02133/14.7BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Administração Pública, na posição jurídica de dona da obra adjudicada no contrato de empreitada, não pode esvaziar-se dos poderes de autoridade legalmente conferidos em função das atribuições de interesse público que lhe cumpre prosseguir, nomeadamente em razão do regime jurídico substantivo autónomo do contrato de empreitada de obras públicas estipulado no DL 59/99, 02.03 (REOP) e hoje constante do CCP, contrato administrativo cuja observância se impõe a ambas as partes contratantes nos exactos termos legalmente previstos.

II- Ao abrigo do disposto no artº 585º C. Civil, é lícita a oponibilidade ao cessionário pelo dono da obra e contraente público/cedido da excepção de caducidade do direito de acção da sociedade empreiteira/cedente (artºs. 254º e 255º REOP), na acção condenatória deduzida pelo cessionário contra o ente público/cedido notificado da cessão em 08.04.2014, com fundamento em invalidade da revisão de preços da empreitada pedida pelo dono da obra junto da sociedade empreiteira mediante interpelação de 24.05.2012.

III- Nas acções sobre contratos de empreitada pública regidos pelo DL 59/99, 02.03 (REOP) os 132 dias (úteis) do prazo de caducidade fixado no artº 255º contam-se da data de ocorrência do facto gerador do direito que integra a respectiva causa de pedir.

IV- O crédito em que o cessionário fica investido é o mesmo que pertencia ao cedente, donde, transmitem-se para aquele não apenas os acessórios e garantias que robustecem a consistência prática do direito, mas também as vicissitudes da relação creditória que podem enfraquecer ou destruir o crédito (as excepções oponíveis ao credor) – cfr. artºs 582º e 585º C. Civil.

V- As questões relativas à execução do contrato, independentemente da sua natureza, têm de ser apreciadas pelo meio processual próprio, v.g. em contencioso de plena jurisdição mediante acção comum, dado que a Administração não tem o poder de executar coactivamente por meios próprios, isto é, sem recurso aos tribunais, os poderes em que se encontra investida quanto a actos negociais pelos quais vise produzir efeitos em matéria de interpretação, validade e execução de contratos.

VI- Na hipótese de discordância do particular co-contratante relativamente a deliberações do contraente público em matéria de execução do contrato de empreitada, v.g. de revisão de preços contratuais, tais actos negociais consolidam-se na ordem jurídica por caducidade do direito de acção, caso o sujeito titular de legitimidade e interesse em agir no quadro da situação jurídica concreta não recorra aos tribunais mediante o meio processual adequado e com observância do prazo e pressupostos definidos para a propositura da acção.

Gestão de Obras Públicas da Câmara Municipal do Porto E.M., com os sinais nos autos, inconformada com o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte dele vem recorrer de revista, concluindo como segue:

A. O direito de acção dos recorridos - por se ter verificado que a excepção da caducidade do direito de acção é oponível ao cessionário - está, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, caducado.

Relativamente aos pressupostos da revista:

B. Os tema decidendum do caso sub iudice assumem relevância jurídica, uma vez que é reconhecida, desde a primeira instância, a complexidade lógica e jurídica da problemática em discussão, relacionadas com a utilização do regime de cessão de créditos como forma de falsear a execução dos contratos de empreitadas, mais concretamente as obrigações legais aplicáveis às empresas adjudicatárias desses contratos e, mais amplamente, de quaisquer contratos públicos.

C. Também é enorme a capacidade de expansão da controvérsia, na vertente da possibilidade (ou probabilidade) de o mesmo problema se vir a colocar num número indeterminado de situações, uma vez que esta, além de ser transversal a todos (os muitos) casos de cessão de créditos no âmbito da execução de contratos públicos, sejam eles de empreitada, de locação, de aquisição de bens móveis ou serviços, basta que em qualquer um desses contratos seja exigida a prestação de uma caução (como é regra que seja - cf. artigo 88º do Código dos Contratos Públicos) e ela seja prestada através de garantia bancária - como é usual fazer-se - para que a questão subjacente aos autos também se possa colocar.

D. Por outro lado, não há jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre esta matéria que possa evitar que decisões como a recorrida se repitam nos tribunais inferiores. Aliás, este Supremo Tribunal já reconheceu expressamente, a propósito de um contrato de "factoring", a inexistência de jurisprudência relativamente aos direitos que um contraente público pode opor ao adquirente dos créditos e, ao mesmo tempo a importância jurídica da questão - cf. Acórdão (de admissão de recurso de revista) de 03.02.2015, proferido no processo nº 084/15

E. A intervenção deste Supremo Tribunal não está aqui a ser suscitada por questões meramente "internas", "próprias" e exclusivas dos interesses em disputa nos autos em que foi tirado o acórdão recorrido, antes se justificando pela complexidade do tema decidendum.

F. A existência de casos judiciais semelhantes ao sub iudice e a necessidade de uma jurisprudência clarificadora quanto ao regime da cessão de créditos no âmbito da execução de contrato administrativos constituem circunstâncias que revelam, imediatamente, a importância social da questão sub iudice, na vertente da projecção de efeitos para além da esfera jurídica da Recorrente e dos Recorridos.

G. O regime da cessão de créditos representa um meio legítimo de financiamento de empresas, o que hoje em dia, tendo em conta o panorama financeiro actual, representa uma característica importantíssima.

H. Contudo, o regime da cessão de créditos não pode ser utilizado como um instrumento que derrogue um regime imperativo de natureza pública, como é o caso do RJEOP, que se aplica ao contrato de empreitada de obras públicas que fundamenta o contrato de cessão de créditos.

I. A admissão da revista que não se circunscreve a questões exclusivas dos interesses dos Recorrente e dos Recorridos, pois que o tema é susceptível de ser colocado num número indeterminado - mas certamente elevado - de processos.

J. Por esta razão mostra-se extremamente relevante esclarecer de que forma são os meios de defesa do devedor oponíveis ao novo credor quando aquele se apresenta como contraente público no contrato que fundamenta o contrato de cessão (neste caso, contrato de empreitada de obras públicas) e o novo credor como um terceiro ao referido contrato base.

