ACÓRDÃO
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RELATÓRIO
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"A. .., S.A.", com os demais sinais dos autos, deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pelo Mº. Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou totalmente improcedente a presente impugnação, intentada pela ora recorrente e visando, mediatamente, o acto de liquidação de taxa pela renovação dos licenciamentos de afixação de publicidade em veículos de transporte colectivo, relativo ao período de tributação de 2019 e no montante total de € 86.960,51.
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O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.525 a 547 do processo - numeração do Sitaf) formulando as seguintes Conclusões:
A- Vem o presente Recurso interposto da Sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa no processo de impugnação judicial n.º 380/23...., contra a decisão que indeferiu a reclamação graciosa dos atos de liquidação de Taxas de Publicidade em unidades móveis de via pública referentes ao ano de 2019;
B- Corridos os seus trâmites, foi a ora Recorrente notificada da Sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, Tribunal a quo, a qual julgou a impugnação judicial improcedente e, em consequência, condenou a Recorrente em custas;
C- Como é balizado pela Sentença recorrida, as duas questões centrais cuja apreciação foi solicitada ao Tribunal Tributário de Lisboa consistiam em saber se a tributação através da Taxa de Publicidade se justifica pelo princípio da sinalagmaticidade inerente a “taxas” e, ainda, se lhe assiste proporcionalidade sob a bilateralidade que subjaz a estas;
D- O facto tributário discutido nos presentes é a renovação da licença de publicidade da Recorrente para o ano de 2019;
E- A Câmara Municipal de Lisboa fundamentou a liquidação aqui em causa no artigo 20.º do Regulamento de Publicidade;
F- Conforme já referido na petição inicial, as taxas são receitas públicas estabelecidas como retribuição pelos serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma atividade pública, como contrapartida da utilização de bens do domínio público ou semipúblico ou da remoção de um limite jurídico à atividade dos particulares;
G- O caráter bilateral, sinalagmático ou comutativo das taxas implica que a obrigação de pagamento pelo sujeito passivo tenha como pressuposto uma prestação administrativa concreta, específica, determinada ou individualizada, de tal forma que se possa assegurar que o sujeito passivo é o seu efetivo causador ou beneficiário e como finalidade compensar o ente público por essa mesma prestação;
H- O artigo 36.º, n.º 1 da LGT estabelece que é com o facto tributário que se constitui a relação jurídica tributária (cf. acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul no processo n.º 08300/14, de 19 de março de 2015 e ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, FDL, 1981, pp. 247 e ss.;
I- A propósito da estrutura da norma tributária, a prestação administrativa consubstancia a previsão (ou pressuposto de facto) por contraposição à estatuição, esta última representada pela obrigação de pagamento da taxa, recaindo sobre a Administração Tributária e, em geral, sobre todas as entidades com poderes tributários o ónus da prova da ocorrência do facto tributário, uma vez que é elemento constitutivo do seu direito de exigir o tributo (cfr. artigo 74.º, n.º 1, 1.ª parte da LGT);
J- No caso específico das taxas de licença, a contraprestação (i.e., o facto tributário, pressuposto ou previsão) consiste no próprio licenciamento, i.e., no ato administrativo que remove o limite ou obstáculo substantivo ao exercício pelo particular de uma determinada atividade;
K- No entanto, se é inegável a existência de um ato administrativo suscetível de configurar uma contraprestação tributável com uma taxa no momento da emissão da licença, o mesmo não se pode dizer acerca da renovação das licenças, pelo menos no caso da CML;
L- Com efeito, o artigo 20.º do Regulamento de Publicidade da CML deixa claro que uma vez emitida uma licença com duração igual ou superior a 30 dias a sua renovação no termo do prazo é automática, ou seja, ocorre independentemente de qualquer impulso do particular ou da própria edilidade;
M- O que significa que é o próprio Regulamento de Publicidade que estabelece que no ato de renovação da licença a CML não realiza qualquer atividade no sentido de averiguar se as mensagens publicitárias afetam a estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem, ou causam danos a terceiros, ou de assegurar que não são afixadas em locais, edifícios ou monumentos de interesse histórico, cultural, arquitetónico ou paisagístico, ou de garantir que não prejudicam a segurança das pessoas e bens, nem a iluminação pública ou a visibilidade de sinais de trânsito, entre outros fatores; N-Ou seja, aquando da renovação das licenças, em causa nos presentes autos, a CML não realiza ao sujeito passivo das taxas (i.e., à ora Recorrente) uma atividade que possa consubstanciar uma prestação individualizada e concreta que sirva de pressuposto ou facto tributário de uma taxa;
