Quem foi o relator do acórdão 165/07.0BEFUN?

O relator foi Pedro Nuno Figueiredo, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 165/07.0BEFUN?

O acórdão foi proferido em 15 de outubro de 2020.

Acórdão TCAS (2020) — Reclamação para a conferência

Sumário

I. Na reclamação para a conferência afigura-se suficiente que o reclamante expresse a sua vontade de que incida acórdão sobre a questão, sem necessidade de invocar a sua discordância em particular quanto aos fundamentos da decisão singular, conforme decorre do disposto no artigo 652.º, n.º 3, do CPC. II. O objeto da ação popular é a defesa de interesses difusos, o que não se confunde com a defesa de interesses singulares ou públicos. III. Se o autor não demonstra como a invocada violação do interesse urbanístico se projeta noutros cidadãos ou o modo como é afetada a coletividade, não se mostra sustentada a qualidade de autor popular.

Texto

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul I. RELATÓRIO M..... e H..... intentaram ação popular contra o Município de Santa Cruz e contra a Região Autónoma da Madeira, indicando como contrainteressados J....., P....., S.A., S....., Lda., J....., E..... e J....., peticionando a anulação de deliberações da Câmara Municipal de Santa Cruz de 27/07/1995 e de 27/07/2000, resolução do Conselho do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira de 13/07/2000, despacho do Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz de 09/08/2000, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 23/01/2001, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 20/02/2001, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 21/03/2002, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 13/03/2003, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 28/01/2005, e despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 09/03/2005. Citadas as entidades demandadas e os contrainteressados, apresentaram contestação a Região Autónoma da Madeira e J....., por exceção, invocando a ilegitimidade dos autores e a inimpugnabilidade do ato daquela entidade, e por impugnação. Por decisão de 28/02/2015, o TAF do Funchal julgou procedente a exceção de ilegitimidade dos autores, absolvendo da instância as entidades demandadas e os contrainteressados. Inconformados com tal decisão, os autores interpuseram recurso, terminando as suas alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem: “a) Na p.i. os recorrentes invocaram, de forma discriminada e expressa, o rol dos vícios de invalidade que imputam aos atos administrativos impugnados b) Tais atos praticados pelas ED’s respeitam a alterações de operações de loteamento e obras de edificação; c) A sentença recorrida funda-se no afirmado pressuposto de que os AA. não alegaram na sua petição inicial a medida em que os atos impugnados violam os interesses difusos em apreço; d) Numa tal possibilidade impunha-se observância do principio pro actione, que impõe a interpretação das normas processuais no sentido que favoreça uma pronúncia do Tribunal sobre o mérito das pretensões que o A. formulou ao intentar estes autos de AAE; e) A sentença recorrida infringe tal princípio processual, pois que não promove, qualquer sua possibilidade de apreciar o mérito das pretensões formuladas pelo A.; f) Ante um articulado insuficiente está o Tribunal vinculado a proferir despacho de aperfeiçoamento destinado a corrigir irregularidade ou suprir exceções dilatórias. — cfr. art. 88°/2 do CPTA; g) Nos autos, tal despacho não foi praticado nos autos e foi omitido não obstante ser processualmente devido; h) Tal omissão processual afeta a boa decisão da causa e constitui nulidade processual, que deve ser declarada com as legais consequências. — cfr. arts. 88°/2 do CPTA e 195° do CPC, ex vi art. Io CPTA; i) Na matéria de exceção conhecida — a da ilegitimidade ativa dos AA. — os seus fundamentos não tem qualquer correspondência com a matéria aduzida para tanto pelos demandados, sendo diversos; j) Os demandados nunca invocaram nos autos a dita ilegitimidade ativa por referência a qualquer omissão de alegação quanto à medida em que os atos administrativos impugnados violavam os ditos interesses difusos, como o Tribunal julgou; l) Tal questão foi introduzida nos autos pelo Tribunal a quo unicamente em sede de prolação da sentença, aqui sob recurso; m) Ora, tendo sida descortinada oficiosamente tal nova e diferente questão de pretensa ilegitimidade ativa dos AA., com diferente fundamento da constante da alegação dos demandados e sobre a qual se pronunciaram na sua resposta, impunha-se observar princípio do contraditório, facultando-lhes a possibilidade de sobre a mesma poder se debruçar. - cfr. art. art. 3°/3 CPC, ex vi art. Io CPTA, 6°, 87°/l - al. a) deste último; n) Não tendo tal acontecido, o Tribunal a quo decidiu como decidiu tal questão à revelia dos AA. quanto aos concretos fundamentos em apreço; o) Os princípios do contraditório e do processo equitativo impedem a tomada de decisões jurisdicionais de surpresa, como a ora recorrida, sem que à parte seja confenda a possibilidade de sobre os seus possíveis fundamentos se pronunciar. — cfr. art. 3°/3 do CPC, 8771 - al. a) do CPTA e 2074 da CRP; p) Tal omissão afeta a boa decisão da causa e constitui nulidade processual, que deve ser declarada com as legais consequências. — cfr. art. 195°, 8771- al. a) do CPTA, 373 CPC e 2074 CRP;k q) Na p.i. os AA. invocaram todos os fatos constitutivos do seu direito e, bem assim, tudo quanto necessário à demonstração da sua da sua legitimidade processual ativa, como consta dos artigos 258° e 259°; r) Como foram expressos na identificação dos interesses difusos afetados/infringidos pelas ED’s e CI’s, através dos atos administrativos impugnados; s) E que tal infração aos interesses difusos foram perpetradas com a prolação dos atos administrativos impugnados nos autos; t) De forma lógica e coerente, essa infração decorre, em si mesma, de cada um dos vícios de invalidades imputados aos atos administrativos impugnados, sob pena de completa tautologia na interpretação do articulado dos AA.; u) O acervo legal e regulamentar cuja violação foi invocado na p.i. a pretexto de cada vício prossegue/defende/salvaguarda os mteresses difusos expressos pelos AA.; v) Pois que tais regras jurídicas integram o direito do urbanismo, do ordenamento do território, do direito de ambiente e visam a qualidade de vida dos munícipes da ED autarquia local; x) De cada vício imputado aos atos administrativos é manifesta e evidente a infração dos interesses difusos em apreço, pois que se mostram infringidas normas legais/regulamentares que os prosseguem e salvaguardam e sem tais infrações imputadas a cada ato impugnado inexiste vício de invalidade; z) A concreta medida dessa dita infração, a qual, como é natural, lógico e coerente, é aquela que, no mínimo dos mínimos e pelo menos, decorre dos concretos e de cada um dos vícios de invalidade invocados pelos AA. e imputados aos atos impugnados; aa) E a mesma materializa-se, em face da concreta alegação feita na p.i., nos concretos termos em que cada um dos atos administrativos impugnados é atingido por cada um dos vícios invalidantes alegados; bb) O acervo legal e regulamentar em causa só podem, em termos de normalidade e de acordo com as opções político-administrativas, o correto e adequado ordenamento do território, o correto e adequado urbanismo, o correto e adequado bom ambiente e a qualidade de vida; cc) Pretender o inverso é admitir como plausível e juridicamente possível que o acervo legal e regulamentar invocado na p.L possa prosseguir a negação/destruição dos interesses difusos [i.é, o desordenamento do território, a confusão urbanística, etc.], e só nesse absurdo iníquo tem sentido lógico a decisão ora sob recurso; dd) A sentença recorrida não interpreta a p.i., contraria a boa fé processual e a economia processual, como desconsidera o que é notório no contexto daquele articulado e dos autos. — cfr. art. 8º/1 do CPTA e 4I2º/1 do CPC. ee) O direito de ação popular é um direito fundamental (cfr. 52/3° da CRP), que vincula uma interpretação das restantes normas legais em conformidade com a Constituição, o que não ocorre na situação dos autos; dd) O Tribunal a quo limitou e coartou, em substancia, o exercício de tal direito de ação popular, de natureza constitucional, dos AA., com recurso a uma interpretação meramente formal e ilógica dos termos da p.i. e das normas invocadas; ff) Tal interpretação se não conforma com o disposto no art. 52°/3 CRP, pelo que tal dita interpretação se afigura inconstitucional. — cfr. art. 18° da CRP; gg) Por outro lado, inexiste qualquer supletividade do direito de ação popular por comparação com os demais títulos de legitimidade processual ativa; hh) Do disposto nos arts. 52°/3 da CRP, 1.º e 2.º da LAP e 9º/2 do CPTA, decorre que é parte legitima qualquer pessoa que vise defender ou proteger os interesses aí elencados e que esteja no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos; ii) E que tal fonte de legitimidade ativa é tão principal como outra qualquer (cfr. art. art. 55°/l do CPTA), como a qualquer pessoa é possível prevalecer-se do título de legitimidade que se lhe afigure adequado; jj) Na situação dos autos, os AA. prevaleceram-se da sua qualidade de cidadãos no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos e do fim de defesa dos interesses difusos por si elencados no art. 259° da p.i.; ll) Os quais interesses foram infringidos e prejudicados pelos atos administrativos ilegais praticados; mm) Tal tanto basta, para que à luz das normas dos 52°/3 da CRP, 1º e 2º da LAP e 9°/2 e 55°/l -al. f) do CPTA, lhe seja reconhecida legitimidade processual ativa; nn) Finalmente, mesmo que assim não fosse, é notório que estes autos foram intentados também contra uma autarquia local — Município de Santa Cruz — e que do acervo dos atos administrativos impugnados só um foi praticado por diferente ED; oo) Acresce que é inequívoco que os AA. são eleitores no pleno exercício dos seus direitos civis e políticos e que o são no território da dita autarquia local em cuja circunscrição estão recenseados, como alegaram no art. 258° da p.i.; pp) Ainda que pudesse o Tribunal a quo ter o entendimento que teve quanto à legitimidade dos AA. a título de autores populares, é fora de dúvida que aos mesmos assiste o direito de ação popular corretiva sobre os atos praticados pelos órgãos do Município de Santa Cruz. — cfr. art. 55°/2 do CPTA; qq) A sentença recorrida cerceou-lhes tal direito ao não lhes reconhecer a sua legitimidade ativa, pelo menos quanto aos atos da ED autárquica local, na qual são eleitores e estão recenseados. — cfr.- art. 55°/2 do CPTA; rr) A sentença recorrida enferma em erro de julgamento, incorrendo na violação do disposto nos arts. 52°/3 e 18° da CRP, I°/2 e 13° da LAP, 9D/2, 8%, CPTA, 412% CPC, 55° 1/ - al. f) e 2 do CPTA; ss) Em consequência, deve ser revogada e substituída por outra que reconheça a legitimidade ativa dos recorrentes enquanto autores populares ou, quando assim se não entenda, titulares do direito de ação popular corretiva, tudo com as legais consequências. O contra-interessado J..... apresentou contra-alegações, nas quais conclui: - consubstanciando os autos ação administrativa especial de valor superior à alçada e tendo a decisão recorrida sido proferida por juiz singular, o recurso de apelação de interposto não é admissível, dela cabendo antes previa e necessariamente reclamação para a conferência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 40.º, n.º 3, do ETAF e 27.º, n.º 2, do CPTA, razão pela qual deverá o despacho que admitiu o recurso ser revogado e ser o mesmo liminarmente rejeitado; - o recurso, mesmo a proceder, não poderá ter qualquer utilidade, já que o principal fundamento da decisão recorrida não está abrangido pelo seu objecto, devendo ser rejeitado por manifesta inutilidade; - verifica-se a exceção dilatória de ilegitimidade processual ativa, o que constitui fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. d), do CPTA, pelo que bem andou o despacho recorrido ao absolver os demandados da instância. O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, por entender que os autores, não obstante alegarem que pretendem tutela judicial para infrações a interesses difusos, não os caracterizam devidamente e nem alegam nem demonstram que se encontram em defesa de interesses de toda a coletividade, nem em que medida a coletividade é ou foi afetada pelos atos das demandadas. O Juiz Relator, por decisão sumária de 20/12/2019, decidiu negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. Notificados desta decisão, vêm os autores / recorrentes reclamar para a conferência. O recorrido apresentou resposta, defendendo a rejeição liminar da reclamação, por incumprimento do ónus de fundamentação da reclamação para a conferência e subsidiariamente que seja suprida a omissão de pronúncia da decisão reclamada, pronunciando-se o acórdão sobre as questões prévias suscitadas nas contra-alegações apresentadas, que devem levar à rejeição do recurso. Notificados para se pronunciar, os recorrentes vieram pugnar pela improcedência das aludidas questões prévias. * Perante as conclusões das alegações dos recorrentes e contra-alegações apresentadas pelo recorrido, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir: - se a reclamação deve ser rejeitada; - se ocorre omissão de pronúncia da decisão reclamada; - se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, ao julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade processual ativa. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. * II. FUNDAMENTOS Consta dos autos o seguinte: a) No dia 27/07/1995, por deliberação da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido pedido de licença administrativa de operação de loteamento, requerido por J..... em 19/07/1995, para construção de um edifício de habitação coletiva na Rua ....., concelho de Santa Cruz (Doc. 1 da petição inicial). b) No dia 27/07/2000, por deliberação da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido pedido de licença administrativa de operação de loteamento, requerido por J..... em 24/02/2000, relativo a tal construção (Doc. 2 da petição inicial). c) No dia 13/07/2000, por resolução do Conselho do Governo Regional da Madeira, foi deliberado viabilizar pedido de licença administrativa de operação de loteamento, requerido por J....., relativo a tal construção (Doc. 3 da petição inicial). d) No dia 09/08/2000, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido pedido de licença administrativa de obras de edificação, requerido por J..... em 22/10/1998, relativo a tal construção (Doc. 4 da petição inicial). e) No dia 23/01/2001, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi mandada emitir licença condicionada aos pareceres em falta, relativa a tal construção (Doc. 5 da petição inicial). f) No dia 20/02/2001, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi ordenada a emissão da “licença condicionada aos pareceres em falta”, relativa a tal construção (Doc. 6 da petição inicial). g) No dia 21/03/2002, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferida a prorrogação da licença de construção (Doc. 7 da petição inicial). h) No dia 13/03/2003, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferida a prorrogação da licença de construção (Doc. 8 da petição inicial). i) No dia 28/01/2005, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido o pedido de prorrogação da licença de construção por mais 365 dias (Doc. 9 da petição inicial). j) No dia 09/03/2005, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferida a prorrogação da licença de construção, desta vez por 240 dias (Doc. 10 da petição inicial). k) No dia 10/02/2004, os autores dirigiram requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, do qual consta: “Nós, abaixo assinados, residentes no ....., freguesia do Caniço, vizinhos e interessados no empreendimento que se está a desenvolver no referido sítio à Rua J....., da responsabilidade de J..... (…)” (Doc. 1 da contestação). l) No dia 25/02/2005, a autora M..... dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, solicitando o envio de fiscalização à obra do contrainteressado J....., que teria provocado um dano no seu imóvel (Doc. 2 da contestação). m) Na mesma data, a autora M..... dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, solicitando o indeferimento do pedido de prorrogação referido no ponto i) (Doc. 3 da contestação). * III. APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO Conforme supra enunciado, as questões a decidir neste processo cingem-se a saber: - se a reclamação deve ser rejeitada; - se ocorre omissão de pronúncia da decisão reclamada; - se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, ao julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade processual ativa. a) da rejeição da reclamação Vem sustentar o recorrido que os reclamantes não cumpriram o ónus de fundamentar a sua reclamação, alegando de forma explícita as razões de discordância relativamente à decisão sumária, pelo que a reclamação para a conferência deve ser liminarmente rejeitada, amparando-se em jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça. Não se perfilha tal entendimento, nem o mesmo, s.m.o., encontra o devido respaldo legal. Na reclamação para a conferência afigura-se suficiente que o reclamante expresse a sua vontade de que incida acórdão sobre a questão, sem necessidade de invocar a sua discordância em particular quanto aos fundamentos da decisão singular, conforme decorre do disposto no artigo 652.º, n.º 3, do CPC. O que sucederá nesses casos é que será admissível reproduzir a fundamentação da decisão singular ou mesmo fazer apenas uma remissão para esta, como se entendeu nos mais recentes acórdãos do STJ de 07/02/2017, no proc. n.º 1032/10.6TBBGC.G1.S1, e de 05/12/2019, no proc. n.º 650/12.2TBCLD-B.S1 (disponíveis em www.dgsi.pt). Pelo exposto, não é de indeferir a presente reclamação para a conferência. b) da omissão de pronúncia Nesta sede, invoca o recorrido que na decisão sumária se omitiu pronúncia quanto a duas questões suscitadas nas contra-alegações, a saber, a inadmissibilidade do recurso interposto, por caber da decisão do juiz singular prévia e necessariamente reclamação para a conferência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 40.º, n.º 3, do ETAF e 27.º, n.º 2, do CPTA, e a manifesta inutilidade do recurso, já que o principal fundamento da decisão recorrida não está abrangido pelo seu objeto. No segmento que aqui releva, dispõe o artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, que é nula a sentença quando se verifica falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar. Esta omissão de pronúncia verifica-se perante ausência de posição expressa ou de decisão expressa do tribunal sobre as matérias que os sujeitos processuais interessados submeteram à apreciação do tribunal em sede de pedido, causa de pedir e exceções, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, bem como sobre as que sejam de conhecimento oficioso, mas não perante a ausência de resposta concreta aos argumentos convocados pelas partes em defesa dos seus pontos de vista (cf. acórdãos do STA de 06/02/2019, proc. n.º 0249/09.0BEVIS 01161/16, e de 19/05/2016, proc. n.º 01657/12, e do TCAS de 10/01/2019, proc. n.º 113/18.2BCLSB, de 22/11/2018, proc. n.º 942/14.6BELLE, e de 16/12/2015, proc. n.º 04899/09, todos disponíveis em www.dgsi.pt/). Vista a decisão constante de fls. 552/574 (SITAF), verifica-se que efetivamente não mereceram pronúncia as questões invocadas, quando de facto o impunha o disposto nos artigos 95.º, n.º 1, do CPTA, e 608.º, n.º 2, do CPC, segundo os quais incumbe ao juiz resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação. Verificada que está a apontada omissão de pronúncia, passa-se de seguida a supri-la. c) da inadmissibilidade do recurso Defende o recorrido que, consubstanciando os autos ação administrativa especial de valor superior à alçada e tendo a decisão recorrida sido proferida por juiz singular, o recurso de apelação interposto não é admissível, dela cabendo antes prévia e necessariamente reclamação para a conferência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 40.º, n.º 3, do ETAF e 27.º, n.º 2, do CPTA, razão pela qual deverá o despacho que admitiu o recurso ser revogado e ser o mesmo liminarmente rejeitado. Pronunciaram-se os recorrentes sustentando que a norma processual invocada pela recorrida padece de inconstitucionalidade material, por violação dos princípios do processo equitativo, da segurança jurídica e da proteção da confiança, previstos nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, conforme já decidiu o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 124/2015, de 12/02/2015. Como é consabido, a presente questão não é nova e tem suscitado entendimentos divergentes a nível da jurisprudência administrativa. Previa o artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que “[n]as ações administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.” E o artigo 27.º do CPTA, igualmente na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, previa o seguinte: “1 - Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: a) Deferir os termos do processo, proceder à sua instrução e prepará-lo para julgamento; b) Dar por findos os processos; c) Declarar a suspensão da instância; d) Ordenar a apensação de processos; e) Julgar extinta a instância por transação, deserção, desistência, impossibilidade ou inutilidade da lide; f) Rejeitar liminarmente os requerimentos e incidentes de cujo objeto não deva tomar conhecimento; g) Conhecer das nulidades dos atos processuais e dos próprios despachos; h) Conhecer do pedido de adoção de providências cautelares ou submetê-lo à apreciação da conferência, quando o considere justificado; i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada; j) Admitir os recursos de acórdãos, declarando a sua espécie, regime de subida e efeitos, ou negar-lhes admissão. 2 - Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.” O citado artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, foi revogado na alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, passando a partir daí os tribunais administrativos de círculo a funcionar apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada. Bem como foi conferida nova redação ao citado artigo 27.º do CPTA, que passou a ser apenas aplicável aos tribunais superiores. As alterações efetuadas pelo referido D-L ao ETAF, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entraram em vigor no dia 03/10/2015, cf. o respetivo artigo 15.º, n.º 4. A questão é há muito debatida nos nossos tribunais. O acórdão do Tribunal Constitucional invocado pelos reclamantes (n.º 124/2015) efetivamente decidiu “julgar inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo”. Sucede que tal decisão veio a ser revogada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no acórdão n.º 577/2015, de 3 de novembro, no qual se decidiu “não julgar inconstitucional a norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo” (decisão tomada com o Tribunal Constitucional dividido e com voto de qualidade do então Presidente, publicada no Diário da República n.º 34/2016, Série II de 18/02/2016). Decisão que veio ao encontro do entendimento anteriormente perfilhado no acórdão uniformizador de jurisprudência n.º 3/2012 do Pleno da 1.ª Secção do STA, de 05/06/2012 (publicado no Diário da República n.º 182/2012, Série I de 19/09/2012), que firmou jurisprudência no sentido de que das “decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação de poderes conferidos no artigo 27º, nº 1, al i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº 2, não recurso”. Reforçado no acórdão n.º 6/2017 do Pleno da 1.ª Secção do STA, de 08/06/2017, que veio uniformizar jurisprudência nos seguintes termos: “Do despacho saneador proferido em ação administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal administrativo de círculo cabe prévia dedução de reclamação para a conferência do próprio tribunal de 1.ª instância, por aplicação dos arts. 27.º, n.º 2, 29.º, n.º 1, e 87.º do CPTA e 40.º, n.º 3, do ETAF na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, e não imediata interposição de recurso jurisdicional” (publicado no Diário da República n.º 186/2017, Série I de 26/09/2017). Em pelo menos duas ocasiões o STA divergiu deste entendimento, acórdãos de 09/11/2016, proc. n.º 1568/15, e de 30/11/2016, proc. n.º 0689/15 (disponíveis em www.dgsi.pt), decidindo que o “disposto no art. 27.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, na redação anterior à que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, não é aplicável nos tribunais de 1.ª instância, estando a sua aplicação reservada para os tribunais superiores.” Bem como o TCAN em acórdãos de 06/11/2015, proc. n.º 1053/12.4BEAVR, de 22/01/2016, proc. n.º 1327/15.2BEBRG, de 04/12/2015, proc. n.º 605/14.2BECBR, e de 28/02/2020, proc. n.º 304/11.7BEMDL (disponíveis em www.dgsi.pt). Tudo visto, a presente situação assume contornos singulares, que de seguida se passam a descrever. O saneador sentença foi proferido em março de 2015. A conta dos autos foi elaborada em abril de 2016. E em junho de 2016, constata-se que os autores não haviam sido notificados daquela decisão que poria termo ao processo. Seguiu-se então a respetiva notificação aos autores / reclamantes. Admitindo que da decisão aqui recorrida não cabia recurso, mas sim reclamação para a conferência, depara-se-nos o obstáculo da lei ter deixado de prever, por regra, o funcionamento coletivo dos tribunais administrativos de círculo. Ora, apenas com a notificação do saneador sentença aos autores se pode configurar, hipoteticamente, o início da instância recursiva. Posto que só a partir desse momento se iniciou o prazo para uma eventual impugnação da decisão proferida. Repise-se, as alterações efetuadas pelo D-L n.º 214-G/2015 ao ETAF, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entraram em vigor no dia 03/10/2015, cf. o respetivo artigo 15.º, n.