K. O caso sub iudice revela também, pela gravidade dos erros de julgamento cometidos pelo Tribunal o quo, a necessidade de uma intervenção deste Alto Tribunal para permitir uma melhor aplicação do Direito, claramente necessária em face do erro grosseiro decorrente da errada aplicação do regime de cessão de créditos.

L. Do Acórdão recorrido resulta uma autêntica injúria, que se pode sintetizar do seguinte modo:

· O direito de acção da Massa Insolvente da LCD (cedente) caducou porque foi ultrapassado o prazo de caducidade aplicável às acções sobre a execução dos contratos de empreitada, previsto no artº 255º RJEOP.

· O direito de acção dos recorridos (cessionários) não caducou por ser o contrato de cessão de créditos o único fundamento do pedido, não lhe sendo oponível uma excepção que produz a extinção da obrigação no âmbito do contrato de empreitada (que dá causa à referida cessão de créditos).

M. Mesmo se, ao contrário do que entendem as Recorrentes, a questão não se apresentar a este Alto Tribunal como uma questão complexa do ponto de vista lógico e jurídico, tal não impedirá a requerida intervenção, já que esse entendimento, podendo ser motivo para rejeitar o recurso com fundamento na ausência de relevância jurídica das questões, não diminui à necessidade de intervenção do Supremo Tribunal Administrativo quando se verifique ter existido uma grosseira, grave ou manifestamente má aplicação do direito no caso concreto, sendo irrelevante, para esse efeito, saber se o direito mal aplicado exige (ou não) complexas operações lógicas e jurídicas na sua aplicação.

N. Está em causa um erro de julgamento de gravidade excepcional; um erro grosseiro, manifesto, ostensivo e gritante que exige imperiosamente uma intervenção correctiva do Supremo.

Quanto aos fundamentos do recurso:

O. Ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, o fundamento dos pedidos dos recorridos não se limita ao contrato de cessão de créditos, em relação à Recorrida A..., e ao aval da livrança, em relação aos Recorridos AA e BB.

P. No presente caso, estamos perante uma questão que se relaciona com um eventual crédito que nasceu de uma (alegadamente indevida) revisão de preços realizada pelo contraente público no âmbito da execução do contrato de empreitada de obras públicas.

Q. Assim, a existência ou não do alegado crédito é uma "questão que se suscita sobre a execução do contrato", logo implicaria a propositura da acção, nos termos do artigo 253º do RJEOP.

R. Neste contexto, o "núcleo fáctico essencial" (causa de pedir) é a própria existência de crédito dos Recorridos sobre a Recorrente, em decorrência de uma ilegal revisão de preços. Erra, por isso, o Acórdão recorrido quando julga que o "núcleo essencial" do pedido é o contrato de cessão desse mesmo "incerto" crédito ou o aval de livrança.

S. Constitui clamoroso erro de julgamento a interpretação feita pelo Tribunal Central Administrativo Norte quanto ao fundamento do pedido e causa de pedir dos recorridos ignorando completamente que o referido contrato de cessão de créditos e o aval da livrança assinados têm como fundamento um contrato de empreitada de obras públicas, cujo regime se encontrava regulado pelo RJEOP.

T. A ser como decidiu o Tribunal Central Administrativo Norte, os tribunais administrativos não seriam materialmente competentes para o presente litígio, pois o fundamento que legitima a competência dos Tribunais Administrativos em acções de condenação de créditos cedidos resultantes da execução de contratos públicos é o negócio fundamental que esteve na base do contrato de cessão de créditos, ou seja e in casu, o contrato de empreitada de obras públicas - cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 19.12.2012.

U. Resta por esta razão concluir que tanto o fundamento do pedido como a causa de pedir dos recorridos abrangem a necessidade de se observar o disposto nos artigos 253º e 255º do RJEOP.

V. Por essa razão, não restam dúvidas quanto à oponibilidade do direito da caducidade aos recorridos, pois jamais poderia proceder perante um Tribunal Administrativo uma acção cuja causa de pedir fosse única e exclusivamente o contrato de cessão de créditos ou o aval de uma livrança sem se atender, primeira e principalmente, ao contrato administrativo que pauta a relação pública entre as partes.

W. Errou também o Tribunal o quo ao aplicar o regime da cessão de créditos: num contrato de cessão de créditos não só se transmitem as garantias e acessórios do crédito, como também as excepções que o devedor possuía contra o cedente - cf. arts. 578º e 585º do Código Civil.

X. Prevê o artigo 585º do Código Civil que "o devedor pode opor ao cessionário, ainda que este os ignorasse, todos os meios de defesa que lhe seria lícito invocar contra o cedente, com ressalva dos que provenham de facto posterior ao conhecimento da cessão".

Y. Não tendo sido proposta a acção no prazo mencionado, o direito de acção da LSC para declarar a existência do seu alegado crédito - decorrente de um ilegal exercício do direito de revisão de preços pertence à Recorrente - caducou, facto assente e reconhecido tanto na Sentença do Tribunal Fiscal e Administrativo do Porto como no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte.

Z. Erra, por isso, o Tribunal Central Administrativo Norte quando decidiu que a caducidade do direito de acção em relação ao crédito não se aplica aos cessionários.

AA. A interpretação do Tribunal Central Administrativo Norte quanto ao regime da cessão de créditos inutiliza, por completo, toda e qualquer disposição que estabeleça prazos de caducidade, pois perante qualquer prazo que seja estabelecido para impugnação de qualquer ato praticado pelo contraente público no âmbito da execução de um contrato público, bastaria ao contraente privado que cedesse o alegado crédito a terceiro que ficaria logo "isento" de observar as obrigações do cedente no negócio jurídico base, incluindo no que respeita à tempestividade das reacções judiciais aos actos praticados, assim se fazendo "letra morta" de todas as disposições que acautelam - e bem - o dever de pronta reacção do contraente privado a certos actos praticados pelo contraente público.

BB. De modo que o decidido pelo Tribunal Central Administrativo Norte viola frontalmente o disposto nos artigos 578º e 585º do Código Civil e, bem assim, o artigo 255º do RJEOP.

