, utilizado primordialmente no período de verão (v. pontos 4. e 51. dos FPs).
Tanto mais, que os próprios Requerentes referiram serem residentes nos concelhos de Oeiras, Queijas, Setúbal, Parede, Belas, Quinta do Conde, Vila Nova de Santo André, Melides, Agualva, Vargue Mondar, Santiago do GCacém e Vila Nova de Santo André, ou seja, em moradas diferentes (e até distantes) da praia da raposa e do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz (v. introito do r.i.).
Por outro lado, o "Direito à Habitação", previsto nos termos do art. 65º da CRP, está, à semelhança de outros direitos sociais, dependente de concretização legislativa, pressupondo, por isso, uma "tarefa de concretização e mediação do legislador ordinário", não criando, por só, “um direito imediato a uma prestação efetiva" na esfera jurídica dos ora Requerentes (v. Acs. TCA Sul, de 2019.09.12, Procs. 2000/18 e 91/19.8BELSB www.dgsi.pt)
Pelo que as decisões objecto de suspensão também não foram susceptíveis de violar o "direito à habitação (...) (v. art. 655 da CRP)" dos ora Requerentes.”
A premissa central em que assenta a pretensão dos Recorrentes é a da titularidade de um direito, interesse legítimo ou posição juridicamente protegida, sobre as edificações sitas na Praia da Raposa, concelho de Grândola.
Contudo, o decidido pelo Tribunal a quo, é de manter.
Com efeito, o que se verifica é que os Recorrentes, no essencial, se limitam a manter a alegação vertida no requerimento inicial sem aduzirem em que medida a subsunção fáctico-normativa realizada pelo Tribunal a quo incorre em erro. Isto é, insistem na alegação que aduziram no requerimento inicial, sem refutar as premissas e os motivos que estão subjacentes à decisão recorrida, sem evidenciar as razões pelas quais as conclusões alcançadas pelo Tribunal a quo quanto à inexistência na sua esfera jurídica dos direitos e interesses sobre as edificações e o solo em que as mesmas se mostram implantadas.
Nesta linha, os Recorrentes permanecem em não concretizar quais, são, afinal os atos administrativos, normativos e regulamentares e operações/condutas materiais dos quais, em seu entender (e opostamente ao que foi considerado na sentença), por assumirem a natureza constitutiva de direitos, constituírem caso decidido ou resolvido ou autovinculação, emergiram, na sua esfera jurídica, direitos, interesses legítimos ou posições jurídicas carecidas de proteção “relativamente à propriedade e legalidade das habitações em causa e aproveitamento urbanístico do referido terreno”.
Sequer por remissão para os factos provados clarificam quais são “os referidos atos, regulamentos e operações e condutas materiais dos órgãos e serviços da administração pública, que sempre incentivaram, colaboraram e autorizaram”, em termos que possibilitassem a este Tribunal, em face do probatório, proceder à análise dos mesmos, subsumindo-os juridicamente, no sentido de apurar se, opostamente ao que foi considerado na sentença recorrida, os mesmos assumiam a natureza de atos constitutivos de direitos, interesses legítimos, constituíam caso decidido ou resolvido ou autovinculação da Administração a conduta anteriormente adotada, e nesse sentido “ampliando a sua esfera jurídica, relativamente às construções e habitações em causa e aproveitamento urbanístico das mesmas”.
E daí que, em face da insuficiente alegação recursiva, não seja possível reconhecer o erro de julgamento que apontam à sentença, afastando-se que os Requerentes disponham, designadamente ao abrigo de um ato constitutivo de direitos, de um alegado caso decidido ou de autovinculação a conduta anterior, de um direito, interesse legítimo, situação de facto ou posição juridicamente protegida relativamente aos terrenos e às construções edificadas na Praia da Raposa que os habilite a obstar, nos presentes autos, à prática dos atos de demolição.
A respeito da alegada salvaguarda das situações existentes e direitos adquiridos dos Recorrentes pelos instrumentos de gestão territorial - POOC Sado-Sines e PDM de Grândola – deu-se conta na sentença recorrida que,
“não obstante a prevista criação de um núcleo de apoio de férias, o mesmo POOC Sado-Sines e, posteriormente, o PDM de Grândola, consagraram expressamente a demolição das referidas construções (v. art. 37º do POOC Sado-Sines e art. 99º do PDM de Grândola, supra transcritos).
De resto, e contrariamente ao sustentado pelos Requerentes, a eventual "Criação de um núcleo de apoios de férias para funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz", prevista nos termos do art. 37º do POOC Sado-Sines, não se assume como um critério de legalidade, nem como uma conditio sine qua non para a demolição das construções ilegais.
Até porque, nos termos do próprio art. 37º/2/c), o projectado núcleo de férias sempre estaria condicionado pelas normas de ordenamento do território e pelas "disposições do PROTALI", podendo não ser sequer levado a cabo, no caso de as referidas normas e disposições assim não o permitirem.
De resto, a posição dos Requerentes afigura-se também contraditória neste ponto, na medida uma vez que pretendem afastar as normas do POOC Sado-Sines, por possibilitarem a demolição das construções por si ocupadas, ao mesmo tempo que exigem a criação de um novo núcleo de apoio, por se encontrar previsto no mesmo POOC Sado-Sines.”
Resulta dos artigos 33.º e 34.º c) do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sado-Sines (POOC Sado-Sines, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º136/99) a delimitação da Unidade Operativa de Planeamento e Gestão 3 – Praia da Raposa, compreendendo a praia e a área terrestre interior adjacente com os limites constantes da planta de síntese, abrangendo o núcleo de repouso da Praia da Raposa. Estabelecendo-se no artigo 37.º que,
“1- A UOPG 3 deverá ser objecto de um plano de intervenção, com vista à definição rigorosa de áreas e actividades compatíveis com a preservação do ambiente, em especial com a recuperação da arriba e do sistema dunar.
2- Constituem objectivos específicos da intervenção:
a) Requalificação do equipamento existente na praia com inclusão de apoio de praia, vigilância, assistência e informação;
b) Demolição das restantes construções;
c) Criação de um núcleo de apoios de férias para funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz cujas características e localização sejam compatíveis com o ordenamento do litoral e as disposições do PROTALI;
d) Instalação de actividades culturais e científicas ligadas à valorização dos recursos marinhos e do património subaquático da orla costeira;
e) Avaliação dos impactes provocados pela prática de exercícios militares".
Prevendo-se no número 6 do artigo 99.º do Regulamento do PDM de Grândola que “a UOPG Praia da Raposa compreende a praia e a área terrestre interior adjacente, e é destinada à preservação do ambiente, em especial a recuperação da arriba e do sistema dunar e tem os seguintes objetivos específicos:
a) Requalificação do equipamento existente na praia com inclusão de apoio de praia, vigilância, assistência e informação;
b) Demolição das restantes construções.”
Em face da improcedência do erro de julgamento analisado no ponto anterior, aos Recorrentes não assistem quaisquer direitos, interesses legítimos ou outras posições juridicamente protegidas sobre as construções edificadas na Praia da Raposa, o que afasta que, ao abrigo dos planos de ordenamento de território que convocam lhes pudesse ser reconhecido, como deles emergindo, a salvaguarda do edificado e do uso que do mesmo têm vindo a fazer.