º 4. Mostrando-se cristalizada tal alteração legislativa, a figura da reclamação para a conferência já não fazia parte das formas de impugnação das decisões dos tribunais administrativos de círculo. Donde se afigura que aqui, em particular, os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança impõem a admissão do recurso. Improcede, pois, a invocada questão. Invoca ainda o recorrido que o recurso, mesmo a proceder, não poderá ter qualquer utilidade, já que o principal fundamento da decisão recorrida não está abrangido pelo seu objeto, devendo ser rejeitado por manifesta inutilidade. Ora, como vem entendendo o STA, v.g., no acórdão de 17/01/2019, proc. n.º 02715/17.5BELSB (disponível em www.dgsi.pt), desde que se possa descortinar “um ataque à sentença, visto ser impugnado o julgado que nesta foi efetuado sobre o ato impugnado, com a explicitação das razões da discordância do recorrente relativamente à solução que naquela fora adotada, não se pode, assim, considerar que o recorrente, na sua alegação, ignorou completamente a sentença recorrida, a que não fez, ainda que de forma indireta, qualquer reparo ou crítica, nem, muito menos, que seja patente que se alheou das razões que a fundamentaram.” No caso, a discordância invocada relativamente à decisão proferida em primeira instância é, de alguma forma, transversal. Pelo que também aqui não se vislumbra objeção à admissão do recurso. d) do erro de julgamento Invocam os recorrentes, em síntese, que a decisão em causa: - viola o princípio pro actione, pois perante um articulado insuficiente devia ser proferido despacho de aperfeiçoamento, configurando tal omissão uma nulidade processual; - constitui uma decisão surpresa, pois os demandados não invocaram a ilegitimidade ativa dos autores por referência à omissão de alegação quanto à violação de interesses difusos; - faz interpretação inconstitucional do direito de ação popular; - enquanto eleitores no pleno exercício dos seus direitos civis e políticos, assiste-lhes o direito de ação popular corretiva sobre os atos praticados pelos órgãos do seu município. Da decisão sob recurso consta o seguinte discurso fundamentador: “Desde já importa deixar claro que os Autores, na petição inicial, invocam a sua legitimidade decorrente da acção popular para a defesa de interesses difusos e não a sua legitimidade ao abrigo da denominada acção popular correctiva, art. 55.º, n.º 2, do CPTA. Compulsada a petição inicial, tal resulta de forma clara, uma vez que do elenco de actos impugnados não constam apenas actos praticados por órgãos das autarquias locais, o que só por si afasta a legitimidade processual para a tutela da legalidade objectiva conferida pelo art. 55.º, n.º 2, do CPTA. Assim, o que importa analisar é se os Autores têm legitimidade activa conferida pelo recurso à acção popular supletiva, art. 9.º, n.º 2, do CPTA e Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto. A acção popular ou o direito de acção popular consubstancia um alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos na defesa de interesses difusos e gerais da colectividade, legal e constitucionalmente protegidos, tais como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, entre outros. O direito de acção popular visa a obtenção de tutela jurídica de interesses da comunidade em geral, os quais não se confundem com os interesses directos e pessoais que legitimam o direito de acção judicial para a tutela de posições jurídicas subjectivas. Para efeitos de impugnação de actos administrativos, a legitimidade activa é legalmente conferida a quem é titular de um interesse directo e pessoal, art. 55.º, n.º 1, alínea a), do CPTA. Esta é a regra geral válida para os particulares face aos actos da Administração. Apenas na ausência dessa posição processual é justificado o recurso à acção popular, ou seja, a acção popular (a legitimidade conferida pela mesma) tem um carácter residual face à legitimidade conferida pela titularidade de interesse directo e pessoal. Assim, a tutela de posições jurídicas colectivas beneficia de um alargamento de legitimidade pela ausência (necessária) de um interes se directo e pessoal que confira o direito de acção judicial. O contraponto da legitimidade alargada conferida pela acção popular estará na utilização residual da mesma, a qual deve ser afastada aquando da presença de um interesse directo e pessoal face a uma actuação da Administração lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos . O cariz residual da legitimidade da acção popular implica ainda que a tutela pretendida respeite a interesses suficientemente difusos da comunidade de forma a não se confundirem com os interesses pessoais e directos de cada um dos seus membros. Nos presentes autos, face à posição assumida pelos Autores em sede de procedimento administrativo junto da Entidade Demandada Município de Santa Cruz, surge com evidência a legitimidade dos Autores advinda da titularidade de interesse directo e pessoal, por alegadamente terem sido lesados nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, cfr. os requerimentos subscrito pelos Autores e a reclamação apresentada pela Autora M....., dirigidos à Entidade Demandada, a fls. 201-208 dos autos. Deste modo, e face à natureza residual da acção popular, é manifesta a utilização ilegítima da mesma, não sendo admissível o recurso a esta. Por outro lado, os Autores apesar de alegarem que pretendem fazer cessar e perseguir judicialmente as infracções a interesses difusos praticadas pela Entidade Demandada, mencionando os mesmos, nada mais referem quanto aos concretos interesses da colectividade que prendem acautelar. Os Autores na enunciação dos vícios imputados aos actos da Administração, não efectuam qualquer concretização da medida em que os mesmos afectam directa ou indirectamente os bens jurídicos relativamente aos quais pretendem obter tutela jurídica. Referem-se exclusivamente à violação de normas legais e regulamentares de direito administrativo o que é claramente insuficiente para a caracterização e identificação de um interesse difuso. Ou seja, para aferir a legitimidade activa dos Autores, em sede de acção popular, os mesmos deviam caracterizar a forma como os interesses difusos são ofendidos, o modo como esta ofensa se projecta nos demais cidadãos ou o modo como a colectividade é afectada pela violação dos alegados interesses difusos, vide neste sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 23/01/2014, processo n.º 10452/13. Compulsada a causa de pedir é manifesto que não é possível aferir da posição de autores populares pois não é alegado em que medida os interesses difusos da comunidade em que se inserem – Município de Santa Cruz - são afectados pela actuação da Administração. Pergunta-se: de que forma os interesses difusos da comunidade em que se inserem os Autores, nomeadamente, o ordenamento do território, o urbanismo, o ambiente, a qualidade de vida, são afectados pelas alegadas ilegalidades dos actos praticados pelas Entidades Demandadas? É claramente omissa a alegação dos Autores sobre a factualidade necessária ao apuramento das eventuais lesões infligidas pelos actos da Administração, aos supra referidos bens jurídicos. Concluo, face ao supra exposto, pela procedência da excepção de ilegitimidade processual dos Autores na presente acção, o que obsta ao prosseguimento do processo nos termos do art. 89.º, n.º 1, alínea d), do CPTA. Constitui a ilegitimidade processual uma excepção dilatória, a qual impede legalmente o conhecimento pelo Tribunal do mérito da acção e gera a absolvição da instância da s E.D. e dos contrainteressados, art. 278.º, n.º 1, alínea d), art. 576.º, n.º 2, ambos do CPC, ex vi do art. 1.º, do CPTA.” Adiante-se já que não merece censura a decisão sob recurso, que portanto será de manter. Todas as questões invocadas pelos aqui autores foram objeto de apreciação por este TCAS em caso muito semelhante, sendo mesmo idênticas as questões de direito controvertidas, no acórdão tirado no processo n.º 213/05.9BEFUN, datado de 14/06/2016 (com revista negada pelo STA em acórdão de 11/01/2019; e seguindo já o entendimento adotado no acórdão do TCAS de 23/01/2014, proc. n.º 10452/13). Por se sufragar na íntegra tal entendimento, adota-se aqui a fundamentação aí vertida e que se passa a reproduzir: “A interpretação seguida no acórdão recorrido não incorre em interpretação desconforme do direito de acção popular, nos termos em que se encontra previsto no n.º 3 do artigo 53.º da Constituição e concretizado na lei ordinária, a Lei de Ação Popular, nos preceitos indicados pelo Recorrente, os artigos 1.º, n.º 2 e 13.º da Lei n.º 85/95, de 31/08, nem tão pouco com a norma do n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, a respeito do alargamento da legitimidade ativa. Da alegação do Autor extrai-se, antes de mais, a invocação da defesa da tutela da legalidade urbanística, decorrentes da edificação de construção em violação da legalidade aplicável. Para além da alegada defesa da tutela objectiva da legalidade urbanística, nada mais invoca o Autor que permita caracterizar o interesse difuso que visa defender, sendo insuficiente a sua expressa menção. Embora proceda o Autor correctamente quanto à caracterização da ação popular, mediante enunciação dos preceitos legais que consagram o direito de acção popular, não procede à alegação em termos que permitam sustentar a qualidade de que se arroga, de ser Autor popular. Analisando toda a alegação constante da petição inicial, resulta que por nenhum momento o Autor alega que a construção levada a efeito ou sequer que a manutenção desse status quo ao longo do tempo, lese os “interesses da comunidade”, nem procede à enunciação explícita de qual o direito difuso que visa proteger, invocando uma panóplia vasta dos interesses difusos. Embora se compreenda que está em causa a defesa do urbanismo, não logra o Autor invocar ou caracterizar no que a violação desse direito se projecta nos demais cidadãos, não decorrendo da sua alegação de que modo os cidadãos de Santa Cruz ou sequer do Funchal são afectados pela alegada ilegalidade urbanística. Acresce que o Autor nada alega sobre o que possa afectar, directa ou indirectamente, o direito à qualidade de vida dos cidadãos ou sequer, do ordenamento do território, de modo que a tutela reclamada em juízo se redunde na salvaguarda de direitos que se reflectem em toda a comunidade. Tal como já antes decidido, assim, não resulta da alegação do Autor que em consequência de tal ameaça ou violação do interesse difuso urbanístico, seja afectada a qualidade de vida dos residentes ou que estes sejam afectados, por o Autor se limitar a enunciar os direitos difusos, desprovidos de qualquer caracterização, assim como os preceitos legais que considera infringidos. Embora o Autor enuncie os preceitos que considera ser postergados, em nenhum momento caracteriza de facto a situação, de modo a fazer corresponder a realidade existente ao âmbito da previsão das normas legais ou regulamentares alegadamente violadas. Nada decorre da alegação do Autor que permita caracterizar de facto a situação em causa, de forma a poder extrair a lesão aos direitos e interesses invocados. Decorre que toda a ação e sua respectiva causa de pedir se encontra fundamentada e estruturada com base em pretensas violações de normas urbanísticas que disciplinam o licenciamento urbanístico de obras particulares, sem uma alegação que permita projectar o alegado interesse difuso na coletividade. A mera alegação do Autor como cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos e defensor da tutela da legalidade urbanística, mostra-se, pois, insuficiente para a titularidade de um interesse difuso, pois que não invoca nenhuma razão que permita a intervenção da ação popular, que tem incidência na tutela de interesses difusos. Não se vislumbra naquelas alegações qualquer interesse de toda a comunidade que legitime, sequer, a intervenção uti cives do Autor, pois que a intervenção uti singuli está afastada por via da acção popular. Em conformidade com o exposto entende-se que atenta a particular conformação e natureza da ação popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, ainda que exercida por um particular, tem de considerar-se que não caracterizado um interesse difuso que legitime o direito que a acção popular postula. Acresce ainda, que o Autor não logra sequer alegar e muito menos demonstrar, quem são os cidadãos prejudicados, pois nada refere a esse respeito, pelo que, não se mostra alegado em que medida é que o respectivo interesse difuso sai prejudicado, pois como se disse, não se vislumbra, sem mais, a existência de um prejuízo para a comunidade pelo facto de ter sido edificada uma determinada construção. Pelo que, o Autor formula pretensão que se mostra não inserida no núcleo de interesses previstos no âmbito do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 83/95, de 31/08 ou que tutele o referido núcleo de interesses a defender, ou sequer, que demonstre a ofensa de interesses de toda a comunidade. A pretensão do Autor, enquanto particular, visando a defesa do que caracterizam como sendo uma violação das regras de legalidade urbanística, perpetuada pelos Contrainteressados e mantida pelo Município, sem mais, isto é, desacompanhada de outra alegação de facto, não permite que se qualifique o interesse em presença como difuso, para efeitos de legitimidade popular. Para efeitos da Lei de Ação Popular e do CPTA, qualquer cidadão, independente de ter ou não interesse directo na demanda, é titular do direito de ação popular para defesa de alguns dos direitos aí previstos, onde se inclui o urbanismo, mas não basta a invocação da defesa desse direito, para que se encontrem preenchidos os pressupostos legais de exercício do direito de acção popular. Doutro modo, toda e qualquer acção de defesa da legalidade urbanística equivaleria ao exercício do direito de ação popular, o que não corresponde ao regime legal delineado. No caso, não se mostra caracterizada a defesa de interesses que respeitam a toda a comunidade, pelo que, não visando a presente ação a defesa do direito difuso do urbanismo, não é de reconhecer legitimidade ao demandante para agir em juízo como Autor popular, nos termos das disposições conjugadas do artigo 1.