0337/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A pluralidade de fundamentos autónomos de uma decisão equivale a uma pluralidade de proposições decisórias convergentes para o mesmo resultado.

II- Em princípio, qualquer recurso só poderá ter êxito se atacar, com êxito, todos os fundamentos jurídicos que imediata e autonomamente sustentem a decisão criticada, constituindo um seu antecedente lógico necessário.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A……………, B………………, C………………, D……………, E………………., F……………….., G……………, H……………., I………………., J…………….., L…………….., M………………., N………………., O……………… e P…………………, devidamente identificadas nos autos, intentaram, no TAF de Sintra, a presente acção administrativa especial contra o Governo, o Ministério das Finanças e da Administração Pública, o Ministério da Administração Interna, o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, na qual pediram que fosse decretado:

a) a declaração de ilegalidade consubstanciada na omissão da aprovação do Decreto Regulamentar a que se refere o art. 14° do Dec. Lei 112/2001, de 6 de Abril, no que respeita ao pessoal provido na carreira de Inspector e, em consequência, fixar aos primeiros quatro réus um prazo não inferior a seis meses a fim de suprir essa omissão, sob pena de pagar sanção pecuniária compulsória em montante a definir, por cada dia de atraso no cumprimento do prazo.

b) a omissão violadora do princípio da igualdade – constitucionalmente consagrado – porquanto foi regulamentada a mesma carreira para as Regiões Autónomas;

c) que os Autores fossem declarados credores dos Réus por responsabilidade civil decorrente do não pagamento das retribuições inerentes às novas categorias e ao suplemento de função inspectiva desde as que se venceram em 1 de Julho de 2000 (conforme cada caso) até às que se vençam na data de efectivo pagamento, sendo condenados no pagamento dos juros de mora, à taxa legal, desde essas datas até à de integral e efectivo pagamento a liquidar em execução de sentença, na parte que a cada um diz respeito;

d) de qualquer das formas, ser o terceiro Réu declarado devedor aos Autores, a título de enriquecimento sem causa, sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de retribuição e suplemento de função inspectiva, desde 1 de Julho de 2000 (conforme cada caso) até à transição dos autores da DGV para o IMTT IP, e respectivos juros de mora;

e) o último réu declarado devedor dos autores a título de enriquecimento sem causa, sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de retribuição e suplemento de função inspectiva, a partir da data da transição dos autores da DGV para o IMTT, IP, e respectivos juros de mora. Sem prejuízo do peticionado,

f) fosse a deliberação proferida pelo último, relativamente ao suplemento remuneratório, declarada nula e por conseguinte sem quaisquer efeitos jurídicos; e g) fosse reconhecido o direito ao suplemento integral, por decurso do prazo previsto no n.º 1 do art.° 112 .° da Lei 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, a título de direito adquirido,

h) sendo condenado a devolver-lhes o montante do seu enriquecimento, aferido pela diferença entre o que lhes deveria ter sido pago, a título de suplemento remuneratório desde 1 de Janeiro de 2008 e respectivos juros de mora e pagar pontualmente o seu vencimento futuro.

Por despacho de 4/1/2011, que constitui fls. 497 a 518 dos autos, o TAF de Sintra declarou-se incompetente em razão da hierarquia e remeteu o processo a este Supremo Tribunal.

Neste Tribunal foi proferido, em 3.6.2011, o despacho saneador de fls. 563-569 dos autos, no qual foram conhecidas todas as excepções arguidas, a saber:

1. incompetência do Tribunal em razão da matéria;

2. erro na forma do processo;

3. falta de personalidade judiciária dos Ministérios quanto ao alegado pedido de indemnização por responsabilidade civil;

4. dever o Ministério Público ser chamado a juízo, a título de intervenção principal provocada, nos termos dos arts 325° e segs do Código de Processo Civil ex vi art.º 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a fim de vir representar o Estado quanto ao pedido de indemnização por alegada responsabilidade civil;

5. ilegitimidade activa dos Autores e a falta de interesse em agir para formular o pedido de regulamentação das carreiras de inspectores;

6. falta de pressuposto processual inominado, por os Autores não especificarem se os co-réus são litisconsortes, se se trata de litisconsórcio necessário ou voluntário, ou se se trata de coligação passiva;

7. ilegitimidade passiva do «Governo»;

8. ilegitimidade passiva superveniente do Ministério da Administração Interna, uma vez que as atribuições antes afectas à DGV e respeitantes a veículos, condutores e infra-estruturas rodoviárias, deixaram de estar sob a alçada do MAI e foram transferidas para o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (resolução do Conselho de Ministros n° 39/2006, de 21.4 e DL n° 77/2007, de 29.3).

9. caducidade do direito de impugnação da deliberação do Conselho Directivo do IMTT-IP de 10/1/2008;

10. prescrição do alegado direito de indemnização por responsabilidade civil.

Foram julgadas improcedentes as excepções enunciadas de 1 a 8, foi julgada procedente a enunciada em 9, e não foi conhecida a enunciada em 10, por ser uma excepção peremptória, que contende com o mérito da acção, tendo o seu conhecimento sido remetido para o momento da apreciação desse mérito.

Por acórdão datado de 12 de Junho de 2012, foi a acção julgada totalmente improcedente e os réus absolvidos do pedido.

Deste acórdão vem agora interposto recurso para o Pleno da Secção.

Os Recorrentes alegaram e formularam as seguintes conclusões:

“1) O facto 10, dado como provado, não corresponde à realidade, pois apesar do DL 489/99, de l0 de Novembro, ter sido revogado pelo artigo 13º do DL n.° 77/2007, de 29 de Março o certo é que o DL nº l47/2007, de 27 de Abril, posterior ao primeiro, vem revogar as alíneas e) e f) do artigo 3º, o artigo 11º e o artigo 12º do Decreto-Lei nº 484/99, de 10 de Novembro, mais determinando que o IMTT, I. P., congrega, na sua totalidade, as atribuições e competências da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e Fluviais, do Instituto Nacional do Transporte Ferroviário, organismos dependentes do MOPTC, que se expressamente extingue, e assume, em matéria de veículos e de condutores, as atribuições que têm vindo a ser exercidas pela Direcção-Geral de Viação;

2) O que significa, que na parte relativa o IMTT, IP sucedeu nas atribuições em matéria de condutores e veículos, vd. Pág. 48, parece-nos, salvo melhor opinião que no que diz respeito a estas matérias, o Legislador não pretendeu revogar completamente o DL. 489/99 na sua totalidade, mas apenas na matéria que transitou para a ANSR, ou então haveria um vazio legal quanto à orgânica que instituiu o IMTT, IP, pois já não haveria funções para transitar…

3) Devendo ser dado como provado que apesar da DGV ter sido extinta pela Lei Orgânica que institui a ANSR, quanto à matéria relativa a veículos e condutores apenas foi extinta com a Lei Orgânica que institui o IMTT, IP.

