047095 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O apoio, em forma de subsídio a fundo perdido, a um projecto de investimento em obras de remodelação e ampliação de um lar de idosos e na criação, nesse lar, de 3 postos de trabalho, no âmbito do programa PAIPS (RCM nº 91/99, de 22.7) tem a mesma "natureza e finalidade" do subsídio, também a fundo perdido, anteriormente atribuído no âmbito do RIME (RCM 104/96, de 17.9) para obras de remodelação e ampliação do mesmo estabelecimento e criação de 2 postos de trabalho, não sendo relevante como elemento diferenciador o facto de o projecto candidato se destinar, alegadamente, a contemplar idosos "dependentes".

II- Por isso, é legal o acto que, fundado no disposto no art. 7º, nº3, do Regulamento anexo à RCM nº 91/99, indeferiu esse apoio.

III- O facto de o CRSS ter emitido parecer técnico favorável sobre determinada candidatura, em vez de se manifestar contra ela por causa do anterior apoio concedido pelo RIME, não pode implicar para a interessada a constituição de expectativas legítimas de deferimento, levando-a a antecipar a contratação de 3 postos de trabalho e a alegar violação da boa-fé e confiança, pois esse parecer tem unicamente uma componente "técnica", e a competência para apreciar, seleccionar e aprovar as candidaturas pertence em exclusivo à Comissão de Gestão do Programa.

IV- O acto impugnado que decidiu recurso hierárquico só pode ser censurado pelos seus fundamentos, e não pelos motivos utilizados pelo órgão recorrido que essa fundamentação não acolheu.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .., LIMITADA recorre contenciosamente do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE, de 6.11.00, que indeferiu o recurso hierárquico da deliberação da Comissão de Gestão do PAIPS (Programa de Apoio à Iniciativa Privada Social), a qual indeferira a sua candidatura a esse programa.

Essencialmente, alega a recorrente o seguinte: tem como actividade principal a exploração de um lar de idosos, tendo-se candidatado ao PAIPS com um projecto de ampliação e remodelação da sua Casa ..., nos termos da Res. Cons. de Ministros nº 91/99, de 22.7., publicada no D.R., II série, nº 187, de 12.8.99. Apesar do parecer favorável do Serviço Subregional do SS do Porto e do CRSSN, cujo parecer era obrigatório, a sua candidatura foi indeferida por deliberação da Comissão de Gestão do PAIPS de 16.8.00. Dessa deliberação interpôs recurso hierárquico necessário para o Ministro, recurso este que veio a ser julgado improcedente pelo despacho recorrido.

O despacho padece de violação de lei, violando o disposto no nº 3 do art. 7º da dita Res. Cons. Ministros, por erro de aplicação dos respectivos pressupostos. O preceito estabelece que “os apoios previstos e concedidos no âmbito do presente diploma não são acumuláveis com quaisquer outros que revistam a mesma natureza e finalidade”. Ao contrário do decidido no despacho recorrido, não era esse o caso do apoio obtido anteriormente, no âmbito do RIME, para ampliação e remodelação da “...”. O despacho enferma de falta ou insuficiência de fundamentação, pois para concluir que o RIME e o PAIPS têm a mesma natureza e finalidade aplicou os critérios estabelecidos na deliberação da C. G. do PAIPS de 28.1.00, mas não revelou que critérios eram esses e escondeu a acta da deliberação de 28.1.00. Isto envolve também vício de forma por desrespeito do princípio da audiência contraditória prevista no art. 110º do CPA. Além disso, a natureza e finalidade são diferentes, quer nos próprios programas, quer quanto aos apoios efectivamente concedidos à recorrente. O segundo pedido visava um tipo especial e diferente de idosos, os “idosos em situação de dependência”, o que constitui a todas as luzes uma finalidade diferente do simples aumento de capacidade de apoio a idosos normais e saudáveis, como acontecia com o pedido no âmbito do RIME. Acresce violação frontal do princípio da boa-fé e da confiança (arts. 2º e 266º/2 da CRP e 6º-A do CPA), pois ao tempo da sua candidatura ao PAIPS tinha a convicção, que era partilhada pelo CRSSN, de que o RIME não prejudicava a elegibilidade da candidatura ao PAIPS, e só 4 meses depois ( e 6 após a Res. Cons. Ministros) é que a C.G. do PAIPS tomou a deliberação de interpretar o nº 3 do art. 7º no sentido de considerar que os dois programas tinham a mesma natureza e finalidade – o que até então ninguém poderia prever que acontecesse. Com base nas expectativas criadas, a recorrente criou 3 postos de trabalho e será, por isso, prejudicada no caso de improcedência do recurso, visto ter perdido o benefício previsto no Dec-Lei nº 89/95. Finalmente, há erro grosseiro quando se considera não existir esse prejuízo em virtude de o projecto ir ser implementado apenas a partir de 1.7.00, quando na realidade o que consta do projecto é que o início do investimento seria em 1.9.99 e 9 o número de meses previstos para a conclusão do investimento. Em 1.7.00 o projecto já devia estar concluído.