º do ETAF e do artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, conjugado com os artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 2.º, n.º 1 e 12.º, n.º 1, da Lei n.º 82/95, de 31/08. Também neste sentido, num caso em que era reclamada a defesa da legalidade urbanística, sendo alegada a violação de normas do Regulamento do PDM e pedida a demolição de uma construção edificada sem licença municipal, como forma de repor a legalidade anterior, cfr. o douto Acórdão deste Tribunal, datado de 08/02/2007, proc. nº 02168/06, segundo o qual: “1. O conceito de interesses difusos reconduz-se a interesses sem titular determinável, meramente referíveis, na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas. 2. Só por si, a colocação de dois sinais de trânsito proibido num determinado arruamento urbano sem residentes e a construção não licenciada de uma cerca e alpendre, não configuram a violação de interesses difusos da concreta comunidade urbana.”. (…) No demais vem o Recorrente sustentar que o Tribunal a quo em nenhum momento anterior à decisão recorrida veio julgar enfermar a petição inicial de ineptidão ou sequer formulou um convite ao aperfeiçoamento, devendo o Tribunal pautar a sua conduta segundo as regras de boa-fé e recusar-se interpretar a petição inicial do Autor de forma a não ver o que é patente e notório. Alega que poderá a petição inicial incorrer numa alegação deficiente e não a ausência de quaisquer factos essenciais ou novos factos, podendo o Tribunal interpretar todo o articulado. O Tribunal decidiu como se a petição inicial fosse deficiente, e não inepta, pois esta nunca foi invocada, pelo que o Tribunal deveria dar cumprimento ao princípio pro actione, em face do artigo 7.º do CPTA, devendo interpretar as normas processuais em termos que favoreçam as pronúncias sobre o mérito da causa. Por assim não ter entendido o Tribunal a quo, infringiu as normas dos artigos 7.º e 88.º, n.º 2 do CPTA. Mais alega que em momento algum no processo foi suscitada qualquer questão prévia relativa à ilegitimidade ativa do Autor por ele não ter alegado e invocado na sua petição inicial a medida concreta em que os atos impugnados violavam os interesses difusos, por os Contrainteressados não a terem invocado, antes tendo sido invocada oficiosamente pelo Tribunal, sem que tivesse sido respeitado o princípio do contraditório. Ao não ter sido dada a possibilidade de o Autor se pronunciar defende o Recorrente que foi omitido ato processual que se impunha, o qual afeta a decisão da causa e constitui nulidade processual. Vejamos todo o alegado pelo Recorrente. No que respeita a ter sido violado o princípio do contraditório não assiste qualquer razão ao Autor, ora Recorrente, pois como bem decidiu o Tribunal a quo no âmbito do conhecimento da reclamação apresentada, a questão da falta de legitimidade ativa do Autor foi suscitada na contestação dos Contrainteressados, sob a invocação “Da impropriedade do meio processual utilizado por inaplicabilidade in casu do instituto da ação popular”. Sobre esta questão o Autor teve oportunidade de se pronunciar, nada tendo acrescentado à sua alegação. O respeito pelo princípio do contraditório exige que à parte afetada pela decisão a proferir seja dada a oportunidade de se pronunciar sobre a questão jurídica concretamente em causa, sem que se imponha ser notificada de todos os fundamentos ou argumentos que a determinam, segundo a distinção que se impõe fazer entre questão e argumento. Nem o Tribunal está adstrito de conhecer de todos e de cada um dos argumentos invocados pelas partes, mas apenas de conhecer e decidir a questão que lhe se seja colocada, como não têm de ser apresentados à parte, no exercício do princípio do contraditório, todos os argumentos ou fundamentos que servem de base à decisão da questão concretamente suscitada. O princípio do contraditório não tem o alcance projetado pelo ora Recorrente, pois sendo notificado e tendo conhecimento de que se encontra suscitada uma questão sobre a qual recai sobre o Tribunal o dever de conhecimento, é sobre a parte que recai o poder de se pronunciar, com o alcance que a sua estratégia de defesa lhe oferece. Neste sentido, não assiste razão ao Recorrente quanto à censura que dirige ao Tribunal a quo, em relação à violação do princípio do contraditório. No que respeita à violação do princípio pro atione, previsto no artigo 7.º do CPTA e à falta de emissão de despacho de convite ao aperfeiçoamento, também não assiste razão ao Autor, pelas razões que fundamentam a decisão de absolvição da instância. Não está em causa uma situação em que a alegação de facto e/ou de direito constante da petição inicial se apresente incompleta, incompreendida, omissa em relação a algum facto essencial ou sequer ininteligível, que permita a sua correção e sanação e, com isso, o normal prosseguimento da instância. Por outro lado, também não se configura a questão de ilegitimidade ativa como uma questão que determine a ineptidão da petição inicial e com isso, a nulidade do processo, para que o juiz devesse ter decidido nesse sentido. A razão que motiva a decisão de absolvição da instância prende-se com a falta de uma condição ou qualidade intrínseca do Autor, a qual, por isso, não é passível de ser sanada ou corrigida. Isto porque a legitimidade consiste numa posição da parte perante determinada ação, sendo uma “questão de posição das partes em relação à lide” – Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, I, pp. 74. Por estar em causa uma referência concreta da legitimidade à ação, a legitimidade já foi designada como legitimatio ad causam, como forma de legitimação para determinada ação, por oposição à legitimatio ad processum, que é a capacidade judiciária – vide Antunes Varela, J. Miguel Beleza e Sampaio e Nora, obra cit., pp. 132. Assim, “Não basta assim saber quem são as partes (em sentido formal) no processo. Para que o juiz se possa pronunciar sobre o mérito da causa, importa ainda saber quais devem ser as partes em sentido substancial, porque só a intervenção destas em juízo garante a legitimidade para a acção.” – Idem, pp. 132. “A legitimidade, tal como os restantes pressupostos processuais, constitui um requisito essencial para que o juiz profira decisão, não apenas sobre a causa, mas sobre o mérito da acção. E para tal não basta (…) ser parte em sentido formal; é essencial ser parte em sentido substancial. Não basta, noutros termos, saber quem propôs a acção e contra quem a providência foi requerida; torna-se necessário saber quem devia propor e contra em quem devia ser proposta, para que o juiz possa utilmente conhecer do fundo da causa. E essa resposta só pode ser obtida em face da relação material controvertida.” – Ibidem, pp. 151. Preceituavam os n.ºs 1 e 2 do artigo 88.º do CPTA, na sua versão originária, com a epígrafe “Suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados”, o seguinte: “1 – Quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objeto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente. 2 – Quando a correcção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correcção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.” No mesmo sentido, a reforma do CPTA de 2015 estabelece no artigo 87.º, em correspondência com o regime processual civil, no n.º 2 e segs. do artigo 590.º do CPC, o despacho pré-saneador, nos termos do qual o juiz (i) conhece de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, (ii) providencia pela correção das irregularidades formais ou substanciais dos articulados e (iii) o suprimento de exceções dilatórias, em respeito do disposto no artigo 88.º do CPTA e do dever de gestão processual, previsto no n.º 2 do artigo 6.º do CPC e no n.º 2 do artigo 7.º-A do CPTA. O artigo 87.º, sob a epígrafe “Despacho pré-saneador”, adota a seguinte redação: “1 – Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz, que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador destinado a: a) Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias; b) Providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados, nos termos dos números seguintes; c) Determinar a junção de documentos com vista a permitir a apreciação de exceções dilatórias ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da causa no despacho saneador. 2 – O juiz convida as partes a suprir as irregularidades dos articulados, fixando prazo para o suprimento ou correção do vício, designadamente quando careçam de requisitos legais ou a parte não haja apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.” (sublinhados nossos). O artigo 7.º-A, epigrafado “Dever de gestão processual”, prevê o seguinte: “1 – Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismo de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável. 2 – O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância, ou quando a danação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo.” (sublinhados nossos). Quanto ao que releva para a questão controvertida, dos citados preceitos resulta um poder-dever de suprimento oficioso de exceções dilatórias, seja por regularização por iniciativa do tribunal, seja por sanação por impulso processual da parte mediante convite do tribunal. O estabelecido em tais normas legais, nos n.ºs 1, alínea a) e n.º 2, do artigo 87.º e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 7.º-A, do CPTA, não diferem significativamente do disposto nos n.ºs 1 a 4 do artigo 590.º e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º, do CPC. Os n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º do CPC, a respeito do dever de gestão processual a cargo do juiz, prevê que cumpre ao juiz promover “oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação” (n.º 1) e que “o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais que sejam suscetíveis de sanação” (n.º 2). O artigo 590.º do CPC, concretizando o dever de gestão inicial do processo, consagra o poder-dever de o juiz “providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º” [n.º 2, al. a)]. Aqui chegados e vertendo os normativos de direito ao caso em apreço, não se impunha ao Tribunal a quo a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, por não estar em causa matéria que pudesse ser aperfeiçoada pelo Autor, nenhuma imperfeição se detectando ao nível do articulado da parte. A questão coloca-se ao nível na própria condição em que o Autor se apresenta em juízo, em face do objecto da causa e dos direitos e interesses que nela são discutidos, não assistindo legitimidade ativa aos cidadãos para a defesa de interesses públicos, mas apenas de interesses difusos e estes não se configurarem em juízo. A legitimidade ativa de que o Autor se arroga está constitucional e legalmente atribuída ao Ministério Público, cabendo-lhe a ele a defesa da legalidade administrativa e de uma forma muito precisa, a defesa e tutela dos interesses difusos. O actual contencioso administrativo de cariz eminentemente subjectivista não atribui legitimidade ativa aos cidadãos para a defesa da legalidade objectiva como interesse juridicamente tutelável, antes exigindo uma conexão jus-subjetiva, que se conecte com a sua esfera jurídica ou então sob a dimensão de tutela de interesses difusos, que a presente instância não permite configurar. Neste sentido, não se impunha a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, não tendo sido violado o princípio pro actione, previsto no artigo 7.º do CPTA. Fazendo nossa a fundamentação do referido aresto, impõe-se concluir que bem andou o Tribunal a quo, ao julgar procedente a exceção de ilegitimidade processual dos autores na presente ação, o que obsta ao prosseguimento do processo nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. d), do CPTA. Donde, impõe-se negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida. * IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação para a conferência e manter a decisão sumária que negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Sem custas, atento o disposto no artigo 4.º, n.º 1, al. b), do RCP. Lisboa, 15 de outubro de 2020 Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, o relator consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Ana Cristina Lameira e Catarina Vasconcelos têm voto de conformidade com o presente acórdão. (Pedro Nuno Figueiredo)