O- O artigo 20.º do Regulamento de Publicidade estabelece, pois, expressamente que a renovação da licença é automática, pelo que não implica a intermediação dos agentes públicos ou a prática de atos administrativos;
P- Existe, pois, no momento da renovação apenas uma operação aritmética de apuramento da taxa, sendo que a renovação não é precedida de uma atuação dos agentes camarários destinada a avaliar se cada um dos anúncios publicitários licenciados observa as condições previstas no Código da Publicidade e no regulamento da CML;
Q- De facto, não há quaisquer indícios de que antes de cada renovação a Recorrida realize diligências com vista a comprovar que os pressupostos existentes à data da emissão da licença inicial se mantêm;
R- Ou seja, não existe um procedimento administrativo e, por maioria de razão, não existe um ato administrativo (cf. neste sentido também acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo proferido, em 18 de maio de 2015, no processo n.º 01176/04);
S- Mas mais: não se pode dizer que a renovação automática da licença consubstancia um ato administrativo, pois este, por definição, exprime uma decisão do ente público destinada a produzir efeitos numa situação individual e concreta, contém menções obrigatórias e é devidamente fundamentado, requisitos que não se compaginam com o automatismo das renovações nem com o teor da “Relação Valorizada” (cfr. artigos 148.º, 150.º a 153.º do CPA);
T- Estamos, na verdade, perante um simples prolongamento de uma situação preexistente sem que o seu conteúdo seja por qualquer meio reapreciado pelo município e dê origem a uma decisão;
U- O ato de licenciamento inicial não se repete nem se reforma anualmente, sendo antes um ato único cujos efeitos de protelam indefinidamente no tempo. Ou seja, a ora Recorrida não pratica um novo ato administrativo de licenciamento;
V- O que significa que através de um único ato administrativo de licenciamento a autarquia cobra múltiplas vezes a mesma taxa, numa duplicação indevida da tributação que fere o princípio geral de direito conhecido como non bis in idem;
W- Assim, desde já se invoca que o artigo 20.º do RPML padece de inconstitucionalidade orgânica, na interpretação e aplicação feitas pela Sentença recorrida proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, uma vez que o tributo liquidado pela renovação automática de licenciamento da atividade publicitária tem a natureza de um imposto e não de uma taxa, nos termos dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3 e 165.º, nº 1, alínea i) da CRP;
X- No entanto, mesmo admitindo, que o encargo cobrado tenha a natureza de taxa (e não de imposto) – o que aqui se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio –, então, ao decidir como decidiu, a Sentença recorrida violou o princípio da equivalência, o que também ficou inequivocamente demonstrado através das presentes alegações de recurso;
Y- Na verdade, o mencionado princípio (contido no artigo 4.º, n.º 1, do RGTAL), determina que a finalidade da taxa cobrada resida na compensação da prestação administrativa efetuada e, por conseguinte, que o seu quantum seja fixado de forma proporcional e adequada a esse fito compensatório (equivalência económica);
Z- Ora, inexistindo no caso vertente um ato administrativo ou uma atividade pública efetiva e especificamente direcionada à Recorrente no momento da renovação da licença, que a legislação municipal classifica como automática e sucessiva, não há, por maioria de razão, qualquer custo para o ente público que tenha de ser compensado mediante o pagamento de uma taxa;
AA- E mesmo que se aplicasse no caso o chamado princípio do benefício, haveria sempre dificuldade de princípio porque na renovação das licenças de publicidade não se descortina uma prestação administrativa dirigida ao sujeito passivo que constitua o pressuposto de facto da cobrança da taxa;
BB- Em virtude do exposto, a taxa liquidada é ilegal na medida em que o seu quantum não tem em vista compensar custos efetivamente provocados pelo sujeito passivo, nem remunerar o valor de uma prestação que lhe é dirigida, o que afronta o princípio da equivalência e a regra contida no n.º 1 do artigo 4.º do RGTAL, expressão do princípio constitucional da igualdade e critério material de repartição dos encargos públicos aplicável às taxas;
CC- Concluindo-se que a Sentença a quo ofende o princípio da equivalência contido no n.º 1 do artigo 4.º do RGTAL;
DD- Com vista à suspensão do processo de execução fiscal n.º ...31, a ora Recorrente prestou em 14 de maio de 2019 a garantia bancária n.º ...83, emitida pelo Banco 1..., S.A., com o valor de € 110.481, pelo que estão reunidos os pressupostos para que em caso de procedência do presente recurso, a Recorrida seja condenada no pagamento à Recorrente da indemnização prevista nos artigos 53.º da LGT e 171.º do CPPT.