Respondeu o Ministro do Trabalho e da Solidariedade pedindo que seja negado provimento ao recurso, visto que, dizendo em síntese o seguinte:

O art. 7º, nº 3, da Res. Cons. Ministros estabeleceu um critério objectivo que se baseia na identidade da natureza e finalidade dos apoios, e não dos projectos. Os apoios do PAIPS podem ter natureza técnica e financeira e destinar-se a investimento, emprego e formação profissional. A recorrente beneficiara de apoio ao investimento para obras de ampliação e para criação de postos de trabalho, e apoio requerido destinava-se às mesmíssimas finalidades. Acresce que no âmbito do chamado direito das subvenções tem de reconhecer-se aos serviços que analisam processos de candidatura uma certa margem de liberdade na apreciação dos factos que lhes permita gerir uma boa administração dos fundos, havendo casos, como o presente, em que a lei se reporta a critérios extra-jurídicos – nomeadamente às artes ou técnicas doutras ciências. Esses mesmos conceito são insindicáveis no que se refere ao enquadramento dos factos provados, sem prejuízo dos aspectos vinculados. Fora disto, está-se no domínio da discricionariedade técnica, não havendo razão para sobrepor o critério do Tribunal ao da Administração, dos peritos daquele aos peritos desta. A não haver discricionariedade técnica, há concessão de poderes discricionários, através formulação de conceitos indeterminados que envolve a emissão de juízos de valor e de prognose. É o caso da expressão “apoios com a mesma natureza e finalidade”. O exercício desse poder só podia ser impugnado por erro de facto nos pressupostos e desvio de poder, vícios que não foram arguidos e que não se verificam.

Quanto ao mais: foi feita notificação á recorrente para cumprimento do art. 100º do CPA, e facultada a consulta do processo, pelo que não pode dizer que a audiência não se realizou. Também não há violação do contraditório relativamente aos falados critérios, porquanto a deliberação certificada pela acta nº 12 baseou-se tão só no incumprimento do art. 7º, nº 3 da RCM nº 91/99. Há erros materiais ou de escrita, que são manifestos, quando se mencionaram tais critérios, e se fez referência ao anexo V da deliberação de 29.1.00, anexo esse que inexiste. Por isso a recorrente recebeu uma notificação rectificativa, e o despacho recorrido procedeu, também, a essa rectificação – como é permitido face ao disposto no art. 148º do CPA. Igualmente, não há violação do princípio da boa-fé e confiança, pois quando o CRSS disse que a entidade promotora cumpria “as condições de acesso ao programa” apenas podia estar a reportar-se ao contexto normativo em que o seu parecer é dado, que é o da “verificação das condições e requisitos de qualidade técnica exigíveis e a observância das normas relativas à instalação e ao funcionamento dos lares de idosos”. Os pareceres são obrigatórios, e não vinculativos (art. 98º, nº 2, do CPA), e nunca poderia haver legítimas expectativas fundadas em pareceres desse tipo. Não há no exercício da competência do órgão “flagrante ou injustificada contradição com comportamento anterior do titular”, e por isso não cabe falar de violação da boa-fé, no sentido que a recorrente invoca. Enfim, não há violação do dever de celeridade, pois foram cumpridas escrupulosamente as prescrições do CPA em matéria de prazos de instrução, conclusão e decisão.