CC. Mesmo que não se considere que a interpretação do Tribunal Central Administrativo Norte contraria o disposto no artigo 585º do Código Civil, importa considerar que mesmo assim, a caducidade do direito de acção, enquanto excepção oponível ao cedente, continuaria a ser oponível ao cessionário, designadamente em razão da peculiar natureza do contrato que fundamenta o contrato de cessão de créditos.

DD. A actuação da administração pauta-se sempre por um respeito ao princípio da legalidade e "o primado do poder legislativo reveste duas facetas: uma primeira, negativa, traduz- se na circunstância de os órgãos e agentes da Administração Pública não poderem praticar actos contrários à lei; outra positiva — também designada por precedência da lei consubstancia-se na mencionada necessidade de habilitação legal para os actos da Administração Pública".

EE. A Recorrente encontrava-se assim a actuar no âmbito de poderes públicos e por essa razão, caso existissem actos a ser impugnados que pudessem gerar um crédito na esfera jurídica dos recorridos, teriam forçosamente de respeitar o disposto nos artigos 253º e 255º do RJEOP.

FF. Assim, também no caso sub iudice não pode a existência de um contrato de cessão de créditos - cuja celebração prescinde, em absoluto, da intervenção do contraente público - corresponder a uma forma de ilidir o âmbito de aplicação do artigo 255º do REOP, permitindo que, pela mera intermediação daquele tipo contratual, se ignore e afaste um dever (legalmente imperativo) de tempestividade na apresentação das acções que visem reagir contra os actos administrativos do contraente público.

GG. Pelo que, como este Venerando Supremo Tribunal já decidiu - embora a respeito de um contrato de "factoring” - a existência de um contrato de cessão de créditos não pode implicar a derrogação do regime legal imperativo que conformava a execução do contrato de empreitada de obras públicas - concretamente o regime da reacção a actos administrativos desfavoráveis - pelo que deverá ser revogado o decidido a este respeito no Acórdão recorrido, e

HH. Bem ao contrário, deve ser confirmado o entendimento - que subjaz ao decidido peio TAFP - de que se verifica no caso sub iudice a caducidade do direito de acção de (todos) os recorridos, por incumprimento do prazo previsto no artigo 255º do REOP, ao abrigo do disposto no artigo 585º do Código Civil.

Termos em que, impetrando o doutro suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso admitido e, bem assim, merecer o mesmo provimento e, consequentemente, ser o Acórdão recorrido revogado e substituído por decisão que considere o direito de acção dos recorridos caducado (fls. 268/Sitaf).

Os Recorridos A... SA, AA e BB, casados entre si, contra-alegaram pugnando pela manutenção do acórdão do TCAN sustentando, em síntese, que não se verifica a caducidade do direito de acção dos Recorridos (fls. 318/Sitaf).

Mediante acórdão da Formação Preliminar deste STA foi decidido admitir a revista (fls.349/Sitaf).

Pelas Instâncias foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. A 07.10.2008, a ré adjudicou à “B..., S.A.” a empreitada denominada “Remodelação do Edifício dos Correios - Arquivo e Cantina.

2. A empreitada foi consignada em 27.11.2008 e a recepção provisória ocorreu em 31.07.2009;

3. Em 27.02.2012 foi declarada a insolvência da B..., S.A., tendo a administração da massa insolvente sido confiada ao Administrador de Insolvência CC - cfr. doc. n° 5 junto aos autos com a p.i. e cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido;

4. Em 24.05.2012 a ré remeteu à massa insolvente da B... a missiva junta aos autos como doc. n\ º 6 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzida, e na qual solicitava o pagamento da quantia de 59.117,02€, calculada a título de revisão de preços;

5. A esta missiva a Massa Insolvente respondeu nos termos do doc. n° 7, junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzida;

6. Após sucessivas trocas de correspondência, uma vez que a massa insolvente não assumia a responsabilidade pelo pagamento da quantia reclamada, a ré accionou junto do Banco 1..., por carta datada de 15.10.2013, a garantia bancária constituída - cfr. docs. nºs 3 e 10, juntos com a p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos;

7. Em 11.03.2014, a Massa Insolvente da B..., S.A. cedeu o alegado crédito/direito à aqui autora, A..., o que foi notificado à ré, nos termos do doc. nº 11, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

8. A presente acção entrou em juízo em 03.09.2014.

DO DIREITO

De acordo com as conclusões da Recorrente Gestão de Obras Públicas da Câmara Municipal do Porto E.M., vem o acórdão do TCAN assacado de incorrer em violação primária de direito adjectivo e substantivo por erro de julgamento nas seguintes matérias:

a. fundamentos do pedido e causa de pedir da acção …………..... als. O a V das conclusões;

b. oponibilidade ao cessionário (A...) pelo devedor/cedido (GOP CM Porto E.M) de meio de defesa contra o cedente (MI da B...) resultante do contrato de empreitada de obras públicas (caducidade do direito de acção/artº 255º REOP) ……… als. W a HH das conclusões.

Os AA e ora Recorridos, a sociedade A... SA, AA e BB, casados entre si, deduziram contra a Ré e ora Recorrente Gestão de Obras Públicas da Câmara Municipal do Porto, EM os pedidos que se transcrevem:

(i) “…deve a Ré ser condenada a pagar aos Autores (2º e 3º) o montante de € 59.117,02 acrescidos de juros à taxa legal contados desde a citação até efectivo e integral pagamento,

(ii) ou, assim não se entendendo, deve a Ré ser condenada a pagar à A A... o referido valor, nos aludidos termos …”

O TAF do Porto declarou a caducidade do direito de acção dos AA e ora Recorridos, em que a ora Recorrida A... é cessionária na cessão de créditos em que é cedente a Massa Insolvente da sociedade empreiteira B..., entretanto declarada falida, e cedida a empresa municipal ora Recorrente (fls.126/Sitaf).

Caducidade declarada por à data da entrada da petição em juízo (03.09.2014) estar excedido o prazo de 132 dias úteis fixado no artº 255º REOP (DL 59/99, 02.03) para a acção em que se discutiria o pagamento de 59.117,02 € solicitado em 24.05.2012 pelo ente público dono da obra, devedor/cedido e ora Recorrente a título de revisão de preços da empreitada, operação julgada indevida pelos Recorridos – vd. pontos 4 e 5 do probatório.