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A entidade recorrida produziu contra-alegações no âmbito da instância de recurso (cfr.fls.555 a 599 do processo - numeração do Sitaf), as quais encerra com o seguinte quadro Conclusivo:
1- A Constituição da República Portuguesa consagra, para as autarquias locais, a possibilidade de disporem de poderes tributários próprios, no n.º 4 do art. 238.º, atribuindo, ainda, aos municípios, receitas tributárias próprias, no § único, do art. 254.º;
2- Os municípios têm legitimidade, não só para liquidarem e cobrarem as taxas que se encontrem previstas na lei, como é o caso da taxa devida pelo licenciamento de publicidade, como para definirem, de forma geral e abstracta, os termos em que o pretendem fazer;
3- As taxas municipais podem incidir, designadamente, e no que interessa para a presente discussão, sobre a concessão de licenças ou sobre a utilização e aproveitamento de bens do domínio público municipal [vd. alíneas b) e c), do art. 6.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro];
4- O Código da Publicidade define publicidade e considera como tal “qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de : a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços” , não restando dúvidas quanto à natureza publicitária da tala que a Impugnante sujeitou a licenciamento, como, aliás, a mesma admite reiteradamente;
5- A afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende de licenciamento prévio da Câmara Municipal respetiva, nos termos do disposto no art. 1.º, da Lei n.º 97/98, de 17 de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à mesma “a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” (cfr. n.º 2 do art. 1º);
6- No Município de Lisboa, o licenciamento de publicidade encontra a sua sede no Regulamento de Publicidade – Edital n.º 35/92, de 19 de Março, com a redacção dos Editais n.º 42/95, de 25 de Abril e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais n.º 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995 -, o qual estabelece que, para a afixação das referidas mensagens publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário licenciamento prévio, pois nos termos do n.º 1, do seu art. 2.º, o mesmo é aplicável a qualquer forma de publicidade de natureza comercial e a todos os suportes de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias;
7- Ademais, encontra-se sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou dele visíveis, nos termos do n.º 1, do art. 3.º, do mesmo Regulamento;
8- No que respeita à liquidação da taxa, acresce o disposto no Regulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa, publicado na 2.ª Série do Diário da República, n.º 84, de 30 de Abril de 2010 e, relativamente à sua base de cálculo, é anualmente aprovada pela Assembleia Municipal, na TTM, sendo certo que, para o ano de 2019, foi publicada no 6.º Suplemento ao Boletim Municipal n.º 1297, de 27 Dezembro de 2018, conjugado com o n.º 5, do art. 97.º, do RGTPORML, que determina, “Por razões de equidade, o valor das taxas de publicidade (…) é o valor constante da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais em vigor a 30 de abril de 2010 acrescido de 5 %, sempre que este se mostre inferior ao valor indicado na Tabela de Taxas em vigor”.
9- De acordo com o art. 20.º do referido Regulamento, a licença cujo prazo seja igual ou superior a 30 dias renova-se automática e sucessivamente, salvo manifestação em contrário, do Município ou do titular; sendo a não renovação de iniciativa municipal, terá o titular do licenciamento de ser notificado de tal decisão, por escrito e com a antecedência mínima de 20 dias, face ao prazo de termo da licença [al.a)], conquanto, sendo a iniciativa do titular do licenciamento, terá o mesmo de notificar o Município de tal intenção, com a antecedência mínima de 10 dias, face ao prazo de cancelamento/renovação;
10- Do Regulamento da Publicidade, em estrita obediência aos ditames que motivaram a atribuição do licenciamento da publicidade aos municípios, constam os limites, decorrentes da Lei n.º 97/98 e que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades, nos arts. 4.º a 6.º do mencionado Regulamento, dos quais se destacam, a título de exemplo, os atinentes à protecção da estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem (art. 4º), ou a protecção da segurança de pessoas e bens (art. 6º);
11- O enquadramento normativo e regulamentar da liquidação impugnada vai muito além, assim, do art. 20.º do Regulamento de Publicidade, no qual a Recorrente, em termos redutores, afirma ter a mesma sido fundamentada, desconsiderando as demais normas regulamentares, bem como, o seu enquadramento normativo;
12- A necessidade da referida proteção, imposta pelo legislador, tem origem no facto de a publicidade ter o seu impacto no domínio público, razão pela qual, é exigido o licenciamento de tal atividade, que configura um obstáculo jurídico, real e resultante da lei, a tal atividade;
