0176/23.9BELRA - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos apurados resulta que o processo principal de insolvência deu entrada em 05/09/2013, que a ora Autora se constituiu como Interveniente em 11/06/2014 e que o processo encerrou em 17/05/2023, tendo demorado cerca de 9 anos desde que a Autora passou a intervir no processo.

II- A delonga dos atos praticados da direta responsabilidade do Administrador de Insolvência, ao abrigo das suas competências próprias, cabe ao Administrador da Insolvência, nos termos do artigo 59.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), aprovado pelo D.L. n.º 53/2004, de 18/03, relativo ao regime da sua responsabilidade específica.

III- O que significa que é à luz do artigo 59.º do CIRE, ao estabelecer um regime privativo de responsabilidade civil aplicável à figura do Administrador de Insolvência que se tem se obter a resposta para o diferendo, acerca do regime legal aplicável à responsabilidade civil do Administrador Judicial.

IV- Tanto mais por, segundo o n.º 1 do artigo 1.º do RRCEE, aprovada pela Lei n.º 67/2007, de 31/12, a responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa “rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial”.

V- Em face do disposto no artigo 59.º do CIRE, não pode existir dúvidas de que a ordem jurídica portuguesa consagra um regime especial de responsabilidade civil do Administrador de Insolvência, nos termos do qual o mesmo responde pessoalmente pelos danos causados pela inobservância culposa dos seus deveres, o que inclui a violação dos prazos legalmente previstos.

VI- Como resulta do artigo 58.º do CIRE, a atuação do Juiz da causa centra-se nos pedidos de informação e de elaboração de relatórios, com vista a averiguar a legalidade da atuação e das decisões tomadas pelo Administrador de Insolvência, mas não pode intervir ou sequer substituir-se ao Administrador, por o mesmo deter competências próprias, que exerce a título pessoal, em decorrência da nomeação.

VII- Ao Estado cabe administrar a justiça e, designadamente, as funções judiciárias, mas, por opção do legislador, um conjunto vasto de atuações foram desjudicializadas, saindo da competência do Juiz e do Tribunal, para serem atribuídas a outros agentes, que com ele colaboram e atuam, mas em termos funcional e materialmente diferentes, visto não estar em causa funções judiciárias.

VIII- Tem de se autonomizar e distinguir os dois planos de atuação no âmbito das ações de insolvência, por existirem fases judiciárias, a cargo do Juiz, e existirem outras fases que não estão a cargo do Tribunal, mas antes a um agente a quem a lei atribuiu tais funções, sob um regime de atribuição de competências, consagrando direitos e deveres e regimes particulares de responsabilidade civil, disciplinar e contraordenacional, incluindo mediante a imposição de outorgar seguro obrigatório que cubra o ressarcimento dos danos causados pela sua atuação.

IX- Toda a atuação do Administrador da Insolvência demanda a sua responsabilidade pessoal e direta, justificando a previsão da obrigatoriedade de celebração de contrato de seguro de responsabilidade civil profissional, enquanto garantia legal e efetiva, destinada à tutela de terceiros que sejam lesados pela prática de factos ilícitos e culposos, por atos ou omissões, geradoras de danos.

X- A regulação do regime específico de responsabilidade civil do Administrador de Insolvência não consente uma responsabilidade que se repercuta, de forma direta e automática, na esfera do Estado, mas antes no quadro da responsabilidade civil em geral, segundo as regras gerais que constam do Código Civil.

XI- No presente caso está afastada a responsabilidade do Estado, por a delonga imputável ao Estado é de apenas 2 anos, 11 meses e 29 dias, não tendo sido ultrapassado o prazo razoável para a decisão do processo de insolvência em primeira instância.

XII- A constitucionalização da responsabilidade extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas públicas ou privadas ao abrigo de poderes de autoridade tem como pressuposto a atuação ao abrigo de alguma das funções do Estado, a função administrativa, jurisdicional ou legislativa e a atuação dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, o que no presente caso não se configura existir, em nenhuma das respetivas dimensões.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. ESTADO PORTUGUÊS, – identificado nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do SUL (TCAS), de 7 de março de 2025, que concedeu provimento ao recurso interposto por AA e outros da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, de 8 de julho de 2024, que julgou improcedente a ação administrativa interposta contra aquele, na qual se peticionou a condenação do réu no pagamento de indemnização por danos não patrimoniais, nunca inferior a €8.000,00, pelo atraso na tramitação do processo de insolvência 652/11.6TBABT e respetivos apensos, acrescida da indemnização de €1.000,00 por cada ano de duração do presente processo.

Por seu turno, os mesmos AA e outros, não se conformando com o quantum indemnizatório 750 euros por ano de atraso fixado no referido acórdão do TCAS, dele recorreram com o propósito de que o mesmo seja substituído «por outro que fixe uma indemnização de inferior € 12.000,00 (doze mil euros) para cada um dos Recorrentes».

2. Nas suas alegações, o Recorrente ESTADO formulou as seguintes conclusões:

«1) As questões em causa no presente recurso, relativas à responsabilidade extracontratual do Estado por atrasos na justiça em processos de insolvência, em especial em situações que implicam uma maior intervenção da figura do Administrador de Insolvência, são de importância fundamental para uma melhor aplicação do direito e o alinhamento na jurisprudência, dado que são objeto de controvérsia jurídica e suscetíveis de frequente repetição, pelo que se mostram reunidos os pressupostos legais da admissibilidade da revista, nos ter mos do art.150º, nº 1, do CPTA;

2) Com a intensificação da desjudicialização consagrada pelo CIRE foram instituídas medidas conducentes à profissionalização do administrador da insolvência que passam, nomeadamente, pela sua responsabilização nos termos do art. 59°;

3) A responsabilidade do Administrador de Insolvência é de natureza funcional sendo ele responsável para com o devedor e os credores da insolvência e da massa insolvente pelos danos que lhes causar, se violar os deveres que sobre si impendem e que constam do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n° 22/2013, de 26/02;

4) A responsabilidade civil extracontratual dos Administradores de Insolvência, à semelhança do que sucede com os agentes de execução, obedece ao regime geral da responsabilidade por factos ilícitos previsto no art. 483º e seguintes do Código Civil e não ao regime de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas previsto na lei nº 67/2007, de 31/12,

5) O tribunal onde correu termos o processo de insolvência não violou qualquer disposição constitucional, legal ou de direito internacional, nomeadamente os arts. 20.º, n.°s 2 e 4, da CRP e 6°§ 1° da CEDH, no segmento “direito a uma decisão em prazo razoável”.

6) O Estado não é responsável pelo período durante o qual o processo esteve pendente de liquidação, por a mesma constituir tarefa da exclusiva responsabilidade do Administrador de Insolvência.

7) A duração o processo em causa não violou o direito dos AA. a uma decisão em prazo razoável na medida em que a tramitação imputável ao Estado se conteve dentro do parâmetro jurisprudencialmente fixado, pela doutrina e pela jurisprudência, quer do TEDH, quer dos Tribunais nacionais.

8) Não tendo assim decidido, violou o douto Acórdão recorrido o disposto nos artigos Carvalho Fernandes 12º, 7º, n.ºs 1, 3 e 4, 9º e 10º, da Lei n.º 67/2007, de 31/12».

3. Os Recorridos formularam as seguintes conclusões:

«1- A questão da responsabilidade do Estado Português pela duração global de processos de insolvência, quando também ponderada as atribuições e responsabilidade do Administrador de Insolvência, é uma questão que em si não reveste uma complexidade ou originalidade de tal modo relevante que justifique um duplo grau de jurisdição, como também não nos parece verificar-se “relevância social”, pois tais pressupostos encerram em si um mais que no caso não se vislumbra e muito menos se mostra “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” a admissão do presente recurso de revista ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA.

2- Em especial quando a posição tomada na decisão do recurso de apelação se encontre devidamente fundamentada e assente em larga jurisprudência nacional e ainda com mais importância, apoiando-se na interpretação do TEDH, em matéria de violação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem,

3- Como tal a questão objeto de recurso não assume relevância normativa e social suficiente para ser objeto de revista.