4) Do Facto 15, em que dá como provado que os Recorrentes transitaram para o regime de contrato de trabalho em funções públicas, consideramos existir um erro na apreciação, isto porque, no caso em concreto, a transição para aquele regime não se faz através da publicação da lista, mas sim através da decisão unilateral do trabalhador, através de declaração. Veja-se o artº Artigo 18º do DL nº 147/2007 de 27 de Abril sob a epigrafe Regime transitório de pessoal “1- Os funcionários públicos dos quadros de pessoal (...) da Direcção-Geral de Viação podem optar pelo regime do contrato individual de trabalho, no prazo de 90 dias a contar da data da notificação que lhe seja feita pelo serviço, nos termos do nº 7 do artigo l6º da Lei nº 53/2006, de 7 de Dezembro, ou, quando não haja lugar à aplicação de métodos de selecção, da publicitação das listas e mapas a que se refere o nº 3 do artigo 14º da referida lei. 2 - O direito de opção é exercido mediante declaração escrita, individual e irrevogável, dirigida ao presidente do conselho directivo, no prazo previsto no número anterior. 3 - A celebração de contrato individual de trabalho implica a exoneração do lugar de origem e a cessação do vínculo à função pública, que se torna efectiva com a publicação na 2ª série do Diário da República.

5) Pelo que a lista apenas prova uma publicação, nada mais que isso, de resto, os despachos publicados em Diário da República em nada beliscam os vínculos dos recorrentes, nomeadamente o despacho nº 5504/2009, no Diário da República, nº 34, 2ª série de 18 de Fevereiro de 2009, todos os recorrentes foram transferidos para os quadros do IMTT, com a mesma categoria, funções e vinculo que detinham na DGV, e o Despacho 11 803/2009, publicado no Diário da República n.º 94, 2ª Série, de 15 de Maio de 2009, que no seu nº 2 determina “a reafectação do pessoal sem alteração do vínculo de instrumento de mobilidade ao abrigo do qual o trabalhador exercia funções, operando-se para a mesma carreira posição e nível”.

6) Pelo que bastava a meia leitura destes despachos, nomeadamente do último e que foi citado no Douto Acórdão em crise, para concluir que os recorrentes não estão vinculados ao regime individual do contrato de trabalho, mas sim na modalidade de vinculo de nomeação definitiva da carreira técnico superior.

7) Pelo que no Facto 15 deveria ter sido dado como provado que os AA. estão afectos na modalidade de vinculo de nomeação definitiva das carreiras correspondentes.

DO PONTO 2.2. O DIREITO - 2.2.3 OMISSÃO DE REGULAMENTAÇÃO A) ACTO LEGISLATIVO CARENTE DE REGULAMENTAÇÃO

8) O Douto Acórdão em crise, refere que os AA. aqui recorrentes, pretendem que seja declarada a ilegalidade decorrente da omissão de regulamentação a que se refere o artigo 14° do DL nº 112/2001, de 6 de Abril;

9) O Douto Acórdão em crise determina que “é inquestionável que o DL 484/99 ficou carente de regulamentação com a entrada em vigor do DL n.° 112/2001”, concluindo por fim, que “o DL nº 486/99 carecia de regulamentação, cfr. Pág. 42, com a qual os recorrentes concordam.

DO PONTO 2.2. O DIREITO 2.2.3 OMISSÃO DE REGULAMENTAÇÃO B) EXIGIBILIDADE DA IMPOSIÇÃO

10) Contudo o Douto Acórdão conclui que a Administração não tinha o dever legal de regulamentar as carreiras dos autores quanto à DGV fundamentando a decisão, resumidamente no facto da Administração apenas estar obrigada a regulamentar as carreiras inspectivas já preenchidas por inspectores de carreira, não sendo os Recorrentes inspectores, não estava obrigada quanto a estes.

11) Os AA. não desconhecem que não eram inspectores de carreira, apesar de terem exercido tais funções na DGV e exercerem actualmente as mesmas funções no IMTT, IP, porém, julgamos ser que é aqui que começa o erro interpretativo, com o devido respeito que é muito, e salvo melhor opinião, pois na verdade, não se concorda que quanto aos AA. aqui recorrentes se trate de um poder discricionário. Porquê?

12) Porque é o próprio DL nº 112/2001, de 6 de Abril, que refere no seu artigo 2º, nº 1: “o disposto neste diploma aplica-se (…) que tenham nos respectivos quadros de pessoal, carreiras de inspecção própria para o exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do estado”, ora, o mesmo DL nº 112/2001, no seu art.º 4.º, n.º 2: “o ingresso na carreira de inspector faz-se, em regra, para a categoria de inspector, de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada, aprovados em estágio, (…), a regulamentar para cada um dos serviços ou organismos, nos termos do artº 14º ”.

13) O que significa, que a regulamentação, não exige que na carreira de pessoal de inspectores já existam elementos com aquela categoria, mas sim quais os requisitos, condições de acesso, pelo que no seu artigo 14.°, n.° 3, que é o fundamento para o Douto Acórdão determinar a improcedência do pedido dos Recorrentes, quando utiliza a expressão “podem”, não é mais que isto: Os funcionários que já exercem aquelas funções, preencham os requisitos de ingresso na respectiva categoria serão integrados na carreira inspectiva.

14) Este poder, resulta numa autorização aos diversos serviços e organismos, que tinham nos seus quadros carreira inspectiva, sem inspectores de carreira, de inserir directamente na mesma os técnicos de carreira, ou melhor, os não inspectores de carreira

15) Pelo que fica a questão: se a Administração tivesse regulamentado a referida carreira na DGV, os recorrentes não iriam ser integrados naquela? Parece-nos que seriam.

16) Coloca-se a questão: Em que fundamentos legais os AA. aqui recorrentes, estribam sua expectativa jurídica, é legitima?

17) A expectativa assenta, o que não é despiciendo, nas próprias propostas de Decreto Regulamentar apresentadas, ao longo do tempo, pela própria DGV (de resto como lhe competia) em que prevêem a regulamentação da carreira inspectiva e modo de acesso, nomeadamente no que concerne às regras de transição, veja-se a proposta com a ref.ª DAS/PPEG-1/2005, art° 8.°, “, vd. Fls. 177 do processo administrativo junto aos autos, assim como na proposta constante a fls. 162 do citado processo administrativo é proposto para o artº 11º e, por fim, a proposta constante a fls. 146 do mesmo processo administrativo é proposta a mesma regra de transição, isto é a mesma proposta de transição: “Os técnicos superiores, técnicos e técnicos profissionais que, após 1 de Julho de 2000, se encontrem comprovadamente, afectos à actividade de inspecção e fiscalização prosseguida pela DGV e que desempenhem as inerentes funções após a mesma data, transitam, receptivamente, para as carreiras de inspector superior de viação, inspector técnico de viação e inspector adjunto de viação, desde que possuam os requisitos legais exigidos”. Como bem se nota, os recorrentes preenchiam os requisitos de ingresso directo na função inspectiva.

