01763/15.4BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir a revista interposta de acórdão confirmativo de sentença que, com fundamento na preterição da formalidade da audiência prévia do interessado, anulou o acto de aplicação de multas contratuais.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A..., S.A, intentou no TAF, contra a UNIVERSIDADE DO PORTO, acção administrativa especial para impugnação dos actos do Vice-Reitor desta Universidade, datados de 31/3/2015 e de 5/8/2015, pelos quais lhe foram aplicadas multas contratuais nos montantes de, respectivamente, € 2.374.560,00 e € 342.720,00, no âmbito da execução do contrato de empreitada de “Construção das Novas Instalações do Instituto de Inovação e Investigação em Saúde- I3S”.

Foi proferida sentença que, julgando a acção procedente, anulou os actos impugnados.

A entidade demandada apelou para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 09/05/2025, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença.

É deste acórdão que a entidade demandada vem pedir a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O acórdão recorrido, após julgar improcedentes as nulidades de omissão de pronúncia e o erro no julgamento de facto que eram imputados à sentença, reiterou o entendimento desta quanto à verificação do vício de forma por preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados, com base nas seguintes considerações:

“(…)

47. A Recorrente insurge-se contra o assim decidido, sustentando, no essencial, que a natureza do ato, o contexto das comunicações precedentes e a experiência profissional da Recorrida no mercado implicavam que esta já possuía conhecimento dos elementos fácticos e jurídicos subjacentes à decisão, e que a notificação do projeto decisório, ao referenciar ofícios anteriores e o disposto no artigo 403.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos, revelava-se suficiente para o exercício do contraditório.

48. Salvo o devido respeito pelo entendimento perfilhado pela Recorrente, não podemos, de modo algum, subscrever tal posição jurídica.

49. Com efeito, nos termos do preceituado no artigo 307.º, n.º 2, alínea c), do Código dos Contratos Públicos, as declarações do contraente público que se traduzam na aplicação de sanções contratuais previstas para a inexecução do contrato revestem, indubitavelmente, a natureza de ato administrativo.

50. Por seu turno, o artigo 308.º, n.º 2 do mesmo diploma legal determina, imperativamente, que a prática de tais atos está sujeita à prévia audiência do cocontratante, nos termos previstos no Código do Procedimento Administrativo.

51. O direito à audiência prévia, consagrado no artigo 121.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, enquanto concretização do princípio constitucional da participação dos particulares na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito [cfr. artigo 12.º do CPA e artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa], consubstancia uma formalidade essencial do procedimento administrativo.

52. A sua preterição, fora das situações legalmente previstas para a dispensa, gera, inexoravelmente, a anulabilidade do ato administrativo praticado.

53. In casu, temos que o Tribunal a quo procedeu a uma minuciosa análise da notificação constante do ofício datado de 18.03.2015 e das comunicações subsequentes [cfr. ponto 15 do probatório].

54. Concluiu, e este Tribunal Superior integralmente subscreve tal entendimento, que a comunicação de 18.03.2015, não obstante referir a aproximação da data de receção provisória da obra, o atraso verificado na execução da empreitada e a possibilidade de aplicação de multa diária nos termos do artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos, não fornecia os elementos específicos [cálculos, período exato a que se referia a multa, análise da imputabilidade para aquele montante/período] que fundamentariam a decisão concreta de aplicação das sanções pecuniárias.

55. Realmente, a comunicação de 18.03.2015 limitou-se a mencionar o indeferimento de pedidos de prorrogação anteriormente formulados e o facto de estarem a decorrer reuniões para análise global dos atrasos verificados, o que é manifestamente insuficiente para atingir o desiderato de concretização do princípio constitucional da participação dos particulares na formação das decisões administrativas.

56. Verdadeiramente, os elementos concretos subjacentes à decisão sancionatória apenas foram disponibilizados após a pronúncia da Recorrida e com a notificação da decisão final de aplicação da multa-

57. De facto, dimana do probatório coligido nos autos [cfr. ponto 17)] que a Universidade do Porto notificou a A... da aplicação da sanção pecuniária através de um ofício datado de 31.03.2015, contendo já a decisão definitiva e os seus elementos essenciais.