O mencionado valor foi pago pelo Banco 1... ao ente público em accionamento da garantia bancária (15.10.2013) constituída pela sociedade B... junto deste banco/garante a título de caução da boa execução da empreitada de obras públicas adjudicada pela empresa municipal ora Recorrente em 07.10.2008 (ponto 1 do probatório) àquela sociedade B... (artºs 112º e 114º REOP) – vd. ponto 6 do probatório e docs. 3 e 10 dados por reproduzidos.

De modo que a 1ª Instância levou em consideração a oponibilidade ao cessionário (A...) deduzida pelo ente público/cedido (GOP da CM do Porto EM) de meio de defesa contra o empreiteiro/ cedente, a saber, a excepção de caducidade do direito de acção no quadro da revisão de preços da empreitada a favor do dono da obra no valor de 59.117,02 €, pagamento recusado pela cedente/Massa Insolvente da sociedade B..., tendo o ente público/cedido accionado naquele montante a garantia bancária junto do Banco/garante – vd. pontos 4, 5 e 6 do probatório e docs. 3, 6, 7 e 10 dados por reproduzidos.

Interposto recurso, o TCA/N revogou a sentença e ordenou a baixa dos autos à 1ª Instância (fls. 250/Sitaf).

Para tanto considerou que “(..) a causa de pedir da A... é a invocada cessão de créditos nos termos do contrato que terá sido celebrado com a Massa Insolvente da B... … enquanto os demais AA, nos termos alegados deram o seu aval a uma livrança em branco (uma vez que se encontrava por preencher a data de vencimento, o montante, o local e a data de emissão) emitida pelo Banco 1..., subscrita pela B... para garantia do cumprimento da obrigação de reembolso que recaía sobre a aludida B... em caso de entrega da quantia garantida à Ré – cfr. item 10 da p.i. … importa referir não existir a invocada caducidade do direito de acção dado a mesma apenas poder ser oposta

Também quanto a estes AA, importa referir que não existe a invocada caducidade de direito de acção dado a mesma apenas poder ser oposta à B... SA – outorgante no contrato de empreitada de obras públicas celebrado com a Recorrida – ou à respectiva Massa Insolvente, pelo que a questão de saber se o direito invocado nos autos pelos 2º e 3º AA é afectado pelo facto de a B... não ter reagido contra a deliberação da Recorrida que determinou e calculou a revisão de preços, é matéria que contende, igualmente, com o mérito da pretensão por estes formulada, não se podendo, assim, concluir mostrar caducado o direito (de agir) exercido por estes AA, pelo que também, nesta medida, deve proceder o recurso, devendo os autos ser remetidos ao TAF do Porto para que aí prossigam, se a tal nada obstar.(..)”.

Não se acompanha o discurso jurídico fundamentador transcrito, pelas razões que seguem.

a. fundamentos do pedido e causa de pedir da acção;

A situação jurídica trazida ao processo, levada ao probatório e substanciadora do efeito jurídico pedido pelos AA, ora Recorridos, de condenação da ora Recorrente empresa municipal GOP da CM do Porto no pagamento de 59.117,02 €, assenta em três relações jurídicas contratuais: os contratos de empreitada de obras públicas, de garantia bancária e de cessão de créditos.

A primeira relação jurídica reporta à revisão de preços em sede de execução do contrato de empreitada de obras públicas adjudicado em 07.10.2008, em que foi dono da obra a empresa municipal ora Recorrente e empreiteira a sociedade B... SA entretanto declarada insolvente por sentença de 27.02.2012 proferida pelo Tribunal de Felgueiras, 3º Juízo – vd. pontos 1 e 3 do probatório e doc. 5 dado por reproduzido.

A segunda, assenta no contrato de garantia bancária à primeira solicitação constituída pela sociedade empreiteira B... junto do Banco 1... em benefício da dona da obra e ora Recorrente empresa municipal GOP da CM do Porto, no quadro da caução prestada pelo adjudicatário co-contratante (a sociedade B...) para garantia do bom cumprimento, ponto por ponto e nos prazos estabelecidos, do contrato de empreitada de obras públicas, artºs 112º e 114º REOP, isto é, para caucionamento das obrigações principais e acessórias do contrato de empreitada ao longo do espectro temporal de execução da obra pública – vd. ponto 6 do probatório e docs. 3 e 10 dados por reproduzidos.

Como é comummente salientado na doutrina e jurisprudência, na garantia bancária coexistem três relações contratuais entre sujeitos diversos, a saber, “(..) O contrato principal, ou seja, aquele donde decorrem as obrigações garantidas e que é concluído entre o credor/garantido e o devedor/ordenante. O contrato entre o devedor e o garante, em regra um banco, pelo qual este último se vincula mediante uma remuneração (comissão do banco), a celebrar com o credor o contrato de garantia autónoma. E, por fim, o contrato de garantia autónoma em si, celebrado entre o banco/garante e o credor/garantido do qual decorre a garantia autónoma. (..)” (Pestana de Vasconcelos, Direito das garantias, 4ª ed., págs.144-145.)

Mediante a garantia bancária “(..) o banco que a presta obriga-se a pagar ao beneficiário certa quantia em dinheiro, no caso de alegada inexecução ou má execução de determinado contrato (o contrato-base) sem poder invocar em seu benefício quaisquer meios de defesa relacionados com esse mesmo contrato (..) O garante paga ao credor sem discutir, depois o devedor tem de reembolsar o garante, também sem discutir. (..)”, o que significa que a garantia não é acessória da obrigação que garante, é autónoma face à dívida, independente da discussão acerca do cumprimento ou do incumprimento do contrato. (Inocêncio Galvão Telles, Garantia Bancária Autónoma, O Direito, Ano 120, págs. 275 e segs; acórdãos do STJ de 20.03.2012 in proc. 7279/08.STBMAI.P1.S1; de 22.05.2014 in proc.724/12.0YYPRT-A.P1-S1; de 27.09.2016 in proc.174/13.OYYPRT-A.P1.S1; ac do STA de 04.07.2024 in proc.1531/07.7BELSB-A.)