13- O licenciamento de publicidade, e suas renovações, removem o obstáculo jurídico a tal atividade e permitem à Recorrente a exibição de publicidade e, consequentemente, o uso privativo do domínio público municipal, em determinados termos, definidos naqueles; Na estrita perspetiva do titular do licenciamento, e da faculdade concedida ao mesmo, por aquele, não se vislumbra distinção entre a inicial concessão do mesmo e a posterior renovação;
14- No art. 4.º da LGT, sob a epígrafe “pressupostos dos tributos” estabelece-se que “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”, sendo identificadas, três tipos de situações que podem, alternativa e legitimamente, dar origem à liquidação e cobrança de taxas; o tributo ora em causa configura um deles, pois é liquidado e cobrado como contrapartida pela renovação de licença/remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;
15- A tese que a Recorrente advoga é que, a proceder, redundaria em inconstitucionalidade, por via da clara violação dos poderes tributários e regulamentares, atribuídos pelos arts. 238.º, n.º 4 e 241.º da Constituição da República Portuguesa aos municípios, bem como, da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada na Lei Fundamental, arguido nos autos e que ora se reitera;
16- A interpretação acolhida na douta Sentença, e que o Recorrido vem pugnando nos autos, tem acolhimento unânime na Jurisprudência dos Tribunais Superiores, de que é exemplo o Acórdão n.º 177/2010 do Tribunal Constitucional, que a ditou, e que vem sendo acompanhado pelos restantes Tribunais Superiores e de primeira instância, à semelhança do que aconteceu, e bem, na douta Decisão objecto do presente Recurso (vd., ademais, os doutos Acórdãos do STA de 05/02/2015 - Proc. n.º 333/14 -, de 19/06/2016, proferido no Processo n.º 1393/13, ou ainda de 14/10/2020, proferido no Recurso n.º 0489/17);
17- Para a Recorrente, a jurisprudência (constante) que surgiu após a prolação do identificado douto Acórdão do Tribunal Constitucional não abrangerá as liquidações consequentes da renovação de licenciamentos anteriores, todavia, para além das questões comuns a ambas as situações, para o que importa nos autos, serem similares, existe jurisprudência respeitante a tal concreta situação, nomeadamente, a firmada no douto Acórdão do STA de 08/06/2011, proferido no Proc. n.º 300/11, que aqui se dá por inteiramente reproduzida;
18- A taxa de publicidade, tal como regulamentada no Município de Lisboa, não reveste natureza de imposto, constituindo contrapartida, in casu, da renovação da licença de publicidade (v.g., remoção de obstáculo jurídico à actuação do particular), bem como, da consequente fruição do espaço público que, por via dela, é facultada à Recorrente, verificando-se em pleno o sinalagma que a mesma, sem razão, afirma inexistir;
19- Do mesmo modo, atendendo à existência da descrita contrapartida, o art. 20.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa não padece de inconstitucionalidade orgânica, consubstanciando exercício dos poderes regulamentares (no que respeita à definição dos termos do licenciamento), concedidos aos municípios pela CRP e pela Lei, nos anteditos termos;
20- Só a renovação do licenciamento (de exibição de publicidade), para o ano de 2019, habilitou a Recorrente a exibir publicidade, naquele período, usufruindo plenamente da contrapartida/sinalagma exigido pelo conceito de taxa e correspondente, reitera-se, à remoção do obstáculo jurídico que originariamente impedia aquela exibição;
21- A liquidação impugnada, e a interpretação da douta Sentença recorrida, da mesma e do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, respeitam o princípio da equivalência, estando conformes com as disposições legais aplicáveis e inexistindo qualquer desproporção intolerável que possa questionar a sua proporcionalidade, como bem decide a douta Sentença e que a Recorrente, aliás, nem sequer invoca;
22- Também por esta via, a tese que a Recorrente é que, a proceder, redundaria em inconstitucionalidade, também, por violação do princípio da igualdade, tal como previsto no art.13.º da CRP, pois implicaria a liquidação de taxa, apenas aquando do licenciamento inicial de publicidade e como contrapartida deste, e trataria de igual modo o licenciamento que caducasse no final desse primeiro período de um ano (atentos os suporte em causa e o tipo de licença), e aqueles que permanecessem, sendo renovados, durante 5, 10 ou mais anos, sendo certo que os benefícios decorrentes dos mesmos, para os respetivos titulares, são absolutamente distintos, em clara violação do art. 13.º, da CRP;
23- Como bem considerou a douta Sentença, a liquidação objecto dos autos foi concretizada de acordo com lei habilitante expressa, no pleno uso das competências atribuídas por lei aos municípios, de acordo com a forma prevista na lei para o efeito, com base na fórmula de cálculo aplicável ao caso concreto, nos elementos constantes dos licenciamentos e seus antecedentes, não padecendo de vício ou irregularidade, sendo plenamente válida e improcedendo, na sua totalidade, os argumentos invocados pela Recorrente como base da Impugnação Judicial e do Recurso, bem como, o pedido de indemnização pela prestação de garantia indevida, cujos pressupostos não se verificam.