Os instrumentos de gestão territorial — designadamente o POOC Sado-Sines e o PDM de Grândola — estabelecem regimes de uso do solo e definem as condições de edificabilidade e de utilização dos espaços abrangidos pela sua área de intervenção, pressupondo que os sujeitos que realizam operações urbanísticas nas áreas por eles abrangidas sejam titulares de posições jurídicas sobre os bens em causa. Esses instrumentos conformam e limitam o exercício de direitos preexistentes; não os constituem, nem podem suprir a sua ausência.
A invocação dos instrumentos de gestão territorial pelos Recorrentes pressupõe, implicitamente, a existência de uma posição jurídica subjetiva sobre as construções que pudesse ser objeto de conformação ou de salvaguarda por esses instrumentos. Não sendo possível reconhecer-lhes essa posição, os instrumentos de gestão territorial não têm, relativamente aos Recorrentes, qualquer efeito protetor ou constitutivo.
Mas ainda que assim não fosse, sempre se teria de concluir que são os próprios instrumentos de gestão territorial invocados pelos Recorrentes a determinar, de forma expressa e inequívoca, a demolição das construções existentes na Praia da Raposa, nada obstando a que fossem convocados como fundamento jurídico do ato praticado pelo Administrador Regional da ARH do Alentejo.
O artigo 37.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento do POOC Sado-Sines estabelece, como objetivo específico da UOPG 3 — Praia da Raposa, a «demolição das restantes construções». O artigo 99.º, n.º 6, alínea b), do Regulamento do PDM de Grândola reitera, com igual clareza, a «demolição das restantes construções» como objetivo específico da UOPG Praia da Raposa. Não se está, portanto, perante instrumentos de planeamento que salvaguardem o edificado — está-se perante instrumentos que, pelo contrário, consagram expressamente a demolição como objetivo de ordenamento territorial.
E a previsão da criação de um núcleo de apoios de férias para funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz no POOC Sado-Sines assim o confirma. Não está em causa a manutenção do existente, mas diversamente a criação de algo novo — uma realidade jurídica e urbanisticamente distinta da situação atual — em local e com características a definir e sujeitas a condições de compatibilidade com as disposições do PROTALI.
O POOC Sado-Sines não prevê a regularização das construções existentes — prevê a sua demolição, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 37.º — e equaciona, em paralelo e de forma condicionada, a possibilidade futura de criação de um núcleo de apoio de férias com características e localização conformes com o ordenamento do litoral, que não constitui um direito, interesse legítimo ou posição juridicamente protegida dos Recorrentes — é um objetivo de planeamento.
O que o POOC Sado-Sines consagra é, em síntese, uma orientação de planeamento: as construções existentes devem ser demolidas e a zona deve ser requalificada, admitindo-se que, no quadro dessa requalificação e se as condições de compatibilidade com o ordenamento do litoral o permitirem, possa vir a ser criado um núcleo de apoio de férias para os funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional. Esta orientação não protege as construções existentes, nem atribui aos Recorrentes qualquer direito à manutenção do edificado, à continuação do uso ou à criação do núcleo alternativo como condição da demolição.
No que, também, quanto a este fundamento nenhuma razão assiste aos Recorrentes.
Quanto à alegada violação do princípio geral da garantia do existente (art.º 60.º do DL n.º 555/99), bem como os princípios da proibição da retroatividade das normas urbanísticas, da proporcionalidade, da imparcialidade, da igualdade e da obrigação de ponderação de interesses privados, fundamentou-se na sentença recorrida,
“É certo que, como se demonstrou supra, as construções existentes na praia da raposa encontram-se situadas, desde a sua edificação, em "domínio público marítimo", nos termos dos arts. 2º, 3º, 4º e 11º da Lei 54/2005.
Por sua vez, o art. 18º/1 e 2 do DL 468/71, de 5 de novembro, que estabeleceu o "regime jurídico dos terrenos incluídos no que se convencionou chamar o domínio público hídrico", em vigor na data em que foram realizadas as construções, determinava claramente que "(o) direito de uso privativo de qualquer parcela dominial só pode ser atribuído mediante licença ou concessão", sendo a referida licença "outorgada a título precário".
Sobre a realização de obras de construção em parcelas dominiais, o art. 22º/2 do DL 468/71 estabelecia ainda que "(s)e a utilização permitida envolver a realização de obras ou alterações, o direito do uso privativo abrange poderes de construção, transformação ou extracção, conforme os casos, entendendo-se que tanto as construções efectuadas como as instalações desmontáveis se mantêm na propriedade do titular da licença ou da concessão até expirar o respectivo prazo.
Uma vez expirado o prazo, aplica-se o disposto no artigo 26º, referindo este último art. 26º/1 que “(d)ecorrido o prazo da licença ou concessão de uso privativo, as instalações desmontáveis deverão ser removidas do local pelo respectivo proprietário, no prazo que lhe for marcado".
Do exposto resulta, desde logo, que ao abrigo da legislação em vigor em 1976, a realização das construções em questão - destinadas, como sustentam os Requerentes, à utilização privativa dos seus ocupantes -, sempre esteve sujeita à emissão de licença, de natureza precária e temporária, já se prevendo até, naquele diploma, a respectiva demolição e remoção do local, uma vez decorrido prazo de, no máximo, 30 (trinta) anos (v. art. 20º do DL 468/71).
Posteriormente, na data da publicação do POOC Sado-Sines, encontrava-se em vigor do DL 46/94, o qual, estabelecendo "o regime de licenciamento da utilização do domínio hídrico, sob jurisdição do Instituto da Água", determinou que "carecem de título de utilização" a realização de construções no domínio público hídrico (v. art. 3º/1/f)).
De facto, o mesmo DL 46/94, estabelecia, à semelhança do DL 468/71, que "(a) utilização privativa do domínio hídrico a que se refere o presente diploma é titulada por licença ou por contrato de concessão" (v. art. 5º/1), sendo que "(a) licença de utilização do domínio hídrico é conferida a título precário, podendo ser outorgada pelos prazos máximos de 10 ou 35 anos, consoante os usos licenciados, estando sujeita a inquérito público a licença atribuída por prazo superior a 10 anos" (v. art. 6º).
Finalmente, também nos termos conjugados dos arts. 59º e 609 da Lei 58/2005 e dos arts. 19º e 23º DL 226-A/2007, na redacção em vigor à data da prática dos actos suspendendos, a realização de construções destinadas à utilização privativa dos terrenos do domínio público está sujeita a "licença prévia" ou "prévia concessão".
Ou seja, desde a sua génese, e até à prolação das decisões sub judice, a realização das construções identificadas em 2. dos FPs, bem como a sua ocupação e utilização para fins de natureza estritamente privada (como é o caso descrito pelos Requerentes) sempre esteve sujeita à emissão prévia de licença ou de concessão.
Ora, como resulta expressamente da comunicação exarada pela Câmara Municipal de Grândola em 2016.10.20 (v. ponto 45. dos FPs), "não existe na Câmara Municipal qualquer processo de controlo prévio (licenciamento), exame de projectos ou outros, referente às construções instaladas na face da arriba da Praia da Raposa, Pinheiro da Cruz, em Grândola, nem essas foram sujeitas a qualquer medida de tutela da legalidade urbanística por parte da Câmara Municipal".