18) Acresce que tal expectativa não se alicerça meramente nas propostas apresentadas, mas em situações análogas às dos recorrentes, nomeadamente no facto de nas Regiões Autónomas, terem sido regulamentadas as carreiras de inspecção, para onde transitaram para a carreira de inspectores os técnicos de carreira: por exemplo, o Decreto Regulamentar Regional n.° 21/2004/A de 1 de Julho, cujos efeitos retroagem à data de 1 de Julho de 2000, no seu artigo 15º, sob a epígrafe, “Regra geral de transição” determina: “1 - Os técnicos superiores, técnicos e técnicos profissionais que, após 1 de Julho de 2000, se encontram afectos às actividades de inspecção e fiscalização prosseguidas pela DROPTT e que desempenhem as inerentes funções após a mesma data, transitam, respectivamente, para as carreiras de inspector superior de viação, inspector técnico de viação e inspector-adjunto de viação, nos termos dos números seguintes”;

19) Contudo, não só que diz respeito à carreira de inspectores de viação é que transitaram técnicos superiores para a referida carreira inspectiva ao abrigo do DL 112/2001 de 5 de Abril, mas também noutras áreas em que outros técnicos já exerciam funções inspectivas, a título de exemplo:

a. O Decreto Regulamentar n.° 25/2002 de 5 de Abril, que regula as carreiras de inspecção da Direcção-Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, que no seu art.° 7º com a epígrafe Transição do pessoal das carreiras técnica superior e técnica

b. O Decreto Regulamentar n.° 6/2003 de 1 de Abril, que regula as carreiras de inspecção da Inspecção-geral da Administração Pública, que no seu artº 5º sob a epígrafe Transição de pessoal para a carreira de inspector superior

c. O Decreto Regulamentar n.° 36/2002 de 24 de Abril, que regulamenta a aplicação do Decreto-Lei nº 112/2001, de 6 de Abril, ao Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, para a carreira de inspector superior, que no nº 4 do seu art° 5, sob a epígrafe Transição do Pessoal,

20) Ora é exactamente por esta ordem de razões que os recorrentes entendem e se sentem lesados em relação aos concidadãos que se encontravam nas mesmas circunstâncias que são beneficiados, por actividade regulamentar da Administração, ou melhor, os recorrentes são lesados por evidente inércia da Administração

21) Pelo que aquele “poder” referido no art° 14.° do DL 112/2001 de 6 de Abril, mesmo a admitir-se que seja discricionário, não pode ferir o direito de igualdade, constitucionalmente consagrado.

22) Como de resto o Tribunal Constitucional já se pronunciou. Nomeadamente sobre a discricionariedade da Administração, no sentido de que este direito de opção da Administração não pode ferir direitos, vejamos a título de exemplo o Acórdão n.° 642/2005/T Const. proferido no processo nº 497/2005, publicado no Diário da República N° 13 de 18 de Janeiro de 2006 II SÉRIE, Conforme é entendimento doutrinal e jurisprudencial pacífico, a não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras constitui um princípio geral que é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no artigo 13.° da CRP e, no domínio das relações laborais, no artigo 59.º, n 1, alínea a), da CRP. Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções, mas sim distinções desprovidas de justificação objectiva e racional - neste sentido v. j. Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 128/99, de 3 de Março, processo n.° 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 485, p. 26, (sublinhado e destacado nossos).

23) Outrossim, seria e será o recrutamento - situação diferente - em que, o mesmo DL 112/2001 de 6 de Abril, no seu art.° 7°, admite a título excepcional o recrutamento por concurso interno para lugares de acesso a funcionários de outras carreiras, contudo essa é uma questão diversa que não se confunde com as legítimas expectativas criadas na esfera jurídica dos Recorrentes, apenas pela actuação, em situações iguais, da Administração.

24) Ora, aquele poder, não é mais que possibilitar o recrutamento sem concurso prévio, nas situações em que inspectores de carreira fossem insuficientes para preencher as vagas da carreira inspectiva, já preenchidas pelos técnicos da Carreira geral.

DO PONTO 2.2.1.4, OMISSÃO VIOLADORA DO PRINCIPIO DA IGUALDADE

25) Contudo o entendimento explanado no Acórdão recorrido é que não há qualquer inconstitucionalidade, pelos fundamentos que explanou nos pontos 2.2.1.1, 2.2.1.2 e 2.2.1.3., ou seja, o Douto Acórdão em crise, deixou de conhecer da inconstitucionalidade, por a considera prejudicada pela solução dada ao litígio.

26) Aliás questiona-se se o pedido de constitucionalidade constitui um fundamento para a ilegalidade invocada no pedido ou se se trata de um pedido de declaração de inconstitucionalidade por omissão. Cuja competência é do Tribunal Constitucional, declarando-se incompetente.

27) Quanto à última questão não temos dúvidas que o Tribunal Constitucional é o competente, contudo, também os Recorrentes não têm legitimidade activa nos termos do artigo 283° do CRP.

28) Pelo que sempre se dirá que a violação do princípio constitucional do tratamento da igualdade, no artigo 13º da CRP e, no domínio das relações laborais, no artigo 59.°, n.° 1, alínea a), da CRP reside exactamente nos diversos decretos regulamentares que aplicaram o regime previsto no DL 112/2001 de 4 de Abril, a uns e não o aplicaram a outros, in casu, aos recorrentes que se encontravam em situações iguais.

29) Do que se trata é de uma clara violação do princípio da igualdade, por omissão é certo, mas porque outros cidadãos foram tratados de forma mais favorável, pelo que aquela omissão regulamentar, é devida exactamente para promover o tratamento de igualdade consagrado constitucionalmente, sendo que o Supremo Tribunal Administrativo tem competência para apreciação da alegada inconstitucionalidade, nos termos do artigo 204º, 209º e 212º todos da CRP, e de resto como para a Doutrina e a Jurisprudência em Geral.

30) Do ponto 2.2.1.3 sempre se dirá que a transição do pessoal da extinta DGV manteria carreira detida aquando da transição, nos termos do artigo 17º, al. e) do DL 147/2007 de 27 de Abril, são fixados os seguintes critérios gerais e abstractos de selecção do pessoal necessário à prossecução das atribuições fixadas no artigo 3º (...) o exercício de funções na Direcção-Geral de Viação nos domínios relacionados com as matérias relativas a condutores e veículos.

31) Acresce que o facto de os Recorrentes estarem ou não vinculados em regime de contrato, (o que nem corresponde à verdade) não releva, pois os efeitos pretendidos retroagindo à data da obrigatoriedade da regulamentação implicariam a manutenção do vínculo de nomeação definitiva, ou seja, a declaração de omissão de regulamentação conforme determinado no douto Acórdão implica um reposicionamento dos mesmos nas respectivas carreiras, ou determinará, na sua impossibilidade, na determinação da condenação da Administração no pagamento de uma indemnização

32) Assim, o Douto Acórdão violou o dever de pronúncia sobre uma questão que lhe foi colocada, e tem obrigação de apreciar, isto é, se os Recorrentes em comparação com os cidadãos, com a qualidade de técnicos de carreira, que se encontravam, afectos às actividades de inspecção e fiscalização, (nas diversas carreiras de inspecção) reguladas pelo DL 112/2001, de 4 de Abril, transitaram respectivamente, para as carreiras de inspector superior, inspector técnico e inspector-adjunto, foram ou não, e porquê discriminados.

33) Pois, a admitir-se que se trata de um poder discricionário da Administração, este deve pautar-se pelo respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

34) Pelo que a ser decretada a inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, confere a legitimidade activa para arguir a omissão do decreto regulamentar com as necessárias consequências legais.

Por todo o exposto, deve o presente recurso proceder por provado e o Douto Acórdão substituído por outro que aprecie, verifique e determine que os AA. Tem legitimidade activa, por violação do princípio da igualdade constitucional consagrado, com as necessárias consequências legais, nomeadamente com a procedência dos pedidos apresentados inicialmente.”