No caso trazido a revista o credor/garantido é a empresa municipal GOP da CM do Porto, dona da obra e ora Recorrente, o devedor/ordenante a sociedade empreiteira insolvente B... e o banco/garante o Banco 1

Esta garantia bancária foi accionada junto do banco/garante Banco 1... pelo credor/garantido GOP da CM do Porto EM, dono da obra e ora Recorrente, para se cobrar da revisão de preços da empreitada a seu favor no montante de 59.117,02 €, atendendo a que, embora solicitado o pagamento junto da Massa Insolvente da B..., foi o mesmo recusado por esta com fundamento na extinção de todos os créditos em razão da Conta Final da empreitada de Novembro/2009 e da caducidade do direito à revisão de preços invocando o artº 19º DL 6/2004, 06.01 – vd. pontos 4 e 5 e 6 do probatório e docs. 6 e 7 dados por reproduzidos.

O banco/garante Banco 1... pagou ao credor/garantido o montante accionado de 59.117,026€, ou seja, pagou à empresa municipal GOP da CM do Porto, dona da obra e ora Recorrente – vd. ponto 6 do probatório e docs. 3 e 10 dados por reproduzidos.

Cabe salientar que a factualidade relativa ao exercício do direito de reembolso do banco/garante pelo pagamento feito ao ora Recorrente e o modo como esse reembolso se processou não foi levada pelas Instâncias ao probatório nem consta do conteúdo dos documentos dados por reproduzidos.

Trata-se de matérias que apenas constam do discurso jurídico fundamentador do TCAN nos termos acima transcritos, em que é feita referência expressa ao reembolso do banco/garante junto dos 2º e 3º Recorridos, AA e BB, na qualidade de avalistas da livrança em branco subscrita pela sociedade B... (aval geral da garantia bancária), prestado em reforço da satisfação do crédito pelo banco/garante Banco 1... em caso de pagamento ao credor/garantido GOP da CM do Porto EM. (Pestana de Vasconcelos, Direito das garantias, Almedina/2023, 4ª ed., págs. 128-129.)

A terceira, o contrato de cessão de créditos de 11.03.2014 da Massa Insolvente da B..., SA à A... ora Recorrida – vd. ponto 7 do probatório.

Na cessão de créditos “(.. ) o credor transfere para terceiro (o cessionário), independentemente do consentimento do devedor, a totalidade ou uma parte do seu crédito (artº 577º C. Civil) … O termo cessão tanto designa o acto (contrato) realizado entre cedente e cessionário, como o efeito fundamental da operação (a transmissão da titularidade do crédito) … [tanto] o facto gerador da transferência do crédito ... como o fenómeno translativo, ou seja, o efeito do negócio de cessão (..)”

A cessão de créditos é um negócio causal, um negócio que a lei perspectiva como um efeito de um negócio, o negócio base (artº 578º nº 1 C. Civil) variável de caso para caso, em que a transmissão do crédito se integra, como seja a venda, doação, pagamento, cessão de créditos futuros com o fim de garantia de crédito actual concedido (cessão de crédito em garantia), causa-função que, como salienta o Autor citado, “(..) o artº 577º intencionalmente omite ao definir a figura, por querer introduzir na noção legal apenas as notas comuns a todas as espécies geradoras do fenómeno da transmissão do direito de crédito. (..)” (Antunes Varela, Das obrigações em geral, Vol-II, págs. 252-254 e 257.)

Por isso, “(..) A disciplina completa do negócio de que a cessão é um dos efeitos, depende não só do regime previsto para esta na lei civil, mas igualmente, da restante disciplina decorrente da lei ou pautuada pelas partes para esse negócio … sendo que o crédito se transmite por mero acordo das partes juntamente com as garantias e outros acessórios do direito que não sejam inseparáveis da pessoa do cedente, salvo convenção em contrário, artº 582º nº 1. Contudo, a transmissão do crédito só é eficaz em relação ao devedor cedido, após o conhecimento, notificação ou aceitação da mesma por parte deste (artº 583º nºs 1 e 2) (..)” (Pestana de Vasconcelos, Direito das garantias, Almedina/2023, 4ª ed., pág. 636.)

Relativamente ao negócio-base em que a transmissão do crédito se integra, no caso presente verifica-se que não consta do processo nem foi levado ao probatório o meio de prova documental relativo ao contrato de cessão de créditos a que se refere a notificação levada ao ponto 7 do probatório e suportada no doc. 11 dado por reproduzido, notificação que teve por destinatária a empresa municipal GOP da CM do Porto, ora Recorrente.

Sendo estas as três relações jurídicas contratuais que nos exactos termos da petição inicial conformam o objecto da causa, vejamos especificamente a bondade da sustentação fundamentadora da revogação de sentença proferida pelo TCAN e baixa dos autos à 1ª Instância.

Sabido que a causa de pedir é o facto concreto que serve de fundamento ao efeito jurídico pretendido em juízo, vd. artº 552º nº 1 d) CPC, atentas as questões suscitadas na petição inicial a título de fundamento do efeito jurídico pretendido pelos AA de condenação da ora Recorrente no pagamento de quantia certa, dúvidas não subsistem que são precisamente essas as questões que substanciam a causa de pedir mediante os factos concretos que lhe servem de fundamento, a saber:

(i) a revisão de preços do contrato de empreitada adjudicado pela empresa municipal GOP da CM do Porto, ora Recorrente, à sociedade B..., declarada insolvente, pagamento requerido pela Recorrente junto da Massa Insolvente da B... e recusado por esta com fundamento na invalidade da revisão de preços do contrato de empreitada de obra pública executado;

(ii) face à recusa de pagamento, o accionamento da garantia bancária/caução pela GOP da CM do Porto no valor da revisão de preços, garantia prestada a título de caução (artºs. 112º e 114º REOP) pela sociedade empreiteira B... junto do Banco 1... tendo o banco/garante pago a quantia accionada pela empresa municipal, credora/garantida e ora Recorrente;

(iii) a notificação à empresa municipal GOP da CM do Porto na qualidade devedor/cedido e ora Recorrente, da cessão de créditos da Massa Insolvente da B... à A..., ora Recorrida;

(iv) o pedido deduzido pelos AA e ora Recorridos, a cessionária A... e AA e BB, de condenação da entidade pública/cedida GOP CM do Porto EM no pagamento do valor da revisão de preços contratuais assacada de invalidade, de que a empresa municipal/cedida e dona da obra obteve pagamento mediante o accionamento da garantia bancária/caução junto do Banco 1..., banco/garante no âmbito do contrato de empreitada executado pela B

(v) nos presentes autos e contra-alegações de revista, os ora Recorridos cessionária A..., AA e BB reputam de invalidade a revisão de preços do contrato em causa, tal como a cedente Massa Insolvente da B... aquando da recusa do pagamento solicitado pela dona da obra, a empresa municipal GOP da CM do Porto.