4- A decisão em recurso não merece qualquer reparo, na medida em que se verificam os pressupostos de responsabilização definitivos, definidos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem;

5- Como tal, a não verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por atraso na justiça invocada nas alegações de recurso não pode merecer acolhimento;

6- Devendo manter-se integralmente a decisão proferida por não ter sido violado qualquer preceito legal, devendo ser julgada improcedente a presente revista».

4. No seu recurso relativo ao quantum indemnizatório, os Recorridos, aqui Recorrentes, alegaram que:

«1- O art.° 150.°, n.° 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.º instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

2- No caso em apreço foi proferida sentença pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que julgou a acção totalmente improcedente, por considerar que o atraso no processo 652/11.5TBABT não era imputável ao Estado, dado que a tramitação onde se verificaram atrasos era imputável ao Administrador de Insolvência, e como tal não recaia tal ilícito na esfera de responsabilização do Estado Português, tendo os Recorrentes interpuseram recurso dessa decisão para o Tribunal Central Administrativo do Sul, que embora reconhecendo a responsabilidade do Estado Português pelo atraso no processo 652/11.5TBABT, fixou a título de indemnização pelos danos morais sofridos pelos Autores a quantia de € 750,00 para cada um.

3- Ora, está em causa a violação do direito a obter uma decisão em prazo razoável previsto no artigo 20º nº 4 da CRP e artigo 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o direito a um recurso efectivo, previsto no art. 13º da CEDH.

4- Uma indemnização irrisória pelo dano moral fruto da violação do princípio do prazo razoável não repara «de forma apropriada e suficiente» a violação alegada pelos requerentes.

5- O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, cuja jurisprudência serve de fonte para a apreciação destes litígios pelos Tribunais Nacionais, sobre o montante das indemnizações diz o TEDH que a reparação razoável a conceder pelo Tribunal não está sujeita às regras de direito nacional. (Acórdão Schuler-Zgraggen c. Suíça, de 31/01/1995, considerando 15);

6- Os ora Recorrentes insurgem-se quanto ao modo de fixação do quantum indemnizatório, que na prática, pode constituir um sinal de luz verde para o Estado Português continuar sem rever o seu sistema judiciário, no sentido de o tornar mais célere e eficaz, cumprindo-se o artigo 13º da CEDH.

7- Tal matéria, que tem valido centenas de condenações o Estado Português, sem que se vislumbrem melhorias no sentido de garantir tais direitos aos seus cidadãos, é recorrente na jurisdição, sendo conveniente e de importância social e jurídica que o Supremo Tribunal Administrativo reanalise o caso para garantir uma correcta aplicação do direito, para traçar directrizes no assunto e para prevenir um hipotético acionamento do Estado Português em instâncias Europeias, devendo, ser admitido o presente recurso de Revista.

8- A análise jurisprudencial operada pelo Tribunal a quo quanto à verificação dos pressupostos de responsabilização do Estado Português é a mais correta, dado que efetivamente, em última ratio, é o Estado que emite as leis, que desenha as regras processuais, seja para os Tribunais ou para quaisquer outros colaboradores com o sistema judiciário, incumbindo-lhe a tarefa de garantir que, mesmo nos casos em que a tramitação de um processo judicial saia da esfera direta do Tribunal, o mesmo não se torne moroso e não seja violado o artigo 6º da CEDH.

9- À luz do TEDH (Cipoletta C. Italia) independentemente da natureza do ente insolvente, a liquidação administrativa compulsória e a falência têm em comum a racionalidade de garantir par condicio creditorum e destaca que o liquidante, ainda que nomeado por autoridade administrativa, não tem por objetivo favorecer o ente público ou um credor em particular, mas deve sempre atuar de forma neutra e imparcial para proteger os interesses de todos os credores.

10- Verificando-se a violação do artigo n6º por morosidade na justiça, o Estado incorre numa segunda violação, desta feita em relação ao artigo 13º do mesmo diploma, ...dado que a indemnização por danos morais fixada constitui uma bagatela, incentivando a prevaricação do Estado Português, assumindo-se mais compensatório sujeitar as vítimas a processos judiais internos, que também eles demoram anos, e ao risco de ser condenado a pagar, no final, quantias inferiores a € 1000,00, quando isso não corresponde sequer ao valor mensal que aufere um funcionário.

11- Caso em que a ilicitude compensa!

12- Concluindo-se que o processo em causa nos autos não revestia qualquer tipo de complexidade especial, além da que caracteriza as acções de insolvência, bem como o facto dos Recorrentes agirem com lisura processual, as entidades competentes no processo falharam, numa situação que era de urgente resolução para o mesmo, o que lhes causou constrangimentos, incerteza, angustia e nervosismo, pelo que não havia razões para durar mais do que um ano, um ano e meio que seria o prazo razoável no caso concreto.

13- São inúmeros os exemplos de condenações do Estado Português por atraso na justiça, todos eles bem superiores aos € 750,00 por processo, tais como Supremo Tribunal Administrativo, processo 01004/16, de 11/05/2017, o Acórdão do caso Ferreira Araújo do Vale de 27/10/2009, o Estado Português foi condenado a pagar € 4.000,00 relativo ao atraso verificado em acção (declarativa e executiva), que se estendia já por 4 anos e 9 meses para uma só instância; Acórdão “Sociedade C. Martins & Vieira nº 4, de 31/05/2012, em que se fixou o valor de € 2000,00 em virtude da morosidade de uma acção para efectivação de responsabilidade contratual por construção defeituosa de um imóvel, a qual decorreu durante 4 anos, 3 meses e 28 dias para duas instâncias.

14- Pois só seguindo o critério da fixação da compensação às vítimas entre 1000,00€ a 1500,00€ por cada ano de atraso se garante o direito a um recurso efectivo.

15- O direito a um recurso efectivo, previsto no artigo 13º da CEDH é uma obrigação do Estado de fornecer uma reparação judicial quando uma violação de um direito é reconhecida, em que por um lado surge o direito processual a um acesso efetivo a um processo equitativo e, por outro, o direito substantivo a uma reparação adequada.

16- Para que um recurso seja efectivo, o mesmo deve ser efetivos, dissuasivo e proporcional.

17- Sendo eficaz quando leva o autor do ilícito a estabelecer políticas e os recursos legais disponíveis para evitar a violação da Convenção;

18- Deve ser proporcional, quer à gravidade e reiteração da infracção, quer em relação à importância da causa para o cidadão vitimizado.

19- Bem como ter um efeito dissuasor,: o sistema nacional de reparação deve ser capaz de prever uma dissuasão geral (dissuasão ex ante da violação); deve ter como objetivo a restauração do dano (se possível restitutio in integrum); e deve ter como objetivo a prevenção de danos futuros.

20- A fixação de uma indemnização de € 750,00 num processo que durou mais de 11 anos tem um efeito dissuasor, mas em relação às vítimas, que desistem de reagir contra o Estado Português, sujeitas a um novo processo moroso, por tão singelo valor.

21- Daí assumir particular relevância a fixação da indemnização no presente caso, que a ser seguido pela jurisprudência futura leva a que não se atinja o efeito dissuasor do remédio efectivo previsto no artigo 13º da CEDH, passando o Estado Português a ser autor de duas violações, o artigo 6º e o artigo 13º!

22- Impondo-se a revogação do o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo e substituição por outro que fixe uma indemnização de inferior € 12.000,00 (doze mil euros) para cada um dos Recorrentes.

23- mostrando-se violado o disposto nos artigos 6º e 13º da CEDH».