Por seu turno, e como resulta do ponto 74. dos FPs, os Requerentes não possuem qualquer título de utilização ou ocupação, pública ou privativa, de terrenos do domínio público marítimo, assim como não possuem qualquer título utilização de recursos hídricos.
Ou seja, em termos muito sucintos, as construções identificadas em 2. dos FPs foram realizadas sem qualquer licença camarária ou título de utilização, não obstante as exigências legais para esse efeito, supra demonstradas, vigentes à data da sua realização.
O que é o mesmo que dizer que as referidas edificações não foram construídas ao abrigo das leis então vigentes, mas sim, como se demonstrou, contrariando e violando as disposições e regulamentações aplicáveis nessa data.
Dispõe o art. 60º/1 do RJUE que "(a)s edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes."
No caso dos presentes autos, não é convocável a salvaguarda prevista no mencionado art. 60º/1 do RJUE, uma vez que, como se referiu, as construções identificadas nos autos não foram realizadas “ao abrigo do direito anterior" - muito pelo contrário não merecendo a sua existência, no plano dos factos, qualquer tutela ou protecção jurídica, ao abrigo daquele normativo ou de qualquer outro.”
Entendem os Recorrentes que, assentando a ordem de demolição nas normas do POOC Sado-Sines e o PDM de Grândola, a sua aplicação representaria a violação do disposto no artigo 60.º, n.º 1 do RJUE (e do princípio da proibição da retroatividade das normas urbanísticas), que prevê que “as edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes”, consagrando a proteção do existente no sentido de que uma edificação legalmente construída ao abrigo das disposições legais existentes à data da sua construção, não pode ver a sua legalidade ser posta em causa por normas legais e regulamentares que entrem em vigor supervenientemente.
Refira-se que o fundamento do ato de demolição não reside, apenas, na ilegalidade das edificações ao abrigo das normas urbanísticas do POOC Sado-Sines e do PDM de Grândola, mas sim, também, na utilização abusiva – porque sem título legal - de bens do domínio público hídrico.
Ora, opostamente ao alegado, o disposto no artigo 60.º, n.º 1, do RJUE - e o princípio da proibição da retroatividade das normas urbanísticas - não conduzem à invalidade dos atos de demolição.
Como evidenciou a sentença recorrida a norma em apreço pressupõe, como condição da sua aplicabilidade, que as edificações em causa tenham sido construídas ao abrigo do direito anterior — isto é, que a sua edificação tenha sido conforme com o quadro normativo vigente à data da construção.
Sucede que, em termos de legislação urbanística, não só os Recorrentes não o demonstram, demitindo-se de evidenciar a conformidade de tais edificações com os instrumentos urbanísticos vigentes à data da sua edificação – que, de resto, nem sequer indicam -, como do probatório - facto provado 25 - emerge que as construções não foram sujeitas a qualquer procedimento de licenciamento ou, ainda que se considerasse tratarem-se de obras da iniciativa dos serviços, submetidos a prévia aprovação da câmara municipal, a fim de se verificar a sua conformidade com o plano ou anteplano de urbanização e com as prescrições regulamentares aplicáveis, nos termos dos artigos 1.º, n.º 1 al. a) e 2.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de abril.
Adiante-se que os Recorrentes, limitando-se a pugnar pela aplicação do principio da garantia do existente, demitem-se de evidenciar qualquer erro no julgamento do Tribunal a quo, em face dos factos provados 2, 71 e 72, de que, desde a sua edificação, os prédios se integram em domínio público hídrico (marítimo), cuja utilização/ocupação depende de título habilitante (artigos 18.º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de novembro, 18.º do DL n.º 280/2007, 59.º, n.º 2, 60.º, n.º 1 al. d) e 61.º, n.º 1 al. c) da Lei n.º 58/2005 e Decreto-Lei n.º 226-A/2007), de que os Recorrentes não dispõem.
Ou seja, não comprovam o preenchimento do pressuposto para a aplicação do artigo 60.º, n.º 1 do RJUE e da proibição de aplicação retroativa das normas supervenientes, concretamente as edificações terem sido construídas ao abrigo do direito anterior. Com efeito, é que é a circunstância de a construção ter ocorrido ao abrigo de quadro normativo anterior que justifica que a conformidade legal da edificação não seja colocada em causa por normas legais e regulamentares supervenientes.
Assim não sucedendo in casu, isto é, não se demonstrando que as edificações tenham sido erigidas em conformidade com o quadro legal aplicável no momento da respetiva construção, cumprindo com todos os requisitos formais e materiais então exigíveis, então não beneficiam da garantia do existente.
Adiante-se que, neste segmento, nem sequer se compreende a invocação pelos Recorrentes dos princípios da proporcionalidade, da imparcialidade, da igualdade e da obrigação de ponderação de interesses privados.
A convocação do princípio da proporcionalidade faz sentido quando em causa está a concreta medida de reposição da legalidade – questão que infra será abordada.
Quanto ao princípio da igualdade, os Recorrentes não identificam qualquer tratamento desigual injustificado de que hajam sido alvo: não demonstram que situações comparáveis à sua tenham sido tratadas de forma diferente pela Administração, nem que a ordem de demolição que lhes foi dirigida assente em critérios de diferenciação arbitrários ou discriminatórios.
No que toca ao princípio da imparcialidade e à alegada omissão de ponderação de interesses privados, dir-se-á que a imparcialidade exige que a Administração não favoreça nem prejudique ninguém por razões estranhas ao mérito jurídico da situação, determinando que, numa dimensão procedimental, sejam considerados e ponderados todos os interesses em presença.
Não atua, portanto, no sentido de proteger juridicamente a utilização – ocupação e/ou edificação - abusiva de domínio público e em desconformidade com as normas urbanísticas aplicáveis, não cabendo, por não se tratarem de posições jurídicas subjetivas tuteladas, ponderar os interesses dos Recorrentes na manutenção das edificações como um contrapeso apto a neutralizar o dever de reposição da legalidade.
Igualmente sem fundamento é a alegação dos Recorrentes de que as normas dos artigos 33.º do POOC Sado-Sines e 99.º do PDM de Grândola consubstanciam medidas preventivas na aceção do artigo 134.º do RJIGT e que, tendo caducado sem que os instrumentos de planeamento detalhado previstos nas respetivas UOPG tivessem sido aprovados, determinariam a ilegalidade dos atos de demolição.
Como bem decidiu o Tribunal a quo, a alegação não tem qualquer suporte na letra nem na ratio das normas invocadas.
As medidas preventivas previstas no artigo 134.º do RJIGT constituem instrumentos de natureza cautelar e transitória, cuja função específica é a de evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução de um programa ou plano em elaboração, alteração ou revisão. Têm, por isso, um objeto definido — a preservação do status quo factual durante o período de elaboração de um plano —, um conteúdo típico — a proibição, limitação ou sujeição a parecer vinculativo de determinadas operações urbanísticas — e um prazo máximo de vigência legalmente fixado, que não pode exceder dois anos, prorrogável por mais um (artigo 141.º do RJIGT).