Nas suas alegações, a recorrente, após ser para tanto convidada, enunciou as seguintes conclusões:

I) - Não existe identidade de natureza e finalidade entre o apoio concedido à recorrente com base no RIME, ao abrigo da RCM nº. 154/96 de 17/09, o peticionado com base no PAIPS, ao abrigo da RCM 91/99;

II) - Na verdade, o que o par.º 3º. do artº. 7º. do Regulamento do PAIPS pretende evitar é que se conceda um novo apoio do Estado para um concreto projecto já contemplado pelo RIME, ou pelo menos para projectos que tenham a mesma finalidade ou objectivo daquele que receberam o apoio do RIME;

III) - Ora o apoio pedido ao abrigo do PAIPS pela recorrente visava, além do mais, a criação de condições para acolhimento de idosos em situação de dependência – e essa finalidade não estava sequer contemplada nos apoios previstos para o RIME;

IV) - Sendo este um conceito indiscutivelmente objectivo, não pode ser objecto de apreciação discricionária pela Administração;

V) - Existiu, assim, claramente, um erro nos pressupostos em que assentou o despacho recorrido;

VI) - Foi violado flagrantemente o princípio da boa-fé e da confiança, decorrentes do artº. 6º. A do Código de Procedimento Administrativo e do artº. 2º. e 266-2 da Constituição;

VII) - Na verdade, não só a recorrente interpretou a disposição legal nos mesmos termos do C.R.S.S, como este órgão – que era a quem legalmente competia esclarecer as empresas concorrentes, receber ou recusar os processos de candidaturas, verificar se os mesmos têm ou não condições para ser elegíveis, informá-las em conformidade e enviá-las à Comissão de Gestão do PAIPS com o seu parecer obrigatório – deu o seu parecer favorável à candidatura, aliás em termos fortemente elogiosos para a recorrente, sem atribuir qualquer importância ao facto de esta ter anteriormente recebido um apoio do RIME, que expressamente cita;

VIII) - Por isso, e porque durante mais de seis meses após a publicação do Regulamento do PAIPS e de 4 meses após a apresentação da candidatura nenhuma posição da Comissão do PAIPS foi transmitida no sentido de um entendimento contrário ao seu e ao do C.R.S.S., a recorrente, norteada pelo princípio da confiança e pressupondo a boa-fé da Administração, criou os novos postos de trabalho previstos no projecto, e fê-lo sem beneficiar das vantagens previstas no Decreto-Lei nº. 89/95, justamente porque beneficiaria do apoio do PAIPS;

IX) - Por isso o infundado indeferimento do pedido, ao fim de tanto tempo, frustrou completamente as suas expectativas, violando a sua confiança, que a levara a concretizar o projecto;

X) - E verificam-se, sempre, por outro lado, vícios de forma por falta de audiência prévia da recorrente quanto aos critérios invocados no despacho final para a interpretação do artº. 7º. nº. 3 do RCM – e isso porque no despacho se invoca uma deliberação constante da acta nº. 6 da Comissão, de que nunca foi dado conhecimento à recorrente, não se tendo verificado, pois, relativamente a ela, o princípio do contraditório;

XI) - Idêntico vício de forma resulta por outro lado de se invocar tais "critérios" e aquela acta, e na decisão final a mesma não vir transcrita ou sequer anexada (embora, por erro material posteriormente corrigido, se refira que ela faz parte integrante da deliberação)”;

Contra-alegando, a entidade recorrida concluiu:

1º “Não contendo a alegação da impetrante as necessárias conclusões, deve a mesma ser convidada a suprir essa omissão, apresentando-as, sob pena de, não o fazendo ou fazendo-o ao arrepio das exigências legais, não poder haver lugar ao conhecimento do recurso por parte desse Supremo Tribunal;

2º Da apreciação feita sobre os fundamentos antes invocados, não resulta a existência de vícios ou irregularidades que imponham ou justifiquem a anulação jurisdicional do acto recorrido com fundamento na sua invalidade;

Com efeito,

3º Ao estatuir a proibição de cumulação de incentivos previstos no PAIPS com outros concedidos no âmbito de outros diplomas. como o do RIME, o artº 7º, nº 3 da RCM nº 91/99 adoptou um critério objectivo, baseado na identidade da natureza e finalidade dos apoios em questão, e não, como quer a A..., na identidade do projecto;

4º Conforme aquela Resolução (artºs 8º e 12º), os apoios do PAIPS podem ter natureza técnica e financeira e destinar-se a investimentos, emprego e formação profissional,

5º Na parte que aos autos importa, os apoios do RIME, a cuja sombra a recorrente beneficiara já de financiamentos, nas modalidades de apoio ao investimento para obras de ampliação e para a criação de postos de trabalho, são em tudo idênticos aos do PAIPS;

6º Por isso e dada a impossibilidade legal de cumulação, bem andou o autor da decisão recorrida ao negar provimento ao recurso gracioso;

Mas mesmo que assim se não entenda – e nisso não se transige:

7º Sendo certo que não ocorrem as excepções legais, na parte respeitante ao conceito de “apoios com a mesma natureza e finalidade”, a decisão recorrida goza de discricionariedade técnica, sendo, por isso, insindicável;

8º Ainda que assim não fosse, o acto/juízo de valor sobre aquele conceito teria sido praticado no exercício de poderes discricionários, só impugnável por erro de facto nos pressupostos e por desvio de poder, vícios não arguidos e/ou demonstrados pela recorrente e que não se verificam;

9º E daí a total improcedência dos motivos de impugnação que, conexos com a questão da ilegalidade do indeferimento do pedido, vêm por ela inventariados;

Mais:

10º Para além da evidente desrazoabilidade de que enferma, é totalmente errada, descabida, infundada e inconsistente a tese defendida pela impetrante quanto à violação do princípio do contraditório, à insuficiência de fundamentação e à irregularidade da notificação, cuja finalidade foi totalmente alcançada;

11º É que, fundando-se no teor do relatório final e concordando com a proposta de decisão que o integra, a deliberação certificada na Acta nº 12 baseou-se tão só no teor do artº 7º, nº 3 da falada RCM;

12º As expressões que a recorrente insiste em chamar à colação consistem em meros erros materiais ou de escrita que, por manifestos e evidentes, são perfeitamente detectáveis pela destinatária do acto;

13º Erros esses que, somados a um terceiro lapso, foram sanados pela rectificação de 7.9.00;

14º Além do mais, aproveitando-lhe o teor do artº 148º do CPA, o despacho ora impugnado procedeu também a essa rectificação;

15º E, pelas razões expostas, improcede de todo em todo o mencionado vício de violação do princípio da boa fé e da confiança;

16º Tal como improcede, por fim, a alegada violação do dever de celeridade”.

- II -

É a seguinte a matéria de facto com interesse para a decisão:

1. A recorrente tem como actividade principal a exploração de um lar de idosos em regime de internamento permanente ou temporário.

2. Em 27.9.99 a recorrente solicitou a concessão dos incentivos previstos na Res. Cons. Ministros nº 91/99, de 12.8 ( PAIPS – Programa de Apoio à Iniciativa Privada Social) para um projecto de ampliação e remodelação, e criação de novos postos de trabalho (em número de 3) na sua Casa ... .

3. O projecto apresentado previa o início do investimento para 1.10.99, 9 meses para a respectiva conclusão e o arranque/reinício da respectiva actividade para 1.7.00.