Na medida em que, pelas razões expostas, a causa de pedir levada ao petitório pelos AA e ora Recorridos é múltipla, logram procedência as questões trazidas a recurso nas als. O a V das conclusões, cabendo avançar para o segundo bloco enunciado nas als. W a HH.

b. oponibilidade ao cessionário pelo devedor/cedido de meio de defesa contra o cedente - caducidade do direito de acção (255º/ REOP) - contrato administrativo;

Considerando agora o contrato de cessão de créditos de que a entidade pública cedida e ora Recorrente foi notificada (ponto 7 do probatório), o meio de defesa oponível ao cessionário A... pelo devedor/cedido e dono da obra GOP da CM do Porto EM assenta na caducidade do direito de acção da cedente M.I. B... por vício invalidante da revisão de preços do contrato de empreitada, alegado pela cedente M.I. B... quando interpelada para pagamento pela dona da obra, sustentando que se mostra excedido o prazo de 132 dias úteis fixado no artº 255º REOP (DL 59/99, 02.03) contado da interpelação para pagamento em 24.05.2012 – vd. pontos 4, 5 e 6 do probatório.

Não sofre dúvidas que a deliberação da empresa municipal e dona da obra sobre a revisão de preços constitui um acto negocial produtor de efeitos no âmbito da relação contratual, isto é, respeitante à execução do contrato de empreitada, sendo tais actos negociais desprovidos de autoridade porque “(..) os efeitos serão apenas aqueles que correspondem aos direitos contratuais da Administração (..) e, em caso de discordância do outro contraente, a produção dos efeitos terá de ser objecto de uma primeira definição autoritária por sentença, visto que o acto negocial da Administração não constitui exercício do privilégio de definir com imperatividade o direito da situação concreta (..)”. (Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina - Colecção Teses/2003, pág. 736.)

Deste modo, as questões relativas à execução do contrato, independentemente da sua natureza, têm de ser apreciadas pelo meio processual próprio, v.g. em contencioso de plena jurisdição mediante acção comum, dado que a Administração não tem o poder de executar coactivamente por meios próprios, isto é, sem recurso aos tribunais, os poderes em que se encontra investida quanto a actos negociais pelos quais, atento o respectivo objecto imediato, a Administração visa produzir efeitos em matéria de interpretação, validade e execução de contratos, v.g., no que ao caso importa, contratos de empreitada de obras públicas conforme artº 254º REOP, natureza de meras declarações negociais no domínio da codificação dos contratos públicos que o legislador manteve como regra geral, com especialidades de regime, nos artºs. 307º nº 1 e 309º nº 1 CCP. (Miguel Assis Raimundo, Direito dos contratos públicos, Vol. 2º, AAFDL/2023, págs.85-87; em matéria de revisão de preços, págs.159-160.)

Em sede de REOP, na jurisprudência vd. acórdãos do STA (Pleno) de 15.05.2002, procº 46106 in Cadernos de Justiça Administrativa nº 35 pág. 56; de 28.02.2013, procº 0996/12 in www.dgsi.

Trata-se de matéria de reserva de jurisdição posto que, “(..) Na realidade, tanto o poder de fixar com obrigatoriedade o sentido do contrato como o de declarar com força obrigatória a sua validade ou invalidade integram-se materialmente no exercício da função jurisdicional que a presente Constituição reserva aos tribunais (..)” nos termos do artº 205º CRP, impossibilitando que outros órgãos do Estado a exerçam também. (Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual…, pág.730; )

No tocante ao início de contagem do citado prazo de caducidade fixado no artº 255º REOP os ora Recorridos sustentam nas conclusões de apelação e reiteram no corpo alegatório das contra-alegações de revista, que “Só a partir da realização da tentativa de conciliação prevista no artº 260º do RJEOP é que se verificaria o termo inicial do prazo previsto no artº 255º do RJEOP que, por sua vez, seria interrompido nos termos do artº 264 do RJEOP, o que não se verificou (nem a dita tentativa, nem, consequentemente, a aludida interrupção).

Todavia, sem razão.

Atento o regime regra consagrado no artº 41º nº 1 (actual nº 2) CPTA de interposição a todo o tempo das pretensões dedutíveis em acção administrativa comum, o citado normativo ressalva a existência de regime legal específico que imponha limite temporal distinto, sendo o artº 255º REOP um dos exemplos enunciados pela doutrina quanto a “(..) normas processuais administrativas avulsas criarem prazos especiais de exercício do direito de acção, como sucede, por exemplo, com o artº 255º do Decreto-Lei nº 59/99 (de 2 de Março) em relação a alguns pedidos subsumíveis nas acções sobre contratos de empreitada pública, que devem ser deduzidos no prazo de 132 dias (úteis) contados nos termos aí referidos.(..)”. (Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais e ETAF - anotados, V-I, Almedina/2004, pág. 291.)

Estas acções eram submetidas a prévia conciliação obrigatória presidida pelo presidente do Conselho Superior de Obras Públicas (CSOP), pressuposto processual estabelecido no artº 260º REOP posto que dele dependia o dever de decisão judicial sobre o mérito da causa e, consequentemente, excepção processual dilatória inominada no tocante ao enunciado exemplificativo do artº 89º nº 4 CPTA, de conhecimento oficioso e cuja omissão por não ter sido requerida, obsta ao conhecimento do pedido e importa a absolvição da instância (artº 89º nº 2 CPTA), conforme entendimento unânime da jurisprudência administrativa.