5. O Recorrente ESTADO, aqui recorrido, contra-alegou nos seguintes termos:

«1) O presente recurso de Revista não deverá ser admitido, por não se encontrarem preenchidos, no caso, os pressupostos legalmente estabelecidos para o efeito no artigo 150º, do CPTA;

2) Sem prejuízo das alegações de recurso apresentadas pelo Estado Português, representado pelo Ministério Público, as quais mantemos na íntegra, a ser admitido o Recurso interposto pelos AA, no que respeita ao quantum indemnizatório a decisão sob recurso efetuou a correta e criteriosa interpretação dos factos e aplicou aos mesmos as pertinentes disposições legais, estando, igualmente, em harmonia com a jurisprudência deste Venerando Tribunal e do TEDH, pelo que deverá a mesma ser mantida».

6. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 26 de junho de 2025, por se entender tratar-se de «uma questão que assume indiscutível relevância jurídica e social, podendo vir a colocar-se num número indeterminado de casos futuros do mesmo género. Como se disse nos recentes acórdãos desta Formação de 10.04.2025, Proc. n.º 909/23.3BELRA, Proc. n.º 07.05.2025 e Proc. n.º 0379/22.3BELRA: “Conforme é indiciado pelas decisões divergentes das instâncias, a questão em apreciação reveste alguma complexidade, suscita legítimas dúvidas e assume cariz inovatório neste STA”.».

7. Cumpre decidir.

II. Matéria de facto

8. Nos termos do disposto nos números 6 do artigo 663.º e 679.° do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex-vi do artigo 1.º do CPTA, atenta a sua extensão, remete-se e dá-se por reproduzida a matéria de facto constante do acórdão recorrido.

III. Matéria de direito

9. A questão de direito que se discute nos autos, e que determinou a admissão do recurso de revista interposto pelo Estado, é a de saber se o mesmo responde pelo atraso no processo causado pelo Administrador de Insolvência.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se aquela responsabilidade se efetiva nos termos gerais do artigo 483.º do Código Civil (CC), por remissão do artigo 59.° do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), aprovado pelo D.L. n.°53/2004, de 18 de março, ou não nos termos especiais do regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado aprovado em anexo à Lei n.°67/2007, de 31 de dezembro.

10. No recurso interposto por AA e outros, a questão que se discute é a da aplicação dos critérios estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) à fixação do quantum indemnizatório.

Este recurso, no entanto, só será conhecido no caso de aquele primeiro improceder.

11. As instâncias divergiram na resposta a dar à questão suscitada no recurso interposto pelo Estado.

O TAF de Leiria considerou que o Estado não pode «o Estado responder pelos períodos em que a tramitação processual do processo de insolvência esteja acometida ao administrador da insolvência no âmbito das suas atribuições e a delonga da tramitação se ficou a dever à atuação (e, bem assim, pelos períodos em que, ainda que a tramitação do processo estivesse atribuída ao tribunal, a atuação do administrador de insolvência obstou ao regular andamento do processo), sendo da responsabilidade exclusiva do administrador qualquer atraso verificado nesses mesmos períodos».

O TCAS, por seu turno, concluiu que «afigura-se inelutável reconhecer in casu a responsabilidade do Estado pela morosidade na administração da justiça na sua máxima amplitude, compreendendo não apenas a tramitação processual conduzida pelo Magistrado e pela Secretaria Judicial, mas também aquela sob a égide do Administrador da Insolvência, considerando sua qualidade de auxiliar e servidor da justiça. Com efeito, mesmo nas situações em que o Administrador da Insolvência assume protagonismo na condução do processo insolvencial, subsiste inalterado o poder-dever do Tribunal de fiscalizar a legalidade da sua atuação e de assegurar a tutela jurisdicional efetiva em prazo razoável».

Vejamos então.

12. A questão da responsabilidade do Estado pelo atraso no processo imputável ao Administrador da Falência não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido recentemente objeto de decisão no Acórdão de 3 de julho de 2025, proferido no Processo n.º 909/23.3BELRA, em termos que se aplicam integralmente ao caso em apreciação nos autos e não justificam uma alteração da jurisprudência aí fixada.

13. Afirmou-se, no citado acórdão, que:

«(...)

30. Iniciando a análise pelo estatuto e regime jurídico aplicável ao Administrador de Insolvência, importa considerar a Lei n.°22/2013, de 26/02, que aprova o Estatuto do Administrador Judicial (EAJ), segundo a qual, nos termos do seu artigo 2.°, o administrador judicial é a pessoa incumbida da fiscalização e da orientação dos atos integrantes do processo especial de revitalização e do processo especial para acordo de pagamento, bem como da gestão ou liquidação da massa insolvente no âmbito do processo de insolvência, sendo competente para a realização de todos os atos que lhe são cometidos pelo presente estatuto e pela lei (n.°1) e designa-se administrador judicial provisório, administrador da insolvência ou fiduciário, dependendo das funções que exerce no processo, nos termos da lei (n.°2).

31. No que respeita aos deveres dos administradores judiciais, estabelece o artigo 12.°do EAJ que os “Os administradores judiciais devem, no exercício das suas funções e fora delas, considerar-se servidores da justiça e do direito e, como tal, mostrar-se dignos da honra e das responsabilidades que lhes são inerentes.” (n.°1).

32. Quanto à caracterização do processo de insolvência, acolhe-se a fundamentação constante da sentença proferida em 1.ª instância, nos seguintes termos:

“o processo de insolvência é um processo judicial urgente (cfr. artigo 9.°) e, como resulta do artigo 1.°, n.°1 do CIRE, é um processo de execução universal que tem como finalidade a satisfação dos credores pela forma prevista num plano de insolvência, baseado, nomeadamente, na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente, ou, quanto tal não se afigure possível, na liquidação do património do devedor insolvente e a repartição do produto obtido pelos credores. Assim, o objectivo é satisfazer os credores, seja através do plano da insolvência (cfr. artigos 192.°e seg. do CIRE), seja pela liquidação do património (cfr. artigos 156.°e seg.).

Apresentada a petição e após a tramitação inicial, o juiz profere sentença declarativa da insolvência (cfr. artigo 35.°), passando-se à fase de apresentação do plano de insolvência, a homologar pelo juiz (cfr. artigos 156°, n.°3, 195.°, n.°2, 207.°, 209.°e 217°), ou da liquidação (cfr. artigos 156.°e seg., em especial o n.°3 do referido 156.°e n.°1 do 158.°), com vista à venda de bens ou da empresa, tudo nos termos das deliberações, em regra, a tomar na assembleia de credores.

O Administrador da Insolvência assume as competências de apreensão e alienação dos bens, ou seja, é ao administrador de insolvência que cabe dirigir a fase da “liquidação “, assim que transitada a sentença declaratória da insolvência e realizada a assembleia de apreciação do relatório, arrecadando a receita em benefício da massa (cfr. artigo l49.°, n.°1, n.°2 do artigo 150.°, artigo 153.°e n.°1 do artigo 158.°), bem como de preparação dos pagamentos das dívidas do insolvente à custa das quantias em dinheiro existentes na massa e, também, a conservação e frutificação dos direitos do insolvente e a continuação da exploração da empresa, se for o caso, evitando quanto possível o agravamento da sua situação económica (cfr. artigo 55.°, n.°1, al. a) e b)). Com relevo, cabe destacar a especial competência do administrador na alienação dos bens para a massa insolvente, «com prontidão», logo que transitada em julgado a sentença declaratória da insolvência e realizada a assembleia de apreciação do relatório (n.°1 do artigo 158.°).

A sentença declaratória da insolvência fixa o prazo para os respetivos credores reclamarem os seus créditos (cfr. al. j) do n.°1 do artigo 36.°e n.°1 do artigo 128.°), devendo fazê-lo junto do administrador de insolvência a quem compete reconhecer, ou não, os credores e respectivos créditos (cfr. n.°1 do artigo 129.°). Da lista de credores reconhecidos cabe reclamação ao juiz (cfr. n.°1 do artigo 130.°) a quem cabe, após, homologar a lista e graduar os créditos (cfr. n.°3 do artigo 130.°e n.°1 do artigo 136.°) ou, tendo ocorrido impugnação, tentar a conciliação (n.°1 e 2 do artigo l36.°) que, frustrada, pode obrigar a passagem à fase de saneamento e, se possível, ser de imediato prolatada sentença de graduação de créditos ou, impondo-se instrução, produzindo prova em audiência e, então aí, proferir a referida sentença (cfr. n.ºs 6, 7 e 8 do 136.°, 137.°, 139.~ e 140.°). Ou seja, impondo-se a fase instrutória e a realização de audiência, finda, tem o juiz o prazo de 10 dias para proferir a sentença de verificação e graduação dos créditos (n.°1 do artigo 140.°).