4. O CRSSN deu parecer técnico favorável, referindo cumprir “as condições de acesso ao programa”, a elevada qualidade técnica das instalações e o nível dos recursos humanos, sua formação permanente e funcionamento em geral.

5. Anteriormente, a recorrente pedira e obtivera para a mesma Casa ... um apoio financeiro no âmbito doutro programa , o RIME – Regime de Incentivos às Micro-Empresas – sendo o projecto de ampliação e remodelação e criação de 2 postos de trabalho, candidatura essa que fora aprovada em 30.7.98.

6. Na proposta nº 19/STCG (processo instrutor), elaborou-se uma “proposta para decisão”, na qual se propõe o indeferimento do projecto “pelo artº 7º § 3 da RCM nº 91/99...”

7. Através de ofício assinado pelo seu Presidente (nº 5864, de 29.6.00), o Instituto para o Desenvolvimento Social notificou a recorrente de que a candidatura “não cumpre o disposto no artº 7º, par.º 3” do Regulamento do PAIPS, Res. Cons. Ministros nº 91/99, de 12.8 ”nomeadamente por ter sido alvo doutro incentivo com a mesma natureza e finalidade (RIME – conforme foi publicado em Diário da República II série de 26/03/99”, anunciando que o processo de candidatura seria indeferido “se no prazo de 10 dias úteis a contar da recepção deste ofício, conforme o disposto no artº 101º do Código de Procedimento administrativo, não der entrada nestes serviços resposta por escrito da qual constem elementos que possam obstar ao indeferimento, dotados de meios de prova necessários”. Informava-se também neste ofício que o processo poderia ser consultado nos serviços.

8. A recorrente respondeu nos termos do seu requerimento datado de 13.7.00 que está no processo instrutor, salientando a diferente natureza e finalidade do RIME e do PAIPS, das respectivas candidaturas, apoios e projectos, e juntando documentos.

9. Por intermédio da informação nº 16, de 27.7.00, o Secretariado de Apoio Técnico (processo instrutor) elaborou o “Relatório final no âmbito do PAIPS”, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido, e no qual propõe “o indeferimento do financiamento deste projecto”, por se entender que “o RIME tem a mesma natureza e finalidade do PAIPS, pelo que esta candidatura não cumpre os requisitos do art. 7º parágrafo 3 do anexo à RCM nº 91/99, mantendo-se a análise feita anteriormente na proposta para decisão nº 19/STCG”.

10. Da acta nº 12 da reunião da Comissão de Gestão do PAIPS de 16.8.00 (processo instrutor) consta o seguinte:

“[...]

1. Discussão e decisão final acerca do Relatório Final datado de 27.07.00 apresentado no processo n.º 19/S/99 relativo à candidatura apresentada em Setembro de 1999 ao PAIPS DO A... – , LDA.

Foram lidos e discutidos o relatório final e os documentos invocados no relatório final e relativamente à candidatura ao Programa de Apoio à Iniciativa Privada Social - adiante designado por PAIPS, de A..., Lda. que foi apresentada em Setembro de 1999, e que correu termos sob o processo número 19/S/99, deliberou-se por votação nominal e por unanimidade dos todos os membros desta Comissão não aprovar a candidatura e concordar com o teor e fundamentos do relatório final datado de 27 de Julho de 2000 e com a proposta de decisão que o integra, por não cumprir o disposto no artigo 7.º § 3º da Resolução do Conselho de Ministros n.º 91/99, publicada em Diário da República, I série B, n.º 187 de 12-8-99, por aplicação dos critérios aprovados pela Deliberação da Comissão de Gestão do PAIPS, constante da acta n.º 6 e datada de 28.1.2000, e ainda do parecer do Centro Regional de Segurança Social, documentos que fazem parte integrante da presente deliberação conforme cópias oficiais que se anexam à presente acta.

[...]

11. Através do ofício nº 7784, de 18.8.00, cujo conteúdo se dá como reproduzido, o Presidente da Comissão notificou o legal representante da recorrente da decisão referida em 10. (cf. o processo instrutor).