Os recorridos contra-alegaram, formulando as seguintes conclusões:

O Conselho de Ministros:

“1) O artigo 14°, n° 3 do Decreto-Lei n° 112/2001, de 6/4, a propósito das carreiras de inspecção, estabelece um verdadeiro poder discricionário quanto a regulamentos a emitir, pelo que, a inexistência de tais regulamentos, não consubstancia qualquer omissão ilícita de regulamentação;

2) Por outro lado, sendo indiscutível que o art° 14° do referido Decreto-Lei n° 112/2001, distingue entre as carreiras já implementadas e o mero exercício de facto de funções, e na medida em que os autores, quando muito, exerçam, de facto, funções de inspecção, é-lhes aplicável o referido n° 3 do art° 14°, pelo que, repete-se, não há qualquer omissão ilícita de regulamentação;

3) Quanto à invocada omissão de regulamentação, já no âmbito do IMTT, IP, como este foi criado pelo Decreto-Lei n° 147/2007, de 27 de Abril, e o dever de regulamentação está estabelecido no Decreto-Lei n° 112/2001 e tem como objecto legislação em vigor à data da sua publicação (2001), tal dever não se aplica à regulamentação do Decreto-Lei n° 147/2007, de 27 de Abril;

4) Também não há, ao invés do defendido pelos Autores, qualquer inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade sendo que, em qualquer caso, a competência para essa apreciação é do Tribunal Constitucional;

5) Na medida em que não houve qualquer omissão do dever legal de regulamentação, não há qualquer responsabilidade civil ou enriquecimento sem causa imputável aos réus.”

O Ministério da Administração Interna:

“Notificado nos termos e para os efeitos do artigo 145.º, n.° 1, do C.P.T.A., vem a Entidade Recorrida Ministério da Administração Interna referir o seguinte:

Por Douto Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de Junho de 2012, foi julgada “... a acção totalmente improcedente e, em consequência, absolver os Réus dos pedidos.”

Não se conformando, os Autores interpõem o presente Recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

Compulsado o Douto Acórdão impugnado, constatamos que se encontra devidamente fundamentado de facto e de Direito, tendo sido emitida pronúncia sobre as questões que devia apreciar e absteve-se de conhecer de questões que não podia tomar conhecimento, não sendo, por isso, merecedor de qualquer juízo de censura.

Termos em que, nos melhores de Direito e com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deverá ser julgado totalmente improcedente o Recurso interposto e, em consequência, confirmar o Acórdão, uma vez que não merecedor qualquer reparo, devendo, por isso mesmo, ser mantido na sua plenitude.”

O Ministério das Finanças:

“a) Falece razão aos Recorrentes enquanto persistem em contraditar a apreciação dos factos recortados nos pontos 10 e 15 do n° 2.1 do acórdão recorrido;

b) Com efeito, constitui um facto indesmentível e evidente a revogação expressa do DL n° 484/99, de 10 de Novembro, ex vi artigo 13° do DL n° 77/2007, retirando-se muito claramente deste preceito legal a intenção inequívoca do legislador de fazer cessar a vigência deste diploma (cfr artigo 7°, n°2, 1ª parte, do Código Civil);

c) A circunstância de o IMTT, I.P. ter sucedido nas atribuições da ex-DGV em matéria de condutores e veículos não permite concluir que os novos diplomas orgânicos da ANSR ou do IMIT, I.P se tenham apropriado ou, de qualquer modo, salvaguardado a vigência das disposições do DL n° 484/99 que previam a carreira de inspector superior de viação;

d) Tal efectivamente não aconteceu já que o DL n° 77/2007 e o DL n° 147/2007 não fazem qualquer menção, directa ou indirecta, à carreira de inspector superior de viação ou a outra carreira inspectiva nas áreas funcionais que receberam;

e) É fato assente no ponto 15 do n° 2.1 do acórdão recorrido que os Recorrentes passaram da modalidade de vínculo de nomeação definitiva e das carreiras de regime geral, para o contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, e as novas carreiras gerais,

f) A lista nominativa de transição dos trabalhadores do IMTT, I.P. para novos vínculos, carreira e categoria, consubstancia a execução do regime transitório constante da Lei n° 12-A/2008, de 27/02, adiante designada por LVCR, diploma que estabelece as bases e princípios gerais dos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas;

g) Nos termos dos artigos 81°, 86°, do n°4 do artigo 88°, do artigo 109° e do n°7 do 118° todos da LVCR, conjugadamente com as disposições do n°1 do artigo 3°, do n°2 do artigo 17° e do artigo 23°, todas da Lei n° 59/2008, de 11 de Setembro (RCTFP), a transição dos Recorrentes teria de operar - como operou - para as novas carreiras gerais na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado;

h) Neste contexto, os documentos que suportavam a relação jurídica anteriormente constituída eram título bastante para sustentar a relação jurídica de emprego público constituída por contrato - cfr n°2 (parte final) do artigo 17° supra-referido;

i) De outra parte, o acórdão recorrido não sofre de erro de julgamento por ter concluído que não existia qualquer violação do dever de regulamentação relativamente às carreiras dos ora Recorrentes;

j) Se é bem verdade que o Tribunal a quo deu por assente que a Administração incorria no dever de regulamentar a carreira inspectiva da ex-DGV, uma análise do DL n° 112/2001 permitiu concluir que não existe uma obrigação de regulamentar legalmente imposta relativamente às carreiras próprias dos Recorrentes;

k) Na verdade, conforme decorre das disposições conjugadas dos artigos 15°, 14°, n.°s 1 e 2 e 2.°, n.° 2, do DL n.° 112/2001., a obrigação de emitir regulamento de adaptação do regime e estrutura de carreira apenas se verificava em relação às carreiras de inspecção;

l) Ora, como os próprios Recorrentes reconhecem nas suas Alegações, nenhum esteve ou estava integrado na carreira de inspecção, mas sim em carreiras do regime geral “técnica superior”, “técnica” e “técnica profissional” (cfr. n.° 1 do probatório);

m) Relativamente aos trabalhadores integrados noutras carreiras, o legislador do DL n° 112/2001 limitou-se a franquear a possibilidade de serem previstas regras especiais de transição/integração nas carreiras de inspecção a regulamentar, mediante observância de determinados condicionalismos a apurar por via administrativa: i) o desempenho de funções de natureza inspectiva e ii) verificação dos requisitos legais exigidos (cfr. artigo 14°, n°3);

n) Nos termos do n°3 do artigo 14° do DL n° 112/2001 assiste à Administração uma ampla margem de apreciação na avaliação casuística destes pressupostos, radicando na sua vontade a pretendida integração ou não dos Recorrentes na carreira de inspecção a regulamentar, ou seja um poder discricionário relativamente ao conteúdo do regulamento, dentro de um quadro de ponderabilidade das necessidades e das competências disponíveis ou indispensáveis ao desenvolvimento da sua missão;

o) Mais, não estava nem nunca esteve na programação das necessidades do quadro de pessoal da ex-DGV e, ulteriormente, do IMTT, I.P, a previsão de qualquer das carreiras de inspecção criadas pelo DL n° 112/2001 ou reguladas em diploma próprio, sendo certo que são os próprios Recorrentes a reconhecer que a aplicação do DL n° 112/2001 dependia da “existência da carreira de inspecção no quadro de pessoal” - cfr pag 5 das Alegações;

p) E não se trata de exigir à Administração um determinado comportamento positivo que assegure o reenquadramento da situação jurídico-funcional dos Recorrentes na carreira inspectiva da ex- DGV, pois tal sempre dependeria da avaliação casuística da actividade prosseguida, das necessidades apuradas e da observância dos requisitos de ingresso considerados adequados;