Resta, então, proceder à venda dos bens integrantes da massa insolvente ou apurar o valor daqueles que tenham sido, entretanto, alienados, com vista à satisfação dos créditos graduados (cfr. artigos 158.°, 172.°e 173.°), competência que cabe, como vimos, ao administrador da insolvência. À medida que a liquidação se for efectuando, o produto é depositado na conta bancária titulada pela massa insolvente (artigo 167.º) e, nessas situações, devem ocorrer rateios parciais nos termos admitidos pelo n.°1 do artigo 178º. A final, encerrada a liquidação da massa, é elaborada a conta pela secretaria do tribunal e, após julgadas as contas e paga a conta de custas, no prazo de 10 dias, o administrador de insolvência apresenta no processo proposta de distribuição e de rateio final. Cabe à secretaria apreciar a proposta de rateio final, elaborando termo nos autos, concluído ao juiz para decidir impugnações e validar a proposta.

Cabe ao juiz declarar o encerramento da insolvência, após as circunstâncias enumeradas no n.°1 do artigo 230.°, designadamente: após a realização do rateio final; quando o administrador da insolvência constate a insuficiência da massa insolvente para satisfazer as custas do processo e as restantes dívidas da massa insolvente; após o encerramento da liquidação, quando não haja lugar à realização do rateio final, por a massa insolvente ter sido consumida pelas respetivas dívidas.

Por outro lado, é também relevante referir que o processo de insolvência deve durar um ano, sendo esse o prazo orientador fixado para a liquidação, como resulta da al. a) do artigo l69.°, contado desde a data de realização da assembleia de apreciação do relatório ou no final de cada período de seis meses.

E, por fim, que correm por apenso ao processo de insolvência, designadamente: a reclamação e verificação de créditos (artigo 73.°e l48.°); a apreensão de bens (artigo 151.°); as acções, incluindo executivas (artigo 89.°); e a liquidação (artigo l70.°).”. proferir a referida sentença (cfr. n.~ 6, 7 e 8 do 136.°, 137.°, 139.~ e 140.°). Ou seja, impondo-se a fase instrutória e a realização de audiência, finda, tem o juiz o prazo de 10 dias para proferir a sentença de verificação e graduação dos créditos (n.°1 do artigo 140.°).

Resta, então, proceder à venda dos bens integrantes da massa insolvente ou apurar o valor daqueles que tenham sido, entretanto alienados, com vista à satisfação dos créditos graduados (cfr. artigos 158.°, 172.°e 173.°), competência que cabe, como vimos, ao administrador da insolvência. À medida que a liquidação se for efectuando, o produto é depositado na conta bancária titulada pela massa insolvente (artigo167.º) e, nessas situações, devem ocorrer rateios parciais nos termos admitidos pelo n.°1 do artigo 178º. A final, encerrada a liquidação da massa, é elaborada a conta pela secretaria do tribunal e, após julgadas as contas e paga a conta de custas, no prazo de 10 dias, o administrador de insolvência apresenta no processo proposta de distribuição e de rateio final. Cabe à secretaria apreciar a proposta de rateio final, elaborando termo nos autos, concluído ao juiz para decidir impugnações e validar a proposta.

Cabe ao juiz declarar o encerramento da insolvência, após as circunstâncias enumeradas no n.°1 do artigo 230.°, designadamente: após a realização do rateio final; quando o administrador da insolvência constate a insuficiência da massa insolvente para satisfazer as custas do processo e as restantes dívidas da massa insolvente; após o encerramento da liquidação, quando não haja lugar à realização do rateio final, por a massa insolvente ter sido consumida pelas respetivas dívidas.

Por outro lado, é também relevante referir que o processo de insolvência deve durar um ano, sendo esse o prazo orientador fixado para a liquidação, como resulta da al. a) do artigo l69.°, contado desde a data de realização da assembleia de apreciação do relatório ou no final de cada período de seis meses.

E, por fim, que correm por apenso ao processo de insolvência, designadamente: a reclamação e verificação de créditos (artigo 73.°e l48.°); a apreensão de bens (artigo 151.°); as acções, incluindo executivas (artigo 89.°); e a liquidação (artigo l70.°)”.

33. Ainda segundo a sentença proferida em 1ª instância, quanto ao âmbito e termos da intervenção do Administrador de Insolvência na ação de insolvência:

“a nomeação do Administrador é necessária e obrigatória e cabe ao juiz (artigo 52.°, n.°1), a partir das listas oficiais de administradores judiciais através do sistema informático, como resulta do artigo 36.°, n.°1, ai. d) do diploma). A nomeação implica a investidura imediata do administrador da insolvência, mas, ainda assim, pode pedir escusa do cargo, em caso de grave e temporária impossibilidade do exercício das funções, assim como requerer a sua substituição por incompatibilidade ou impedimento. Pode, ainda, renunciar ao cargo, caso considere insuficiente a remuneração fixada pela assembleia de credores, como resulta do artigo 60.°, n.°3 e, pode também, ser destituído pelo juiz ou substituído por outro, em situações de justa causa (cfr. artigo 56.°, n.°1). É, de facto, uma figura autónoma e com poderes decisórios próprios dentro da insolvência, incumbido que foi pelo tribunal de administrar, dentro das suas apreciações e valorações técnicas, a situação económica do devedor insolvente com o fim de satisfazer o interesse dos credores, tendo em vista a mais alta remuneração pelo património existente e respectiva repartição pelos credores e, por essa razão, o legislador instituiu um regime específico, e gravoso, de responsabilidade civil própria. As funções que assume são, no essencial, o controlo da massa insolvente, proceder à sua administração e liquidação e, por fim, repartir o produto pelos credores, e estas são funções e tarefas que foram retiradas das esferas do tribunal e do juiz, optando o legislador pela efectiva desjudicialização do papel do administrador de insolvência. Isto porquanto a actuação naquelas fases da insolvência obriga a um conjunto mais alargado de atribuições orgânicas definidas legalmente e atribuídas ao administrador, daí que se tenha instituído um regime próprio pela inobservância dos deveres e, em certa medida, alavancado pelo regime de contrapartidas remuneratórias significativo e em valores de mercado (cfr. artigos 23.°e 24.°do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.°22/20 13, de 26.02).

Das funções que anteriormente referimos, é possível concluir que o administrador da insolvência as exerce pessoalmente, ainda que possa substabelecer em outro administrador ou ser auxiliado, e em autonomia quanto ao juiz, assumindo o papel central na actividade da insolvência (inventariando os bens do insolvente e respectiva liquidação, controlar a contabilidade da actividade e, no geral, a globalidade da massa insolvente) e, portanto, as suas actuações, diligência e zelo são determinantes para a regular satisfação do direito dos credores, enquanto objectivo final da insolvência.”.