Nos termos do artº 261º REOP o requerimento para a tentativa de conciliação era apresentado junto do CSOP, tendo a data de apresentação efeitos suspensivos do prazo de caducidade do direito de acção consignado no artº 255º REOP, conforme disposto no artº 264º REOP, posto que a lei diz expressamente que “… os prazos voltarão a correr 22 dias depois da data em que o requerente receba documento comprovativo da impossibilidade de realização ou da inviabilidade da diligência.”.

Aderindo ao entendimento sustentado pelo Ilustre Autor que vimos citando em anotação ao artº 264º REOP, “(..) A redacção deste preceito levanta a questão de saber se, após aquela recepção, os mesmos prazos voltarão a correr, caso em que se conta o período de tempo decorrido até ao pedido de tentativa de conciliação, mas em que não haverá, por isso interrupção e antes suspensão da contagem daquele prazos, ou se, pelo contrário, há efectivamente interrupção dessa contagem e, consequentemente, se anula todo o período de tempo decorrido até ao pedido de tentativa de conciliação e os prazos iniciarão de novo a sua contagem por inteiro 22 dias após a recepção do documento da não conciliação.

Neste caso, ao contrário do que diz o preceito, os prazos não voltarão a correr, mas antes começarão a correr novos prazos.

Cremos que a questão só surge porque o texto legal aplica o termo interrompe com menos propriedade pois terá querido dizer suspende. Com efeito a suspensão da contagem dos prazos já protege suficientemente o requerente da tentativa de conciliação, não havendo razão justificativa para, por isso, se anular toda a parte dos prazos decorrida até àquele requerimento. (..)” (Andrade da Silva, Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, Almedina/2003, 6ª ed. pág. 710.)

Ainda quanto ao início da contagem do prazo de caducidade fixado, o texto legal não oferece dificuldades posto que nele se determina que os 132 dias (úteis) são contados da data de ocorrência do facto gerador do direito que integra a respectiva causa de pedir. ( Andrade da Silva, Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, pág. 687.)

Efectivamente, o artº 255º REOP dispõe que as acções deverão ser propostas “ … no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”

Assente que uma das situações jurídicas trazidas ao processo tem como causa de pedir a revisão de preços do contrato de empreitada de obras públicas celebrado entre a dona da obra a empresa municipal ora Recorrente e a sociedade B... - entretanto declarada insolvente por sentença de 27.02.2012 proferida pelo 3º Juízo do Tribunal de Felgueiras - os 132 dias úteis fixados no artº 255º REOP contam-se desde a data em que a empresa municipal GOP da CM do Porto interpelou a Massa Insolvente da sociedade B... em 24.05.2012 para pagamento de 59.117,02 € a título da revisão de preços da empreitada, pagamento recusado pela interpelada com fundamento na extinção de todos os créditos em razão da Conta Final da empreitada de Novembro/2009 e da caducidade do direito à revisão de preços invocando o artº 19º DL 6/2004, 06.01 – vd. pontos 4, 5 e 6 do probatório e docs. 6 e 7 dados por reproduzidos.

Donde, não tem suporte legal o entendimento sustentado pelos Recorridos nas contra-alegações de revista quanto a configurar o pressuposto processual da tentativa de conciliação consagrada no artº 260º do RJEOP como constitutivo do “termo inicial do prazo previsto no artº 255º do RJEOP”.

Por último, vejamos a oponibilidade ao cessionário (A...) pelo devedor/cedido (GOP CM do Porto EM) de meio de defesa invocável contra o cedente (M.I. da B...) no quadro do direito de crédito transmitido, ou seja, de oponibilidade ao cessionário da excepção de caducidade do direito de acção por se mostrar excedido o prazo consignado no artº 255º/ REOP para interposição de acção comum pela empreiteira/cedente ora Massa Insolvente da B... da invalidade da revisão de preços de 59.117,02 €, por si invocada aquando da interpelação para pagamento pela dona da obra, a ora Recorrente empresa municipal GOP CM do Porto, levada ao probatório nos pontos 4, 5 e 6 e docs. 6 e 7 dados por reproduzidos.

Para efeitos de análise cabe considerar os dois planos que confluem na questão, a saber, (i) os meios de defesa contra o cedente (M.I. da B...) pelo contraente público/cedido (GOP CM do Porto EM) e por este susceptíveis de oponibilidade contra o cessionário (A...) e (ii), a conformação das concretas actuações do co-contratante público no quadro dos princípios gerais do regime dos contratos administrativos especialmente regulados, v.g. do contrato de empreitada de obras públicas.

Quanto ao primeiro ponto, a empresa municipal cedida e ora Recorrente ao abrigo do regime do artº 585º C. Civil invoca a excepção de caducidade do direito de acção, meio de defesa a que lhe é lícito recorrer contra a cedente (M.I. B...) e de que pode lançar mão na presente causa contra a pretensão condenatória deduzida pela cessionária (A...), regime no sentido da oponibilidade ao cessionário de todos os meios de defesa passíveis de arguição pelo cedido contra o cedente, fundados em facto anterior ao conhecimento da cessão.

Como nos diz a doutrina civilista “(..) O crédito em que o cessionário fica investido é o mesmo que pertencia ao cedente. Por isso se não transmitem para aquele apenas os acessórios e garantias que robustecem a consistência prática do direito, mas também as vicissitudes da relação creditória que podem enfraquecer ou destruir o crédito (as excepções oponíveis ao credor). (..)” (Antunes Varela, Das obrigações em geral, Vol-II, págs. 286-287.)

É o caso.

Efectivamente, o esgotamento do prazo de 132 dias úteis (255º/REOP) de caducidade do direito de acção da cedente M.I. B... contra a interpelação para pagamento da revisão de preços contratuais da empreitada por acto negocial do ente público, constitui um evento de ocorrência anterior ao conhecimento da cessão pelo contraente público/cedido pela notificação de 08.04.2014, matéria levada ao ponto 7 do probatório e doc. nº 11 dado por integralmente reproduzido, sendo que o decurso do prazo de caducidade iníciado com a interpelação da cedente M.I. B... em 24.05.2012 para pagamento pela dona da obra/cedida, ponto 4 do probatório e doc. nº 6 dado por integralmente reproduzido, se mostrava há muito esgotado aquando da notificação da cessão entidade pública cedida em 08.04.2014.