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O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.610 a 615 do processo - numeração do Sitaf), no qual termina pugnando pelo não provimento do recurso.
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Com dispensa de vistos legais (cfr.artº.657, nº.4, do C.P.Civil, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário), vêm os autos à conferência para deliberação.
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FUNDAMENTAÇÃO
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DE FACTO
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A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.73 a 80-verso do processo físico):
A- A Impugnante dedica-se à exploração de espaços publicitários no interior e exterior dos veículos de transporte coletivo e nas instalações pertencentes à Companhia B... (“B...”) − acordo decorrente da posição processual das partes vertida nos articulados respetivos, cfr. designadamente artigo 7.º da p. i. e não impugnado na contestação;
B- A Impugnante requereu junto dos serviços da Câmara Municipal de Lisboa licenciamentos para afixação de publicidade em veículos de transporte coletivo, correspondendo as licenças subjacentes aos seguintes processos a seguir discriminados, ou seja, Processos n.º 10802/ADM/96 (cujo deferimento determinou a emissão da Licença n.º ...95); n.º ...62/ADM/96 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...97); n.º ...08/EDM/96 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...00); n.º ...33/ADM/96 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...01, ...6 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...02); n.º ...19/ADM/96 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...03); n.º 2563/ADM/97 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...11); n.º 2141/99 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...13); n.º 8176/01 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...00); e n.º 1924/POEP/2013 (cujo deferimento deu origem à Licença n.º ...08) cfr. fls. 1 a 55 do processo administrativo tributário (“PAT”) e acordo decorrente da posição processual das partes vertida nos articulados respetivos e, designadamente, cfr. artigos 6.º e 7.º da contestação;
C- No dia 01/03/2019, o Município de Lisboa emitiu, em nome da Impugnante, um documento identificado como “Relação Valorizada N.º ...43”, com vista à cobrança das taxas pela renovação dos licenciamentos de afixação de publicidade em veículos de transporte coletivo, anteriormente requeridos e referidos na alínea antecedente, relativas ao período de tributação de 2019, no valor total a pagar de 86.960,51 € cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial (“p.i.”) / cfr. numeração SITAF - 007762823-Petição Inicial(26-36) e igualmente constante do procedimento de reclamação graciosa junto do PAT / doc. a fls. 75 a 85 de (266) do PAT) / cfr. numeração SITAF - 007855239-Processo Administrativo "Instrutor"(130-395);
D- Do documento identificado na alínea antecedente consta, designadamente, que (…):
cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial (“p.i.”) / cfr. numeração SITAF - 007762823-Petição Inicial(26-36) e igualmente constante do procedimento de reclamação graciosa junto do PAT / doc. a fls. 136 a 146 de (266) do PAT) / cfr. numeração SITAF - 007855239-Processo Administrativo "Instrutor"(130-395);
E- No dia 02/04/2019, a Impugnante remeteu ao Município de Lisboa, uma reclamação graciosa contra as liquidações de taxas descritas nos pontos antecedentes, via carta postal registada, o qual deu origem ao processo n.º 3342/... (ENT/...17/NAS/DAOSM/SG/CML/19) e através da qual, veio pedir, a final, que “(…) deve a presente Reclamação ser recebida e considerada totalmente procedente, por provada, com a consequente anulação da liquidação de taxas pela renovação das licenças para afixação de publicidade em veículos de transporte coletivo, relativas ao ano de 2019, no valor total de € 86.960,51.” cfr. petição de reclamação, envelope e data indicada no selo dos CTT aposto nesse envelope, de fls. 63 a 98 (de 266) do PAT do processo n.º 3342/..., integrado no processo administrativo tributário, em apenso);
F- No dia 26/09/2019, na sequência da reclamação graciosa identificada na antecedente alínea E), os serviços do Município de Lisboa elaboraram a Informação com a referência «INF/...69/DRF/DRM/CML/...9», onde projetaram o indeferimento dessa reclamação e que mereceu, na mesma data, despacho concordante por parte da Diretora do Departamento de Receitas e Financiamento (“DRF”) e a qual contém o seguinte teor:
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cfr. doc. a fls. 103 a 110 de (266) constante do procedimento de reclamação graciosa junto do PAT / cfr. numeração SITAF - 007855239-Processo Administrativo "Instrutor"(130- 395);
G- Através do ofício com a referência ...9, de 26/09/2019, o Município de Lisboa comunicou à Impugnante o projeto de decisão identificado na alínea antecedente para efeitos do exercício do direito de audição prévia cfr. ofício, registo e aviso de receção e ofício, de fls. 111 a 113 (de 266), constante do procedimento de reclamação graciosa junto do PAT;
H- No dia 16/10/2019, deu entrada, junto do Município de Lisboa, o requerimento da Impugnante remetido em 15/10/2019, no âmbito do exercício do seu direito de audição prévia na sequência da remessa do ofício identificado na alínea antecedente cfr. resposta e data de entrada aposta nessa resposta, de fls. 114 a 122 (de 266) constante do procedimento de reclamação graciosa junto do PAT;
I- No dia 27/07/2023, na sequência da resposta identificada na alínea antecedente, os serviços do Município de Lisboa elaboraram a Informação com a referência «INF/788/DRF/DMF/23», onde confirmaram o indeferimento da reclamação graciosa e sobre a qual recaiu o despacho de indeferimento da reclamação graciosa proferido pela Diretora do DRF, datado de 28/07/2023, e a qual contém o seguinte teor:
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cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial (“p.i.”) / cfr. numeração SITAF - 007762816-Petição Inicial (21-25) e igualmente de fls. 161 a 165 (de 266) do procedimento de reclamação graciosa junto do PAT / cfr. numeração SITAF - 007855239-Processo Administrativo "Instrutor"(130-395);
J- Através do ofício com a referência ...3, de 31/07/2023, o Município de Lisboa comunicou à Impugnante a decisão identificada na alínea antecedente cfr. doc. n.º 1 junto com a p.i. / cfr. numeração SITAF - 007762816-Petição Inicial (21-25); e igualmente ofício, registo e aviso de receção, de fls. 160, 164 e 165 (de 266), do procedimento de reclamação graciosa junto do PAT / cfr. numeração SITAF - 007855239-Processo Administrativo "Instrutor"(130-395);
K- O Município de Lisboa instaurou o processo de execução fiscal n.º ...31, para cobrança coerciva da dívida proveniente das taxas devidas nos termos da alínea C) do probatório cf. doc. 5 junto com a p. i. / cfr. numeração SITAF - 007762833-Petição Inicial(58-83); facto não controvertido;
L- Em 14/05/2019, a Impugnante prestou a garantia bancária n.º ...83, emitida pelo Banco 1..., S.A. no âmbito do processo fiscal mencionado na alínea antecedente e tendo como beneficiário, a ora Entidade Impugnada, Município de Lisboa cfr doc. n.º 6, junto com a p. i. / cfr. numeração SITAF - ...34-Petição Inicial (84-84);
M- No dia 29/10/2023, a Impugnante remeteu a presente impugnação judicial a este Tribunal, via mensagem de correio eletrónico − cfr. data de envio da mensagem de correio eletrónico remetida para a caixa de correio eletrónico “Correio Oficial Lisboa TTL”, de fls. 01 dos autos – cfr. numeração SITAF - 005803576-Petição Inicial (1-20).
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A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: "… Inexistem factos com relevância para a decisão da causa, segundo as plausíveis soluções de Direito, que importe destacar como não provados…".
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Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: "…A convicção do Tribunal sobre a matéria de facto dada como provada teve por base o exame crítico dos documentos juntos aos autos e ao processo administrativo tributário que integra também o procedimento de reclamação graciosa, em apenso, os quais se dão aqui por integralmente reproduzidos, tudo conforme foi especificado a propósito de cada um dos pontos do probatório, sendo certo que nenhum dos referidos documentos foi objeto de impugnação por qualquer uma das partes, nos termos do artigo 115.º, n.º 4, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), aplicável ex vi do artigo 2.º, alínea e), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (“RGTAL”), e dos artigos 444.º e 446.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis por remissão sucessiva do artigo 2.º, alínea e), do RGTAL e do artigo 2.º, alínea e), do CPPT…".