34. Atentas as diversas funções exercidas, nos vários números do citado artigo 12.°do EAJ, são impostos aos administradores judiciais um vasto conjunto de deveres funcionais, que ora se sintetizam, a saber:

(i) atuar com absoluta independência e isenção no exercício das suas funções, estando-lhes vedada a prática de quaisquer atos que, para seu beneficio ou de terceiros, possam pôr em crise, consoante os casos, a recuperação do devedor, ou, não sendo esta viável, a sua liquidação, devendo orientar sempre a sua conduta para a maximização da satisfação dos interesses dos credores em cada um dos processos que lhes sejam confiados (n.°2);

(ii) aceitar as nomeações, condicionada à disponibilidade dos meios necessários para o efetivo acompanhamento dos processos em que são nomeados (n.°3);

(iii) comunicar à entidade responsável pelo seu acompanhamento, fiscalização e disciplina e ao juiz do processo, a recusa de aceitação de qualquer nomeação fundada na inexistência de meios (n.°4);

(iv) comunicar aos juízes dos processos em que se encontrem a exercer funções e à entidade responsável pelo seu acompanhamento, fiscalização e disciplina, qualquer mudança de domicílio profissional e a informação do novo domicílio (n.°5);

(v) fazer prova de aptidão para o exercício da atividade quando completem 70 anos de idade (n.°s 6 e 7);

(vi) contratar seguro de responsabilidade civil obrigatório que cubra o risco inerente ao exercício das funções (sendo o montante do risco coberto definido em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça) e remeter à entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina da sua atividade cópias dos contratos celebrados e comprovativos da sua renovação (n.°8);

(vii) pagar as taxas devidas à entidade responsável pelo seu acompanhamento, fiscalização e disciplina (a fixar por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça) (n.°9);

(viii) frequentar as ações de formação contínua definidas pela entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina da sua atividade (n.°10);

(ix) no caso de subcontratar qualquer entidade nos processos para os quais é nomeado, celebrar com o subcontratante um contrato escrito no qual, expressamente, se definam, entre outros, o objeto contratual e os deveres e os direitos que assistem a ambas as partes (n.°11);

(x) fornecer à entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina a informação necessária que possibilite a avaliação do seu desempenho, nos termos definidos pela referida entidade (n.°12).

35. O que atesta a importância e a autonomia conferida ao Administrador de Insolvência na ação de insolvência e nos diversos processos que lhe são apensos.

36. No que respeita ao papel exercido pelo Juiz no âmbito das fases da ação de insolvência cuja competência é atribuída ao Administrador de Insolvência, o mesmo baseia-se no regime do artigo 58.” do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), aprovado pelo D.L. n.°53/2004, de 18/03, o qual sob a epígrafe “Fiscalização pelo juiz”, prevê que o “O administrador da insolvência exerce a sua actividade sob a fiscalização do juiz, que pode, a todo o tempo, exigir-lhe informações sobre quaisquer assuntos ou a apresentação de um relatório da actividade desenvolvida e do estado da administração e da liquidação.”.

37. Assim, como resulta do citado artigo 58.º, a atuação do Juiz da causa centra-se nos pedidos de informação e de elaboração de relatórios, com vista a averiguar a legalidade da atuação e das decisões tomadas pelo Administrador de Insolvência, mas não pode intervir ou sequer substituir-se ao Administrador, por o mesmo deter competências próprias, que exerce a título pessoal, em decorrência da nomeação.

38. As funções do Administrador de Insolvência, podendo estar sujeitas a um conjunto de autorizações por parte da comissão de credores, caso existam, nos termos dos artigos 64.°e 68.°do CIRE, são desenvolvidas em autonomia e sem subordinação ao Juiz, não tendo paralelo quanto à figura e à natureza das funções exercidas pelo Juiz.

39. Assume relevância o facto de parte da tramitação processual e, consequentemente, da duração processual da ação de insolvência, enquanto facto jurídico em que a Autora funda a presente ação de responsabilidade civil por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável, ter estado ao encargo de um Administrador de Insolvência, com responsabilidades específicas na concretização de diligências previstas no CIRE.

40. O ordenamento jurídico concebeu o regime da responsabilidade do Administrador de Insolvência a diversos títulos de imputação, prevendo, além da responsabilidade civil, também a disciplinar e a contraordenacional, nos termos que resultam disciplinados no Estatuto do Administrador Judicial (EAJ), aprovado pela Lei n.°22/20 13, de 26/02.

41. Em sede disciplinar e contraordenacional o Administrador de Insolvência está submetido à atuação da Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça, aprovada pela Lei n.°77/2013, 21/11, organismo com atribuições no acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores, que consagra um regime de responsabilidade próprio, atentas as especificidades das funções que lhe são acometidas no processo de insolvência, não imputáveis ao Tribunal.

42. No âmbito da responsabilidade civil do administrador de insolvência releva a norma do artigo 59.°do CIRE, epigrafada “Responsabilidade”:

“1 O administrador da insolvência responde pelos danos causados ao devedor e aos credores da insolvência e da massa insolvente pela inobservância culposa dos deveres que lhe incumbem; a culpa é apreciada pela diligência de um administrador da insolvência criterioso e ordenado.

2 O administrador da insolvência responde igualmente pelos danos causados aos credores da massa insolvente se esta for insuficiente para satisfazer integralmente os respectivos direitos e estes resultarem de acto do administrador, salvo o caso de imprevisibilidade da insuficiência da massa, tendo em conta as circunstâncias conhecidas do administrador e aquelas que ele não devia ignorar.

3 O administrador da insolvência responde solidariamente com os seus auxiliares pelos danos causados pelos actos e omissões destes, salvo se provar que não houve culpa da sua parte ou que, mesmo com a diligência devida, se não teriam evitado os danos.

4 A responsabilidade do administrador da insolvência prevista nos números anteriores encontra-se limitada às condutas ou omissões danosas ocorridas após a sua nomeação.

5 A responsabilidade do administrador da insolvência prescreve no prazo de dois anos a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, mas nunca depois de decorrido igual período sobre a data da cessação de funções.” (sublinhados nossos).

43. Como decorre do regime legal supra transcrito e da caracterização do processo de insolvência, em face do disposto no artigo 59.°do CIRE, não pode existir dúvidas de que a ordem jurídica portuguesa consagra um regime especial de responsabilidade civil do Administrador de Insolvência, nos termos do qual o mesmo responde pessoalmente pelos danos causados pela inobservância culposa dos seus deveres, o que inclui a violação dos prazos legalmente previstos.

44. Além de que, segundo o disposto no n.°1 do artigo 1.º do RRCEE, aprovada pela Lei n.°67/2007, de 3 1/12, a responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa “rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial”.

45. O que significa que é prima facie à luz do artigo 59.°do CIRE, ao estabelecer um regime privativo de responsabilidade civil aplicável à figura do Administrador de Insolvência, que se tem se obter a resposta para o diferendo, acerca do regime legal aplicável à responsabilidade civil do Administrador Judicial.

46. Conforme invocado pelo Estado português no recurso de revista interposto, sobre a matéria em análise não existe qualquer pronúncia anterior deste Supremo Tribunal Administrativo, embora existam decisões dos Tribunais Centrais Administrativos, Norte e Sul, e do Supremo Tribunal de Justiça, no sentido em que vem fundado o recurso de revista.

47. O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) no Acórdão proferido em 11/04/2013, Processo n.°5548/09.9TVLSNB.L1.S1 analisou a questão da responsabilidade civil dos agentes de execução nas ações de execução, cuja proximidade e lógica subjacente é a mesma, tal como expressamente acolhido no teor do acórdão.

48. Ao Estado cabe administrar a justiça e, designadamente, as funções judiciárias, mas, por opção do legislador, um conjunto vasto de atuações foram desjudicializadas, saindo da competência do Juiz e do Tribunal, para serem atribuídas a outros agentes, que com ele colaboram e atuam, mas em termos funcional e materialmente diferentes, visto não estar em causa funções judiciárias.

49. Pelo que, tem de se autonomizar e distinguir os dois planos de atuação no âmbito das ações de insolvência, por existirem fases judiciárias, a cargo do Juiz, e existirem outras fases que não estão a cargo do Tribunal, mas antes a um agente a quem a lei atribuiu tais funções, sob um regime de atribuição de competências, consagrando direitos e deveres e regimes particulares de responsabilidade civil, disciplinar e contraordenacional, incluindo mediante a imposição de outorgar seguro obrigatório que cubra o ressarcimento dos danos causados pela sua atuação.

50. Para efeitos de responsabilidade civil extracontratual o Administrador da Insolvência assume autonomia em face da eventual responsabilidade que possa advir à esfera do Estado pela administração da justiça e, nesse sentido, não é possível ao Estado responder pelos períodos e eventuais delongas, em que a tramitação processual do processo de insolvência esteja acometida ao Administrador no âmbito das suas competências.

51. Cabendo ao Estado organizar o sistema judiciário por forma a que os processos não se arrastem nos Tribunais para além do que se considere ser um prazo razoável, foi assumida a opção, que se insere no âmbito das políticas de justiça, da desjudicialização de parte da tramitação do processo de insolvência, através da atribuição de competências ao Administrador de Insolvência, enquanto agente que colabora com o Tribunal, mas que não é o Tribunal, nem com ele se confunde, considerando que as suas funções não são judiciais, nem emanam do exercício da função jurisdicional, dispondo de um estatuto e regime diferenciado.

52. Daí que a atuação que não seja diretamente imputável ao Juiz ou ao serviço público de justiça, na sua forma de agir no âmbito da estrutura e organização que é o Tribunal, não possa ser assacada ao Estado português, ao abrigo do Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado, aprovado em anexo à Lei n.°67/2007, de 3 1/12, pois que está em causa a atuação de um profissional que, embora seja nomeado pelo Tribunal, atua com autonomia, tal como um profissional liberal.

53. Acolhendo a fundamentação do citado Acórdão do STJ, de 11/04/2023, Processo n.º 5548/09.9TVLSNB.L1.S1, num caso em que se analisou a responsabilidade civil dos Agentes de Execução, quanto a saber se a sua atuação, no âmbito da ação executiva, fica submetida ao regime geral da responsabilidade civil, à semelhança dos demais profissionais liberais, ou antes ao regime jurídico especialmente consagrado para o Estado e outras entidades públicas, decidiu-se que a atuação do agente de execução, segue o regime geral de responsabilidade civil extracontratual regulado nos artigos 483º e seguintes do Código Civil, pois, “pese embora o facto de aos agentes de execução terem sido atribuídos poderes que anteriormente eram exercidos por oficiais de justiça, sob directa subordinação ao juiz do processo, certos aspectos que decorrem do seu estatuto profissional, do modo de designação ou do grau de autonomia que lhes é conferido no âmbito do acção executiva demandam que pelo exercício da sua actividade respondam nos termos do direito privado.”.

54. Tal como se verifica em relação aos agentes de execução, também é de entender que aos administradores de insolvência foram atribuídas competências que acentuam o processo de desjudicialização levado a cabo pelo legislador, quer quanto à ação executiva, quer quanto à ação de insolvência, pois “Funcionando fora dos limites físicos das secretarias judiciais, foi-lhes permitido que organizassem a sua actividade com um grau de autonomia semelhante ao que é próprio de quem exerce profissões liberais, suportando os custos e arrecadando os correspondentes benefícios.”.

55. Além de que, como resulta do regime analisado do Administrador de Insolvência, não se identificam características que apontem para uma qualquer intenção do legislador no sentido de se estabelecer uma equiparação dos administradores de insolvência aos demais trabalhadores em funções públicas ou a agentes administrativos, ao ponto de ficarem subordinados ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, desde logo por não atuarem no exercício de funções públicas ou em nome do Estado.

56. Tal como resulta em relação aos agentes de execução, também os Administradores de Insolvência estão submetidos a um estatuto híbrido, no qual surgem aspetos ligados à cooperação na Administração da Justiça, mas em que acaba por prevalecer a vertente liberal da sua atividade, a qual é revelada, designadamente, através do modo de recrutamento, da forma de designação, do grau de autonomia relativamente ao Juiz, a faculdade de delegar a execução de atos, o seu respetivo regime de honorários ou da atribuição da função inspetiva e disciplinar a órgãos autónomos, que não se confundem com órgãos da Administração, antes próprios das corporações, o que demanda a integração no regime geral da responsabilidade civil.

57. A submissão dos Administradores de Insolvência ao regime de responsabilidade civil extracontratual prescrito para os servidores públicos, ao serviço do Estado ou de outras entidades públicas, exigiria um grau de interferência externa e a elevação do nível de direção e de controlo a um ponto que acabaria por descaracterizar o perfil estatutário que o legislador inequivocamente pretendeu assumir, além de claramente não decorrer do regime que por lei foi estabelecido.

58. Não pode a forma de fiscalização que é exercida pelo Juiz, nem os poderes que foram atribuídos ao Administrador de Insolvência conferir um estatuto que ele ad origine, não é titular, pois o Administrador age em nome próprio e não do Estado, sendo um ente privado que age com uma autonomia praticamente total, fora dos limites da secretaria judicial e do Tribunal e, eminentemente, atuando em interação direta com outros privados.

59. A opção pela desjudicialização de muitos dos atos da ação de insolvência não pode ter como consequência, nem a manutenção da responsabilidade do Estado, em regime de solidariedade, como decorre do disposto do artigo 8.°do RRCEE, nem a aplicação do regime de responsabilidade prescrita para os atos da Administração aos membros das diversas classes profissionais a quem foi atribuída a sua prática.

60. Tanto mais, que além de o n.°1 do artigo 1.°do RRCEE ressalvar os regimes de responsabilidade previstos em lei especial, também decorre do respetivo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado a exigência que esteja em causa uma atuação que corresponda ao exercício da função administrativa (n.°2) ou a responsabilidade de titulares de órgãos, funcionários ou agentes públicos (n.°3).

61. Perante aspetos muito próprios de regime do Administrador de Insolvência de entre os quais, o da sua responsabilidade civil e na falta de uma clara diretriz do legislador noutro sentido, é de entender a sua submissão ao regime de responsabilidade civil aplicável à generalidade dos profissionais liberais, sem prejuízo do contexto específico de um processo de insolvência.

62. Como decidido pelo STJ, “Não se compreenderia efectivamente que, transferida para terceiros a competência para a prática de determinados actos, o Estado continuasse a suportar a responsabilidade, por vezes em regime de exclusividade. A não ser que o legislador o assuma inequivocamente, não devem exponenciar-se, por via interpretativa, as situações em que a um certo afastamento do Estado do exercício de determinadas tarefas continue a corresponder igual ou superior risco da actividade, acabando por arcar com os encargos emergentes. Risco ainda mais agravado em situações como a que estamos apreciando, em que o poder disciplinar, regulador e inspectivo se encontra confiado exclusivamente a entidades externas (agora a CPEE e, antes, a Câmara de Solicitadores)”, Acórdão de 11/04/2023, Processo n.°5548/09.9TVLSNB.L1.S1.

63. Tal como o agente de execução, configurado pela jurisprudência do STJ como um profissional liberal independente, é muito ténue o vínculo do Administrador de Insolvência relativamente ao Juiz da ação de insolvência, apenas sujeito a um poder de controlo genérico do Juiz da causa, que não coloca em crise o facto de exercer a atividade com autonomia própria, semelhante à de quem exerce uma profissão liberal e respondendo, nos termos do regime previsto no artigo 59.” do CIRE, no âmbito do regime de responsabilidade civil em geral.

64. Tanto mais, por em tantos outros aspetos particulares do regime da responsabilidade do Administrador de Insolvência, previstos no artigo 59.º do CIRE, se identificar originalidade, como seja:

(i) se prever os sujeitos perante os quais responde: o devedor, os credores da insolvência e os credores da massa insolvente (n.°1);

(ii) se regular de modo próprio o pressuposto da culpa, sendo a culpa apreciada pela diligência de um administrador de insolvência criterioso e ordenado (n.°1);

(iii) se preverem as situações em que o administrador responde (n.°2);

(iv) se prever a solidariedade com os seus auxiliares (n.°3);

(v) se delimitar o período a partir do qual o administrador responde (n.º 4);

(vi) se estabelecer um prazo da prescrição próprio de 2 anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, mas nunca depois de decorrido igual período sobre a data da cessação das funções (n.°5).