Não se confundem com as normas de delimitação das UOPG, que constituem unidades territoriais delimitadas no âmbito de instrumentos de gestão territorial — planos diretores municipais, planos de ordenamento da orla costeira e outros — que identificam áreas do território com afinidades de ocupação e uso do solo e que estabelecem os objetivos e as orientações de intervenção a prosseguir nessas áreas, cuja regulamentação detalhada deverá ser completada por instrumentos de planeamento de maior detalhe, designadamente planos de pormenor.
As UOPG integram o conteúdo substantivo do próprio plano em que se inserem: são parte da disciplina de uso do solo que esse plano estabelece, mantendo-se em vigor enquanto o plano que as consagra se mantiver em vigor. Não têm prazo de caducidade. Não têm natureza cautelar. Não visam preservar uma situação de facto existente: visam, pelo contrário, transformá-la, orientando a intervenção futura no território em direção aos objetivos que definem.
É o seguinte o teor das normas dos artigos 33.º (34.º e 37.º) do POOC Sado-Sines nem no artigo 99.º do PDM de Grândola,
Artigo 33.º
Conceito e objectivos
As unidades operativas de planeamento e gestão, adiante designadas por UOPG, constituem unidades do território com afinidades de ocupação e uso do solo e demarcam espaços de intervenção cuja regulamentação deve ser completada por instrumentos de planeamento com um maior grau de detalhe, requerendo medidas de gestão integradas.
Artigo 34.º
Delimitação
São consideradas as seguintes UOPG, delimitadas na planta de síntese:
(…)
c) UOPG 3 – Praia da Raposa – compreende a praia e a área terrestre interior adjacente com os limites constantes da planta de síntese.
(…)
Artigo 37.º
UOPG3
1- A UOPG 3 deverá ser objecto de um plano de intervenção, com vista à definição rigorosa de áreas e actividades compatíveis com a preservação do ambiente, em especial com a recuperação da arriba e do sistema dunar.
2- Constituem objectivos específicos da intervenção:
a) Requalificação do equipamento existente na praia com inclusão de apoio de praia, vigilância, assistência e informação;
b) Demolição das restantes construções;
c) Criação de um núcleo de apoios de férias para funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz cujas características e localização sejam compatíveis com o ordenamento do litoral e as disposições do PROTALI;
d) Instalação de actividades culturais e científicas ligadas à valorização dos recursos marinhos e do património subaquático da orla costeira;
e) Avaliação dos impactes provocados pela prática de exercícios militares.
Artigo 99.º
Identificação, objetivos e parâmetros de referência
1- O PDMG define as seguintes UOPG, delimitadas Planta de Ordenamento — classificação e qualificação do solo, sem prejuízo de outras que venham a ser definidas na execução do Plano:
(…)
c) Na orla costeira, as UOPG constituem unidades do território com afinidades de ocupação e uso do solo e demarcam espaços de intervenção cuja regulamentação deve ser completada por instrumentos de planeamento com um maior grau de detalhe — planos de pormenor, requerendo medidas de gestão integradas e são as seguintes:
(…)
iii) UOPG Praia da Raposa.
(…)
6- A UOPG Praia da Raposa compreende a praia e a área terrestre interior adjacente, e é destinada à preservação do ambiente, em especial a recuperação da arriba e do sistema dunar e tem os seguintes objetivos específicos:
a) Requalificação do equipamento existente na praia com inclusão de apoio de praia, vigilância, assistência e informação;
b) Demolição das restantes construções.
7- Até à entrada em vigor dos planos de pormenor que concretizem as UOPG previstas nos números anteriores, o regime de uso do solo é o que decorre do PDMG, mas as intervenções admitidas devem permitir a futura concretização dos objetivos definidos para cada uma das Unidades Operativas.”
Da simples leitura destes preceitos resulta com clareza que os mesmos não têm natureza cautelar nem transitória: não visam preservar condições de facto existentes durante um período de elaboração de plano, não suspendem a eficácia de qualquer instrumento de gestão territorial em vigor, e não estabelecem qualquer regime provisório de restrição de operações urbanísticas com prazo de vigência determinado.
O que estas normas fazem é, tão-somente, delimitar as diferentes Unidades Operativas de Planeamento e Gestão — UOPG — e definir os objetivos específicos a prosseguir no âmbito da respetiva regulamentação detalhada. Tratam-se, portanto, de normas de planeamento com vocação programática e estruturante, que integram o conteúdo substantivo dos próprios instrumentos de gestão territorial em que se inserem, e não de medidas cautelares externas a esses instrumentos.
Em particular, a UOPG 3 — Praia da Raposa — foi delimitada tanto no POOC Sado-Sines como no PDM de Grândola com objetivos específicos claramente definidos, entre os quais se destaca expressamente a demolição das construções existentes. Estes objetivos não são medidas preventivas temporárias: são determinações de planeamento permanentes, que integram o regime de uso do solo aplicável àquela área e vigoram enquanto os respetivos instrumentos subsistirem na ordem jurídica.
Acresce que, como resulta do artigo 99.º, n.º 7, do PDM de Grândola, até à entrada em vigor dos planos de pormenor que venham a concretizar as UOPG previstas, o regime de uso do solo aplicável é o que decorre do próprio PDM — o que significa que a ausência de concretização ou execução das UOPG não determina qualquer vazio normativo nem, muito menos, a caducidade das determinações de planeamento estabelecidas.
Deste modo, não tendo as normas em causa natureza de medidas preventivas na aceção do artigo 134.º do RJIGT, não lhes é aplicável o regime de caducidade previsto no artigo 141.º do mesmo diploma.
A respeito da violação dos princípios da proporcionalidade, da necessidade, da adequação e da indispensabilidade, e da demolição como ultima ratio, entendeu-se na sentença recorrida que,
“O referido princípio “da indispensabilidade ou menor ingerência possível" encontra-se actualmente estabelecido no art. 106º/2 do RJUE, segundo o qual "(a) demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada ou objeto de comunicação prévia ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração".
Ora, como bem adiantou a APA, IP na oposição apresentada, não é possível assegurar a conformidade das construções identificadas em 2. dos FPs “com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis".
Com efeito, o art. 23º/1/a) do POOC Sado-Sines estatui claramente que "(n)os espaços naturais dunares e de arriba (...) é ainda interdita a realização de (o)bras de construção", sendo que, nos termos da Planta Síntese de Ordenamento "B" anexa ao POOC Sado-Sines, a UOPG 3 (onde se situam as construções em questão, ex vi art. 37º) está de facto integrada em "Espaços Naturais de Praias, Dunas e Arribas".
(…)
Neste mesmo sentido, o art. 21º/1/f) do PDM de Grândola, na versão actualmente em vigor, considera como de "Uso interdito (código de classificação VI)", os terrenos da praia da raposa.
Ou seja, é patente a insusceptibilidade de legalização das construções existentes, bem como da respectiva conformação com as normas regulamentares, uma vez que, de acordo com a regulamentação em vigor, o uso e a realização de construções naqueles terrenos é expressamente interdito.
Pelo que, não sendo legalmente evitável a demolição das construções identificadas pela APA, IP, é certo que não foi violado o princípio “da indispensabilidade ou menor ingerência possível", previsto no art. 106º/2 do RJUE, assim como as referidas decisões não violaram o princípio da proporcionalidade, em qualquer uma das suas vertentes (necessidade, adequação ou indispensabilidade).”