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ENQUADRAMENTO JURÍDICO
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Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida decidiu julgar a presente impugnação totalmente improcedente, devido ao decaimento de todos os seus fundamentos e, em consequência, manteve na esfera jurídica da sociedade impugnante as liquidações das taxas pela renovação dos licenciamentos de afixação de publicidade em veículos de transporte colectivo, relativas ao período de tributação de 2019, no valor total a pagar de € 86.960,51, tal como a decisão de indeferimento da reclamação graciosa que apresentou contra essas liquidações.
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Relembre-se que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal "ad quem", ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artº.639, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6, "ex vi" do artº.281, do C.P.P.Tributário).
O recorrente dissente do julgado alegando, em síntese, que aquando da renovação das licenças em causa nos presentes autos, a CML não realizou ao sujeito passivo das taxas (no caso, à ora recorrente) uma actividade que possa consubstanciar uma prestação individualizada e concreta que sirva de pressuposto ou facto tributário da taxa liquidada. Que o artº.20, do Regulamento de Publicidade da CML padece de inconstitucionalidade orgânica, na interpretação e aplicação feitas pela sentença recorrida proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, uma vez que o tributo liquidado pela renovação automática de licenciamento da actividade publicitária tem a natureza de um imposto e não de uma taxa, nos termos dos artºs.103, nºs.2 e 3, e 165, nº.1, al.i), da C.R.Portuguesa. Que mesmo admitindo que o encargo cobrado e objecto do presente processo tenha a natureza de taxa (e não de imposto) então, ao decidir como decidiu, a sentença recorrida violou o princípio da equivalência consagrado no artº.4, nº.1, do RGTAL, expressão do princípio constitucional da igualdade e critério material de repartição dos encargos públicos aplicável às taxas. Que estão reunidos os pressupostos para que, em caso de procedência do presente recurso, a entidade recorrida seja condenada no pagamento à recorrente da indemnização prevista nos artºs.53, da L.G.T., e 171, do C.P.P.T. Que incorreu a sentença recorrida em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação dos dispositivos identificados [cfr.conclusões A) a DD) do recurso]. Com base em tal alegação pretendendo concretizar um erro de julgamento de direito da decisão recorrida.
Examinemos se a decisão objecto do presente recurso comporta tal vício.
Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 28/10/2020, rec.581/17.0BEALM; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 6/10/2021, rec.241/19.7BEFUN; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. Edição, 2007, pág.30 e seg.; Suzana Tavares da Silva, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2013, pág.43 e seg.).
Passemos ao exame do conceito de publicidade comercial.
A publicidade consiste na acção dirigida ao público com o objectivo de promover, directa ou indirectamente, produtos, serviços ou uma actividade económica. Nestes termos, a exposição no exterior de um edifício da denominação da empresa e respectivo logotipo, enquanto sinal distintivo dos comerciantes, não deixará de ter de se considerar como publicidade, ainda que de forma mitigada. A identificação do estabelecimento permite identificar a empresa e, consequentemente, a actividade comercial que desenvolve, assim devendo considerar-se um factor de publicidade (cfr.artº.3, do Código da Publicidade, aprovado pelo dec.lei 330/90, de 23/10).
De acordo com a lei, a publicidade pode considerar-se uma actividade relativamente proibida, mais propiamente a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, dependendo de licenciamento prévio das autoridades competentes e competindo tal licenciamento às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, mais devendo definir os critérios de licenciamento visando a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental (cfr.artºs.1 e 4, da Lei 97/88, de 17/08).
A citada Lei 97/88, de 17/08, diploma que sucedeu ao dec.lei 637/76, de 29/7, além do mais, regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade de natureza comercial e de propaganda, sendo que, quanto às primeiras (mensagens de publicidade de natureza comercial) o pedido de licenciamento deve ser dirigido ao presidente da câmara municipal da área onde se pretende afixar ou inscrever a mensagem publicitária em causa, sem prejuízo da intervenção necessária de outras entidades (cfr.artºs.1 e 2, da Lei 97/88, de 17/08).
De acordo com a jurisprudência uniforme deste Tribunal que subscrevemos, deve considerar-se publicidade comercial, nos termos do disposto no artº.3, do Código da Publicidade supra identificado, a mensagem que, independentemente do seu conteúdo informativo, é apresentada por uma empresa comercial relativamente à sua actividade, que exerce em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes (cfr.v.g. ac.S.T.A.-2ª.Secção, 25/09/2019, rec.2014/13.1BEPRT; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 9/10/2019, rec.1874/12.8BEPRT; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 3/02/2021, rec. 34/16.3BEFUN; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 6/10/2021, rec.241/19.7BEFUN).