q) Sucede que tal aferição pressupõe, naturalmente, a definição do conteúdo funcional e das condições de ingresso e acesso da carreira a regulamentar na ordem jurídica;

r) E é este o ponto-chave: esta regulamentação não foi editada pelo que é prematuro reapreciar a situação jurídico-funcional dos Recorrentes com base numa alegação, genérica, não concretizada e comprovada, de identidade com o conteúdo funcional e as condições de ingresso da carreira inspectiva cujo regime está por regulamentar;

s) Assim sendo, bem andou o douto Tribunal a quo ao concluir que a Administração não tinha o dever de exercer a competência regulamentar prevista no artigo 14° do DL n° 112/2001 no que respeita aos Recorrentes, como também não tinha qualquer obrigação de regular a sua integração na carreira inspectiva da ex- DGV;

t) Como bem evidencia a decisão judicial impugnada, particularmente o ponto 2.2.1.4., o Tribunal a quo não se furtou a apreciar o vício de ilegalidade em questão, antes considerou o seu conhecimento consumido pela aplicação dos requisitos e parâmetros de valoração legalmente exigidos no artigo 77°, n°1 do CPTA;

u) E, sobretudo, considerou este fundamento prejudicado pela inexistência de qualquer dever de regulamentar relativamente às carreiras dos Recorrentes, quer quanto à DGV quer quanto ao IMTT, I.P.

v) Não deixa de ser anacrónico que os Recorrentes pretendam ver reconhecida - aliás, de forma não demonstrada, posto que invocada em termos vagos e genéricos - uma identidade funcional e relacional com a situação de outros trabalhadores quando a w) Ou seja, faltando definir o enquadramento funcional, as exigências especiais de admissão e demais regulamentação da carreira inspectiva da ex-DGV, no âmbito da regulamentação do DL n° 112/2001 (cfr artigo 14°, n°s 1 e 2 e artigos 4°, n°2, 5°, n°2 e 6°, n°2), não faz sentido que sejam os próprios Recorrentes a ficcionar o padrão de comparação, presumindo que as funções que desempenham e os requisitos habilitacionais possuídos correspondem às necessidades, ao conteúdo funcional e aos requisitos de ingresso nesta carreira;

x) Além do mais, os Recorrentes propõem-se convocar para comparação outras realidades jurídicas com enquadramento normativo e especificidades orgânicas, funcionais e administrativas próprias (as carreiras de inspecção próprias de outros serviços e áreas de actuação funcional);

y) Mas é justamente esta diferenciação que as torna desde logo incomparáveis: os outros trabalhadores a que fazem referência não estão no mesmo serviço, muito menos se poderá dizer que estão nas mesmas carreiras;

z) Se, como o tribunal a quo concluiu, não chegou a verificar-se uma situação de omissão do dever de regulamentação relativamente às carreiras dos Recorrentes, não têm os mesmos direitos a que sobre a sua situação seja emitido qualquer regulamento;

aa) E assim, bem andou o Douto Tribunal a quo ao ter decidido como decidiu, não sofrendo o acórdão recorrido de qualquer ilegalidade.

Termos em que, com o douto suprimento de V.Exas deve improceder o presente recurso jurisdicional mantendo-se o acórdão recorrido nos seus exactos termos.”

O Ministério da Economia e do Emprego:

“1. Inexiste omissão do dever regulamentar, conforme suscitado pelos Recorrentes, porquanto Decreto-Lei n.° 112/2001, de 6 de Abril não lhes era aplicável, nem directa, nem indirectamente;

2. O Decreto-Lei n.° 484/99, de 10 de Novembro, diploma que aprovou a lei orgânica da DCV, embora tenha previsto a criação da carreira de inspector superior de viação, tal carreira nunca chegou a ser implementada e os lugares nunca chegaram a ser criados, tampouco preenchidos;

3. Os Recorrentes não podem arrogar-se do direito de pertencer a qualquer carreira especial, tão simplesmente porque nunca estiveram integrados em carreira com essa característica;

4. Ou melhor, quer na DCV, quer no IMTT, IP., os Recorrentes sempre estiveram integrados em carreiras do regime geral;

5. Os Recorrentes nunca foram inspectores;

6. Nessa medida, não se cumpre o pressuposto estatuído no n.° 1 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 112/2001, de 6 de Abril, pelo que não é este diploma aplicável ao Recorrentes;

7. Aquando a entrada em vigor da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro os Recorrentes passaram a estar vinculados sob o regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, tendo, mais uma vez, transitado para as novas carreiras de regime geral, designadamente, de técnico superior e de assistente técnico;

8. Tal transição operou-se sem qualquer contestação, ou estranheza, e teve a consequente atribuição das respectivas posições remuneratórias ali previstas, e o fim do direito ao suplemento remuneratório criado pelo Decreto-Lei n.° 484/99, conforme resulta da alínea c) do n.° 1 do artigo 112.° da Lei n.° 12-A/2008;

9. O Decreto-Lei n.° 484/99, que, suposta e alegadamente, era a norma habilitante, encontra-se revogado. Logo, sem norma habilitante não é possível regulamentar;

10. Assim entendido, não é, de todo, legalmente exigível a emissão do decreto regulamentar peticionado, pelo que, não pode considerar-se a emissão da norma regulamentar reclamada uma exigência legal, não impende sobre as entidades, ora Recorridas, qualquer obrigação legal de regulamentar, como determina o artigo 77•0 do CPTA para a procedência da acção;

11. Com efeito, também não impende sobre o Recorrido, Ministério da Economia e do Emprego, o pagamento de qualquer indemnização. Por um lado, pela clara improcedência do peticionado e, por outro lado, pela prescrição deste alegado direito indemnizatório;

12. Nesta medida, e de tudo o exposto, o Recorrido, Ministério da Economia e do Emprego, não incorreu em qualquer omissão do dever de regulamentação, nem no dever de indemnização;

13. Por fim, e em síntese, é claro concluir que o Decreto-Lei 484/99 é uma norma integralmente revogada;

14. A lista nominativa apresentada pelo aqui Recorrido, Ministério das Finanças e da Administração Pública, mais não faz do que reflectir a realidade dos factos que suportam a carreira dos Recorrentes;

15. Mais, conforme ficou demonstrado, a lista nominativa resulta não só do quadro factual, como da própria lei;

16. O Decreto-Lei n.° 484/99, de 10 de Novembro, que aprovou a última lei orgânica da DGV, estabeleceu no seu artigo 34º, quanto ao quadro de pessoal, o mapa do pessoal dirigente, relegando o quadro do restante pessoal para aprovação posterior, a efectuar por portaria, nos termos do seu n.° 2, o que, na verdade, como já se disse, nunca chegou a suceder!