O artigo 106.º, n.º 2, do RJUE consagra o princípio da proporcionalidade na sua vertente da necessidade — também designado na doutrina e na jurisprudência como princípio da indispensabilidade ou princípio da menor ingerência possível.
Determina que a demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada ou objeto de comunicação prévia, ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração. Trata-se, portanto, de uma válvula de salvaguarda que impõe à Administração a verificação prévia da existência de via alternativa à demolição que permita, com igual eficácia, repor a conformidade jurídica da situação — e só na ausência de tal via alternativa é que a demolição se impõe como medida necessária e proporcionada.
Corresponde a uma densificação do princípio geral da proporcionalidade aplicada especificamente à medida de demolição, que impõe à Administração um dever de verificação prévia da existência de alternativas menos onerosas antes de ordenar a demolição — e só na ausência demonstrada dessas alternativas é que a demolição se impõe como medida necessária, adequada e proporcionada.
O preceito é, neste sentido, a expressão normativa da ideia de que a demolição é a ultima ratio da reposição da legalidade urbanística.
Embora inexista no regime jurídico do domínio público hídrico norma semelhante, quando o artigo 2.º, n.º 1 do DL 226-A/2007 prevê, no caso de ocupação abusiva de qualquer parcela do domínio público hídrico ou nela se executarem indevidamente quaisquer obras, a desocupação ou demolição como medidas de reposição da legalidade dominial, o princípio da proporcionalidade afastará a demolição, quando se verifique a possibilidade regularização da ocupação (abusiva) do domínio público.
No caso em apreço, inexiste qualquer via alternativa à demolição, designadamente que possibilite a manutenção das edificações por estas serem suscetíveis de legalização ou de conformação com o ordenamento jurídico aplicável.
Como dissemos supra, não há lugar à intervenção do princípio da garantia do existente porquanto as edificações não foram construídas ao abrigo do direito anterior. Tal significa que, na aferição da conformidade legal daquelas, à luz do princípio tempus regit actum, são aplicáveis as normas vigentes à data da prática dos atos de demolição suspendendos, concretamente o POOC Sado-Sines e PDM de Grândola e as relativas ao domínio público marítimo (Leis n.º 54/2004 e 58/2005 e Decreto-Lei n.º 226-A/2007).
A aplicação deste quadro legal não consubstancia, assim, qualquer aplicação retroativa das normas urbanísticas ou relativas ao domínio público hídrico, de tal forma que não se pode aceitar que a interpretação que dessas normas fez o Tribunal a quo seja por tal motivo, como advogam os Recorrentes, inconstitucional.
Como dissemos resulta dos artigos 59.º, n.º 2, 60.º, n.º 1 al. d) e 61.º, n.º 1 al. c) da Lei n.º 58/2005 e artigo 19.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007 que a ocupação/utilização do domínio público hídrico, no caso marítimo, dependia de título habilitante – licença ou concessão, consoante a construção fosse qualificada ou não como “empreendimentos turísticos e similares” - sendo que, em conformidade com o artigo 2.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 226-A/2007 “[s]e for abusivamente ocupada qualquer parcela do domínio público hídrico, ou nela se executarem indevidamente quaisquer obras, a autoridade competente intimará o infractor a desocupá-la ou a demolir as obras feitas, fixando para o efeito um prazo”.
Por sua vez, o artigo 23.º, n.º 1, alínea a), do POOC Sado-Sines interdita expressamente a realização de obras de construção nos espaços naturais dunares e de arriba, sendo que a UOPG 3 — onde se situam as construções em causa — se encontra integrada, nos termos da Planta Síntese de Ordenamento anexa ao POOC Sado-Sines, em espaços naturais de praias, dunas e arribas. No mesmo sentido, o artigo 21.º, n.º 1, alínea f), do PDM de Grândola classifica os terrenos da Praia da Raposa como de uso interdito.
Perante esta interdição absoluta, é patente que as construções existentes não são suscetíveis de legalização ou de conformação com o ordenamento jurídico aplicável — nem na dimensão dominial, por inexistir título de utilização privativa do domínio público hídrico, nem no plano urbanístico, por as normas em vigor proibirem expressamente qualquer construção na área em que se situam.
A ilegalidade que afeta as construções da Praia da Raposa não é suscetível de ser suprida mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração, mediante a adequação das obras a parâmetros regulamentares ou mediante a obtenção de título habilitante para a ocupação/utilização do domínio público hídrico. É uma ilegalidade de substância: reside na própria presença física das construções numa área em que qualquer edificação é absolutamente proibida e em bens do domínio público hídrico cuja utilização privativa carece de título que nunca foi, nem poderá ser, obtido.
A significar, portanto, que a demolição se assume como a única das duas medidas previstas no artigo 2.º, n.º 1 do DL 226-A/2007 que, nas circunstâncias do caso, é apta a produzir o efeito de restituição plena e integral do domínio público.
O estado de conclusão das construções e o montante dos investimentos realizados pelos Recorrentes são, neste contexto, juridicamente irrelevantes. O grau de consolidação material de uma situação ilegal e o valor dos investimentos realizados na sua manutenção não constituem fatores aptos a afastar o dever de reposição da legalidade dominial, nem a converter em proporcionada a manutenção de uma utilização abusiva do domínio público hídrico.
Sendo certo que, como já se expôs, não se reconhecem aos Recorrentes, relativamente ao solo e às construções em causa, quaisquer direitos, interesses ou posições jurídicas, “suportados em atos, regulamentos e operações/condutas materiais”, dotados de aptidão a salvaguardar a sua posição jurídica face aos atos administrativos determinantes da sua demolição.
Conclui-se, assim, que a demolição das construções da Praia da Raposa não viola os princípios da proporcionalidade, da necessidade, da adequação e da indispensabilidade. É a única medida juridicamente admissível para repor a legalidade violada.
Também não assiste razão aos Recorrentes no erro de julgamento que apontam à sentença, no que respeita à alegação de que a prática dos atos suspendendos – referindo-se, agora, quer aos atos de demolição e quer ao ato que determinou a restrição de acesso – representa uma atuação em abuso de direito e violadora da confiança que lhes teria sido legitimamente suscitada pela atuação das entidades públicas envolvidas.
Evidencie-se que inexiste verdadeira autonomia entre a invocação do abuso de direito e do princípio da proteção da confiança, constituindo duas formulações distintas de um argumento que assenta numa premissa comum — a de que a conduta anterior da Administração criou nos Recorrentes expectativas legítimas de manutenção da situação existente, e que a ordem de demolição e, bem assim, o ato que determina revogação das “autorizações conferidas para o ano de 2021 e seguintes, a trabalhadores da DGRSP e a terceiros para o acesso à praia da Raposa através do caminho que liga a estrada nacional e a referida praia”, excluindo “aqueles que construíram as edificações precárias existentes na praia, que ficarão autorizados a ter acesso às edificações, a titulo provisório”, frustra essas expectativas de forma juridicamente inadmissível.