12. Por intermédio do ofício nº 8503, de 7.9, o Presidente da Comissão dirigiu-se ao representante legal da recorrente nos seguintes termos: “Em referência ao assunto em epígrafe, informa-se V.Ex.ª de que o ofício da Comissão de Gestão do programa supra-identificado, nº 07784, de 18-08-00, referente à notificação da decisão final faz referência por lapso de secretariado a uma deliberação da Comissão de Gestão do PAIPS de 28-01-00 e respectivo anexo V que não acompanha a respectiva Acta número 12, tal como esta expressamente prevê ao referir-se, enquanto anexos da referida deliberação final datada de 16-08-00, unicamente às fotocópias oficiais do Relatório Final e do parecer do Centro Regional de Segurança Social”.

13. Em 22.9.00 a recorrente interpôs recurso hierárquico da mesma decisão para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, nos termos e com os fundamentos que se dão como reproduzidos (mesmo instrutor).

14. Ouvida acerca deste recurso hierárquico, a Comissão de Gestão do PAIPS emitiu o parecer que consta de fls. 9 dos autos, pronunciando-se no sentido de o recurso não dever proceder.

15. Sobre esse parecer a entidade recorrida despachou da seguinte forma: “Concordo. Indefiro o recurso interposto pelo A..., Lda nos termos e com os fundamentos aduzidos no presente parecer. L, 06/11/00”- fls. 9 dos autos.

16. Este despacho foi notificado aos mandatários da recorrente pelo ofício nº 8175, de 9.11.00 (fls. 8 dos autos).

- III -

Através do despacho impugnado, a recorrente viu indeferida a sua candidatura aos apoios previstos no PAIPS – Programa de Apoio à Iniciativa Privada Social, constantes do Regulamento aprovado pela Res. Cons. de Ministros nº 91/99, de 12.8.

Tais apoios, em forma de subsídios a fundo perdido, destinavam-se a contemplar um lar de idosos que a recorrente explora, denominado Casa ... . Apresentou, para o efeito, um projecto contemplando duas vertentes – a do investimento em obras de ampliação e remodelação e a da criação de 3 postos novos de trabalho.

O acto recorrido vem arguido de diversos vícios, mas o critério que preside à disposição do art. 57º, nº 2, al. a), da LPTA – a mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos – obriga a que se conheça em primeiro lugar do “erro nos pressupostos” que derivaria de deficiente interpretação e aplicação do preceituado no art. 7º, nº 3, daquele Regulamento, e que é objecto das conclusões I a V da alegação do recorrente.

Na realidade, quer no indeferimento originário do pedido da recorrente pela Comissão de Gestão do PAIPS, quer no acto da entidade recorrida que o manteve, essa regra é mencionada como contendo um obstáculo intransponível ao acolhimento da pretensão formulada. Vejamos se assim é na realidade.

Dispõe esse art. 7º, nº3:

“Os apoios previstos e concedidos no âmbito do presente diploma não são cumuláveis com quaisquer outros que revistam a mesma natureza e finalidade”.

Ora, constitui um dado de facto assente que a empresa recorrente beneficiara, em 1998, de um apoio financeiro concedido no âmbito doutro programa – o RIME – que se destinou também à Casa ..., se traduziu igualmente na concessão de subsídios a fundo perdido, e que visou, tal como neste caso, apoiar um investimento em obras de ampliação e remodelação e ao mesmo tempo na criação de postos de trabalho.

Estar-se-à perante apoios da “mesma natureza e finalidade”, como defende a entidade recorrida, ou na presença de realidades diferentes – como assevera a recorrente?

Alega-se que o que aquela norma pretende evitar é que se conceda um novo apoio para um concreto projecto já contemplado, ou pelo menos para projectos com a mesma finalidade e objectivo, o que não aconteceria no caso da recorrente, porquanto o apoio pedido no âmbito do PAIPS visava a criação de condições para o acolhimento de idosos em situação de dependência – o que não aconteceu com o pedido feito no âmbito do RIME.