17. Assim, não obstante efectivamente o artigo 35º do Decreto-Lei n° 484/99 prever, na alínea a) do seu n.° 1, como carreira de regime especial, a carreira de inspector superior de viação, não tendo o restante quadro de pessoal da ex-DGV, para além do pessoal dirigente, sido aprovado por portaria conjunta do Ministério da Administração Interna e pelo Secretário de Estado da Administração Pública, a sua transição do último quadro aprovado pela Portaria n.° 433/96, de 3 de Setembro, para o supra mencionado quadro que não chegou a ser aprovado, teve necessariamente de operar-se nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 45.° da supra referida última lei orgânica da DGV, que determinou, concretamente, que essa transição se fizesse para “a mesma carreira, categoria e escalão que o funcionário já possuía”;

18. O último quadro de pessoal não dirigente da DGV, aprovado pela Portaria n.° 433/96, previa uma carreira de Inspector de Viação, contudo, integrada no grupo de pessoal “Técnico-profissional”;

19. Logo, estando aquela carreira integrada no grupo de pessoal técnico-profissional, consistia, na verdade, não numa carreira de regime especial, como determinava o artigo 35º do Decreto-Lei n.° 484/99, mas sim uma carreira de regime geral, somente com uma designação específica;

20. Nestes precisos termos, a transição operada, para o pessoal não dirigente da DGV, do quadro de pessoal aprovado pela Portaria n° 433/96, para o quadro de pessoal que o Decreto-Lei n° 484/99 previa, mas que nunca chegou a ser aprovado, ocorreu precisamente para a mesma carreira que os funcionários já detinham;

21. E, como é bom de ver, mesmo que anteriormente estivessem na carreira de inspector de viação, não sendo esta uma carreira de regime especial, nunca a transição poderia ser para a carreira de inspector superior de viação, por lhes faltar este pressuposto essencial;

22. Com efeito, os Recorrentes nunca exerceram funções integrados em carreiras de inspecção, mas somente em carreiras de regime geral, primeiramente na DGV, previstas no Decreto-Lei n.° 404-A/98, e posteriormente, a partir de 1 de Janeiro de 2009, no IMTT, I.P., também em carreiras de regime geral, mas já ao abrigo da Lei n.° 12-A/20 08;

23. Nestes precisos termos, e de tudo o exposto, não há violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, conforme reclamam os Recorrentes;

24. Pelo que, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se o Acórdão recorrido, e por consequência, não ser atendido o pedido de declaração de ilegalidade por omissão do dever de regulamentação e os restantes pedidos formulados inicialmente pelos Recorrentes, designadamente, de indemnização por responsabilidade civil, e respectivos juros.

Nestes termos, e nos demais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão: Deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente por não provado e, em consequência, ser mantido o douto Acórdão recorrido.”

O tribunal recorrido considerou como inverificada qualquer nulidade.

Corridos os vistos cumpre decidir.

II Factos

A secção considerou assente a seguinte matéria:

1. Os Autores exerceram, todos eles, funções na Direcção-Geral de Viação, integrados no quadro, mediante vínculo de nomeação definitiva, nas carreiras e com as categorias seguintes, à data da sua transição para o IMTT, IP:

- A……, carreira técnica superior, categoria assessor principal;

- B……, carreira técnica superior, categoria assessor principal;

- C……, carreira técnica superior, categoria assessor principal;

- D……, carreira técnica superior, categoria assessora principal;

- E……, carreira técnica superior, categoria técnico superior de 1.ª classe;

- F……, carreira técnica superior, categoria técnico superior de 1.ª classe;

- G……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- H……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- I……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- J……, carreira técnica, categoria técnico de 1.ª classe;

- L……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- M……, carreira técnica, categoria técnico especialista principal;

- N……, carreira técnica superior, categoria assessor;

- O……, carreira técnico-profissional, categoria técnico profissional principal;

- P……, carreira técnico-profissional, categoria técnico profissional principal.

2. O último quadro de pessoal da DGV foi aprovado pelo DL n.º 46/89, de 24 de Janeiro, e alterado pelo DL n.º 212/90, de 27 de Junho.

3. A 1.1.2000 entrou em vigor a Lei Orgânica da Direcção Geral de Viação, aprovada pelo DL nº 484/99, de 10.11, que, no seu artigo 35.º, estabelecia que na DGV eram carreiras de regime especial: (a) a carreira de inspector superior de viação, (b) a carreira de técnico de viação; (c) a carreira de técnico profissional de viação, (d) a carreira de operador psicotécnico.

4. E, no seu artigo 41.º, estabelecia que o pessoal técnico superior, técnico e técnico profissional que exercesse funções relativas a exames, à inspecção, à fiscalização e à instrução de processos de contra-ordenação, cometidos por lei à DGV era equiparado à autoridade pública ou seus agentes (n.º 1), tendo direito a livre trânsito em todas as instalações ou outros locais em que se exercessem actividades licenciadas ou fiscalizadas pela DGV (n.º 2).

5. O DL n.° 112/2001, de 6/4, veio estabelecer o enquadramento e definir a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública, tendo entrado em vigor no dia 12.4.2001, estatuindo o n.º 2 do seu artigo 14.° que a regulamentação para a transição para as novas carreiras de inspecção (Inspector Superior, Inspector técnico e Inspector-Adjunto – artigo 3.º, n.º 1) devia ser feita no prazo de 90 dias.

6. Em 16.10.2001 o Ministério da Administração Interna remeteu à Direcção-Geral da Administração Pública o anteprojecto de Decreto Regulamentar que adaptava as carreiras de regime especial da Direcção-Geral de Viação ao regime estabelecido pelo DL n° 112/2001, de 6.4 (cfr. fls 1 a 16 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

7. Porém, por despacho de 4.6.2004 do Secretário de Estado da Administração Pública e por despacho de 8.6.2004 da Ministra de Estado e das Finanças, o projecto do Decreto Regulamentar que visava a aplicação à DGV do regime jurídico das carreiras de inspecção, previsto no referido DL nº 112/2001, não prosseguiu, por se entender que «a aplicação do DL nº 112/2001 à DGV afigura-se controversa, carecendo de profunda ponderação pelas suas implicações financeiras e repercussões junto de outros organismos da Administração Pública, especialmente quando detenham competências nas áreas de fiscalização e controlo» (cfr. fls 130 a 137 do processo administrativo apenso).

8. A actividade de inspecção e fiscalização da DGV foi regulamentada administrativamente através do despacho do Director-Geral de 14/12/2001, publicitado pela Ordem de serviço n.º 16/2001, do Despacho n.º 146-A/2001, de 14/12/2001 e do Despacho n.º 61/2002, de 14 de Maio de 2002 (cfr. doc. n.ºs 1, 2 e 3, juntos com a petição inicial).

9. Os Autores realizaram as acções de fiscalização referenciadas nos documentos n.ºs 36 a 39 juntos com a petição inicial, que se dão por integralmente reproduzidos, para além do horário normal do serviço e em dias de descanso semanal.

10. O DL n.º 77/07, de 29 de Março, extinguiu a Direcção-Geral de Viação e criou, no âmbito do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), tendo revogado expressamente, no seu artigo 13.º, o DL n.º 484/99).

11. Em 18.1.2008 os Autores e outros interessados foram informados que «por deliberação do Conselho Directivo do IMTT, IP, no âmbito de proposta de regulamento retributivo remetida para competente autorização ministerial, foi determinada a integração do suplemento auferido por funcionários provenientes da ex-DGV nas respectivas remunerações base, as quais ficarão congeladas até que a diferença entre estas e a remuneração indiciária seja totalmente absorvida por aumentos decorrentes das actualizações salariais gerais. Mais se informa que no processamento de vencimento deste mês foi já aplicada aquela deliberação, sendo para o efeito criado o item «diferencial a absorver», que passará a constar do recibo de vencimento» (cfr. doc nº 19 junto com a petição inicial).