Sumário

II. O objeto da ação popular é a defesa de interesses difusos, o que não se confunde com a defesa de interesses singulares ou públicos.

III. Se o autor não demonstra como a invocada violação do interesse urbanístico se projeta noutros cidadãos ou o modo como é afetada a coletividade, não se mostra sustentada a qualidade de autor popular.

Texto Integral

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

I. RELATÓRIO

M. .... e H..... intentaram ação popular contra o Município de Santa Cruz e contra a Região Autónoma da Madeira, indicando como contrainteressados J....., P....., S.A., S....., Lda., J....., E..... e J....., peticionando a anulação de deliberações da Câmara Municipal de Santa Cruz de 27/07/1995 e de 27/07/2000, resolução do Conselho do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira de 13/07/2000, despacho do Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz de 09/08/2000, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 23/01/2001, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 20/02/2001, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 21/03/2002, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 13/03/2003, despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 28/01/2005, e despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz de 09/03/2005.

Citadas as entidades demandadas e os contrainteressados, apresentaram contestação a Região Autónoma da Madeira e J....., por exceção, invocando a ilegitimidade dos autores e a inimpugnabilidade do ato daquela entidade, e por impugnação.

Por decisão de 28/02/2015, o TAF do Funchal julgou procedente a exceção de ilegitimidade dos autores, absolvendo da instância as entidades demandadas e os contrainteressados.

Inconformados com tal decisão, os autores interpuseram recurso, terminando as suas alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:

“a) Na p.i. os recorrentes invocaram, de forma discriminada e expressa, o rol dos vícios de invalidade que imputam aos atos administrativos impugnados

b) Tais atos praticados pelas ED’s respeitam a alterações de operações de loteamento e obras de edificação;

c) A sentença recorrida funda-se no afirmado pressuposto de que os AA. não alegaram na sua petição inicial a medida em que os atos impugnados violam os interesses difusos em apreço;

d) Numa tal possibilidade impunha-se observância do principio pro actione, que impõe a interpretação das normas processuais no sentido que favoreça uma pronúncia do Tribunal sobre o mérito das pretensões que o A. formulou ao intentar estes autos de AAE;

e) A sentença recorrida infringe tal princípio processual, pois que não promove, qualquer sua possibilidade de apreciar o mérito das pretensões formuladas pelo A.;

f) Ante um articulado insuficiente está o Tribunal vinculado a proferir despacho de aperfeiçoamento destinado a corrigir irregularidade ou suprir exceções dilatórias. — cfr. art. 88°/2 do CPTA;

g) Nos autos, tal despacho não foi praticado nos autos e foi omitido não obstante ser processualmente devido;

h) Tal omissão processual afeta a boa decisão da causa e constitui nulidade processual, que deve ser declarada com as legais consequências. — cfr. arts. 88°/2 do CPTA e 195° do CPC, ex vi art. Io CPTA;

i) Na matéria de exceção conhecida — a da ilegitimidade ativa dos AA. — os seus fundamentos não tem qualquer correspondência com a matéria aduzida para tanto pelos demandados, sendo diversos;

j) Os demandados nunca invocaram nos autos a dita ilegitimidade ativa por referência a qualquer omissão de alegação quanto à medida em que os atos administrativos impugnados violavam os ditos interesses difusos, como o Tribunal julgou;

l) Tal questão foi introduzida nos autos pelo Tribunal a quo unicamente em sede de prolação da sentença, aqui sob recurso;

m) Ora, tendo sida descortinada oficiosamente tal nova e diferente questão de pretensa ilegitimidade ativa dos AA., com diferente fundamento da constante da alegação dos demandados e sobre a qual se pronunciaram na sua resposta, impunha-se observar princípio do contraditório, facultando-lhes a possibilidade de sobre a mesma poder se debruçar. - cfr. art. art. 3°/3 CPC, ex vi art. Io CPTA, 6°, 87°/l - al. a) deste último;

n) Não tendo tal acontecido, o Tribunal a quo decidiu como decidiu tal questão à revelia dos AA. quanto aos concretos fundamentos em apreço;

o) Os princípios do contraditório e do processo equitativo impedem a tomada de decisões jurisdicionais de surpresa, como a ora recorrida, sem que à parte seja confenda a possibilidade de sobre os seus possíveis fundamentos se pronunciar. — cfr. art. 3°/3 do CPC, 8771 - al. a) do CPTA e 2074 da CRP;

p) Tal omissão afeta a boa decisão da causa e constitui nulidade processual, que deve ser declarada com as legais consequências. — cfr. art. 195°, 8771- al. a) do CPTA, 373 CPC e 2074 CRP;k

q) Na p.i. os AA. invocaram todos os fatos constitutivos do seu direito e, bem assim, tudo quanto necessário à demonstração da sua da sua legitimidade processual ativa, como consta dos artigos 258° e 259°;

r) Como foram expressos na identificação dos interesses difusos afetados/infringidos pelas ED’s e CI’s, através dos atos administrativos impugnados;

s) E que tal infração aos interesses difusos foram perpetradas com a prolação dos atos administrativos impugnados nos autos;

t) De forma lógica e coerente, essa infração decorre, em si mesma, de cada um dos vícios de invalidades imputados aos atos administrativos impugnados, sob pena de completa tautologia na interpretação do articulado dos AA.;

u) O acervo legal e regulamentar cuja violação foi invocado na p.i. a pretexto de cada vício prossegue/defende/salvaguarda os mteresses difusos expressos pelos AA.;

v) Pois que tais regras jurídicas integram o direito do urbanismo, do ordenamento do território, do direito de ambiente e visam a qualidade de vida dos munícipes da ED autarquia local; x) De cada vício imputado aos atos administrativos é manifesta e evidente a infração dos interesses difusos em apreço, pois que se mostram infringidas normas legais/regulamentares que os prosseguem e salvaguardam e sem tais infrações imputadas a cada ato impugnado inexiste vício de invalidade; z) A concreta medida dessa dita infração, a qual, como é natural, lógico e coerente, é aquela que, no mínimo dos mínimos e pelo menos, decorre dos concretos e de cada um dos vícios de invalidade invocados pelos AA. e imputados aos atos impugnados;

aa) E a mesma materializa-se, em face da concreta alegação feita na p.i., nos concretos termos em que cada um dos atos administrativos impugnados é atingido por cada um dos vícios invalidantes alegados;

bb) O acervo legal e regulamentar em causa só podem, em termos de normalidade e de acordo com as opções político-administrativas, o correto e adequado ordenamento do território, o correto e adequado urbanismo, o correto e adequado bom ambiente e a qualidade de vida;

cc) Pretender o inverso é admitir como plausível e juridicamente possível que o acervo legal e regulamentar invocado na p.L possa prosseguir a negação/destruição dos interesses difusos [i.é, o desordenamento do território, a confusão urbanística, etc.], e só nesse absurdo iníquo tem sentido lógico a decisão ora sob recurso;

dd) A sentença recorrida não interpreta a p.i., contraria a boa fé processual e a economia processual, como desconsidera o que é notório no contexto daquele articulado e dos autos. — cfr. art. 8º/1 do CPTA e 4I2º/1 do CPC.

ee) O direito de ação popular é um direito fundamental (cfr. 52/3° da CRP), que vincula uma interpretação das restantes normas legais em conformidade com a Constituição, o que não ocorre na situação dos autos;

dd) O Tribunal a quo limitou e coartou, em substancia, o exercício de tal direito de ação popular, de natureza constitucional, dos AA., com recurso a uma interpretação meramente formal e ilógica dos termos da p.i. e das normas invocadas;

ff) Tal interpretação se não conforma com o disposto no art. 52°/3 CRP, pelo que tal dita interpretação se afigura inconstitucional. — cfr. art. 18° da CRP;

gg) Por outro lado, inexiste qualquer supletividade do direito de ação popular por comparação com os demais títulos de legitimidade processual ativa;

hh) Do disposto nos arts. 52°/3 da CRP, 1.º e 2.º da LAP e 9º/2 do CPTA, decorre que é parte legitima qualquer pessoa que vise defender ou proteger os interesses aí elencados e que esteja no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos;

ii) E que tal fonte de legitimidade ativa é tão principal como outra qualquer (cfr. art. art. 55°/l do CPTA), como a qualquer pessoa é possível prevalecer-se do título de legitimidade que se lhe afigure adequado;

jj) Na situação dos autos, os AA. prevaleceram-se da sua qualidade de cidadãos no pleno gozo dos seus direitos civis e políticos e do fim de defesa dos interesses difusos por si elencados no art. 259° da p.i.;

ll) Os quais interesses foram infringidos e prejudicados pelos atos administrativos ilegais praticados;

mm) Tal tanto basta, para que à luz das normas dos 52°/3 da CRP, 1º e 2º da LAP e 9°/2 e 55°/l -al. f) do CPTA, lhe seja reconhecida legitimidade processual ativa;

nn) Finalmente, mesmo que assim não fosse, é notório que estes autos foram intentados também contra uma autarquia local — Município de Santa Cruz — e que do acervo dos atos administrativos impugnados só um foi praticado por diferente ED;

oo) Acresce que é inequívoco que os AA. são eleitores no pleno exercício dos seus direitos civis e políticos e que o são no território da dita autarquia local em cuja circunscrição estão recenseados, como alegaram no art. 258° da p.i.;

pp) Ainda que pudesse o Tribunal a quo ter o entendimento que teve quanto à legitimidade dos AA. a título de autores populares, é fora de dúvida que aos mesmos assiste o direito de ação popular corretiva sobre os atos praticados pelos órgãos do Município de Santa Cruz. — cfr. art. 55°/2 do CPTA;

qq) A sentença recorrida cerceou-lhes tal direito ao não lhes reconhecer a sua legitimidade ativa, pelo menos quanto aos atos da ED autárquica local, na qual são eleitores e estão recenseados. — cfr.- art. 55°/2 do CPTA;

rr) A sentença recorrida enferma em erro de julgamento, incorrendo na violação do disposto nos arts. 52°/3 e 18° da CRP, I°/2 e 13° da LAP, 9D/2, 8%, CPTA, 412% CPC, 55° 1/ - al. f) e 2 do CPTA;

ss) Em consequência, deve ser revogada e substituída por outra que reconheça a legitimidade ativa dos recorrentes enquanto autores populares ou, quando assim se não entenda, titulares do direito de ação popular corretiva, tudo com as legais consequências.

O contra-interessado J..... apresentou contra-alegações, nas quais conclui:

- consubstanciando os autos ação administrativa especial de valor superior à alçada e tendo a decisão recorrida sido proferida por juiz singular, o recurso de apelação de interposto não é admissível, dela cabendo antes previa e necessariamente reclamação para a conferência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 40.º, n.º 3, do ETAF e 27.º, n.º 2, do CPTA, razão pela qual deverá o despacho que admitiu o recurso ser revogado e ser o mesmo liminarmente rejeitado;

- o recurso, mesmo a proceder, não poderá ter qualquer utilidade, já que o principal fundamento da decisão recorrida não está abrangido pelo seu objecto, devendo ser rejeitado por manifesta inutilidade;

- verifica-se a exceção dilatória de ilegitimidade processual ativa, o que constitui fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. d), do CPTA, pelo que bem andou o despacho recorrido ao absolver os demandados da instância.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, por entender que os autores, não obstante alegarem que pretendem tutela judicial para infrações a interesses difusos, não os caracterizam devidamente e nem alegam nem demonstram que se encontram em defesa de interesses de toda a coletividade, nem em que medida a coletividade é ou foi afetada pelos atos das demandadas.

O Juiz Relator, por decisão sumária de 20/12/2019, decidiu negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.

Notificados desta decisão, vêm os autores / recorrentes reclamar para a conferência.

O recorrido apresentou resposta, defendendo a rejeição liminar da reclamação, por incumprimento do ónus de fundamentação da reclamação para a conferência e subsidiariamente que seja suprida a omissão de pronúncia da decisão reclamada, pronunciando-se o acórdão sobre as questões prévias suscitadas nas contra-alegações apresentadas, que devem levar à rejeição do recurso.