Enquanto isso, a entidade recorrida diz que a similitude que importa considerar está nos apoios (concedidos e a conceder) no âmbito dos dois programas, não nos dois projectos. Ora, as finalidades são as mesmas – apoio ao investimento para obras de ampliação e apoio à criação de postos de trabalho.

Vejamos:

A RCM em causa anuncia no seu preâmbulo a criação de “um novo sistema de incentivos” visando beneficiar, essencialmente, “estabelecimentos de pequena dimensão” e assim “incentivar a iniciativa privada” e “aumentar a respectiva oferta no domínio do apoio à melhoria das condições de vida da população idosa”.

O regulamento em anexo, na parte referente aos “Apoios” (Parte II) contém duas Secções – a primeira refere-se aos apoios “no âmbito da solidariedade social”, a segunda aos apoios “no âmbito do emprego”. Naquela regula-se o que denomina de apoio ao investimento, considerando-se elegíveis, entre outras, as despesas com “obras de adaptação, remodelação e ampliação”; esta última desdobra-se em apoios “à criação de postos de trabalho” e apoios “no âmbito da formação”.

Por seu turno, o subsídio de que a recorrente havia anteriormente beneficiado foi-lhe concedido ao abrigo da RCM nº 154/96, de 17.9, cujo Regulamento era denominado Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas, e pretendia “apoiar a criação e desenvolvimento de iniciativas locais de investimento”, e tendo como objectivos traçados, entre outros, os da “criação directa de postos de trabalho” e “desenvolvimento de serviços de base local e proximidade, visando o melhoramento das condições de vida social, ambiental, cultural e recreativa”.

De acordo com o art. 9º deste Regulamento, “os incentivos a conceder no âmbito do presente regime têm a natureza de incentivos ao investimento e de incentivos à criação de postos de trabalho”. Pelo art. 10º, consideram-se prioritárias actividades como as de “serviços de apoio social”, abrangendo “serviços destinados a pessoas idosas...”.

Vê-se, assim, que a natureza dos apoios concedidos é realmente a mesma, pois em qualquer dos casos houve atribuição simultânea de um duplo incentivo - ao investimento e à criação de postos de trabalho, conseguido através do mesmo instrumento, o apoio financeiro mediante subsídio a fundo perdido.

E também não há diferença alguma quanto à finalidade prosseguida, já que o interesse social visado é o mesmo, na sua também dupla vertente de estímulo à iniciativa privada e de melhoramento das condições de vida da população idosa, que estão presentes nos dois projectos e em ambos os programas.

Além disso, os apoios dizem ainda respeito a projectos com a mesma identidade funcional, já que contemplam o mesmo tipo de intervenção – obras de ampliação e remodelação das instalações e criação de postos de trabalho, excluindo em qualquer dos casos a sub-finalidade de acções de formação.

A fórmula do preceito em causa permitiria à recorrente, por exemplo, candidatar-se a um subsídio para a criação de emprego caso anteriormente tivesse beneficiado apenas de um financiamento para obras, ou vice-versa. Ou conseguir agora um apoio à formação profissional depois de lhe ter sido concedido um subsídio à criação de postos de trabalho.

De modo algum releva, como elemento distintivo, tratar-se agora de um projecto para apoio de idosos “dependentes”, que não estaria sequer previsto no RIME. Tratando-se da mesma instalação, essa particularidade não introduz nenhuma verdadeira novidade ao nível do que verdadeiramente conta, pois não muda nem a finalidade ou escopo social da medida, a forma concreta da sua concretização, nem as necessidades públicas ou privadas a que quer acudir. E pode mesmo discutir-se se constitui um projecto diferente, autónomo relativamente ao anterior. Por último, não é verdadeiro que essa finalidade não estivesse contemplada no RIME, uma vez que o art. 10º, nº 1, 1.1, al. i), do Regulamento do RIME se referia já expressamente aos “serviços destinados a jovens e adultos dependentes”.