12. A 21.2.2008, o CD do IMTT, IP, reuniu e emitiu um esclarecimento sobre a integração do suplemento remuneratório, atribuído no âmbito da DGV, nas remunerações base dos funcionários afectos ao IMTT, nos termos que constam do doc nº 20 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

13. Pelo despacho nº 11803/2009, do Presidente do CD do IMTT, IP, publicado no Diário da República, n° 94, 2ª série, de 15.5.2009, foi determinado:

«1- A reafectação do pessoal identificado no Mapa I, anexo ao presente despacho, no qual é igualmente concretizada a respectiva atribuição organizacional, com efeitos a 1.5.2009.

2- A reafectação é feita sem alteração de vínculo ou de instrumento de mobilidade ao abrigo do qual o trabalhador exercia funções, operando-se para a mesma carreira, posição e nível.

3- (…)» - ver doc nº 1 junto com a contestação do Ministério das Finanças e da Administração Pública.

13. No mapa I anexo a esse despacho consta, relativamente aos Autores, o seguinte:

- A……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica I nível: DRMTL, II ou III nível: núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- B……, carreira: técnico superior, Unidade orgânica: I nível- DRMTL; II ou III nível- núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- C……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I-nível: DRMTL; II ou III nível- núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- D……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível- DRMTL; II ou III nível- núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- E……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível- DSIFCO; II ou III nível- DSIFCO;

- F……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível - DRMTN; II ou III nível - núcleo fiscalização e contra-ordenações;

- G……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTN; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- H……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTC; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- I……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTC; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- J……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTC; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- L……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DSIFCO; II ou III nível - DSIFCO;

- M……, carreira: assistente técnico; Unidade Orgânica: I nível – DRMTL; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- N……, carreira: técnico superior; Unidade orgânica: I nível – DRMTL; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações;

- O……, carreira: assistente técnico; Unidade orgânica: I nível – DRMTN; II ou III nível - núcleo condutores;

- P……, carreira: assistente técnico; Unidade orgânica: I nível – DRMTL; II ou III nível - núcleo de fiscalização e contra-ordenações - ver doc nº 1 junto com contestação do Ministério das Finanças.

14. Dá-se por integralmente reproduzida a lista nominativa de transição dos trabalhadores do IMTT, elaborada nos termos do regime jurídico de vínculos, carreiras e remunerações aprovado pela Lei nº 12-A/2008, de 27.2, junta aos autos com a contestação do Ministério das Finanças, da Presidência do Conselho de Ministros e Ministério das Obras Públicas.

15. Dela se verifica que:

- a Autora A…… passou da modalidade de vínculo de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de assessor principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora B……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora C……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora D…… passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de assessor principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor E……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior de 1ª classe, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior,

- a Autora F……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de técnico superior de 1ª classe, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor G……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor H…… passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor I……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor J……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico de 1.ª classe, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor L……. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor M…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico, com a categoria de técnico especialista principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- o Autor N…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico superior, com a categoria de assessor, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria técnico superior;

- a Autora O…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico-profissional, com a categoria de técnico profissional principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria assistente técnico;

- o Autor P…….. passou da modalidade de vinculação de nomeação definitiva da carreira técnico profissional, com a categoria de técnico profissional principal, para contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, carreira e categoria de assistente técnico - ver doc. junto com as contestações do Ministério das Finanças, da Presidência do Conselho de Ministros e do Ministério das Obras Públicas.

16. A presente acção administrativa especial foi instaurada em 1/4/2010 e os Réus foram citados em 18/3/2010 (cfr. fls 1 a 38 e 161 a 175 dos autos).

17. Os Autores apresentaram os documentos n.º 21 a 35 (fls 74 a 88), que se dão por reproduzidos, nos quais descriminam os valores que dizem ter recebido e os que consideram que deviam receber se fosse efectuada a regulamentação da carreira inspectiva que consideram ter sido omitida.

18. As entidades demandadas não procederam, até à instauração da presente acção, à publicação ou à aprovação do Decreto Regulamentar a que se reporta o art. 14º do DL n.º 112/2001, de 6 de Abril, relativamente ao pessoal da DGV e do IMTT, IP.

III Direito

1. Com a presente acção os autores pretendiam que fosse declarada a ilegalidade decorrente da omissão de regulamentação a que se refere o art. 14.º do DL 112/2001, de 6.4, com as legais consequências, nomeadamente a publicação do decreto regulamentar omitido e o ressarcimento das implicações que essa falta teve nas suas carreiras. Com efeito, sustentam que sempre exerceram funções de inspecção, quer na extinta Direcção-Geral de Viação (DGV), quer no IMTT, IP, que lhe sucedeu nas suas atribuições, pelo que a sua carreira, de inspecção, devia ser regulamentada, de acordo com o estabelecido nos artigos 2.º e 14.º do DL n.º 112/2001, de 6 de Abril. Com vista à abordagem do problema essencial colocado na acção, a omissão do pretendido regulamento, o acórdão recorrido fazendo apelo ao acórdão deste STA de 19.10.10, proferido no recurso 460/08, enunciou o problema em termos gerais e depois, procedeu à sua aplicação ao caso dos autos.

2. Vejamos então. A matéria contida nas conclusões 1 a 7 é absolutamente irrelevante para a decisão do presente recurso pelo que dela se não irá conhecer.

Nas conclusões 8 a 10 os recorrentes dizem o seguinte:

“8) O Douto Acórdão em crise, refere que os AA. aqui recorrentes, pretendem que seja declarada a ilegalidade decorrente da omissão de regulamentação a que se refere o artigo 14° do DL nº 112/2001, de 6 de Abril;

9) O Douto Acórdão em crise determina que “é inquestionável que o DL 484/99 ficou carente de regulamentação com a entrada em vigor do DL n.° 112/2001”, concluindo por fim, que “o DL nº 486/99 carecia de regulamentação, cfr. Pág. 42, com a qual os recorrentes concordam”.

10) Contudo o Douto Acórdão conclui que a Administração não tinha o dever legal de regulamentar as carreiras dos autores quanto à DGV fundamentando a decisão, resumidamente no facto da Administração apenas estar obrigada a regulamentar as carreiras inspectivas já preenchidas por inspectores de carreira, não sendo os Recorrentes inspectores, não estava obrigada quanto a estes”.

Desenvolvendo o seu raciocínio nessa base nas conclusões seguintes, até à conclusão 24, referindo, na conclusão 13, que “a regulamentação, não exige que na carreira de pessoal de inspectores já existam elementos com aquela categoria, mas sim quais os requisitos, condições de acesso, pelo que no seu artigo 14.°, n.° 3, que é o fundamento para o Douto Acórdão determinar a improcedência do pedido dos Recorrentes, quando utiliza a expressão “podem”, não é mais que isto: Os funcionários que já exercem aquelas funções, preencham os requisitos de ingresso na respectiva categoria serão integrados na carreira inspectiva”.