Na dogmática jurídica, o abuso de direito – que pressupõe o exercício ilegítimo de um direito radicado na esfera do titular, por exceder manifestamente a boa fé, os bons costumes ou o seu fim social ou económico (art. 334º do CC) - representa uma das modalidades operativas através das quais o princípio da proteção da confiança se exprime no plano das relações jurídicas. Por isso se diz que “[o] princípio da confiança é um princípio ético fundamental de que a ordem jurídica em momento algum se alheia; está presente, desde logo, na norma do art. 334.º do CC, que, ao falar nos limites impostos pela boa fé ao exercício dos direitos, pretende por essa via assegurar a protecção da confiança legítima que o comportamento contraditório do titular do direito possa ter gerado na contraparte.(Ac. do STJ de 12.11.2013, proferido no processo 1464/11.2TBGRD-A.C1.S1 e disponível em https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/20092f953c21dc0380257c22003a505a?OpenDocument).
A proibição de comportamentos contraditórios — que está no núcleo do venire contra factum proprium — é a tradução, no plano do abuso de direito, da exigência de coerência e de estabilidade comportamental que o princípio da confiança impõe a quem, através da sua conduta, gerou expectativas legítimas na contraparte. Constituindo seu pressuposto comum, desde logo, “a existência de uma situação objetiva de confiança, cuja relevância é aferida pelo necessário para convencer uma pessoa normal e razoável, colocada na posição do confiante, e de um elemento subjetivo, ou seja, a criação, na pessoa do confiante, de uma confiança legítima e justificada” (Ac. do STJ de 7.3.2019, proferido no processo 499/14.8T8EVR.E1.S1, disponível em https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/e27d5d0cd16e53bd802583b600504812?OpenDocument).
Assim, “situa-se a justificação do venire no princípio da confiança como concretização da fórmula vaga da boa fé” (Ac. do STJ de 7.3.2019, proferido no processo 499/14.8T8EVR.E1.S1, disponível em https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/e27d5d0cd16e53bd802583b600504812?OpenDocument), constituindo pressupostos da proteção da confiança através do venire:
«1° uma situação de confiança, traduzida na boa fé própria da pessoa que acredite numa conduta alheia (o factum proprium);
2° uma justificação para essa confiança, ou seja, que essa confiança na estabilidade do factum proprium seja plausível e, portanto, sem desacerto dos deveres de indagação razoáveis;
3° um investimento de confiança, traduzido no facto de ter havido por parte do confiante o desenvolvimento de uma conduta na base ao factum proprium, de tal modo que a destruição dessa actividade (pelo venire) e o regresso à situação anterior se traduzam numa injustiça clara;
4° Uma imputação da confiança à pessoa atingida pela protecção dada ao confiante, ou seja, que essa confiança (no factum proprium) lhe seja de algum modo recondutível». (Menezes Cordeiro, Do abuso de direito: estado das questões e perspectivas, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Castanheira Neves”, Vol. II, Coimbra Editora, Stvdia Ivridica, Dez 2008, pág. 752 e segs).
A situação objetiva de confiança não é uma mera convicção subjetiva do particular de que a sua situação é estável e protegida: é uma situação que, avaliada segundo critérios de razoabilidade objetiva, justifica que um destinatário medianamente diligente e informado oriente a sua conduta com base nela.
No caso mostra-se evidente que não existiu qualquer situação objetiva de confiança suscetível de tutela jurídica.
Primeiro, porque, como se deu nota no presente Acórdão, desde a data da edificação das construções que o ordenamento jurídico delimitava as margens da água do mar como domínio público hídrico, submetendo o uso privativo de qualquer parcela dominial, para outros fins que não a “realização de investimentos em instalações fixas e indesmontáveis e sejam consideradas de utilidade pública” - à atribuição de licença pelo prazo máximo de 5 anos (artigos 17.º, 18.º, n.º 1 e 2 e 20.º do DL 468/71). Regime esse, de sujeição da utilização de uso privativo de domínio público marítimo à atribuição de um título, necessariamente temporário, que ainda hoje se mantém nas Leis 54/2005 e 58/2005.
Ou seja, a realização das construções em causa sempre esteve dependente, desde a sua génese em 1976, da prévia emissão de licença, a qual assumia natureza precária, não podendo o desconhecimento da lei (artigo 6.º do CC) fundar a criação de qualquer legítima expetativa dos Recorrentes na manutenção do status quo.
O quadro normativo vigente desde a data da edificação é, por si só, incompatível com a alegação de que os Recorrentes adquiriram, por força de atos, regulamentos ou condutas materiais da Administração, uma confiança objetivamente fundada quanto ao reconhecimento jurídico da legalidade das construções e à existência na sua esfera de direitos consolidados sobre as construções e sobre o solo em que se implantam.
Segundo, o que o probatório revela é que os Recorrentes não eram desconhecedores da precariedade da sua situação e da possibilidade de demolição das edificações.
Com efeito, com a publicação da Ordem de Serviço n.º 29/82 que aprovou o Regulamento do Núcleo de Repouso da Praia da Raposa sabem, não só que o núcleo se situa em domínio público, como que a construção é precária e que podem ser notificados a qualquer tempo “a levantar a edificação e sem direito a qualquer indemnização” (facto provado 10) e desde 1999, com a publicação do POOC Sado-Sines, cuja elaboração se encontra a cargo da APA, têm expresso conhecimento da pretensão de demolição das construções existentes na área (facto provado 28).
E também no que respeita ao ato de revogação das “autorizações conferidas para o ano de 2021 e seguintes, a trabalhadores da DGRSP e a terceiros para o acesso à praia da Raposa através do caminho que liga a estrada nacional e a referida praia”, excluindo “aqueles que construíram as edificações precárias existentes na praia, que ficarão autorizados a ter acesso às edificações, a título provisório”, não se mostra defensável a tese dos Recorrentes quanto à existência de uma situação objetiva de confiança de que se manteria o acesso à praia da Raposa através do caminho que liga a estrada nacional e a referida praia aos Recorrentes, familiares e amigos, de tal forma que ao revogar as autorizações atuaria a Administração em contrariedade à confiança que legitimamente criou nos Recorrentes.
Em primeiro lugar, importa notar que o ato de revogação em causa não suprimiu integralmente o acesso dos Recorrentes à Praia da Raposa: excluiu expressamente da revogação aqueles que construíram as edificações precárias existentes na praia, mantendo-os autorizados a aceder às edificações, ainda que a título provisório. O ato é, portanto, um ato de restrição parcial e não de supressão total do acesso — o que, por si só, afasta qualquer alegação de violação abrupta de expectativas, na medida em que a Administração ponderou expressamente a situação dos ocupantes das construções e assegurou a continuidade de um acesso mínimo.
Em segundo lugar, como amplamente demonstrado na sentença recorrida, o acesso ao caminho que liga a EN 261 à Praia da Raposa nunca foi livre nem incondicionado: foi sempre um acesso autorizado, precário e revogável, dependente da manutenção da autorização anualmente concedida pelo Diretor do Estabelecimento Prisional, nos termos dos sucessivos regulamentos aprovados desde 1995 (factos provados 26, 27, 29, 30, 31, 32, 39, 41, 42, 46, 52, 54, 57, 63).
Os Recorrentes têm expresso conhecimento desta precariedade, que resulta diretamente dos próprios regulamentos que lhes foram aplicados durante décadas e que expressamente reservavam à Direção do Estabelecimento Prisional o poder de conceder, condicionar e revogar as autorizações de acesso. Pediam autorização anualmente, sujeita a renovação expressa e dependente da manutenção dos pressupostos que a justificaram, o que demonstra não estarmos perante ato constitutivo de quaisquer expectativas quanto à manutenção do status quo mas, pelo contrário, um ato que, pela sua própria estrutura, anuncia a possibilidade de não renovação e de revogação.