O objectivo da norma limitativa do art. 7º, nº 3, não terá sido, como pretende a recorrente, o de evitar que se apoie um concreto projecto já apoiado pelo RIME, mas antes o de proporcionar apoio e incentivo ao maior número possível de candidatos. Se a preocupação fosse apenas a de evitar sobreposições, o regulamento falaria muito simplesmente do “mesmo projecto”, em vez de fazer apelo à identidade da respectiva “natureza e finalidade”.

Verifica-se, assim, que, à luz do citado preceito, o indeferimento da candidatura da recorrente é legal, sendo insubsistente a alegação de erro nos pressupostos.

Passando agora à matéria das conclusões VI a IX das alegações da recorrente:

Ter-se-ia violado o princípio da boa-fé e da confiança, pelo facto de, durante o procedimento administrativo da sua candidatura, ninguém a ter alertado para a interpretação legal que a excluía da candidatura ao PAIPS, e de o CRSS, entidade a quem competia verificar se os processos estavam em condições de elegibilidade e esclarecer os concorrentes, ter dado o seu parecer favorável, sem valorizar contra ela o apoio recebido no âmbito do RIME, que é expressamente citado. Fiada nesse pressuposto, a recorrente criou os 4 novos postos de trabalho previstos no projecto, deixando assim de beneficiar das vantagens previstas no Dec-Lei nº 89/85.

A recorrente não tem razão. O parecer emitido pelo CRSS é um “parecer técnico” (art. 14º, nº 1, do Regulamento), que não tem de se pronunciar sobre a legalidade ou o mérito das candidaturas. É à comissão de gestão do programa que compete, segundo o art. 13º, “apreciar e seleccionar as candidaturas”, bem como aprová-las. Antes de esta se pronunciar, não tem lugar no procedimento nenhum acto que possa fazer nascer para os candidatos expectativas legítimas dessa aprovação. Assim, a criação dos 4 postos de trabalho por antecipação foi inteiramente da responsabilidade da recorrente.

De resto, mesmo que tivesse havido criação de expectativas pela Administração, nem por isso tal acarretaria vício algum para o acto impugnado, cuja legalidade é incontornável a partir do momento em que a candidatura da recorrente não obedecia ao preceituado no mencionado art. 7º, nº 3. Podia constituir, quando muito, fundamento para responsabilidade civil da Administração – a dirimir noutra sede. Mas, repete-se, não houve, neste caso, qualquer actuação violadora da boa-fé e da confiança.

Para a recorrente (conclusões X e XI das alegações) restariam ainda dois vícios de forma, um deles originado pela falta de “audiência prévia” e do “contraditório” quanto aos critérios de interpretação do art. 7º invocados no despacho final, o outro pelo facto de a acta com tais critérios não vir transcrita nem anexada.

Acontece, porém, que os tais critérios de interpretação do art. 7º do Regulamento, a existirem, teriam, quando muito, influído na deliberação da Comissão de Gestão que indeferiu o pedido da recorrente. Mas o acto impugnado é agora outro, o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Trabalho e Solidariedade que indeferiu o recurso hierárquico interposto pela recorrente . E este não utilizou tais critérios como sua fundamentação, antes se apoiou exclusivamente na interpretação do art. 7º, nº 3, do Regulamento. De facto, tendo remetido para o parecer do Presidente da Comissão de Gestão do PAIPS, e manifestado expressa concordância com os respectivos termos, é neste parecer que deve buscar-se a fundamentação do acto impugnado – ex vi do disposto no art. 125º, nº 1, 2ª parte, do CPA. Ora, como é evidente, o acto recorrido apenas pode ser censurado por vícios que lhe sejam imputáveis, nunca por causa duma motivação que não lhe pertence e que de modo algum sancionou.

Improcede, assim, a alegação de vício de forma.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: € 400,00

Procuradoria: metade.

Lisboa, 24 de Abril de 2002

J. Simões de Oliveira - Relator - Madeira dos Santos - Abel Atanásio