Notificados para se pronunciar, os recorrentes vieram pugnar pela improcedência das aludidas questões prévias.

Perante as conclusões das alegações dos recorrentes e contra-alegações apresentadas pelo recorrido, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:

- se a reclamação deve ser rejeitada;

- se ocorre omissão de pronúncia da decisão reclamada;

- se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, ao julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade processual ativa.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTOS

Consta dos autos o seguinte:

a) No dia 27/07/1995, por deliberação da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido pedido de licença administrativa de operação de loteamento, requerido por J..... em 19/07/1995, para construção de um edifício de habitação coletiva na Rua ....., concelho de Santa Cruz (Doc. 1 da petição inicial).

b) No dia 27/07/2000, por deliberação da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido pedido de licença administrativa de operação de loteamento, requerido por J..... em 24/02/2000, relativo a tal construção (Doc. 2 da petição inicial).

c) No dia 13/07/2000, por resolução do Conselho do Governo Regional da Madeira, foi deliberado viabilizar pedido de licença administrativa de operação de loteamento, requerido por J....., relativo a tal construção (Doc. 3 da petição inicial).

d) No dia 09/08/2000, por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido pedido de licença administrativa de obras de edificação, requerido por J..... em 22/10/1998, relativo a tal construção (Doc. 4 da petição inicial).

e) No dia 23/01/2001, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi mandada emitir licença condicionada aos pareceres em falta, relativa a tal construção (Doc. 5 da petição inicial).

f) No dia 20/02/2001, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi ordenada a emissão da “licença condicionada aos pareceres em falta”, relativa a tal construção (Doc. 6 da petição inicial).

g) No dia 21/03/2002, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferida a prorrogação da licença de construção (Doc. 7 da petição inicial).

h) No dia 13/03/2003, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferida a prorrogação da licença de construção (Doc. 8 da petição inicial).

i) No dia 28/01/2005, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferido o pedido de prorrogação da licença de construção por mais 365 dias (Doc. 9 da petição inicial).

j) No dia 09/03/2005, por despacho do Vereador com o Pelouro das Obras Particulares da Câmara Municipal de Santa Cruz, foi deferida a prorrogação da licença de construção, desta vez por 240 dias (Doc. 10 da petição inicial).

k) No dia 10/02/2004, os autores dirigiram requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, do qual consta: “Nós, abaixo assinados, residentes no ....., freguesia do Caniço, vizinhos e interessados no empreendimento que se está a desenvolver no referido sítio à Rua J....., da responsabilidade de J..... (…)” (Doc. 1 da contestação).

l) No dia 25/02/2005, a autora M..... dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, solicitando o envio de fiscalização à obra do contrainteressado J....., que teria provocado um dano no seu imóvel (Doc. 2 da contestação).

m) Na mesma data, a autora M..... dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz, solicitando o indeferimento do pedido de prorrogação referido no ponto i) (Doc. 3 da contestação).

III. APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, as questões a decidir neste processo cingem-se a saber:

- se a reclamação deve ser rejeitada;

- se ocorre omissão de pronúncia da decisão reclamada;

- se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, ao julgar procedente a exceção dilatória de ilegitimidade processual ativa.

a) da rejeição da reclamação

Vem sustentar o recorrido que os reclamantes não cumpriram o ónus de fundamentar a sua reclamação, alegando de forma explícita as razões de discordância relativamente à decisão sumária, pelo que a reclamação para a conferência deve ser liminarmente rejeitada, amparando-se em jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça.

Não se perfilha tal entendimento, nem o mesmo, s.m.o., encontra o devido respaldo legal.

Na reclamação para a conferência afigura-se suficiente que o reclamante expresse a sua vontade de que incida acórdão sobre a questão, sem necessidade de invocar a sua discordância em particular quanto aos fundamentos da decisão singular, conforme decorre do disposto no artigo 652.º, n.º 3, do CPC.

O que sucederá nesses casos é que será admissível reproduzir a fundamentação da decisão singular ou mesmo fazer apenas uma remissão para esta, como se entendeu nos mais recentes acórdãos do STJ de 07/02/2017, no proc. n.º 1032/10.6TBBGC.G1.S1, e de 05/12/2019, no proc. n.º 650/12.2TBCLD-B.S1 (disponíveis em www.dgsi.pt).

Pelo exposto, não é de indeferir a presente reclamação para a conferência.

b) da omissão de pronúncia

Nesta sede, invoca o recorrido que na decisão sumária se omitiu pronúncia quanto a duas questões suscitadas nas contra-alegações, a saber, a inadmissibilidade do recurso interposto, por caber da decisão do juiz singular prévia e necessariamente reclamação para a conferência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 40.º, n.º 3, do ETAF e 27.º, n.º 2, do CPTA, e a manifesta inutilidade do recurso, já que o principal fundamento da decisão recorrida não está abrangido pelo seu objeto.

No segmento que aqui releva, dispõe o artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, que é nula a sentença quando se verifica falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar.

Esta omissão de pronúncia verifica-se perante ausência de posição expressa ou de decisão expressa do tribunal sobre as matérias que os sujeitos processuais interessados submeteram à apreciação do tribunal em sede de pedido, causa de pedir e exceções, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, bem como sobre as que sejam de conhecimento oficioso, mas não perante a ausência de resposta concreta aos argumentos convocados pelas partes em defesa dos seus pontos de vista (cf. acórdãos do STA de 06/02/2019, proc. n.º 0249/09.0BEVIS 01161/16, e de 19/05/2016, proc. n.º 01657/12, e do TCAS de 10/01/2019, proc. n.º 113/18.2BCLSB, de 22/11/2018, proc. n.º 942/14.6BELLE, e de 16/12/2015, proc. n.º 04899/09, todos disponíveis em www.dgsi.pt/).

Vista a decisão constante de fls. 552/574 (SITAF), verifica-se que efetivamente não mereceram pronúncia as questões invocadas, quando de facto o impunha o disposto nos artigos 95.º, n.º 1, do CPTA, e 608.º, n.º 2, do CPC, segundo os quais incumbe ao juiz resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação.

Verificada que está a apontada omissão de pronúncia, passa-se de seguida a supri-la.

c) da inadmissibilidade do recurso

Defende o recorrido que, consubstanciando os autos ação administrativa especial de valor superior à alçada e tendo a decisão recorrida sido proferida por juiz singular, o recurso de apelação interposto não é admissível, dela cabendo antes prévia e necessariamente reclamação para a conferência, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 40.º, n.º 3, do ETAF e 27.º, n.º 2, do CPTA, razão pela qual deverá o despacho que admitiu o recurso ser revogado e ser o mesmo liminarmente rejeitado.

Pronunciaram-se os recorrentes sustentando que a norma processual invocada pela recorrida padece de inconstitucionalidade material, por violação dos princípios do processo equitativo, da segurança jurídica e da proteção da confiança, previstos nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, conforme já decidiu o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 124/2015, de 12/02/2015.

Como é consabido, a presente questão não é nova e tem suscitado entendimentos divergentes a nível da jurisprudência administrativa.

Previa o artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que “[n]as ações administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.”

E o artigo 27.º do CPTA, igualmente na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, previa o seguinte:

“1- Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código:

a) Deferir os termos do processo, proceder à sua instrução e prepará-lo para julgamento;

b) Dar por findos os processos;

c) Declarar a suspensão da instância;

d) Ordenar a apensação de processos;

e) Julgar extinta a instância por transação, deserção, desistência, impossibilidade ou inutilidade da lide;

f) Rejeitar liminarmente os requerimentos e incidentes de cujo objeto não deva tomar conhecimento;

g) Conhecer das nulidades dos atos processuais e dos próprios despachos;

h) Conhecer do pedido de adoção de providências cautelares ou submetê-lo à apreciação da conferência, quando o considere justificado;

i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada;

j) Admitir os recursos de acórdãos, declarando a sua espécie, regime de subida e efeitos, ou negar-lhes admissão.

2- Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.”

O citado artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, foi revogado na alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, passando a partir daí os tribunais administrativos de círculo a funcionar apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada. Bem como foi conferida nova redação ao citado artigo 27.º do CPTA, que passou a ser apenas aplicável aos tribunais superiores.

As alterações efetuadas pelo referido D-L ao ETAF, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entraram em vigor no dia 03/10/2015, cf. o respetivo artigo 15.º, n.º 4.

A questão é há muito debatida nos nossos tribunais.

O acórdão do Tribunal Constitucional invocado pelos reclamantes (n.º 124/2015) efetivamente decidiu “julgar inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo”.

Sucede que tal decisão veio a ser revogada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no acórdão n.º 577/2015, de 3 de novembro, no qual se decidiu “não julgar inconstitucional a norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo” (decisão tomada com o Tribunal Constitucional dividido e com voto de qualidade do então Presidente, publicada no Diário da República n.º 34/2016, Série II de 18/02/2016).

Decisão que veio ao encontro do entendimento anteriormente perfilhado no acórdão uniformizador de jurisprudência n.º 3/2012 do Pleno da 1.ª Secção do STA, de 05/06/2012 (publicado no Diário da República n.º 182/2012, Série I de 19/09/2012), que firmou jurisprudência no sentido de que das “decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação de poderes conferidos no artigo 27º, nº 1, al i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº 2, não recurso”.

Reforçado no acórdão n.º 6/2017 do Pleno da 1.ª Secção do STA, de 08/06/2017, que veio uniformizar jurisprudência nos seguintes termos:

“Do despacho saneador proferido em ação administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal administrativo de círculo cabe prévia dedução de reclamação para a conferência do próprio tribunal de 1.ª instância, por aplicação dos arts. 27.º, n.º 2, 29.º, n.º 1, e 87.º do CPTA e 40.º, n.º 3, do ETAF na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, e não imediata interposição de recurso jurisdicional” (publicado no Diário da República n.º 186/2017, Série I de 26/09/2017).

Em pelo menos duas ocasiões o STA divergiu deste entendimento, acórdãos de 09/11/2016, proc. n.º 1568/15, e de 30/11/2016, proc. n.º 0689/15 (disponíveis em www.dgsi.pt), decidindo que o “disposto no art. 27.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, na redação anterior à que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, não é aplicável nos tribunais de 1.ª instância, estando a sua aplicação reservada para os tribunais superiores.”

Bem como o TCAN em acórdãos de 06/11/2015, proc. n.º 1053/12.4BEAVR, de 22/01/2016, proc. n.º 1327/15.2BEBRG, de 04/12/2015, proc. n.º 605/14.2BECBR, e de 28/02/2020, proc. n.º 304/11.7BEMDL (disponíveis em www.dgsi.pt).

Tudo visto, a presente situação assume contornos singulares, que de seguida se passam a descrever.

O saneador sentença foi proferido em março de 2015.

A conta dos autos foi elaborada em abril de 2016.

E em junho de 2016, constata-se que os autores não haviam sido notificados daquela decisão que poria termo ao processo.

Seguiu-se então a respetiva notificação aos autores / reclamantes.

Admitindo que da decisão aqui recorrida não cabia recurso, mas sim reclamação para a conferência, depara-se-nos o obstáculo da lei ter deixado de prever, por regra, o funcionamento coletivo dos tribunais administrativos de círculo.

Ora, apenas com a notificação do saneador sentença aos autores se pode configurar, hipoteticamente, o início da instância recursiva.

Posto que só a partir desse momento se iniciou o prazo para uma eventual impugnação da decisão proferida.

Repise-se, as alterações efetuadas pelo D-L n.º 214-G/2015 ao ETAF, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entraram em vigor no dia 03/10/2015, cf. o respetivo artigo 15.º, n.º 4.

Mostrando-se cristalizada tal alteração legislativa, a figura da reclamação para a conferência já não fazia parte das formas de impugnação das decisões dos tribunais administrativos de círculo.

Donde se afigura que aqui, em particular, os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança impõem a admissão do recurso.