58. Mas nem por isso esta atuação também deixa de ser censurável.

59. De facto, o referido ofício de 31.03.2015 fez-se acompanhar de um documento designado "auto" que, além de não ter sido previamente remetido à Recorrida, não foi elaborado em conformidade com os requisitos legais previstos no nº. 2 do artigo 345.º do Código dos Contratos Públicos, porquanto foi produzido de forma unilateral, sem a formalização legalmente exigida, nem qualquer participação do empreiteiro na sua elaboração.

60. Este facto [elaboração unilateral do auto] constitui preterição de formalidade legal essencial, que reforça o vício de forma dos atos sancionatórios subsequentes.

61. O argumento expendido pela Recorrente, segundo o qual a Recorrida, pela sua experiência profissional e pelas comunicações anteriores, já conhecia os elementos relevantes para o exercício do contraditório, afigura-se manifestamente improcedente.

62. O conhecimento genérico da situação da obra ou a experiência no mercado não podem, em circunstância alguma, substituir a exigência legal de que a Administração notifique o interessado dos elementos específicos que fundamentam o projeto de decisão sancionatória que se prepara para adotar.

63. O direito de audição visa permitir a pronúncia sobre a concreta e futura decisão administrativa, facultando ao interessado a possibilidade de apresentar argumentos e elementos probatórios que possam, eventualmente, alterar o sentido decisório.

64. A notificação obscura, incompleta ou insuficiente inviabiliza, de forma irreparável, o exercício deste direito fundamental.

65. Quanto ao princípio do aproveitamento dos atos administrativos, que a Recorrente implicitamente invoca ao pugnar pela sua absolvição com fundamento na justificação material da multa aplicada, o Tribunal a quo, seguindo a jurisprudência consolidada nesta matéria, decidiu, com inegável acerto, que este princípio apenas se aplica quando, através de um juízo de prognose póstuma, se possa concluir, com absoluta segurança, que a decisão adotada seria a única concretamente possível, mesmo que a formalidade omitida tivesse sido devidamente observada.

66. Em casos como o da aplicação de multas contratuais, onde se impõe uma análise da imputabilidade subjetiva do incumprimento, uma ponderação dos factos relevantes e a possibilidade de as alegações do interessado influenciarem substantivamente o decisor administrativo, não é possível alcançar essa certeza absoluta, requisito indispensável para a aplicação do princípio do aproveitamento do ato.

67. As alegações que a Recorrida poderia ter apresentado em sede de audiência prévia poderiam, com efeito, ter conduzido a uma decisão administrativa substancialmente diversa, total ou parcialmente.

68. Assim sendo, a violação do direito à audiência prévia constitui, in casu, um vício procedimental essencial que conduz, inexoravelmente, à anulação dos atos administrativos impugnados”.

A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da delimitação do conteúdo do direito de audiência prévia em procedimentos sancionatórios contratuais complexos e da aferição dos pressupostos e limites do princípio do aproveitamento do acto administrativo que são matérias que transcendem o caso concreto por se projectarem sobre inúmeros contratos públicos, sendo frequentemente objecto de litígios, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento, por se adoptar uma interpretação excessivamente formal e desajustada à realidade da contratação pública, devendo entender-se que a comunicação que efectuou em 18/3/2015 era perfeitamente suficiente para que a A. compreendesse o iter cogniscitivo e valorativo da decisão e por o princípio do aproveitamento do acto administrativo não exigir a demonstração que a decisão seria matematicamente idêntico em todos os seus pormenores, bastando que o seu conteúdo essencial e o sentido dispositivo não fossem alterados pela observância da formalidade preterida.

O assunto sobre que incide a revista não reveste uma complexidade superior ao comum em resultado de dificuldades de operações exegéticas a realizar, tendo sido amplamente discutido nas instâncias, das quais mereceu uma resposta concordante e não respeita a matéria a propósito da qual se conheça litigiosidade significativa.

Por outro lado, há que atentar que num sistema onde a redução a dois graus de jurisdição é a regra, para a admissão da revista “não basta a plausibilidade do erro de julgamento”, exigindo-se que essa necessidade seja clara por se surpreender na decisão a rever erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais, de tal modo que seja evidente a necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição (cf., entre muitos, o Ac. desta formação de 9/9/2015 – Proc. n.º 0848/15). Ora, o acórdão recorrido não incorreu nestes erros, desvios ou violações, tendo adoptado uma solução que se mostra amplamente fundamentada, consistente e, aparentemente, acertada.

Deve, pois, prevalecer a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente, com 4 UC`s de taxa de justiça.

Lisboa, 30 de outubro de 2025. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.