Em terceiro lugar, a revogação das autorizações de acesso insere-se numa linha de atuação administrativa coerente e consistente com os objetivos de reposição da legalidade que fundamentam os atos de demolição. Isto é, é a consequência dos objetivos de demolição das construções na Praia da Raposa, previsível pelo menos desde a publicação do POOC Sado-Sines em 1999, não constituindo uma mudança abrupta e inesperada de orientação — um venire contra factum proprium — relativamente a uma prática administrativa anterior consolidada.
Em face deste quadro, não existindo uma situação de confiança objetivamente sustentada de permanência das edificações e manutenção das autorizações de acesso precárias, nem qualquer comportamento administrativo anterior suscetível de fundar uma confiança objetiva na manutenção do status quo, a prática dos atos de demolição e revogação das autorizações não viola o princípio da proteção da confiança nem configura qualquer atuação em abuso de direito.
Os Recorrentes consideram, ainda, que a sentença incorre em erro de julgamento quanto a considerar não ser provável a procedência da ação no que respeita à preterição de audiência prévia, sustentando que, na decisão final, foram introduzidas questões inovatórias de direito que não foram submetidas a contraditório.
Estatui-se no art.º 121.º do CPA, sob a epígrafe "direito de audiência prévia", que “sem prejuízo do disposto no artigo 124.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.” (n.º 1).
O princípio da audiência prescrito nomeadamente nos arts. 121.º e segs. do CPA, mas também noutros diplomas, assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 12.º do mesmo Código e surge em observância e transposição do comando constitucional inserto no art. 267.º, n.ºs. 1 e 5 da CRP. Constitui uma manifestação, em sede do ordenamento procedimental administrativo, do princípio do contraditório mediante a consagração da possibilidade não só do confronto dos critérios da Administração com os dos administrados de modo a poderem ser obtidas plataformas de entendimento, mas, também, da possibilidade de estes apontarem razões e fundamentos, quer de facto quer de direito, que invalidem o caminho que a Administração intenta percorrer e levem a que outro seja o sentido decisório.
Refira-se que o direito que assiste ao interessado, em determinado procedimento, de ser ouvido antes de ser proferida decisão que lhe seja desfavorável, deve consistir na efetiva possibilidade que lhe será conferida de ter uma participação útil no âmbito daquele procedimento, não devendo reconduzir-se ou traduzir-se num mero ato de rotina, impendendo sobre a Administração uma "obrigação de meios" no sentido de criar as condições necessárias e bastantes de molde a que ao interessado seja assegurada uma participação substancial no âmbito do procedimento em questão.
O direito a ser ouvido pressupõe, entre o mais, a oportunidade de o interessado exprimir as suas razões antes de ser praticado o ato final, a consideração por parte da Administração de tais razões e a obrigação de decidir e fundamentar as decisões analisando os pontos propostos pelos interessados. Acrescente-se que para que o exercício do direito de audição não se esgote com o cumprimento da sua observância formal mas antes revista um conteúdo real, a decisão final deve revelar que a argumentação aduzida foi ponderada e apreciada pela Administração, ainda que se acabe por concluir em sentido diverso.
Mais uma vez o que se constata é que os Recorrentes, tal como havia sucedido no requerimento inicial, se limitam a apontar terem sido introduzidas questões inovatórias de direito sem, contudo, nunca concretizarem que questões foram essas.
Isto é, persistem em não especificar, por análise comparada entre o teor da notificação para audiência prévia (facto provado 60) e o conteúdo dos atos de demolição (facto 62), que fundamentos suportam a decisão final sobre os quais, por não lhes terem sido comunicados, de forma clara, completa e suficientemente detalhada, aquando da notificação para audiência prévia, tenham sido impedidos de exercer o contraditório.
Não o fazendo, nem no requerimento inicial, nem nesta sede recursiva, desconhecendo, portanto, este Tribunal quais são afinal essas questões inovatórias – e que o Tribunal a quo teria desconsiderado para o efeito de considerar não verificado o vício -, tal obsta a que se possa considerar que não tenham tido a oportunidade de exercer o direito cuja violação reclamam.
No que, consequentemente, também a respeito da violação do direito de audição prévia não lhes assiste razão no erro de julgamento que apontam à sentença.
Mantêm, ainda, os Recorrentes a alegação da ineficácia e inoponibilidade dos despachos de demolição aos requerentes E.M........, M.A......., M.M….., M.I…., J.L…., M.T….., M.C……, D.S….., M.P…. e L.S….., e dos despachos relativos às restrições de acesso às suas habitações defendendo que, apesar de constarem como proprietários das habitações nos registos dos próprios órgãos e serviços da administração pública em causa, nunca foram dos mesmos notificados até à data.
Importa precisar que a notificação dos atos administrativos, sendo posterior e externa, não é condição de validade dos atos, mas tão só de oponibilidade aos destinatários.
Com efeito, nos termos do artigo 155.º, n.º 1 do CPA, o ato administrativo produz os seus efeitos desde a data em que é praticado, salvo nos casos em que a lei ou o próprio ato lhe atribuam eficácia retroativa, diferida ou condicionada. Prevendo-se no artigo 160.º do CPA que os atos administrativos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício, só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação.
A falta de notificação não afeta, por isso, a validade do ato — afeta apenas a oponibilidade do ato relativamente àqueles que não foram notificados, determinando tão-somente que os destinatários não notificados não se encontram sujeitos à obrigação de cumprimento das ordens de demolição até delas serem notificadas, mas não que essas ordens sejam inválidas ou ineficazes em termos absolutos.
E o que isto significa é que, não se tratando a inoponibilidade de uma ilegalidade, ela não é apta a determinar a invalidação – anulação ou declaração de nulidade – do ato administrativo, conducente à sua remoção da ordem jurídica.
Com efeito, a invalidade e a inoponibilidade são figuras jurídicas de natureza, conteúdo e efeitos distintos, que não podem ser confundidas nem tratadas como equivalentes.
A invalidade — nas suas modalidades de nulidade e de anulabilidade, previstas nos artigos 161.º e 163.º do CPA — é um vício que afeta o próprio ato administrativo na sua substância ou na sua forma, comprometendo a sua conformidade com o ordenamento jurídico e determinando, consoante a sua gravidade, a não produção de efeitos ab initio do ato ou a sua eliminação da ordem jurídica mediante anulação. A invalidade opera no plano da existência e da validade jurídica do ato.
A inoponibilidade, pelo contrário, não contende com a validade nem a existência jurídica do ato, corresponde a uma limitação temporária da eficácia do ato — que cessa no momento em que a notificação é realizada —, e não um vício que afete a substância ou que justifique a eliminação do ato da ordem jurídica.
Neste quadro, ainda que assistisse razão aos Recorrentes quanto à circunstância de ocorrer a falta de notificação e, consequentemente, a inoponibilidade (ou ineficácia) dos despachos de demolição e do despacho relativo às restrições de acesso, tal não conduz à conclusão que dela pretendem extrair, concretamente quanto ao preenchimento do fumus boni iuris por padecerem os atos de um vício determinante da sua anulação ou declaração de nulidade.