Improcede, pois, a invocada questão.

Invoca ainda o recorrido que o recurso, mesmo a proceder, não poderá ter qualquer utilidade, já que o principal fundamento da decisão recorrida não está abrangido pelo seu objeto, devendo ser rejeitado por manifesta inutilidade.

Ora, como vem entendendo o STA, v.g., no acórdão de 17/01/2019, proc. n.º 02715/17.5BELSB (disponível em www.dgsi.pt), desde que se possa descortinar “um ataque à sentença, visto ser impugnado o julgado que nesta foi efetuado sobre o ato impugnado, com a explicitação das razões da discordância do recorrente relativamente à solução que naquela fora adotada, não se pode, assim, considerar que o recorrente, na sua alegação, ignorou completamente a sentença recorrida, a que não fez, ainda que de forma indireta, qualquer reparo ou crítica, nem, muito menos, que seja patente que se alheou das razões que a fundamentaram.”

No caso, a discordância invocada relativamente à decisão proferida em primeira instância é, de alguma forma, transversal.

Pelo que também aqui não se vislumbra objeção à admissão do recurso.

d) do erro de julgamento

Invocam os recorrentes, em síntese, que a decisão em causa:

- viola o princípio pro actione, pois perante um articulado insuficiente devia ser proferido despacho de aperfeiçoamento, configurando tal omissão uma nulidade processual;

- constitui uma decisão surpresa, pois os demandados não invocaram a ilegitimidade ativa dos autores por referência à omissão de alegação quanto à violação de interesses difusos;

- faz interpretação inconstitucional do direito de ação popular;

- enquanto eleitores no pleno exercício dos seus direitos civis e políticos, assiste-lhes o direito de ação popular corretiva sobre os atos praticados pelos órgãos do seu município.

Da decisão sob recurso consta o seguinte discurso fundamentador:

“Desde já importa deixar claro que os Autores, na petição inicial, invocam a sua legitimidade decorrente da acção popular para a defesa de interesses difusos e não a sua legitimidade ao abrigo da denominada acção popular correctiva, art. 55.º, n.º 2, do CPTA.

Compulsada a petição inicial, tal resulta de forma clara, uma vez que do elenco de actos impugnados não constam apenas actos praticados por órgãos das autarquias locais, o que só por si afasta a legitimidade processual para a tutela da legalidade objectiva conferida pelo art. 55.º, n.º 2, do CPTA.

Assim, o que importa analisar é se os Autores têm legitimidade activa conferida pelo recurso à acção popular supletiva, art. 9.º, n.º 2, do CPTA e Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.

A acção popular ou o direito de acção popular consubstancia um alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos na defesa de interesses difusos e gerais da colectividade, legal e constitucionalmente protegidos, tais como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, entre outros.

O direito de acção popular visa a obtenção de tutela jurídica de interesses da comunidade em geral, os quais não se confundem com os interesses directos e pessoais que legitimam o direito de acção judicial para a tutela de posições jurídicas subjectivas.

Para efeitos de impugnação de actos administrativos, a legitimidade activa é legalmente conferida a quem é titular de um interesse directo e pessoal, art. 55.º, n.º 1, alínea a), do CPTA. Esta é a regra geral válida para os particulares face aos actos da Administração.

Apenas na ausência dessa posição processual é justificado o recurso à acção popular, ou seja, a acção popular (a legitimidade conferida pela mesma) tem um carácter residual face à legitimidade conferida pela titularidade de interesse directo e pessoal. Assim, a tutela de posições jurídicas colectivas beneficia de um alargamento de legitimidade pela ausência (necessária) de um interes se directo e pessoal que confira o direito de acção judicial.

O contraponto da legitimidade alargada conferida pela acção popular estará na utilização residual da mesma, a qual deve ser afastada aquando da presença de um interesse directo e pessoal face a uma actuação da Administração lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos .

O cariz residual da legitimidade da acção popular implica ainda que a tutela pretendida respeite a interesses suficientemente difusos da comunidade de forma a não se confundirem com os interesses pessoais e directos de cada um dos seus membros.

Nos presentes autos, face à posição assumida pelos Autores em sede de procedimento administrativo junto da Entidade Demandada Município de Santa Cruz, surge com evidência a legitimidade dos Autores advinda da titularidade de interesse directo e pessoal, por alegadamente terem sido lesados nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, cfr. os requerimentos subscrito pelos Autores e a reclamação apresentada pela Autora M....., dirigidos à Entidade Demandada, a fls. 201-208 dos autos.

Deste modo, e face à natureza residual da acção popular, é manifesta a utilização ilegítima da mesma, não sendo admissível o recurso a esta.

Por outro lado, os Autores apesar de alegarem que pretendem fazer cessar e perseguir judicialmente as infracções a interesses difusos praticadas pela Entidade Demandada, mencionando os mesmos, nada mais referem quanto aos concretos interesses da colectividade que prendem acautelar.

Os Autores na enunciação dos vícios imputados aos actos da Administração, não efectuam qualquer concretização da medida em que os mesmos afectam directa ou indirectamente os bens jurídicos relativamente aos quais pretendem obter tutela jurídica.

Referem-se exclusivamente à violação de normas legais e regulamentares de direito administrativo o que é claramente insuficiente para a caracterização e identificação de um interesse difuso.

Ou seja, para aferir a legitimidade activa dos Autores, em sede de acção popular, os mesmos deviam caracterizar a forma como os interesses difusos são ofendidos, o modo como esta ofensa se projecta nos demais cidadãos ou o modo como a colectividade é afectada pela violação dos alegados interesses difusos, vide neste sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 23/01/2014, processo n.º 10452/13.

Compulsada a causa de pedir é manifesto que não é possível aferir da posição de autores populares pois não é alegado em que medida os interesses difusos da comunidade em que se inserem – Município de Santa Cruz - são afectados pela actuação da Administração.

Pergunta-se: de que forma os interesses difusos da comunidade em que se inserem os Autores, nomeadamente, o ordenamento do território, o urbanismo, o ambiente, a qualidade de vida, são afectados pelas alegadas ilegalidades dos actos praticados pelas Entidades Demandadas?

É claramente omissa a alegação dos Autores sobre a factualidade necessária ao apuramento das eventuais lesões infligidas pelos actos da Administração, aos supra referidos bens jurídicos.

Concluo, face ao supra exposto, pela procedência da excepção de ilegitimidade processual dos Autores na presente acção, o que obsta ao prosseguimento do processo nos termos do art. 89.º, n.º 1, alínea d), do CPTA.

Constitui a ilegitimidade processual uma excepção dilatória, a qual impede legalmente o conhecimento pelo Tribunal do mérito da acção e gera a absolvição da instância da s E.D. e dos contrainteressados, art. 278.º, n.º 1, alínea d), art. 576.º, n.º 2, ambos do CPC, ex vi do art. 1.º, do CPTA.”

Adiante-se já que não merece censura a decisão sob recurso, que portanto será de manter.

Todas as questões invocadas pelos aqui autores foram objeto de apreciação por este TCAS em caso muito semelhante, sendo mesmo idênticas as questões de direito controvertidas, no acórdão tirado no processo n.º 213/05.9BEFUN, datado de 14/06/2016 (com revista negada pelo STA em acórdão de 11/01/2019; e seguindo já o entendimento adotado no acórdão do TCAS de 23/01/2014, proc. n.º 10452/13).

Por se sufragar na íntegra tal entendimento, adota-se aqui a fundamentação aí vertida e que se passa a reproduzir:

“A interpretação seguida no acórdão recorrido não incorre em interpretação desconforme do direito de acção popular, nos termos em que se encontra previsto no n.º 3 do artigo 53.º da Constituição e concretizado na lei ordinária, a Lei de Ação Popular, nos preceitos indicados pelo Recorrente, os artigos 1.º, n.º 2 e 13.º da Lei n.º 85/95, de 31/08, nem tão pouco com a norma do n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, a respeito do alargamento da legitimidade ativa.

Da alegação do Autor extrai-se, antes de mais, a invocação da defesa da tutela da legalidade urbanística, decorrentes da edificação de construção em violação da legalidade aplicável.

Para além da alegada defesa da tutela objectiva da legalidade urbanística, nada mais invoca o Autor que permita caracterizar o interesse difuso que visa defender, sendo insuficiente a sua expressa menção.

Embora proceda o Autor correctamente quanto à caracterização da ação popular, mediante enunciação dos preceitos legais que consagram o direito de acção popular, não procede à alegação em termos que permitam sustentar a qualidade de que se arroga, de ser Autor popular.

Analisando toda a alegação constante da petição inicial, resulta que por nenhum momento o Autor alega que a construção levada a efeito ou sequer que a manutenção desse status quo ao longo do tempo, lese os “interesses da comunidade”, nem procede à enunciação explícita de qual o direito difuso que visa proteger, invocando uma panóplia vasta dos interesses difusos.

Embora se compreenda que está em causa a defesa do urbanismo, não logra o Autor invocar ou caracterizar no que a violação desse direito se projecta nos demais cidadãos, não decorrendo da sua alegação de que modo os cidadãos de Santa Cruz ou sequer do Funchal são afectados pela alegada ilegalidade urbanística.

Acresce que o Autor nada alega sobre o que possa afectar, directa ou indirectamente, o direito à qualidade de vida dos cidadãos ou sequer, do ordenamento do território, de modo que a tutela reclamada em juízo se redunde na salvaguarda de direitos que se reflectem em toda a comunidade.

Tal como já antes decidido, assim, não resulta da alegação do Autor que em consequência de tal ameaça ou violação do interesse difuso urbanístico, seja afectada a qualidade de vida dos residentes ou que estes sejam afectados, por o Autor se limitar a enunciar os direitos difusos, desprovidos de qualquer caracterização, assim como os preceitos legais que considera infringidos.

Embora o Autor enuncie os preceitos que considera ser postergados, em nenhum momento caracteriza de facto a situação, de modo a fazer corresponder a realidade existente ao âmbito da previsão das normas legais ou regulamentares alegadamente violadas.

Nada decorre da alegação do Autor que permita caracterizar de facto a situação em causa, de forma a poder extrair a lesão aos direitos e interesses invocados.

Decorre que toda a ação e sua respectiva causa de pedir se encontra fundamentada e estruturada com base em pretensas violações de normas urbanísticas que disciplinam o licenciamento urbanístico de obras particulares, sem uma alegação que permita projectar o alegado interesse difuso na coletividade.

A mera alegação do Autor como cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos e defensor da tutela da legalidade urbanística, mostra-se, pois, insuficiente para a titularidade de um interesse difuso, pois que não invoca nenhuma razão que permita a intervenção da ação popular, que tem incidência na tutela de interesses difusos.

Não se vislumbra naquelas alegações qualquer interesse de toda a comunidade que legitime, sequer, a intervenção uti cives do Autor, pois que a intervenção uti singuli está afastada por via da acção popular.

Em conformidade com o exposto entende-se que atenta a particular conformação e natureza da ação popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, ainda que exercida por um particular, tem de considerar-se que não caracterizado um interesse difuso que legitime o direito que a acção popular postula.

Acresce ainda, que o Autor não logra sequer alegar e muito menos demonstrar, quem são os cidadãos prejudicados, pois nada refere a esse respeito, pelo que, não se mostra alegado em que medida é que o respectivo interesse difuso sai prejudicado, pois como se disse, não se vislumbra, sem mais, a existência de um prejuízo para a comunidade pelo facto de ter sido edificada uma determinada construção.

Pelo que, o Autor formula pretensão que se mostra não inserida no núcleo de interesses previstos no âmbito do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 83/95, de 31/08 ou que tutele o referido núcleo de interesses a defender, ou sequer, que demonstre a ofensa de interesses de toda a comunidade.