65. É manifesto que o legislador regulou o regime da responsabilidade civil do Administrador de Insolvência em termos distintos do regime aplicável ao Estado e servidores públicos, regulado pelo regime em anexo à Lei n.°67/2007, de 31/12, que não sendo exaustivo na sua regulação, tem de ser complementado com o regime comum, nos termos do artigo 483.°e seguintes do CC, tendo em conta que se trata do exercício de uma profissão independente, embora pautada por deveres estatutários específicos, postulados pela natureza pública da função da administração da justiça em que se inscrevem, daí a obrigatoriedade legal de existência de seguro de responsabilidade civil.

66. Veja-se que cabe ao Administrador de Insolvência, nos termos do artigo 55º do CIRA, “com a cooperação e sob a fiscalização da comissão de credores, se existir”, isto é, sem a intervenção do Juiz, praticar inúmeros atos, exercendo pessoalmente as competências do seu cargo, incluindo “podendo substabelecer, por escrito, a prática de atos concretos em administrador da insolvência com inscrição em vigor nas listas oficiais”, além de que, no exercício das respetivas funções, “pode ser coadjuvado sob a sua responsabilidade por advogados, técnicos ou outros auxiliares”, mediante prévia concordância da comissão de credores ou do Juiz, na falta dessa comissão.

67. Acresce ainda, em reforço da sua autonomia, que o Administrador da Insolvência pode contratar a termo certo ou incerto os trabalhadores necessários à liquidação da massa insolvente ou à continuação da exploração da empresa, não existindo qualquer intervenção do Tribunal, além de a lei prever que a remuneração do Administrador da Insolvência referido na parte final do n.°2 é da responsabilidade do Administrador da Insolvência que haja substabelecido, sendo deste a responsabilidade por todos os atos praticados por aquele ao abrigo do substabelecimento mencionado no mesmo número.

68. Além de ainda assumir as vestes de poderes em representação dos interesses das partes, por dispor de poderes para desistir, confessar ou transigir, mediante concordância da comissão de credores, em qualquer processo judicial em que o insolvente ou a massa insolvente sejam partes.

69. Quando o estatuto de independência e de imparcialidade próprio de um Juiz não é o da representação das partes, não podendo, por isso, estabelecer-se qualquer associação ou paralelismo entre as competências e a função de um e de outro.

70. Assim, o Administrador da Insolvência pode delegar a pratica de atos noutros administradores, sendo que uma tal delegação é feita, segundo a lei, “sob a sua responsabilidade” e pode contratar e ter ao seu serviço trabalhadores a quem, “sob sua responsabilidade”, encarregue da prática de certos atos.

71. Por isso, toda a atuação do Administrador da Insolvência demanda a sua responsabilidade pessoal e direta, justificando a previsão da obrigatoriedade de celebração de contrato de seguro de responsabilidade civil profissional, enquanto garantia legal e efetiva, destinada à tutela de terceiros que sejam lesados pela prática de factos ilícitos e culposos, por atos ou omissões, geradoras de danos.

72. Daí que a regulação do regime específico de responsabilidade civil do Administrador de Insolvência não consinta uma responsabilidade que se repercuta, de forma direta e automática, na esfera do Estado, mas antes no quadro da responsabilidade civil em geral, segundo as regras gerais que constam do Código Civil.

73. A opção legislativa foi a de dispensar os Tribunais da realização de certos atos e operações materiais que não revestem natureza jurisdicional, com vista a uma maior eficiência de atuação, libertando-o desses atos e concentrando o seu foco no que releva do exercício da função de julgar, por não caber aos Tribunais gerir património ou empresas, visando facilitar o quotidiano dos cidadãos e das empresas, “sem que uma tal opção tenha de conviver necessariamente com a responsabilização ou coresponsabilização do Estado pelos danos que sejam imputados aos que actuam ilicitamente na prática de actos de reconhecimento e de atestação”, Acórdão do STJ, de 11/04/2013, Processo n.°5548/09.9TVLSNB.L1.S 1.

74. Tanto mais perante o teor do citado Acórdão do STJ, de 11/04/2013, Processo n.°5548/09.9TVLSNB.L1.S1, quanto o de:

“(...) se extrai do paralelismo que existe entre os agentes de execução e o administrador de insolvência, sendo de notar, desde logo, que o art. 110, ai. a), da recente Lei n.°22/13, de 26-2, que reviu o estatuto profissional do administrador de insolvência, estabelece, para determinados efeitos, a equiparação entre ambas as profissões.

A actividade do administrador de insolvência envolve um elevado grau de intervenção na administração e na liquidação do património dos insolventes, podendo envolver, além do mais, a representação do insolvente, a gestão de empresas ou de estabelecimentos, a verificação do passivo, a liquidação de todo o património, a venda de bens, a efectivação de pagamentos, etc.

Mas apesar da amplitude das competências do administrador de insolvência e da manutenção de um vínculo funcional relativamente ao juiz (sendo este que, em regra, designa o administrador, nos termos do art. 52°, n.°1, do CIRE, podendo destituí-lo com justa causa art. 56°do CIRE), por expressa opção do legislador, a eventual responsabilidade civil em que incorra perante os credores ou devedores obedece ao travejamento da responsabilidade civil extracontratual, com as especificidades constantes do art. 59°do CIRE.

Correspondentemente a imputação dessa responsabilidade e a reclamação de alguma indemnização é feita nos quadros do processo de insolvência, não havendo sinal algum de que a sua actuação seja submetida ao regime ao regime jurídico especificamente previsto para a responsabilidade extracontratual do Estado, com atribuição de competência material aos tribunais administrativos.

Foi, aliás, para responder a eventuais indemnizações decorrentes da prática de catos ilícitos no exercício das funções que o art. 12°, n°8, do actual estatuto, aprovado pela Lei n°22/13, de 26-2, tal como já ocorria com os agentes de execução, também veio prescrevera obrigatoriedade de seguro de responsabilidade civil destinado a cobrir “o risco inerente ao exercício das suas funções”, sinal claro de que não se pretende a (co-) responsabilização do Estado, nem a abrigo do regime especial, nem do art. 501°do CC.”.

75. Em face de todo o exposto, perante a factualidade provada nos autos, sobre o qual não existe qualquer discordância entre as partes, quanto o de o processo de insolvência e os seus 22 apensos, ter levado cerca de 9 anos a ser encerrado, a contar da data da intervenção da Autora no processo, mas dos quais apenas 2 anos, 11 meses e 29 dias são imputáveis ao Tribunal e, consequentemente, ao Estado português, por todo o restante período se dever à atuação do Administrador de Insolvência, cuja atuação, como antecede, não é imputável ao Estado e porque aquele Administrador responde, não nos termos do regime da responsabilidade extracontratual do Estado, aprovado em anexo à Lei n.°67/2007, de 3 1/12, mas segundo o disposto no artigo 59.°do CIRE e nos termos gerais do artigo 483.°e seguintes do CC, mediante a existência de um seguro obrigatório, não se pode manter o acórdão recorrido, por os períodos de atraso imputáveis às partes ou a outros intervenientes processuais, quer por serem os únicos a quem o impulso seria devido ou por utilização abusiva dos meios abusivos normativamente previstos, o Estado não seja legalmente o responsável.

76. No mesmo sentido decidiu o STJ, em12/07/2018, no Processo 1040/12.2TBLSD-I.P1.S 1:

“A intensificação da desjudicialização do processo de insolvência, anunciada no preâmbulo do diploma que aprovou o CIRE, teve como uma das suas manifestações a enorme autonomia concedida do administrador da insolvência, nomeadamente na fase da liquidação, e a impossibilidade de impugnação dos seus actos perante o juiz (artigo 163°do CIRE).

Contrariamente ao que sucedia no âmbito do CPEREF, ao juiz do processo apenas é permitida uma trémula fiscalização dessa actividade nos termos ditados pelo artigo 58°do CIRE: (...)

Como refere Luís M. Martins [“Processo de Insolvência”, 2013, Y edição, página 225], o juiz não tem o poder de instruir o administrador da insolvência ou impedi-lo de actuar, nem este está obrigado a cumprir ordens do juiz que recaiam nos seus domínios. (...)

Para contrabalançar esta liberdade de actuação com os interesses dos credores, o legislador instituiu um regime de responsabilidade civil do administrador da insolvência nos artigos 59°e seguintes, que detalharemos mais adiante. (...)

Conforme tem vindo a ser entendido, a responsabilidade do administrador da insolvência por actos próprios, que se encontra limitada às condutas ou omissões danosas ocorridas após a sua nomeação (n.°4 do citado artigo 59°), é reconduzível à responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, na medida em que decorre do exercício das funções para que foi nomeado.

Por isso, existirá responsabilidade do administrador da insolvência sempre que se verifique a violação dos seus deveres funcionais, legalmente impostos, quer por via de comportamentos positivos, quer por via de comportamentos omissivos, exigindo-se ainda a verificação dos restantes pressupostos da responsabilidade delitual, nos termos do artigo 483°do CC.

Como se sabe, só o preenchimento cumulativo desses pressupostos (facto voluntário, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade), permite ao lesado atingir a compensação do dano sofrido através do recurso ao instituto da responsabilidade civil.”.

77. No que ao Estado português diz respeito vale toda a vasta jurisprudência deste STA e também do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), que aponta para a circunstância de o prazo de 3 anos, constituir um prazo razoável, pelo que, sendo este o período que lhe pode ser assacado, não confere o direito à indemnização que vem peticionado em juízo pela Autora.

78. A constitucionalização da responsabilidade extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas públicas ou privadas ao abrigo de poderes de autoridade tem como pressuposto a atuação ao abrigo de alguma das funções do Estado, a função administrativa, jurisdicional ou legislativa e a atuação dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes, o que no presente caso não se configura existir, em nenhuma das respetivas dimensões.

79. Além de que, sendo de consentir a diferenciação entre atos de gestão pública e atos de gestão privada para determinar o regime aplicável à responsabilidade das pessoas jurídicas privadas, por ficarem sujeitas ao regime aprovado em anexo à Lei n.°67/2007, de 31/12 quando as suas ações ou omissões sejam adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (artigo 1.°, n.°5 do RRCEE), a doutrina vem defendendo uma interpretação restritiva da segunda parte da norma “ou sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”, PEDRO COSTA GONÇALVES, “Entidades privadas com poderes públicos”, 2005, pág. 1094, nota 479.

80. Decisivo é que quem atua, podendo agir sob diversas formas, o faça não pessoalmente ou em nome próprio, mas em nome de uma entidade pública ou ao seu serviço, no âmbito de uma atuação em que o agente se encontra numa situação de subordinação em relação à entidade pública e, por isso, submetido a uma relação de hierarquia e a poderes de direção e de natureza disciplinar de um titular de órgão do Estado, independentemente da natureza de direito público ou de direito privado das regras por que se rege essa atuação.

81. No presente caso, o Administrador de Insolvência atua em nome próprio e os atos por si praticados são-no ao abrigo de normas de competência legalmente atribuída, sem estar inserido dentro da organização do Tribunal e sem desempenhar funções idênticas às de trabalhadores em funções públicas ou sequer munido de poderes jurisdicionais como um Juiz, pelo que, à diferenciação orgânica-funcional também se associa uma distinta forma de imputação de responsabilidade civil.

82. Não existindo a “aparência da relação funcional” de que fala a doutrina constitucional, não se pode considerar que o Administrador de Insolvência se encontre ainda ao serviço da função pública, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, “Constituição da República Portuguesa anotada”, 4.ª ed., vol. 1, pág. 434.

83. Além de que, mesmo que assim não se fosse, a doutrina não é favorável, considerando mesmo “excessivo”, equiparar as entidades privadas que atuem no exercício de privado de funções públicas, aos titulares de órgãos, funcionários e agentes, pois os n.°s 3 e 4 do artigo 1.0 do RRCEE pressupõem uma relação jurídica interna, em que os agentes se apresentam mais como um instrumento interno de atuação do ente público, atuando em nome e ao serviço deste último, enquanto as entidades privadas que exercem poderes públicos, atuam em nome próprio, FILIPA CALVÃO, “Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas”, Universidade Católica Editora, 2013, pág. 69.

84. O que implica que tais entidades respondam diretamente pelos danos que causem no exercício dos seus poderes, não se podendo sequer conceder a responsabilidade subsidiária do Estado, por não estar em causa o exercício de poderes públicos, nem a atuação de um ente que atue em nome de um ente público.

85. Além de um setor da doutrina defender que muitos dos princípios de direito administrativo não são hoje exclusivos dele e é duvidoso que se considere apenas relevante para efeitos de aplicação do regime da responsabilidade civil dos poderes públicos o exercício de poderes públicos, MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, “Responsabilidade de entidades privadas submetidas ao regime da responsabilidade pública”, CJA, 88, 2011, pág. 28-29.

86. Nem se poder pensar que os lesados ficam desprotegidos ou sem uma tutela ressarcitória devida e eficaz, visto que não só a Constituição não impõe um princípio geral de responsabilidade civil dos poderes públicos absoluto ou incondicionado, maxime para assegurar o direito à indemnização por danos causados por atuações ou omissões imputáveis a entes privados e o próprio regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado ressalvar no n.°1 do seu artigo 1.0, a aplicação de regimes especiais, como o legislador consagrou a obrigatoriedade de o Administrador de Insolvência contratar um seguro, que assume essa função de garante do direito à indemnização.

87. Acresce, por último, se notar que “a jurisprudência e parte da doutrina alemãs vêm entendendo que, em caso de transferência de responsabilidade para uma seguradora, fica excluída a responsabilidade da entidade pública cfr. HARTMUT MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17.’ ed., 2009, § 26, anot. 31).”, FILIPA CALVÃO, “Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas”, Universidade Católica Editora, 2013, pág. 58.

88. Ao desjudicializar a ação de insolvência e transferir um enorme acervo de competências para o Administrador de Insolvência, transferiu-se também a responsabilidade pelos atos praticados, sendo o Administrador, enquanto ente privado a responder pelos danos causados pela sua atuação.

89. Assim, a responsabilidade civil pela atuação dos Administradores de Insolvência no âmbito de processos de insolvência ou de liquidação de passivo obedece ao regime privatístico constante do Código Civil (cfr. artigos 483°e segs.) e não ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, já que em face da natureza privatística da sua responsabilidade, não reside no domínio do Estado o controlo sobre a atuação do Administrador, não podendo ser responsabilizado pela demora do processo que compreenda o lapso temporal em que a tramitação esteve na sua dependência.

90. Não se compreenderia que transferida para terceiros, no âmbito do processo de insolvência, a competência para a prática de determinados atos, o Estado continuasse a suportar a responsabilidade por atos ou omissões apenas àqueles imputáveis, por vezes em regime de exclusividade, além de que, a aceitar-se entendimento diverso, estar-se-ia a prescindir de um nexo de imputação entre a demora do processo e a atuação ou omissão do Estado, sendo que esse nexo falha durante o período em que o seu andamento esteve dependente da atuação do Administrador de Insolvência».

14. Transpondo para os autos as conclusões a que se chegaram no acórdão citado, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não se pode manter, assistindo razão ao Recorrente Estado.

Fica, assim, prejudicado o conhecimento do recurso interposto por AA e outros, na medida em que, revogado o acórdão recorrido, e confirmada a sentença do TAF de Leiria, que julgou a presente ação totalmente improcedente, não há qualquer indemnização a quantificar.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso interposto pelo Estado Português e, em consequência, em revogar o acórdão recorrido, confirmando a sentença do TAF de Leiria.

Mais acordam em rejeitar o recurso interposto por AA e outros, cujo conhecimento ficou prejudicado pela decisão do recurso interposto pelo Estado Português.

Custas do processo pelos Recorridos. Notifique-se

Lisboa, 25 de setembro de 2025. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) – Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho – José Francisco Fonseca da Paz.