Em termos estritamente civilistas e atento o regime estabelecido no artº 585º C. Civil o contraente público e devedor/cedido pode prevalecer-se contra o credor/cessionário de meio de defesa de que disponha contra a sociedade/cedente no âmbito do contrato de empreitada de obra pública celebrado.

Dito de outro modo, é lícita a oponibilidade ao cessionário por parte do ente público/cedido da excepção de caducidade do direito de acção (artºs. 254º e 255º DL 59/99) da sociedade empreiteira/cedente contra o acto negocial do contraente público de revisão de preços, na medida em que a M. I. B... assacou a revisão de preços indevida por vícios invalidantes quando interpelada pela dona da obra e ora Recorrente em 24.05.2012 e recusou o pagamento – vd. pontos 4, 5 e 6 do probatório e docs. 6 e 7 dados por reproduzidos – invalidade que os AA e ora Recorridos invocam a título de fundamento do efeito jurídico deduzido de condenação do contraente público/cedido no pagamento de 59.117,02 € da revisão de preços, valor pago pelos 2º e 3º Recorridos a título de reembolso do Banco 1... (banco/garante) no quadro do aval geral da garantia bancária/caução accionada pela empresa municipal dona da obra, credor/garantido e ora Recorrente.

Em síntese, trata-se do exercício de direitos de garantia contenciosa de que o contraente público/cedido pode lançar mão contra a pretensão condenatória do cessionário, adquirente dos créditos cedidos, em via de defesa por excepção.

Vejamos agora o segundo plano.

Conforme vem sendo dito, os actos negociais da Administração tendo por objecto a interpretação, validade e execução de contratos integram materialmente o exercício da função jurisdicional, pelo que, estando em crise uma deliberação da Administração tomada no âmbito do contrato administrativo celebrado com a sociedade empreiteira B..., entretanto declarada insolvente, a sociedade co-contratante estava obrigada a observar as disposições normativas em sede de DL 59/99, 02.03 (REOP) no tocante aos meios de reacção contenciosa contra actos negociais do ente público, ou seja, lançar mão da acção comum (artºs 254º e 255º REOP) para em tribunal dirimir o litígio e obter sentença sobre o caso concreto da pretensão de revisão de preços contratuais em 59.117,02 € pela dona da obra, litígio por suscitado pela sociedade empreiteira fundamento em invalidade, aquando da interpelação para pagamento.

Na hipótese dos autos cabe ter em conta que o negócio-base donde emerge o crédito cedido é o contrato de empreitada de obras públicas adjudicado pela ora Recorrente à sociedade empreiteira B... e, como contrato administrativo que é, visa a realização do interesse público concretizado na obra adjudicada, sendo prioritariamente regulado por normas de direito público, v.g. no tocante às garantias contenciosas em matéria contratual junto dos tribunais administrativos.

Consequentemente, a Administração Pública, na posição jurídica de dona da obra adjudicada no contrato de empreitada, não pode esvaziar-se dos poderes de autoridade legalmente conferidos em função das atribuições de interesse público que lhe cumpre prosseguir – a actividade administrativa visa a prossecução do interesse público dentro dos limites conferidos e em conformidade com os respectivos fins, sujeita ao bloco de legalidade que vincula a Administração, vd. artº 266º nº 2 CRP - sendo precisamente o fim público do contrato o índice de administratividade que fundamenta o regime jurídico substantivo autónomo do contrato de empreitada de obras públicas estipulado no REOP e hoje constante do CCP, contrato administrativo cuja observância se impõe a ambas as partes contratantes nos exactos termos legalmente previstos.

Neste sentido se pronunciou o acórdão deste STA tirado em 12.05.16 no procº nº 084/15, consultável in www.dgsi.pt/jsta, em que a situação controvertida reportava a um contrato de cessão de crédito financeiro, normalmente designado por factoring, nos seguintes termos: “(..) no contrato administrativo de empreitada de obras públicas, a cessão do crédito ao preço por parte do empreiteiro nunca pode servir para afastar o exercício, pelo dono da obra, de um direito fixado imperativamente por lei.(..)”.

Aplicando o exposto ao caso trazido a revista, é o que sucede atento o regime legal conformativo dos actos negociais do ente público em matéria de execução do contrato e respectivas garantias contenciosas do particular em caso de litígio, v.g. os actos negociais tendo por objecto a revisão de preços contratuais.

Na hipótese de discordância do particular co-contratante relativamente a deliberações do contraente público em matéria de execução do contrato de empreitada, v.g. de revisão de preços contratuais, tais actos negociais consolidam-se na ordem jurídica por caducidade do direito de acção, caso o sujeito titular de legitimidade e interesse em agir no quadro da situação jurídica concreta não recorra aos tribunais mediante o meio processual adequado e com observância do prazo e pressupostos definidos para a propositura da acção.

Caducidade do direito de acção da sociedade empreiteira ora insolvente, a cedente M.I. B..., que se projecta na esfera jurídica dos 2º e 3º Recorridos, AA e BB, avalistas da livrança em branco subscrita pela sociedade empreiteira B... (aval geral da garantia bancária) e que, nessa qualidade, reembolsaram o banco/garante Banco 1... pelo accionamento da garantia autónoma/caução pelo credor/garantido GOP da CM do Porto EM, dono da obra e ora Recorrente, face à recusa de pagamento do valor da revisão de preços pela sociedade empreiteira, devedor/ordenante.

Tudo visto, logram também procedência as questões trazidas a recurso nas als. W a HH das conclusões.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso e revogar o acórdão recorrido, confirmando o julgado em 1ª Instância sobre a caducidade do direito de acção dos AA e ora Recorridos A... SA, AA e BB.

Custas a cargo dos Recorridos.

Lisboa, 12 de setembro de 2024. - Maria Cristina Gallego dos Santos (relatora) - José Augusto Araújo Veloso - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.