A pretensão do Autor, enquanto particular, visando a defesa do que caracterizam como sendo uma violação das regras de legalidade urbanística, perpetuada pelos Contrainteressados e mantida pelo Município, sem mais, isto é, desacompanhada de outra alegação de facto, não permite que se qualifique o interesse em presença como difuso, para efeitos de legitimidade popular.

Para efeitos da Lei de Ação Popular e do CPTA, qualquer cidadão, independente de ter ou não interesse directo na demanda, é titular do direito de ação popular para defesa de alguns dos direitos aí previstos, onde se inclui o urbanismo, mas não basta a invocação da defesa desse direito, para que se encontrem preenchidos os pressupostos legais de exercício do direito de acção popular.

Doutro modo, toda e qualquer acção de defesa da legalidade urbanística equivaleria ao exercício do direito de ação popular, o que não corresponde ao regime legal delineado.

No caso, não se mostra caracterizada a defesa de interesses que respeitam a toda a comunidade, pelo que, não visando a presente ação a defesa do direito difuso do urbanismo, não é de reconhecer legitimidade ao demandante para agir em juízo como Autor popular, nos termos das disposições conjugadas do artigo 1.º do ETAF e do artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, conjugado com os artigos 1.º, n.ºs 1 e 2, 2.º, n.º 1 e 12.º, n.º 1, da Lei n.º 82/95, de 31/08.

Também neste sentido, num caso em que era reclamada a defesa da legalidade urbanística, sendo alegada a violação de normas do Regulamento do PDM e pedida a demolição de uma construção edificada sem licença municipal, como forma de repor a legalidade anterior, cfr. o douto Acórdão deste Tribunal, datado de 08/02/2007, proc. nº 02168/06, segundo o qual:

“1. O conceito de interesses difusos reconduz-se a interesses sem titular determinável, meramente referíveis, na sua globalidade, a categorias indeterminadas de pessoas.

2. Só por si, a colocação de dois sinais de trânsito proibido num determinado arruamento urbano sem residentes e a construção não licenciada de uma cerca e alpendre, não configuram a violação de interesses difusos da concreta comunidade urbana.”. (…)

No demais vem o Recorrente sustentar que o Tribunal a quo em nenhum momento anterior à decisão recorrida veio julgar enfermar a petição inicial de ineptidão ou sequer formulou um convite ao aperfeiçoamento, devendo o Tribunal pautar a sua conduta segundo as regras de boa-fé e recusar-se interpretar a petição inicial do Autor de forma a não ver o que é patente e notório.

Alega que poderá a petição inicial incorrer numa alegação deficiente e não a ausência de quaisquer factos essenciais ou novos factos, podendo o Tribunal interpretar todo o articulado.

O Tribunal decidiu como se a petição inicial fosse deficiente, e não inepta, pois esta nunca foi invocada, pelo que o Tribunal deveria dar cumprimento ao princípio pro actione, em face do artigo 7.º do CPTA, devendo interpretar as normas processuais em termos que favoreçam as pronúncias sobre o mérito da causa.

Por assim não ter entendido o Tribunal a quo, infringiu as normas dos artigos 7.º e 88.º, n.º 2 do CPTA.

Mais alega que em momento algum no processo foi suscitada qualquer questão prévia relativa à ilegitimidade ativa do Autor por ele não ter alegado e invocado na sua petição inicial a medida concreta em que os atos impugnados violavam os interesses difusos, por os Contrainteressados não a terem invocado, antes tendo sido invocada oficiosamente pelo Tribunal, sem que tivesse sido respeitado o princípio do contraditório.

Ao não ter sido dada a possibilidade de o Autor se pronunciar defende o Recorrente que foi omitido ato processual que se impunha, o qual afeta a decisão da causa e constitui nulidade processual.

Vejamos todo o alegado pelo Recorrente.

No que respeita a ter sido violado o princípio do contraditório não assiste qualquer razão ao Autor, ora Recorrente, pois como bem decidiu o Tribunal a quo no âmbito do conhecimento da reclamação apresentada, a questão da falta de legitimidade ativa do Autor foi suscitada na contestação dos Contrainteressados, sob a invocação “Da impropriedade do meio processual utilizado por inaplicabilidade in casu do instituto da ação popular”.

Sobre esta questão o Autor teve oportunidade de se pronunciar, nada tendo acrescentado à sua alegação.

O respeito pelo princípio do contraditório exige que à parte afetada pela decisão a proferir seja dada a oportunidade de se pronunciar sobre a questão jurídica concretamente em causa, sem que se imponha ser notificada de todos os fundamentos ou argumentos que a determinam, segundo a distinção que se impõe fazer entre questão e argumento.

Nem o Tribunal está adstrito de conhecer de todos e de cada um dos argumentos invocados pelas partes, mas apenas de conhecer e decidir a questão que lhe se seja colocada, como não têm de ser apresentados à parte, no exercício do princípio do contraditório, todos os argumentos ou fundamentos que servem de base à decisão da questão concretamente suscitada.

O princípio do contraditório não tem o alcance projetado pelo ora Recorrente, pois sendo notificado e tendo conhecimento de que se encontra suscitada uma questão sobre a qual recai sobre o Tribunal o dever de conhecimento, é sobre a parte que recai o poder de se pronunciar, com o alcance que a sua estratégia de defesa lhe oferece.

Neste sentido, não assiste razão ao Recorrente quanto à censura que dirige ao Tribunal a quo, em relação à violação do princípio do contraditório.

No que respeita à violação do princípio pro atione, previsto no artigo 7.º do CPTA e à falta de emissão de despacho de convite ao aperfeiçoamento, também não assiste razão ao Autor, pelas razões que fundamentam a decisão de absolvição da instância.

Não está em causa uma situação em que a alegação de facto e/ou de direito constante da petição inicial se apresente incompleta, incompreendida, omissa em relação a algum facto essencial ou sequer ininteligível, que permita a sua correção e sanação e, com isso, o normal prosseguimento da instância.

Por outro lado, também não se configura a questão de ilegitimidade ativa como uma questão que determine a ineptidão da petição inicial e com isso, a nulidade do processo, para que o juiz devesse ter decidido nesse sentido.

A razão que motiva a decisão de absolvição da instância prende-se com a falta de uma condição ou qualidade intrínseca do Autor, a qual, por isso, não é passível de ser sanada ou corrigida.

Isto porque a legitimidade consiste numa posição da parte perante determinada ação, sendo uma “questão de posição das partes em relação à lide” – Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, I, pp. 74.

Por estar em causa uma referência concreta da legitimidade à ação, a legitimidade já foi designada como legitimatio ad causam, como forma de legitimação para determinada ação, por oposição à legitimatio ad processum, que é a capacidade judiciária – vide Antunes Varela, J. Miguel Beleza e Sampaio e Nora, obra cit., pp. 132.

Assim, “Não basta assim saber quem são as partes (em sentido formal) no processo. Para que o juiz se possa pronunciar sobre o mérito da causa, importa ainda saber quais devem ser as partes em sentido substancial, porque só a intervenção destas em juízo garante a legitimidade para a acção.” – Idem, pp. 132.

“A legitimidade, tal como os restantes pressupostos processuais, constitui um requisito essencial para que o juiz profira decisão, não apenas sobre a causa, mas sobre o mérito da acção. E para tal não basta (…) ser parte em sentido formal; é essencial ser parte em sentido substancial. Não basta, noutros termos, saber quem propôs a acção e contra quem a providência foi requerida; torna-se necessário saber quem devia propor e contra em quem devia ser proposta, para que o juiz possa utilmente conhecer do fundo da causa. E essa resposta só pode ser obtida em face da relação material controvertida.” – Ibidem, pp. 151.

Preceituavam os n.ºs 1 e 2 do artigo 88.º do CPTA, na sua versão originária, com a epígrafe “Suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados”, o seguinte:

“1- Quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objeto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.

2- Quando a correcção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correcção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.”

No mesmo sentido, a reforma do CPTA de 2015 estabelece no artigo 87.º, em correspondência com o regime processual civil, no n.º 2 e segs. do artigo 590.º do CPC, o despacho pré-saneador, nos termos do qual o juiz (i) conhece de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, (ii) providencia pela correção das irregularidades formais ou substanciais dos articulados e (iii) o suprimento de exceções dilatórias, em respeito do disposto no artigo 88.º do CPTA e do dever de gestão processual, previsto no n.º 2 do artigo 6.º do CPC e no n.º 2 do artigo 7.º-A do CPTA.

O artigo 87.º, sob a epígrafe “Despacho pré-saneador”, adota a seguinte redação:

“1- Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz, que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador destinado a:

a) Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias;

b) Providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados, nos termos dos números seguintes;

c) Determinar a junção de documentos com vista a permitir a apreciação de exceções dilatórias ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da causa no despacho saneador.

2- O juiz convida as partes a suprir as irregularidades dos articulados, fixando prazo para o suprimento ou correção do vício, designadamente quando careçam de requisitos legais ou a parte não haja apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.” (sublinhados nossos).

O artigo 7.º-A, epigrafado “Dever de gestão processual”, prevê o seguinte:

“1- Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismo de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável.

2- O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância, ou quando a danação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando-as a praticá-lo.” (sublinhados nossos).

Quanto ao que releva para a questão controvertida, dos citados preceitos resulta um poder-dever de suprimento oficioso de exceções dilatórias, seja por regularização por iniciativa do tribunal, seja por sanação por impulso processual da parte mediante convite do tribunal.

O estabelecido em tais normas legais, nos n.ºs 1, alínea a) e n.º 2, do artigo 87.º e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 7.º-A, do CPTA, não diferem significativamente do disposto nos n.ºs 1 a 4 do artigo 590.º e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º, do CPC.

Os n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º do CPC, a respeito do dever de gestão processual a cargo do juiz, prevê que cumpre ao juiz promover “oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação” (n.º 1) e que “o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais que sejam suscetíveis de sanação” (n.º 2).

O artigo 590.º do CPC, concretizando o dever de gestão inicial do processo, consagra o poder-dever de o juiz “providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º” [n.º 2, al. a)].

Aqui chegados e vertendo os normativos de direito ao caso em apreço, não se impunha ao Tribunal a quo a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, por não estar em causa matéria que pudesse ser aperfeiçoada pelo Autor, nenhuma imperfeição se detectando ao nível do articulado da parte.

A questão coloca-se ao nível na própria condição em que o Autor se apresenta em juízo, em face do objecto da causa e dos direitos e interesses que nela são discutidos, não assistindo legitimidade ativa aos cidadãos para a defesa de interesses públicos, mas apenas de interesses difusos e estes não se configurarem em juízo.

A legitimidade ativa de que o Autor se arroga está constitucional e legalmente atribuída ao Ministério Público, cabendo-lhe a ele a defesa da legalidade administrativa e de uma forma muito precisa, a defesa e tutela dos interesses difusos.

O actual contencioso administrativo de cariz eminentemente subjectivista não atribui legitimidade ativa aos cidadãos para a defesa da legalidade objectiva como interesse juridicamente tutelável, antes exigindo uma conexão jus-subjetiva, que se conecte com a sua esfera jurídica ou então sob a dimensão de tutela de interesses difusos, que a presente instância não permite configurar.

Neste sentido, não se impunha a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, não tendo sido violado o princípio pro actione, previsto no artigo 7.º do CPTA.

Fazendo nossa a fundamentação do referido aresto, impõe-se concluir que bem andou o Tribunal a quo, ao julgar procedente a exceção de ilegitimidade processual dos autores na presente ação, o que obsta ao prosseguimento do processo nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. d), do CPTA.

Donde, impõe-se negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação para a conferência e manter a decisão sumária que negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Sem custas, atento o disposto no artigo 4.º, n.º 1, al. b), do RCP.

Lisboa, 15 de outubro de 2020

Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, o relator consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Ana Cristina Lameira e Catarina Vasconcelos têm voto de conformidade com o presente acórdão.

(Pedro Nuno Figueiredo)

Sumário

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I. RELATÓRIO

IV. DECISÃO

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