Avançando.
A questão que se coloca neste processo consiste em saber se a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação da lei, designadamente, por ter qualificado como taxa o tributo liquidado pelo Município de Lisboa. A crítica que a este propósito a recorrente faz ao entendimento sufragado na sentença recorrida assenta na consideração de que não existe qualquer contrapartida por parte do Município de Lisboa à cobrança do tributo, uma vez que, tratando-se de uma "renovação automática" da cobrança da taxa não houve lugar à prática de qualquer acto por parte do município. E nessa medida o tributo não é caracterizado pela sua bilateralidade ou sinalagmaticidade, mas sim pela sua unilateralidade, característica dos impostos. Afigura-se-nos, contudo, e à luz do conceito amplo de taxa que foi acolhido, por exemplo, no acórdão do Tribunal Constitucional nº. 177/2010, de 5/05/2010, que não lhe assiste razão. Com efeito, não oferece dúvidas que no caso concreto dos autos e atento o conceito de taxa definido no artº.4, da L.G.T., e artº.3, do Regime Geral das Taxas da Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12 (R.G.T.A.L.), está em causa tributo que assenta na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, ou seja, na permissão concedida à recorrente para afixar publicidade nos veículos de transporte colectivo de passageiros que circulam na área do Município de Lisboa. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença.
Ora, a questão que vem colocada a este Tribunal não é nova e já foi apreciada por diversas vezes, designadamente, nos acórdãos de 14/10/2020, proferido no proc. 01711/11.0BELRS, de 06/10/2021, proc.0709/19.5BELRS, e de 11/01/2024, proc. 02752/16.7BELRS (todos consultáveis em www.dgsi.pt) sendo certo que o caso concreto não revela elementos que o diferenciem dos processos anteriormente apreciados. Antes pelo contrário, o caso é em tudo idêntico ao apreciado naqueles arestos.
Com estes pressupostos, tendo em conta o disposto no artº.8, nº.3, do C.Civil, porque concordamos com o que, nos identificados acórdãos, ficou decidido e respectiva motivação, excertamos a parte da respectiva fundamentação jurídica/de direito adoptada nos mesmos, em apoio da decisão que se seguirá (com as devidas e necessárias compatibilizações):
1- Do facto de o regulamento de publicidade municipal prever que o licenciamento da publicidade se renova automaticamente não deriva que o tributo cobrado aquando da renovação não tenha carácter bilateral, sinalagmático ou comutativo nem resulta, por conseguinte, que o tributo respectivo tenha a natureza de um imposto;
2- Do artº.6, do R.G.T.A.L., deriva que o elemento material da incidência das taxas de publicidade, aquando da renovação da licença respectiva, não se reconduz a uma actividade de reavaliação da verificação dos pressupostos que determinaram o seu licenciamento mas antes à prestação de "deixar fazer", a concessão na interferência do gozo do bem público correspondente;
3- Que a alegada violação do princípio da equivalência decorre da inexistência de contraprestação e não de uma desproporção no montante da taxa face ao "valor" do benefício. Tal deve-se ao facto de o recorrente ter, erradamente, reconduzido a contraprestação de que é beneficiário à emanação de um acto de licenciamento municipal (ou à sua renovação) e não, como deveria, à fruição do já mencionado espaço comunicacional público, que, desde 2010 (data da prolação do citado acórdão do Tribunal Constitucional 177/2010), deve ser tida como a efectiva contraprestação da taxa municipal de publicidade. Nesta medida, é essa a dimensão da violação do princípio da equivalência que aqui se aprecia e que se conclui não existir.
Face ao decidido, julga-se expressamente prejudicada a apreciação da última questão colocada (indemnização pela prestação de garantia indevida), que, lógica e legalmente, estava dependente do provimento da presente apelação.
Concluindo, impõe-se negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida, ao que se provirá na parte dispositiva deste acórdão.
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DISPOSITIVO
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Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica.
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Condena-se o recorrente em custas (cfr.artº.527, do C.P.Civil).
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Registe.
Notifique.
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Lisboa, 4 de Fevereiro de 2026. - Joaquim Manuel Charneca Condesso (relator) - Isabel Cristina Mota Marques da Silva - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro, votando o acórdão ao abrigo do artº. 8, nº.3, do C.Civil).