Isto é, ainda que se demonstrasse a inoponibilidade que invocam, nem daí resultaria a probabilidade de procedência da ação principal, por a falta de notificação não contender com a validade do ato administrativo.
No que basta para que, ainda que com distinta fundamentação, improceder a imputação de erro de julgamento à sentença.
Por último, e no que respeita ao vício de falta de fundamentação persistem os Recorrentes na alegação de que os despachos enfermam de falta de fundamentação, na medida em que as entidades requeridas limitaram-se a invocar fórmulas genéricas e conclusivas apresentando-se a fundamentação como obscura, insuficiente e incongruente.
Estando em causa a falta de fundamentação (formal), é da diretriz constitucional prevista no art.º 268.º, n.º 3 da CRP que advém o dever de fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.
Dever que se mostra regulado no art.º 153.º, do CPA que prescreve que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato” (n.º 1), sendo que equivale “à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato” (n.º 2).
A fundamentação por remissão obriga a que a informação, parecer ou proposta para que se remete contenha as razões de facto e de direito, ainda que de forma sucinta, mas de modo a que se perceba por que se decidiu naquele sentido. Desta forma, o cumprimento das exigências de fundamentação há-de ser aferido em relação à motivação avançada na informação para que se remete.
A fundamentação da decisão administrativa consiste, pois, na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando impor à Administração que pondere antes de decidir e, assim, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu. Para tanto basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e de se mostrar contextual.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Nestes termos, um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.
Feito este enquadramento, analisado o teor dos atos de demolição (factos provados 60 e 62) — que expressamente remetem para e incorporam os fundamentos da notificação para audiência prévia, dando-os por reproduzidos e assim constituindo parte integrante do ato —, é manifesto que a sua fundamentação é suficiente, clara e congruente, cumprindo plenamente as exigências do artigo 153.º do CPA.
Com efeito, a fundamentação dos despachos de demolição identifica, de forma precisa e detalhada, os seguintes elementos essenciais: a localização concreta das construções em causa, na arriba que margina a Praia da Raposa, em margem das águas do mar integrante do domínio público marítimo; a classificação do espaço como "espaços naturais de praias, dunas e arribas" ao abrigo do POOC Sado-Sines; o disposto no artigo 23.º, n.º 1, alínea a), do POOC Sado-Sines, que interdita a realização de obras de construção nessa classe de espaço; a previsão expressa de demolição total das construções existentes no local estabelecida pela UOPG 3 do mesmo POOC; a sujeição da intervenção à emissão de título de utilização dos recursos hídricos nos termos dos artigos 54.º e 60.º da Lei n.º 58/2005 e do artigo 9.º, n.º 2, da Lei n.º 54/2005; a ausência de qualquer pedido de licenciamento submetido à APA; a insusceptibilidade de legalização da construção; e a habilitação legal da ordem de demolição nos artigos 2.º e 84.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007 e nas alíneas b), h) e i) do artigo 16.º da Portaria n.º 108/2013.
O ato final densifica ainda esta fundamentação, na sequência da pronúncia apresentada pelos interessados, identificando a dominialidade pública a favor do Estado desde o Decreto Real de 31 de dezembro de 1864, as condições em que os terrenos dominiais podem ser objeto de propriedade privada nos termos do artigo 15.º da Lei n.º 54/2005 — condições que os Recorrentes não demonstraram preencher —, o caráter precário e temporário de todos os atos e autorizações anteriores, e a ausência de qualquer título de utilização dos recursos hídricos emitido nos termos do Decreto-Lei n.º 226-A/2007. Acrescentou ainda que o setor de arriba onde se encontra implantada a construção apresenta elevada vulnerabilidade à erosão costeira e recuo da linha de costa, conforme identificado nos estudos que serviram de base à elaboração do novo Programa da Orla Costeira Espichel-Odeceixe.
Perante este quadro, a alegação de que a fundamentação se limitou a invocar fórmulas genéricas e conclusivas não tem qualquer correspondência com o teor real dos atos impugnados.
Os Recorrentes alegam ainda que a fundamentação seria internamente contraditória, na medida em que os próprios instrumentos de gestão territorial previam a possibilidade de execução de outras construções com fins e natureza privada no mesmo local. Esta contraditoriedade, contudo, não respeita à fundamentação formal, mas sim à fundamentação material, não importando, portanto, a verificação do vício ora em análise.
De resto, como deixamos consignado no presente Acórdão, tal contraditoriedade assenta numa leitura incorreta dos instrumentos de gestão territorial em causa. O que o POOC Sado-Sines prevê, para a UOPG 3 — Praia da Raposa, é a demolição das construções existentes e a criação de um núcleo de apoios de férias para funcionários e famílias do Estabelecimento Prisional de Pinheiro da Cruz, cujas características e localização sejam compatíveis com as disposições do PROTALI. Não é, portanto, contraditória com a ordem de demolição das construções existentes: é, pelo contrário, coerente com ela, na medida em que a demolição das construções precárias e ilegalmente implantadas é condição necessária para a eventual concretização futura dos objetivos de requalificação estabelecidos para a área.
No que respeita ao despacho de restrição de acesso, a sua fundamentação é igualmente suficiente e congruente.
O despacho determina a revogação, com efeitos imediatos, de todas as autorizações conferidas para o acesso à Praia da Raposa através do caminho que liga a estrada nacional, excluindo expressamente da revogação os construtores das edificações precárias — a quem é mantido um acesso provisório até à decisão da ação interposta pelo Ministério Público no TAF de Beja ou até decisão da entidade administrativa competente que determine a demolição das edificações — e prevendo a emissão de documento de controlo dos acessos excecionalmente permitidos.
Esta estrutura decisória revela, de forma clara e inequívoca, o itinerário cognoscitivo e valorativo que presidiu à decisão: a revogação das autorizações de acesso insere-se no contexto mais amplo da reposição da legalidade na Praia da Raposa, com a salvaguarda expressa de uma solução de transição para os construtores das edificações, sujeita à pendência dos processos judicial e administrativo em curso. A ponderação dos interesses em presença — entre a necessidade de cessação das autorizações precárias e a proteção mínima dos ocupantes durante o período de transição — está claramente expressa no próprio texto do despacho, o que afasta qualquer alegação de falta ou insuficiência de fundamentação.
Conclui-se, assim, que os despachos impugnados não enfermam de qualquer vício de fundamentação, permitindo aos Recorrentes, como de resto demonstra a extensão e o detalhe da sua impugnação, compreender com precisão os fundamentos das decisões e avaliar da sua conformidade com a lei.
Impõe-se, consequentemente, concluir pelo acerto da decisão recorrida quanto ao não preenchimento do requisito do fumus boni iuris, o que dispensa, atento o seu carácter cumulativo, a análise da verificação dos demais pressupostos para adoção da tutela cautelar, devendo negar-se provimento ao recurso.
4.4. Das custas
Vencidos, são os Recorrentes condenados em custas (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
5. Decisão
Nestes termos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em
a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;
d. Condenar os Recorrentes em custas.
Mara de Magalhães Silveira
Joana Costa e Nora
Alda Nunes