Ora, se virmos o acórdão recorrido logo verificamos que nele se fazem várias distinções. Em primeiro lugar, trata da omissão de regulamentação em duas vertentes, durante o período de vigência da DGV (em que houve “carência de regulamentação”) e na posterior vigência do IMTT (em que essa carência não existiu). Depois, em relação ao período da DGV, para dar como improcedente o recurso, consideraram-se dois fundamentos, um no sentido de que o art. 14º, n.º 3, do DL 112/2001 não impunha uma obrigação de regulamentar, aspecto que os recorrentes impugnam nas referidas conclusões, e outro, no sentido de que não ocorre “carência de regulamentação” após a extinção da DGV, tendo em consideração que a presente acção apenas foi proposta em 4.1.2010, aspecto que os recorrentes deixaram incólume. Veja-se o seguinte passo:

“2.2.1. 2. Por outro lado, a DGV foi extinta com a criação da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), operada pelo DL n.º 77/07, de 29 de Março, que revogou expressamente o DL n.º 484/99 (cfr. artigo 13.º do referido DL n.º 77/07). Tendo, assim, a norma carente de regulamentação sido revogada antes de instaurada a presente acção, o que se verificou em 4/1/2010, pelo que deixou de existir uma norma carente de regulamentação eficaz. O que implica que não se verifique o requisito da existência de norma legislativa carente de regulamentação, o que, só por si, determinaria a improcedência deste pedido quanto à DGV. Na verdade, como bem se demonstrou no referido acórdão de 19/10/2010 que temos vindo a citar, para que esse requisito, de “norma carente de regulamentação”, se verifique, não basta que a norma tenha estado carente em certo momento e não tenha sido regulada, é ainda necessário que essa norma legislativa continue a carecer de regulamentação, ou seja, “ … que esse acto legislativo deve ser eficaz. A revogação do acto legislativo carente de regulamentação faz cessar a partir da revogação a necessidade da sua regulamentação. Por isso, a partir de então, ou seja, a partir do momento em que o acto legislativo deixa de vigorar, deixa de existir uma condição de procedência. No entanto, esta evidência não afasta a possibilidade de, durante a vigência da norma carente de regulamentação, se ter tornado exigível a obrigação de emitir as normas e, por esse motivo, a Administração se encontrar já numa situação de “ilegalidade por omissão”. Por isso a revogação da lei carente de regulamentação, só por si, não afasta a existência de uma situação de ilegalidade por omissão ocorrida durante a sua vigência. Não é, pois exacto, concluir que a revogação da lei carente de regulamentação implica necessariamente a improcedência da acção de condenação na emissão do regulamento. Para determinar os efeitos de tal revogação, torna-se necessário averiguar várias coisas: (i) se a revogação ocorre antes ou depois de proposta a acção; (ii) se a revogação é retroactiva; (iii) se durante a vigência da norma revogada, chegou a constituir-se na esfera jurídica dos interessados o direito ou interesse legítimo de exigir a condenação da Administração na emissão das normas. Se a revogação da norma ocorre antes da propositura da acção, esta deve ser julgada improcedente, sem aplicação do art. 45º, 1 do CPTA. Falta um requisito de procedência: vigência da lei carente de regulamentação. Se durante o período de vigência da norma chegou a haver uma ilegalidade por omissão, só resta ao interessado lesado pedir a respectiva indemnização através da acção para efectivação da responsabilidade civil.” É que, em face dessa revogação, não existem situações presentes e futuras carentes de regulamentação e, como este STA tem reafirmado, também não é juridicamente possível emitir regulamentos para o passado, dado estes não poderem ser dotados das características de generalidade e abstracção que os mesmos devem conter (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 23/4/2008 e de 19/10/2010, proferidos nos recursos n.ºs 897/07 e 460/08, respectivamente).

Depois, em relação ao tempo do IMMT, os recorrentes nada disseram de relevante. E, todavia, também aí o acórdão deu como inverificada a carência de regulamentação como se vê do seguinte passo.

“2.2.1. 3. Apreciemos, agora, a situação relativamente ao IMTT, IP, começando igualmente pela apreciação do requisito “acto ilícito carente de regulamentação”. Este Instituto foi criado pelo DL n.º 147/2007, de 27 de Abril, tendo sucedido à DGV nas suas atribuições em matéria de condutores e de veículos (artigo 16.º, n.º 1). Esse diploma estabeleceu, relativamente ao pessoal, que os seus trabalhadores ficavam sujeitos ao regime de contrato individual de trabalho (artigo 9.º), tendo, contudo, estabelecido uma norma transitória, segundo a qual, os funcionários públicos dos quadros da DGV, podiam manter essa qualidade ou optar pelo regime do contrato de trabalho (artigo 18.º) e estatuído que era critério de selecção o desempenho das correspondentes funções na extinta DGV [artigo 17.º, alínea c)]. Como resulta da matéria de facto provada, os Autores foram integrados nos quadros do IMTT, através de listas nominativas, tendo a sua transição sido operada ao abrigo do disposto na Lei n.º 12-A/2008, que os Autores não impugnaram. O acto legislativo que poderia carecer de regulamentação (estar carente de regulamentação para situações presentes e futuras) seria, assim, o DL n.º 147/2007, de 27 de Abril. Este diploma já não está, contudo, a coberto da obrigação de regulamentar estabelecida no DL n.º 112/2001, que apenas se reporta aos diplomas vigentes na data da sua entrada em vigor, como resulta do disposto no artigo 14.º e seguintes, que consagram normas finais e transitórias, nas quais se estabeleceu: a data de 90 dias, naturalmente a contar da sua entrada em vigor, para efectuar a regulamentação (artigo 14.º); quanto à transição, que os funcionários por ele abrangidos são os integrados na carreira de inspecção (artigo 15.º); e relativamente a regras especiais de transição, os requisitos dos funcionários a transitar reportam-se à data da entrada em vigor do diploma e os lugares a extinguir por força dessa transição são aqueles em que actualmente (ou seja, à data da entrada em vigor do diploma) os funcionários estejam providos (artigo 16.º). O seu regime geral, consagrado nos artigos 1.º a 13.º, será de aplicar em futuros diplomas legislativos que abranjam essa matéria, estando-se, porém, nessas situações, perante matéria do foro legislativo e não regulamentar, como acontece com as situações reguladas no artigo 14.º e seguintes, que se reportam a situações presentes e passadas. E, como tal, o seu eventual desrespeito já contenderia com a ilegalidade da norma legislativa e não com a ilegalidade decorrente da omissão de regulamentação. Conclui-se, assim, que não se verifica o requisito “acto legislativo carente de regulamentação” relativamente ao IMTT, IP. Além disso, mesmo que o DL 147/2007 estivesse carente de regulamentação, não impenderia o dever de emitir regulamento relativamente às carreiras dos Autores, em virtude do DL n.º 112/2001 não impor, em relação a elas, uma obrigação de regulamentar mas uma mera faculdade, pelas razões expendidas em 2.2.1.1. relativamente à DGV. Pelo que a acção também terá de improceder quanto a este pedido de declaração de ilegalidade por omissão”.

Esta omissão impugnatória faz claudicar, desde já, o recurso prejudicando o conhecimento de tudo o resto (numa situação semelhante, acórdãos deste Pleno, de 27.11.03 proferido no recurso 1772/03 e de 18.10.07 no recurso 715/07). Ao não impugnar o acórdão recorrido nessas vertentes, os recorrentes permitiram que ficasse definitivamente assente que, no momento em que propuseram a acção, não ocorria qualquer omissão de regulamentação, quer durante o período respeitante à DGV quer no referente ao IMTT tornando inútil a apreciação do recurso quanto às restantes questões, nomeadamente a violação do princípio da igualdade, em qualquer das vertentes invocadas que pressupunha, justamente, aquela ocorrência.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 4 de Julho de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques.