Quem foi o relator do acórdão 928/08.0BEALM?

O relator foi Tânia Meireles da Cunha, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 928/08.0BEALM?

O acórdão foi proferido em 27 de outubro de 2022.

Acórdão TCAS (2022) — Triu, Sinalagma, Ónus da prova

Sumário

I - Tem sido entendimento jurisprudencial que a TRIU, prima facie, é uma taxa, uma vez que a mesma é liquidada na sequência, designadamente, de edificações não inseridas em loteamento urbano, sendo que existe uma correspetividade jurídica entre o tributo e a realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanística, que a jurisprudência tem considerado suficiente. II - Tal não significa que o sujeito passivo não possa demonstrar que, não obstante haja aparentemente um sinalagma, esse mesmo sinalagma, no caso em concreto, inexiste, cabendo-lhe, nos termos do art.º 74.º, n.º 1, da LGT, alegar e provar tal circunstância. III - No nosso ordenamento, a circunstância de o facto ser negativo não desonera a parte de o provar. IV - Só se pode apelar ao disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT, quando a prova produzida crie uma dúvida fundada sobre a existência do facto tributário. V - O princípio da proporcionalidade assume especial relevância no âmbito das taxas, tributos sinalagmáticos, subjacente aos quais está a tendencial proporcionalidade custo/prestação (princípio da equivalência). VI - Não decorrendo, per se, do regime da TRIU em questão que a mesma seja desproporcional, cabe ao sujeito passivo alegar e provar factualidade que permita concluir nesse sentido.

Texto

I. RELATÓRIO T…, S.A (doravante Recorrente ou Impugnante, antes designada P…, S.A) veio recorrer da sentença proferida a 04.11.2021, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, na qual foi julgada improcedente a impugnação por si apresentada, que teve por objeto a decisão de indeferimento da reclamação graciosa no processo de licenciamento n.º 408/04 da Câmara Municipal de Setúbal, referente à liquidação da taxa de reforço e manutenção de infraestruturas. Nas suas alegações, concluiu nos seguintes termos: “A. Seja anterior, contemporâneo à liquidação ou futuro, o facto gerador da obrigação de pagamento do tributo deve ser sempre demonstrado por quem tem o poder de exigir o seu cumprimento, isto é, pelo sujeito ativo. B. É à Administração Tributária – na aceção ampla do artigo 1.º, n.º 3, da LGT –, e não ao contribuinte, que compete demonstrar os pressupostos do direito de tributar, uma conclusão que se impõe pela aplicação da regra geral de distribuição do ónus da prova no direito fiscal prevista no artigo 74.º, n.º 1, da LGT: “O ónus da prova dos factos constitutivos dos direitos da administração tributária ou dos contribuintes recai sobre quem os invoque” C. In casu, porém, numa incompreensível inversão metodológica e entorse às regras de distribuição do ónus da prova, considerou-se que a liquidação da TRIU não ofendia a ordem jurídica porque mesmo que o seu pressuposto não tenha sido demonstrado pelo sujeito ativo (município), o que é claro, o sujeito passivo (Recorrente) não afastou a probabilidade de verificação de uma contrapartida da autarquia no futuro. A oneração do particular torna-se uma consequência inevitável da falta de prova de um facto negativo. Um absurdo, claro está, nos seus próprios termos. D. Mesmo que a TRIU seja liquidada aquando da emissão do alvará de licença ou da autorização para loteamento ou para obras de urbanização, momento em que a autarquia poderá ainda não ter tido de promover o reforço ou manutenção das infraestruturas e nem saber ao certo quando terá de o fazer e com que extensão, é a esta – a autarquia, o sujeito ativo – que compete demonstrar a existência de maiores encargos que devam ser compensados com o pagamento da taxa. E. A fundamentação da liquidação da TRIU, que era a sede própria para esse efeito, não contempla, nem mesmo indiretamente, a indicação das concretas infraestruturas urbanísticas primárias ou secundárias cujo reforço, ampliação ou maior manutenção se impôs como consequência da intervenção executada pela Recorrente (cf. pontos 4 e 8 dos factos provados). F. O Impugnado, o Município de Setúbal, não logrou sequer provar ter a intenção de reforçar ou manter quaisquer infraestruturas urbanísticas de forma concomitante com a edificação da unidade industrial ou no futuro. G. Isso porque nunca terá de realizar tais prestações. Um aspeto, aliás, para o qual o Magistrado do Ministério Público no seu parecer a fls. dos autos chamou a atenção. H. O que quer dizer que o Tribunal a quo não poderia ter considerado não provados, com os fundamentos que esgrimiu na sentença e em particular por ter imputado indevidamente o ónus probatório à Recorrente (sujeito passivo da TRIU), os factos – negativos – que constam das alíneas b), c) e d) de “factos não provados” (cf. artigo 640.º, n.º 1, alínea a), do CPC). I. O que deveria constar dos factos não provados, por força do incumprimento do ónus probatório que legalmente impendia sobre o Impugnado, é que o Município de Setúbal (i) alguma vez terá de realizar obras quer de reforço, quer de manutenção, nas infraestruturas urbanísticas em virtude da edificação da fábrica da Recorrente, bem como que (ii) o Município de Setúbal terá realizado ou alguma vez terá de realizar obras de reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos, e ainda (iii) que o Município de Setúbal terá no futuro de efetuar qualquer intervenção nas infraestruturas que servem à fábrica da Recorrente porque as mesmas não terão um prazo de validade igual ou superior a vinte anos (cf. artigo 640.º, n.º 1, alínea c), do CPC). J. Por um lado, ao transferir esse ónus probatório para o sujeito passivo da TRIU – a Recorrente – a sentença afrontou a regra fundamental do artigo 74.º, n.º 1, da LGT. K. Por outro lado, a dúvida – fundada – que as instâncias superiores tinham quanto à verificação desse pressuposto constitutivo do direito da autarquia tributar – i.e., do facto gerador da TRIU – em consequência do incumprimento do ónus probatório por parte da autarquia deveria obrigatoriamente ser valorada a favor do sujeito passivo (Recorrente), e não contra ele, como acabou por acontecer. L. Assim dita o artigo 100.º, n.º 1, do CPPT, de acordo com o qual “Sempre que da prova produzida resulte a fundada dúvida sobre a existência e quantificação do facto tributário, deverá o ato impugnado ser anulado”. M. Estas duas regras elementares de direito tributário não podiam ser subvertidas, como foram, para colocar o sujeito passivo na posição de ter de demonstrar que o Município de Setúbal sabia de antemão ou que não incorreria de todo, no futuro, em quaisquer despesas com a realização, reforço ou intensificação da manutenção de infraestruturas urbanísticas primárias ou secundárias por causa do licenciamento para edificação de uma nova unidade industrial para, com isso, afastar a incidência da TRIU. N. Tão-pouco pode o sujeito passivo ser obrigado a provar que em momento algum no período que se seguiu ao licenciamento – meses, anos, décadas… – o Município de Setúbal suportou este tipo de despesa. O. Tal seria distorcer o sistema fiscal e autorizar a tributação mesmo quando os pressupostos materiais do direito de tributar não foram comprovados por quem tinha esse dever. O que acabou por suceder in casu. P. Seria também inverter ilegalmente o ónus probatório e sujeitar o contribuinte à prova de um facto negativo – a chamada prova impossível ou diabólica – para afastar a tributação. O que também acabou por acontecer in casu. Q. Acresce que a hipótese de os tribunais se substituírem ao sujeito ativo da taxa – o município – para perscrutar o facto gerador – seja ele qual for e independentemente do momento em que tenha tido lugar – que não foi identificado no ato de liquidação seria violadora, em primeira linha, da separação de poderes ínsita no princípio do Estado de direito democrático (cf. artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa e os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo n.º 01157/17, de 31 de janeiro de 2018, e n.º 0298/13, de 8 de março de 2017). R. Derradeiramente, estamos perante uma taxa sem qualquer contrapartida do ente público, o que viola, sem mais, o disposto no artigo 4.º, n.º 2, da LGT e nos artigos 3.º e 6.º, n.º 1, do RGTAL e deve conduzir à anulação do ato de liquidação impugnado. S. Mesmo que se entenda que a TRIU não se converte por isso num imposto ou numa contribuição financeira, cuja criação está vedada às autarquias locais, deverá reconhecer-se, no mínimo, que no caso vertente se trata de uma taxa ilegal cuja liquidação e cobrança não pode deixar de ser censurada. T. No caso concreto, não se está diante de uma probabilidade de aproveitamento de uma prestação municipal pelo particular, mas sim de uma manifesta inexistência de contrapartida. U. A hipotética prestação futura só foi surpreendida pelo tribunal a quo graças à ilegal inversão do ónus probatório e consequente ausência de prova de um facto negativo pela Recorrente, bem como de meras conjeturas baseadas em convicções interiores que não são fundadas em qualquer facto concretamente demonstrado por quem tinha este dever, que é o Município de Setúbal, mas sim naquilo que considerou ser “absolutamente natural” à luz das “regras da experiência comum”. V. Nenhuma destas hipotéticas intervenções municipais a realizar pela autarquia no futuro foi minimamente demonstrada pelo sujeito ativo da TRIU, o Município de Setúbal. E não foi demonstrada porque simplesmente nunca existiu. Nem existirá. W. Por força da norma resultante das disposições conjugadas dos artigos 9.º-A, n.º 2, 44.º, n.ºs 2 a 4, e 46.º-B, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que aprovou o RFAL e revogou a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro), a existir uma intenção do município de reforçar ou manter quaisquer infraestruturas urbanísticas de forma concomitante com a edificação da unidade industrial da Recorrente ou no futuro, deveria a mesma constar – pelo menos desde a entrada em vigor da redação dada ao RFAL pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto – do quadro plurianual orçamental do Município de Setúbal para 2021 (ou para qualquer dos exercícios económicos anteriores). X. Ora, percorrendo o Orçamento e Grandes Opções do Plano do Município de Setúbal de 2021 (com horizonte temporal até 2025), bem como os de 2020 e 2019, disponíveis em https://www.mun-setubal.pt/orcamento/, facilmente se verifica que nenhuma intenção de construção, manutenção ou ampliação de infraestruturas se encontra ali registada relativamente à mencionada área do complexo industrial da Recorrente na península da Mitrena. Y. Ao que acresce que, do Aviso n.º 5597/2019 do Município de Setúbal, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 62, de 28 de março de 2019, relativo à elaboração do Plano de Pormenor de Mitrena Nascente, resulta expressamente que “[o]s custos financeiros com a elaboração do Plano de Pormenor de Mitrena Nascente serão integralmente suportados pela A…, Lda., a S…, Lda., a AR…, Lda., o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado F… (representado e gerido pela F…, S.A., a T…, S.A., a O…, S.A. e o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado I…, respetivamente segunda, terceira, quarta, quinta, sexta, sétima e oitava outorgantes no contrato para planeamento estabelecido com a Câmara Municipal de Setúbal” (sublinhado da Recorrente). Z. O que significa, sem margem para dúvidas, que quaisquer encargos derivados da infraestruturação daquela área – mormente os decorrentes da construção da fábrica de papel da Recorrente – serão, a verificar-se, suportados pela Recorrente e demais empresas contratantes, nos termos do contrato de planeamento outorgado com o município. AA. Este aspeto deita por terra qualquer possibilidade de visualizar o sinalagma/correspectividade inerente aos tributos da espécie taxa na relação tributária que se deveria estabelecer entre o Município de Setúbal e a Recorrente, uma vez que sendo esta última a suportar os encargos nos termos do mencionado contrato de planeamento, nenhuma utilidade municipal há para ser custeada ou compensada mediante o pagamento da TRIU. BB. Refira-se ainda que se de um lado da balança (o do município) não existe prestação geradora de encargos que seja causada ou aproveitada pelo particular, e do outro lado (o do particular ou sujeito passivo, ora Recorrente) existe uma ablação patrimonial superior a um milhão de euros, a desproporção é flagrante e intolerável. CC. O que redunda, inevitavelmente, na ofensa ao princípio da equivalência, enquanto critério material de repartição dos encargos públicos aplicável às taxas e corolário do princípio constitucional da igualdade (cf. artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa). DD. A Recorrente é colocada na posição em que está a custear, por imposição unilateral e coativa do ente público, hipotéticas prestações de que não é causadora nem tão-pouco beneficiária, justamente porque tais prestações comprovadamente – assim dita a sentença recorrida – inexistiram no passado e também não se verificarão, de acordo com documentação produzida pelo próprio município, no futuro. A discriminação que daí resulta é evidente. EE. Está em causa não só a chamada equivalência jurídica, na medida em que a estrutura comutativa, bilateral ou sinalagmática da TRIU cobrada à Recorrente é definitivamente quebrada perante a notória ausência de contraprestação passada, contemporânea ou futura do município, como também – indelevelmente – a equivalência económica, uma vez que, se inexiste prestação pública que lhe seja dirigida, não há custo ou valor que o particular possa ser obrigado a cobrir ou remunerar com o pagamento de uma taxa. Razão pela qual a única solução legalmente possível é a anulação da liquidação da TRIU. Termos em que o presente recurso deve ser admitido e, a final, considerado procedente, com a consequente revogação da sentença recorrida e a sua substituição por uma decisão que julgue a impugnação judicial totalmente procedente e determine, em conformidade, a anulação do ato de liquidação pela Câmara Municipal de Setúbal da taxa de reforço e manutenção de infraestruturas (TRIU) no montante de € 1.199.560,00”. A Fazenda Pública junto do Município de Setúbal (doravante Recorrida ou FP) apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões: “a) A recorrente, abandonando em parte aquilo que foi a argumentação inicial da sua impugnação, que incidia fundamentalmente numa invocação de inexistência de qualquer contraprestação pública da taxa e da desproporcionalidade da mesma, vem, em sede do presente recurso, defender a tese de que o facto tributário objeto da incidência de uma taxa pela realização, reforço e manutenção de infraestruturas urbanísticas, prevista no art° 116° do RJUE, é não a aprovação de uma operação urbanística, como literalmente resulta dessa disposição legal e do RTORMS, mas antes a própria realização, manutenção ou reforço de tais infraestruturas. b) Entendendo também que, no desenvolvimento dessa tese, tal taxa só pode ser liquidada a partir do momento em que o Município efetive a realização, reforço ou manutenção de tais infraestruturas urbanísticas ou, no mínimo, quando as projete. c) Extraindo ainda dessa tese o entendimento de que a liquidação da taxa, pela realização, reforço ou manutenção de infraestruturas, teria de ser fundamentada com indicação em concreto das obras que o Município realizou ou iria realizar como sendo a contrapartida pública. d) E que, na sequência de tal entendimento, seria à autoridade tributária, no caso o Município, que competiria, em sede de impugnação, alegar e provar quais as obras para manutenção e reforço das infraestruturas que constituíam a contrapartida pública da taxa. e) Ora, salvo o devido respeito, a letra da lei apenas permite identificar como facto gerador da exigência da taxa e objeto da sua incidência, a autorização administrativa para promoção de uma operação urbanística, seja a título de licenciamento seja a título de aceitação de uma comunicação prévia, e não a realização, reforço ou manutenção pelo Município das infraestruturas urbanísticas. f) A “ratio” e pressuposto inequívocos da previsão da cobrança de tal taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas, é o facto incontestável de que qualquer operação urbanística implica sempre e necessariamente, mesmo nos casos de loteamentos em que existe uma realização de novas infraestruturas pelo promotor, a sobrecarga nas existentes, determinando, assim, maiores necessidades da sua realização, manutenção e reforço. g) Desse modo, só uma operação urbanística com uma natureza incomum e excecional poderá não implicar uma sobrecarga nas infraestruturas urbanísticas existentes, não colocando exigências da sua realização, manutenção ou reforço. h) Assim, apenas em casos excecionais, que terão de ser invocados e comprovados com concretização e especificação das circunstâncias que os dispensem de utilizar e beneficiar das infraestruturas urbanísticas municipais, se poderá aceitar a inexistência de sinalagmaticidade que ilegitime a liquidação das taxas aqui em causa. i) Ora a recorrente nunca concretizou ou especificou minimamente as razões pelas quais a operação urbanística que foi sujeita a taxação não acarretaria qualquer sobrecarga das infraestruturas urbanísticas municipais, limitando-se a invocar que o edifício licenciado se situava no Polo Industrial da Mitrena, cujas infraestruturas haviam sido exclusivamente por si custeadas. j) O que, obviamente, não implica que deixasse de usar ou ser beneficiária das infraestruturas urbanísticas municipais e tê-las sobrecarregado com a construção da sua nova fábrica. k) Tal como a construção de um edifício levado a cabo num loteamento em que tenha sido o loteador a suportar a execução das respetivas infraestruturas, não deixa de sobrecarregar as infraestruturas públicas a que o loteamento está necessariamente conectado. l) Assim, nenhuma censura merece a douta sentença recorrida ao considerar não provado que o Município não tenha de realizar quaisquer obras, quer de reforço quer de manutenção das infraestruturas pela edificação da fábrica da impugnante, que tenha sido esta a realizar todas a obras necessárias ao reforço das infraestruturas nos ramis públicos e que as infraestruturas urbanísticas que servem a fábrica durem vinte ou mais anos sem qualquer intervenção. m) Por outro lado, improcedem todas as alegações da recorrente que partem da base errada e inconsistente de que o facto tributário gerador da exigibilidade da taxa aqui em causa, é a realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas - o que é apenas a sua razão e fim - e não, como resulta claramente da lei, a autorização administrativa de uma operação urbanística. Nestes termos e nos mais de direito, Deve ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se a douta decisão recorrida, como é de JUSTIÇA”. O recurso foi admitido, com subida imediata nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo. Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público, nos termos do art.º 288.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que emitiu parecer, no sentido de ser concedido provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais (art.º 657.º, n.º 2, do CPC, ex vi art.º 281.º do CPPT) vem o processo à conferência. São as seguintes as questões a decidir: a) Verifica-se erro no julgamento de facto, uma vez que cabia à Recorrida e não à Recorrente o ónus da prova do facto gerador da obrigação tributária? b) Verifica-se erro de julgamento, por se tratar de situação na qual se devia ter aplicado o disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT? c) Verifica-se erro de julgamento, dado tratar-se de um tributo ilegal, por falta de contrapartida do ente público, gerando uma situação desproporcional e atentatória do princípio da equivalência? II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO II.A. O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto: “1) A impugnante apresentou junto da Câmara Municipal de Setúbal um pedido para a construção da nova fábrica de papel num prédio da sua propriedade sito na Mitrena, freguesia do Sado, concelho de Setúbal que deu origem ao processo nº 408/04 que foi tramitado pela Câmara Municipal de Setúbal (facto não controvertido e que se retira do processo instrutor junto aos autos); 2) A impugnante realizou as obras necessárias relativas as redes de água, rede elétrica e drenagem, bem como nos arruamentos envolventes da fábrica (facto que se retira do doc. nº 209 do processo instrutor e do depoimento das testemunhas); 3) A impugnante efectuou um entroncamento no caminho municipal do Parque Industrial da Miterena com a estrada nacional EN 10-4 (facto que se retira do doc. nº 224 do processo instrutor e do depoimento das testemunhas); 4) Em 29/01/2008 foi emitida a factura nº 3/2167/3777, da qual consta a liquidação a título de “taxas de reforço e manutenção de infra-estruturas”, montante de 1.199.560,00€, liquidado nos termos do art. 45.º do Regulamento de Taxas do Município de Setúbal, do qual consta o seguinte: «Imagem no original» (cfr. doc. nº 226 do processo instrutor junto aos autos). 5) Em 29/01/2008 foi emitida a guia de receita eventual nº 2173 no montante de € 695.894,45 que foi paga pela impugnante pela emissão do Alvará de bras identificado no ponto anterior (cfr. doc. nº 232 do processo instrutor junto aos autos); 6) Em 25/02/2008 a Impugnante apresentou reclamação graciosa da liquidação mencionada na alínea anterior (cfr. doc. de fls. 11 e segs. dos autos). 7) Em data que se desconhece concretamente, Câmara Municipal de Setúbal licenciou as obras de edificação de uma unidade industrial, no âmbito do processo de licenciamento n.º 408/04, emitindo o alvará de obras de licenciamento n.º 28/08, relativamente ao prédio sito na Mitrena, freguesia do Sado, concelho de Setúbal, pertença da Impugnante com as seguintes características: a. Área total de construção: 119.818m2; b. Volumetria do edifício: 1.707.828,00m2; c. Área de implantação: 114.377,00m2; d. Área do lote: 738.611,00m2; e. Números de pisos acima da cota de soleira: 738.611,00m2. (cfr. doc. 233 do processo instrutor junto aos autos); 8) Em 03/10/2008 foi proferido despacho que indefere a reclamação graciosa da qual, com relevo para os presentes autos, consta o seguinte: “(…) está o Município legalmente habilitado a cobrar a taxa subjudice. Com efeito, a CRP atribui poderes tributários e regulamentares às autarquias locais, conforme resulta respectivamente, do n.º 4 do art. 238.º e do art. 241.º. Além do mais, está ainda habilitado pelas competências legalmente atribuídas aos municípios pela Lei das Finanças locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007 de 15 de Janeiro, que estabelece que as taxas, fazem parte das receitas dos municípios – vide art. 10.º. Estabelece ainda o art. 15.º n.º 1, do citado diploma legal que (…) ora, o Município de Setúbal aprovou o RTOMS, nos termos legalmente previstos, ao abrigo do qual foi liquidada a taxa subjudice, sendo a mesma calculada à luz do art. 45.º do RTORMS. (…) Esta taxa de realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas (a chamada “taxa de urbanização”) visa compensar a administração pela realização de uma actividade material que aproveita o particular. (…) [S]ó casualmente se verificará uma equivalência entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública auferido pelo particular. (…) [A]s contrapartidas que a taxa se destina a financiar, não têm necessariamente suporte num serviço público divisível, dada a própria diversidade das infra-estruturas. (…) ” (cfr. doc. de fls. 17 a 19 dos autos); 9) A Impugnação foi apresentada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada em 28/10/2008 (cfr. fls. 1 dos autos)”. II.B. Relativamente aos factos não provados, refere-se na sentença recorrida: “a) Não ficou provado que o Município de Setúbal tenha realizado quaisquer infraestruturas ou obras de reforço para suportar a obra da impugnante; b) Não ficou provado que o Município não tenha de realizar obras nas infraestruturas quer de reforço quer de manutenção das mesmas pela edificação da fábrica da impugnante; c) Não ficou provado que tenha sido a impugnante a realizar as todas obras necessárias ao reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos; d) Não ficou provado que as infra-estruturas urbanísticas que servem a nova fábrica da impugnante durem 20 ou mais anos, sem necessidade de qualquer intervenção”. II.C. Foi a seguinte a motivação da decisão quanto à matéria de facto: “A decisão da matéria de facto com base no exame das informações e dos documentos, não impugnados, que dos autos constam, todos objecto de análise concreta, conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório, bem como do depoimento das testemunhas arroladas e ouvidas pelo tribunal. A primeira testemunha, J…, declarou que trabalhou para impugnante e que acompanhou este projecto. Referiu que a impugnante efectuou todas as obras necessárias de ligação a uma estrada nacional, tendo aí feito um entroncamento. Mais, referiu que a impugnante teve de prestar uma garantia bancária para a realização das obras. O depoimento desta testemunha foi claro, preciso, coerente, tenho demonstrado ter conhecimento directo dos factos a que depôs. A segunda testemunha, A…, é trabalhador da impugnante e acompanhou todo o processo relativo à construção da nova fábrica. Esclareceu o tribunal sobre as obras efectuadas pela impugnante, designamente na feitura/correcção de uma estrada nacional, tendo o seu depoimento sido seguro e demonstrativo do conhecimento directo dos factos a que depôs. * Quanto à matéria de facto não provada, o Município não alegou que teve de efectuar reforços ou obras de manutenção em infraestruturas para sustentar ou fazer face à obra realizada pela impugnante. Já no que tange à alínea b), não logrou a impugnante provar que o Município não teria de efectuar obras de manutenção e reforço urbanístico em virtude construção da fábrica. Aliás, resulta das regras de conhecimento comum que as infraestruturas urbanísticas sofrem desgaste natural com a passagem do tempo e que, com a laboração da fábrica é natural que esse desgaste ocorra mais rapidamente. Por fim, e muito embora resulte dos factos assentes que a impugnante realizou algumas obras, tal não significa que tenha realizado todas as obras necessárias. Aliás, do depoimento das testemunhas por si arroladas, tal não resultou provado. Apenas resultou provado que a impugnante realizou obras nas redes de água, rede elétrica e drenagem, ficando por saber se as mesmas foram efectuadas nas partes públicas dessas redes ou apenas nas partes privadas das mesmas. No que respeita às obras que realizou numa estrada tal não significa que, com a passagem de camiões de grandes dimensões, essa estrada não precise, num futuro próximo de mais obras que ficarão, naturalmente, a cargo da autarquia, no caso das estradas municipais. Também não resultou provado que as infra-estruturas urbanísticas que servem a fábrica da impugnante não vem a necessitar de qualquer intervenção por vinte ou mais anos. A Impugnante faz essa alegação mas não a logrou provar. De facto, não é o simples facto de uma testemunha ter a opinião de que as infra-estruturas não necessitam de obras, sem qualquer outra base além da opinião da testemunha, que prova essa desnecessidade”. III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO III.A. Do erro de julgamento Considera a Recorrente que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, dado que: a) Cabe ao Município recorrido o ónus da prova do facto gerador da obrigação tributária [violando-se, na sentença, o art.º 74.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária (LGT)], implicando, in casu: a.1. Que os factos não provados b) a d) não pudessem ter sido julgados não provados; a.2. Que devesse ter sido julgado não provado, face à falta de cumprimento do ónus da prova por parte do Recorrido, que (i) alguma vez o Município terá de realizar obras quer de reforço, quer de manutenção, nas infraestruturas urbanísticas em virtude da edificação da fábrica da Recorrente, bem como que (ii) o Município de Setúbal terá realizado ou alguma vez terá de realizar obras de reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos, e ainda (iii) que o Município de Setúbal terá no futuro de efetuar qualquer intervenção nas infraestruturas que servem à fábrica da Recorrente porque as mesmas não terão um prazo de validade igual ou superior a vinte anos; b) Sempre se estaria perante uma situação de aplicação do disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT; c) Estamos perante um tributo ilegal, por falta de contrapartida do ente público, gerando uma situação desproporcional e atentatória do princípio da equivalência. Dada a interconexão entre as várias questões a apreciar no presente recurso, cumpre conhecê-las conjuntamente, cumprindo, antes de mais, fazer um enquadramento do tributo em causa. In casu, o tributo objeto da demanda é a designada taxa de reforço e manutenção de infraestruturas (TRIU), cuja liquidação foi emitida a 29.01.2008, ao abrigo do art.º 45.º do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Setúbal (RTORMS). A possibilidade de os municípios criarem taxas encontra respaldo na Constituição da República Portuguesa (CRP), que lhes atribui poderes tributário e regulamentar (cfr. art.ºs 238.°, n.º 4 e 241.°). No art.º 19.º, al. a), da Lei das Finanças Locais (LFL) de 1998 (Lei n.º 42/98, de 6 de agosto), estava prevista a possibilidade de os municípios cobrarem taxas por realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas. Com a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, foi aprovado o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), cujo art.º 6.º, n.º 1, al. a), prevê, igualmente, a possibilidade de as taxas municipais incidirem sobre “realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas primárias e secundárias”. Este diploma entrou em vigor a 01.01.2007, sendo, no entanto, de apelar ao regime transitório ali previsto, no seu art.º 17.º, do qual decorre (depois de duas alterações do texto legal) uma revogação das taxas para as autarquias locais existentes no dia 30 de abril de 2010, salvo se, até tal data, os regulamentos vigentes estivessem conformes ao regime jurídico ali disposto ou forem alterados em tal consonância. Por seu turno, o art.º 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), na redação inicial (uma vez que a redação dada pela Lei n.º 60/2007, de 04 de setembro, não estava em vigor à data da emissão da liquidação, dado ter entrado em vigor 180 dias após a publicação do mencionado diploma), previa a sujeição a tal tributo. O tributo em causa, como referimos, encontrava-se previsto no RTORMS então em vigor, nos termos de cujo art.º 45.º: “1 - As taxas pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas previstas no artigo anterior são aplicáveis ao licenciamento ou autorização de edificações não inseridas em loteamento, de acordo com as seguintes fórmulas: TMUE = P x W x [(Ah x Kh) + (Ac x Kc) + (Ai x Ki) + (Ap x Kp)] em que TMUE = é o valor em euro da taxa devida ao município peia realização, manutenção e reforço da infraestrutura urbanísticas; P = 5,00 euros, montante que traduz a influência do programa plurianual de atividades nas áreas correspondentes aos solos urbanizados ou cuja urbanização seja possível programar; K = coeficiente que traduz a influência do uso e tipologia, ao qual se atribuirá; Kh = 3 - áreas destinadas a habitação, parqueamento automóvel e arrecadações; Kc = 3,5 - áreas destinadas a comércio, serviços e terciário em geral; Ki = 2 - áreas destinadas a indústria e armazenagem; Kp = 1,5 - áreas destinadas a fins agrícolas e pecuários; A = superfície de pavimentos a afetar a cada uso, destinados a habitação (Ah), a comércio, serviços e terciário em geral (Ac), a indústria e armazenagem (Ai) e a fins agrícolas ou pecuários (Ap). W = coeficiente de traduz o nível de infraestruturas no local, adotando-se um dos seguintes valores: Wu =1 - áreas urbanas, urbanizáveis e espaços para urbanos; Wr = 0,3 - áreas rurais. 2 - No caso em que haja lugar a meras alterações de pormenor nas infraestruturas do edifício, o valor dessas obras, segundo orçamentos validados peia Câmara Municipal, poderá ser deduzido ao valor da taxa apurado com a aplicação da fórmula referida na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior. 3 - Para efeitos de apuramento das áreas de construção destinadas ao parqueamento automóvel, serão deduzidas: a) As áreas de construção integradas em qualquer tipologia de edifício, destinadas exclusivamente ao uso de parqueamento automóvel, desde que não ultrapassem os parâmetros dimensionais para estacionamento definidos nos instrumentos de gestão territorial ou pela regulamentação geral, se superior, para os usos a que o edifício se destina, não podendo os lugares de parqueamento constituir espaços individualizados, total ou parcialmente encerrados, nem constituir frações autónomas; b) Nas tipologias de moradias uni e bifamiliares aplica-se o disposto na alínea a) ainda que a área de construção destinada exclusivamente ao uso de parqueamento automóvel, afeto à habitação seja edificada em espaço encerrado não integrado no edifício principal. c) Nas operações urbanísticas em que o edificado se destine exclusivamente ao uso de parqueamento automóvel e este seja possibilitado à generalidade das pessoas, ainda que mediante retribuição, pode a Câmara Municipal, a requerimento do interessado, fundamentado na insuficiência de capacidade de parqueamento automóvel na zona, considerar outros valores para a dedução, desde que não sejam constituídas frações autónomas que integrem mais de metade de toda a área do parqueamento”. Esta tipologia de tributo, ainda que no caso concreto esteja sustentada no RTORMS, é uma tipologia comum às diversas autarquias, o que traz associado um contencioso respeitante às mesmas e que não é de descurar. Nesse seguimento, chamamos à colação o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.10.2020 (Processo: 0108/08.4BUPRT) e numerosa jurisprudência no mesmo citada. Extrai-se do mencionado aresto, de pertinente nos presentes autos, o seguinte: “[A] questão da natureza da chamada “taxa de urbanização”, foi já tratada por este Tribunal, no acórdão de 22/03/2011, proferido no recurso 090/11 (que cita outros anteriores), (…) e, posteriormente, no acórdão de 29/10/2014, no recurso 01242/13, que, por seu turno, sustentou a sua fundamentação no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 227/2011, de 03/05/2011 (embora respeitante a diferentes Municípios, a discussão em cada um dos processos apresenta contornos factuais e jurídicos semelhantes), e mereceu uma resposta uniforme, a da natureza de taxa e não de imposto do tributo”. Prossegue-se no mencionado aresto, aderindo à fundamentação do Acórdão do mesmo Supremo Tribunal, de 29.10.2014 (Processo: 01242/13): “«Quanto à questão da conformidade constitucional da taxa em questão, quer por força da entidade criadora, quer por força da inexistência de contrapartida específica, escreveu-se no acórdão do TC, n.º 227/2011, de 03/05/2011: “(…) A natureza da figura da taxa pela realização, reforço e manutenção de infra-estruturas, ou de instrumentos tributários de idêntica natureza já foi apreciada, em diversas ocasiões, pelo Tribunal que tem enfatizado o entendimento de que as taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas constituem a um tributo bilateral. O Tribunal tem, de resto, desenvolvido a esse propósito uma pertinente argumentação no sentido de concretizar o conteúdo das exigências de sinalagmaticidade, correspectividade, equivalência e proporcionalidade entre o tributo e a prestação que aquele visa retribuir, à qual genericamente agora se adere. Por exemplo, no Acórdão n.º 357/99, onde foi sindicado o Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante, então em vigor, sustentou-se o seguinte: Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente (cit. Acórdãos nºs. 205/87 e 76/88), o critério adoptado, fundamentalmente pela ponderação da área de construção – índice quer da utilidade retirada pelo obrigado, quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento, de obras de infra-estruturas urbanísticas – não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa. E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento (cfr. cit. Acórdão nº. 67/90), muito embora, seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (“realização, reparação, manutenção e funcionamento”) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artigos 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das “contribuições especiais por maiores despesas” (neste sentido, Aníbal Almeida, ob. cit. pág. 72). Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado (cfr. cit. Parecer da PGR nº. 59/86) que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível). Em suma, pois, não se vê que a “taxa municipal de urbanização” em causa revista características diversas das que, na jurisprudência do Tribunal Constitucional (e cita-se aqui, em especial, o Acórdão nº. 354/98, de 12/5 in DR II Série de 15/7/98), têm fundamentado a qualificação de outros tributos como “taxa”. (…) No acórdão n.º 410/2000 (Plenário), o Tribunal [Constitucional] sindicou a constitucionalidade dos três primeiros artigos do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa do Varzim. Sustentou-se: «(…) Segundo consta da introdução ao Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização do concelho da Póvoa do Varzim, a criação desse tributo tornou possível que a construção individual concorresse, também, para os custos da urbanização. De outro modo a Câmara, sem recursos que lhe permitissem custear as obras de urbanização, não as poderia levar a termo, nomeadamente tendo em conta uma "intensa pressão de construção, sobretudo em zonas situadas fora dos principais aglomerados". A melhoria da rede viária e dos transportes, do saneamento, dos equipamentos e arranjos dos espaços públicos exige "que cada nova construção ou cada aumento de área construída em prédios existentes comparticipe de forma significativa nos encargos gerais de urbanização do concelho". Nesta linha, diz-nos o artigo 2º do Regulamento o que se deve entender, para os seus efeitos, por infraestruturas urbanísticas: a) a execução de trabalhos de construção, ampliação ou de reparação da rede viária, nela se compreendendo, em especial, a abertura, alargamento, pavimentação e reparação de vias municipais, caminhos vicinais e arruamentos urbanos; b) a execução de trabalhos de urbanização inerentes a equipamentos urbanos, tais como parques de estacionamento, passeios, parques, espaços livres e arborizados e jardins; c) a construção e reparação de redes de drenagem de esgotos domésticos e de colectores pluviais, bem como de elementos depuradores; d) a construção, ampliação e reparação de redes de abastecimento domiciliário de águas; e) a execução de trabalhos de construção e ampliação da rede eléctrica, quando os mesmos não sejam da responsabilidade da EDP, bem como respeitantes à iluminação pública; f) a recolha e tratamento de lixo; g) aquisição de terrenos para equipamentos. Colhe-se deste enunciado que o serviço prestado pela autarquia está conexionado com o pagamento do tributo e encerra a ideia de contraprestação específica. Que assim é, corrobora o artigo 4º do diploma – "regime especial dos loteamentos" – que não sujeita a essa taxa as obras de construção a realizar nos loteamentos urbanos com infraestruturas a cargo do loteador, quando a licença tenha sido titulada por alvará de loteamento passado há menos de cinco anos e tramitado de acordo com o § único do artigo 5º do mesmo texto (nº1 do preceito), ao passo que no caso de construção sita em lote onde tenha sido cobrada essa taxa e não se encontre esgotado aquele prazo, apenas haverá lugar a cobrança adicional se a construção exceder a área sobre a qual foi a taxa calculada (nº 2). Encontram-se, assim, por um lado, especificadas as situações susceptíveis de originarem a cobrança da taxa, individualizando-se, inclusivamente, as operações em que são percebidas pelos particulares as utilidades inerentes às infraestruturas urbanísticas. São as mesmas expressão da iniciativa autárquica na realização daquelas infraestruturas e na execução dos equipamentos públicos necessários à utilização colectiva dos munícipes. (…) A realização de infra-estruturas urbanísticas ocorre, por via de regra, na fase das operações de loteamento, nomeadamente quando os municípios assumem uma função de estímulo à iniciativa de urbanização e de construção (proporcionando a abertura de arruamentos, construindo infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento, por exemplo). (…) No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do Regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com as dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização. Digamos que ainda aqui funciona a lógica de interacção em que a taxa se insere (e a que o acórdão nº 1108/96 alude), bastando-se com a sinalagmaticidade construída juridicamente, já anteriormente mencionada. Não se surpreende, assim, vício de inconstitucionalidade orgânica no Regulamento em apreço. (…)” Por fim, referente a problema análogo, o Acórdão n.º 344/09, que fiscalizou a constitucionalidade das normas dos artigos 28.º a 32.º do Regulamento Municipal para a Liquidação e Cobrança de Taxas do Município de Amarante de 1999, tendo concluído pela sua conformidade constitucional. Aí se explica: «(...) A questão que se coloca é a de saber se nesse caso ainda se pode dizer que estamos perante uma “taxa” ou se já estaremos perante um “imposto”. Ora, a “pedra de toque” da jurisprudência do Tribunal Constitucional, com vista à distinção entre “taxa” e “imposto” (entre muitos outros, citem-se os Acórdãos n.º 457/87, n.º 412/89, n.º 53/91, n.º 148/94, n.º 357/99, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt) é a correspectividade sinalagmática do tributo. No caso em apreço, a verdade é que, estejam ou não projectados no terreno a licenciar, os “equipamentos públicos”, eles, mais cedo ou mais tarde, vão ser necessários ou então já existem. Não poderá ser de outro modo. Como nem a jurisprudência deste Tribunal nem a doutrina exigem que a correspectividade equivalha a plena equivalência económica, admitindo-se uma ponderada divergência entre a vantagem auferida e o montante a suportar, no caso em apreço ainda se está perante uma “taxa” (...) Além disso, para o Tribunal Constitucional, a correspectividade jurídica entre taxa e prestação não exige uma absoluta contemporaneidade entre a cobrança do tributo e a fruição do benefício decorrente da actividade prestadora desenvolvida pela entidade pública. Veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 274/04: “No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.”» O tribunal recorrido perfilhou um entendimento semelhante, o de que a referida taxa corresponde à contrapartida da manutenção das infra-estruturas urbanísticas em termos de permitirem financiar os encargos já suportados e a suportar pelo município nos equipamentos que directa ou indirectamente coloca à disposição da área urbanizada em causa, ainda que estes se localizem em zona contígua ao loteamento e não no seu interior. As normas em causa não padecem de inconstitucionalidade uma vez que a previsão regulamentar pressupõe a contra-prestação municipal relativa a encargos suportados pelo município no que diz respeito às infra-estruturas destinadas à disposição do loteamento (artigo 27.º, n.º 3 e 28.º do Regulamento). Quanto ao preenchimento do conceito de contrapartida específica, neste contexto, afigura-se pertinente ter em consideração o Acórdão n.º 357/99, ao ponderar que a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria. Tal critério permite justificar a validade da cobrança da taxa referida a encargos, pressupostos na decisão recorrida, com infra-estruturas contíguas ao loteamento. Desta linha jurisprudencial decorre, em suma, não ser desconforme à Constituição que o pagamento de determinada taxa não dê lugar à efectivação imediata e sincrónica da prestação (…)”. Como bem se percebe, este acórdão surge num momento em que a jurisprudência sobre a conformidade constitucional deste tipo de taxas, já se encontrava consolidada, não havendo, nesse momento, entendimentos divergentes” (sublinhados nossos). Podemos daqui extrair, pois, que tem sido entendimento jurisprudencial sobre a matéria que a TRIU, prima facie, é uma taxa, uma vez que a mesma é liquidada na sequência, no caso, de edificações não inseridas em loteamento urbano, o que não é controvertido, sendo que existe uma correspetividade jurídica, entre o tributo e a realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanística, que a jurisprudência citada tem considerado suficiente – dado, justamente, o nexo de conexão não ter de funcionar sincronicamente. Assim, considerando que não é controvertido que estamos perante uma operação urbanística, em relação à qual o regulamento já mencionado prevê a aplicação de um tributo motivado pela realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas, ainda que futuras, nada é mais de exigir ao sujeito ativo deste tributo em termos de prova. Posto este contexto, tal não significa que o sujeito passivo não possa demonstrar que, não obstante haja aparentemente um sinalagma, esse mesmo sinalagma, no caso em concreto, inexiste. No entanto, trata-se de matéria factual que cabe ao sujeito passivo alegar e provar, tal como decorre do art.º 74.º, n.º 1, da LGT Com efeito, é a ora Recorrente quem pretende que se considere que a correspetividade jurídica a que já fizemos referência inexiste em termos fáticos, sendo, nesse seguimento, a si que cabe o ónus de alegação e prova dos factos inerentes a tal conclusão. Como tal, não se acompanha a Recorrente na crítica feita ao Tribunal a quo, ao entender que este inverteu indevidamente o ónus da prova. A circunstância de tal comportar o ónus da prova de um facto negativo não é, per se, suficiente para sustentar a posição da Recorrente. É certo que, em situação de ónus da prova de um facto negativo (em certos casos designada de diabolica probatio), a prova a produzir apresenta sempre dificuldades maiores. No nosso ordenamento, no entanto, a circunstância de o facto ser negativo não desonera a parte de o provar (1), sem prejuízo de o julgador dever ter, nestes casos, de seguir a máxima segundo a qual iis quae difficilioris sunt probationis leviores probationes admittuntur. A este respeito, chama-se à colação o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 17.12.2008 (Processo: 0327/08), onde se refere que “… a acrescida dificuldade da prova de factos negativos deverá ter como corolário, por força do princípio constitucional da proporcionalidade, uma menor exigência probatória por parte do aplicador do direito, dando relevo a provas menos relevantes e convincentes que as que seriam exigíveis se tal dificuldade não existisse” (2). Portanto, aqui chegados, concluímos que cabia à Recorrente o ónus da prova da factualidade conducente à conclusão de que, in casu, inexistia qualquer sinalagma. Veja-se que a forma de cálculo da TRIU, regulamentarmente definida, não foi minimamente atacada – daí que a fundamentação da liquidação faça remissão a todos esses elementos, sendo certo que nunca a Recorrente invocou falta de fundamentação dessa mesma liquidação na sua petição inicial, momento próprio para tal alegação, dado tratar-se de vício conducente a uma eventual anulabilidade do ato. Do que se trata é de eventual inexistência do sinalagma subjacente à previsão da TRIU. Neste conspecto, carece de relevância tudo o alegado em torno da inércia probatória do Recorrido, uma vez que não era ao mesmo que cabia o ónus da prova do alegado na petição inicial, no sentido de que é a Impugnante quem assume todos os custos de infraestruturação das obras efetuadas ou a efetuar (cfr. art.º 39.º da petição inicial). Face a esta conclusão, e uma vez que a decisão proferida sobre a matéria de facto apenas foi atacada com fundamento no desrespeito das regras do ónus da prova, há que ter em conta tal decisão nos termos transcritos supra, ou seja, sem se eliminar qualquer facto não provado e sem se aditar qualquer correspondente facto provado ou não provado, nos termos mencionados nas conclusões H e I. Posto isto, considerando a factualidade provada e não provada, o que resulta nos presentes autos é que não ficou provado que o Município não tenha de realizar obras nas infraestruturas, quer de reforço quer de manutenção das mesmas, pela edificação da fábrica da impugnante, não ficou provado que tenha sido a Impugnante a realizar as todas obras necessárias ao reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos e não ficou provado que as infraestruturas urbanísticas que servem a nova fábrica da impugnante durem 20 ou mais anos, sem necessidade de qualquer intervenção. Ora, esta circunstância implica que não se possa apelar ao disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT, porquanto não foi criada qualquer dúvida fundada sobre a existência do facto tributário. Reiteramos que não se desconhece a dificuldade inerente à prova de um facto negativo. No entanto, nos termos já enunciados, o nosso ordenamento não consagra qualquer regime que inverta o ónus da prova nestas circunstâncias e seria, in casu, essencial que a Recorrente tivesse de alguma forma provado que a construção, manutenção ou reforço de todas as infraestruturas urbanísticas, devidas pela edificação da sua fábrica (o que, como resulta da experiência comum, ocorre necessariamente, pelo impacto urbanístico de uma construção), serão por si suportadas, o que, como vimos, não ficou provado. Refira-se ainda que não se trata, in casu, de qualquer ingerência do poder judicial no poder administrativo, como decorre da conclusão Q, mas sim da aplicação das regras de distribuição do ónus da prova. Se o sujeito passivo entende que inexiste sinalagma e se esse sinalagma pode ser futuro cabe-lhe o ónus da prova do que alega. Face a tudo o exposto, não ficou provada a inexistência de sinalagma, o que implica que careça de razão a Recorrente quando afirma que o tributo é ilegal, por ausência de contrapartida. Não se alcança o que se pretende com a conclusão W., dado que o alegado respeita a diplomas legais ulteriores à data da emissão da liquidação. Ademais, parece estar-se a alegar matéria factual que extravasa a decisão proferida sobre a matéria de facto, que não foi impugnada no sentido de à mesma deverem ser aditados quaisquer factos. Quanto ao alegado nas conclusões X e Y, o mesmo carece de relevância, atenta a factualidade não provada a que já nos referimos. Tudo o referido até ao momento implica que não assista razão à Recorrente no que toca à violação quer do princípio da proporcionalidade, quer do da equivalência, por ausência de prova que permita concluir nos termos alegados. Com efeito, ao nível tributário, o princípio da proporcionalidade assume especial relevância no âmbito das taxas, tributos sinalagmáticos, subjacente aos quais está a tendencial proporcionalidade custo/prestação (princípio da equivalência). Esta equivalência não implica que haja uma rigorosa equivalência económica, sendo revelante, para efeitos de aferição de eventual violação do mencionado princípio, a existência de uma desproporção com dimensão tal que demonstre a inexistência de correspetividade entre o benefício e a quantia paga. No entanto, como referimos, face à prova produzida, não é possível concluir pela violação dos princípios em causa, sendo que a mesma não decorre do regime aplicável, no âmbito do qual são considerados como pontos de partida de cálculo, fundamentalmente e in casu, a área destinada a indústria e armazenagem, revelando “uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa” [cfr. os já citados Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.10.2020 (Processo: 0108/08.4BUPRT) e de 29.10.2014 (Processo: 01242/13)]. Face ao exposto, carece de razão a Recorrente. Nos termos do art.º 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais (RCP), “[n]as causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”. In casu, face à reiterada jurisprudência sobre a matéria, determina-se que haja lugar à dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, prevista no art.º 6.º, n.º 7, do RCP. IV. DECISÃO Face ao exposto, acorda-se em conferência na 2.ª Subsecção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul: a) Negar provimento ao recurso; b) Custas pela Recorrente, com dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, na parte em que exceda os 275.000,00 Eur.; c) Registe e notifique. Lisboa, 27 de outubro de 2022 (Tânia Meireles da Cunha) (Susana Barreto) (Patrícia Manuel Pires) ______________________________ (1) Cfr. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2ª. Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1985, p. 467, nota 1. (2) V. igualmente o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 17.10.2012 (Processo: 0414/12), e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 19.12.2012 (Processo: 01320/12).

Sumário

II- Tal não significa que o sujeito passivo não possa demonstrar que, não obstante haja aparentemente um sinalagma, esse mesmo sinalagma, no caso em concreto, inexiste, cabendo-lhe, nos termos do art.º 74.º, n.º 1, da LGT, alegar e provar tal circunstância.

III- No nosso ordenamento, a circunstância de o facto ser negativo não desonera a parte de o provar.

IV- Só se pode apelar ao disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT, quando a prova produzida crie uma dúvida fundada sobre a existência do facto tributário.

V- O princípio da proporcionalidade assume especial relevância no âmbito das taxas, tributos sinalagmáticos, subjacente aos quais está a tendencial proporcionalidade custo/prestação (princípio da equivalência).

VI- Não decorrendo, per se, do regime da TRIU em questão que a mesma seja desproporcional, cabe ao sujeito passivo alegar e provar factualidade que permita concluir nesse sentido.

Texto Integral

I. RELATÓRIO

T…, S.A (doravante Recorrente ou Impugnante, antes designada P…, S.A) veio recorrer da sentença proferida a 04.11.2021, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, na qual foi julgada improcedente a impugnação por si apresentada, que teve por objeto a decisão de indeferimento da reclamação graciosa no processo de licenciamento n.º 408/04 da Câmara Municipal de Setúbal, referente à liquidação da taxa de reforço e manutenção de infraestruturas.

Nas suas alegações, concluiu nos seguintes termos:

“A. Seja anterior, contemporâneo à liquidação ou futuro, o facto gerador da obrigação de pagamento do tributo deve ser sempre demonstrado por quem tem o poder de exigir o seu cumprimento, isto é, pelo sujeito ativo.

B. É à Administração Tributária – na aceção ampla do artigo 1.º, n.º 3, da LGT –, e não ao contribuinte, que compete demonstrar os pressupostos do direito de tributar, uma conclusão que se impõe pela aplicação da regra geral de distribuição do ónus da prova no direito fiscal prevista no artigo 74.º, n.º 1, da LGT: “O ónus da prova dos factos constitutivos dos direitos da administração tributária ou dos contribuintes recai sobre quem os invoque”

C. In casu, porém, numa incompreensível inversão metodológica e entorse às regras de distribuição do ónus da prova, considerou-se que a liquidação da TRIU não ofendia a ordem jurídica porque mesmo que o seu pressuposto não tenha sido demonstrado pelo sujeito ativo (município), o que é claro, o sujeito passivo (Recorrente) não afastou a probabilidade de verificação de uma contrapartida da autarquia no futuro. A oneração do particular torna-se uma consequência inevitável da falta de prova de um facto negativo. Um absurdo, claro está, nos seus próprios termos.

D. Mesmo que a TRIU seja liquidada aquando da emissão do alvará de licença ou da autorização para loteamento ou para obras de urbanização, momento em que a autarquia poderá ainda não ter tido de promover o reforço ou manutenção das infraestruturas e nem saber ao certo quando terá de o fazer e com que extensão, é a esta – a autarquia, o sujeito ativo – que compete demonstrar a existência de maiores encargos que devam ser compensados com o pagamento da taxa.

E. A fundamentação da liquidação da TRIU, que era a sede própria para esse efeito, não contempla, nem mesmo indiretamente, a indicação das concretas infraestruturas urbanísticas primárias ou secundárias cujo reforço, ampliação ou maior manutenção se impôs como consequência da intervenção executada pela Recorrente (cf. pontos 4 e 8 dos factos provados).

F. O Impugnado, o Município de Setúbal, não logrou sequer provar ter a intenção de reforçar ou manter quaisquer infraestruturas urbanísticas de forma concomitante com a edificação da unidade industrial ou no futuro.

G. Isso porque nunca terá de realizar tais prestações. Um aspeto, aliás, para o qual o Magistrado do Ministério Público no seu parecer a fls. dos autos chamou a atenção.

H. O que quer dizer que o Tribunal a quo não poderia ter considerado não provados, com os fundamentos que esgrimiu na sentença e em particular por ter imputado indevidamente o ónus probatório à Recorrente (sujeito passivo da TRIU), os factos – negativos – que constam das alíneas b), c) e d) de “factos não provados” (cf. artigo 640.º, n.º 1, alínea a), do CPC).

I. O que deveria constar dos factos não provados, por força do incumprimento do ónus probatório que legalmente impendia sobre o Impugnado, é que o Município de Setúbal (i) alguma vez terá de realizar obras quer de reforço, quer de manutenção, nas infraestruturas urbanísticas em virtude da edificação da fábrica da Recorrente, bem como que (ii) o Município de Setúbal terá realizado ou alguma vez terá de realizar obras de reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos, e ainda (iii) que o Município de Setúbal terá no futuro de efetuar qualquer intervenção nas infraestruturas que servem à fábrica da Recorrente porque as mesmas não terão um prazo de validade igual ou superior a vinte anos (cf. artigo 640.º, n.º 1, alínea c), do CPC).

J. Por um lado, ao transferir esse ónus probatório para o sujeito passivo da TRIU – a Recorrente – a sentença afrontou a regra fundamental do artigo 74.º, n.º 1, da LGT.

K. Por outro lado, a dúvida – fundada – que as instâncias superiores tinham quanto à verificação desse pressuposto constitutivo do direito da autarquia tributar – i.e., do facto gerador da TRIU – em consequência do incumprimento do ónus probatório por parte da autarquia deveria obrigatoriamente ser valorada a favor do sujeito passivo (Recorrente), e não contra ele, como acabou por acontecer.

L. Assim dita o artigo 100.º, n.º 1, do CPPT, de acordo com o qual “Sempre que da prova produzida resulte a fundada dúvida sobre a existência e quantificação do facto tributário, deverá o ato impugnado ser anulado”.

M. Estas duas regras elementares de direito tributário não podiam ser subvertidas, como foram, para colocar o sujeito passivo na posição de ter de demonstrar que o Município de Setúbal sabia de antemão ou que não incorreria de todo, no futuro, em quaisquer despesas com a realização, reforço ou intensificação da manutenção de infraestruturas urbanísticas primárias ou secundárias por causa do licenciamento para edificação de uma nova unidade industrial para, com isso, afastar a incidência da TRIU.

N. Tão-pouco pode o sujeito passivo ser obrigado a provar que em momento algum no período que se seguiu ao licenciamento – meses, anos, décadas… – o Município de Setúbal suportou este tipo de despesa.

O. Tal seria distorcer o sistema fiscal e autorizar a tributação mesmo quando os pressupostos materiais do direito de tributar não foram comprovados por quem tinha esse dever. O que acabou por suceder in casu.

P. Seria também inverter ilegalmente o ónus probatório e sujeitar o contribuinte à prova de um facto negativo – a chamada prova impossível ou diabólica – para afastar a tributação. O que também acabou por acontecer in casu.

Q. Acresce que a hipótese de os tribunais se substituírem ao sujeito ativo da taxa – o município – para perscrutar o facto gerador – seja ele qual for e independentemente do momento em que tenha tido lugar – que não foi identificado no ato de liquidação seria violadora, em primeira linha, da separação de poderes ínsita no princípio do Estado de direito democrático (cf. artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa e os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo n.º 01157/17, de 31 de janeiro de 2018, e n.º 0298/13, de 8 de março de 2017).

R. Derradeiramente, estamos perante uma taxa sem qualquer contrapartida do ente público, o que viola, sem mais, o disposto no artigo 4.º, n.º 2, da LGT e nos artigos 3.º e 6.º, n.º 1, do RGTAL e deve conduzir à anulação do ato de liquidação impugnado.

S. Mesmo que se entenda que a TRIU não se converte por isso num imposto ou numa contribuição financeira, cuja criação está vedada às autarquias locais, deverá reconhecer-se, no mínimo, que no caso vertente se trata de uma taxa ilegal cuja liquidação e cobrança não pode deixar de ser censurada.

T. No caso concreto, não se está diante de uma probabilidade de aproveitamento de uma prestação municipal pelo particular, mas sim de uma manifesta inexistência de contrapartida.

U. A hipotética prestação futura só foi surpreendida pelo tribunal a quo graças à ilegal inversão do ónus probatório e consequente ausência de prova de um facto negativo pela Recorrente, bem como de meras conjeturas baseadas em convicções interiores que não são fundadas em qualquer facto concretamente demonstrado por quem tinha este dever, que é o Município de Setúbal, mas sim naquilo que considerou ser “absolutamente natural” à luz das “regras da experiência comum”.

V. Nenhuma destas hipotéticas intervenções municipais a realizar pela autarquia no futuro foi minimamente demonstrada pelo sujeito ativo da TRIU, o Município de Setúbal. E não foi demonstrada porque simplesmente nunca existiu. Nem existirá.

W. Por força da norma resultante das disposições conjugadas dos artigos 9.º-A, n.º 2, 44.º, n.ºs 2 a 4, e 46.º-B, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que aprovou o RFAL e revogou a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro), a existir uma intenção do município de reforçar ou manter quaisquer infraestruturas urbanísticas de forma concomitante com a edificação da unidade industrial da Recorrente ou no futuro, deveria a mesma constar – pelo menos desde a entrada em vigor da redação dada ao RFAL pela Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto – do quadro plurianual orçamental do Município de Setúbal para 2021 (ou para qualquer dos exercícios económicos anteriores).

X. Ora, percorrendo o Orçamento e Grandes Opções do Plano do Município de Setúbal de 2021 (com horizonte temporal até 2025), bem como os de 2020 e 2019, disponíveis em mun-setubal.pt, facilmente se verifica que nenhuma intenção de construção, manutenção ou ampliação de infraestruturas se encontra ali registada relativamente à mencionada área do complexo industrial da Recorrente na península da Mitrena.

Y. Ao que acresce que, do Aviso n.º 5597/2019 do Município de Setúbal, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 62, de 28 de março de 2019, relativo à elaboração do Plano de Pormenor de Mitrena Nascente, resulta expressamente que “[o]s custos financeiros com a elaboração do Plano de Pormenor de Mitrena Nascente serão integralmente suportados pela A…, Lda., a S…, Lda., a AR…, Lda., o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado F… (representado e gerido pela F…, S.A., a T…, S.A., a O…, S.A. e o Fundo de Investimento Imobiliário Fechado I…, respetivamente segunda, terceira, quarta, quinta, sexta, sétima e oitava outorgantes no contrato para planeamento estabelecido com a Câmara Municipal de Setúbal” (sublinhado da Recorrente).

Z. O que significa, sem margem para dúvidas, que quaisquer encargos derivados da infraestruturação daquela área – mormente os decorrentes da construção da fábrica de papel da Recorrente – serão, a verificar-se, suportados pela Recorrente e demais empresas contratantes, nos termos do contrato de planeamento outorgado com o município.

AA. Este aspeto deita por terra qualquer possibilidade de visualizar o sinalagma/correspectividade inerente aos tributos da espécie taxa na relação tributária que se deveria estabelecer entre o Município de Setúbal e a Recorrente, uma vez que sendo esta última a suportar os encargos nos termos do mencionado contrato de planeamento, nenhuma utilidade municipal há para ser custeada ou compensada mediante o pagamento da TRIU.

BB. Refira-se ainda que se de um lado da balança (o do município) não existe prestação geradora de encargos que seja causada ou aproveitada pelo particular, e do outro lado (o do particular ou sujeito passivo, ora Recorrente) existe uma ablação patrimonial superior a um milhão de euros, a desproporção é flagrante e intolerável.

CC. O que redunda, inevitavelmente, na ofensa ao princípio da equivalência, enquanto critério material de repartição dos encargos públicos aplicável às taxas e corolário do princípio constitucional da igualdade (cf. artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa).

DD. A Recorrente é colocada na posição em que está a custear, por imposição unilateral e coativa do ente público, hipotéticas prestações de que não é causadora nem tão-pouco beneficiária, justamente porque tais prestações comprovadamente – assim dita a sentença recorrida – inexistiram no passado e também não se verificarão, de acordo com documentação produzida pelo próprio município, no futuro. A discriminação que daí resulta é evidente.

EE. Está em causa não só a chamada equivalência jurídica, na medida em que a estrutura comutativa, bilateral ou sinalagmática da TRIU cobrada à Recorrente é definitivamente quebrada perante a notória ausência de contraprestação passada, contemporânea ou futura do município, como também – indelevelmente – a equivalência económica, uma vez que, se inexiste prestação pública que lhe seja dirigida, não há custo ou valor que o particular possa ser obrigado a cobrir ou remunerar com o pagamento de uma taxa. Razão pela qual a única solução legalmente possível é a anulação da liquidação da TRIU.

Termos em que o presente recurso deve ser admitido e, a final, considerado procedente, com a consequente revogação da sentença recorrida e a sua substituição por uma decisão que julgue a impugnação judicial totalmente procedente e determine, em conformidade, a anulação do ato de liquidação pela Câmara Municipal de Setúbal da taxa de reforço e manutenção de infraestruturas (TRIU) no montante de € 1.199.560,00”.

A Fazenda Pública junto do Município de Setúbal (doravante Recorrida ou FP) apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“a) A recorrente, abandonando em parte aquilo que foi a argumentação inicial da sua impugnação, que incidia fundamentalmente numa invocação de inexistência de qualquer contraprestação pública da taxa e da desproporcionalidade da mesma, vem, em sede do presente recurso, defender a tese de que o facto tributário objeto da incidência de uma taxa pela realização, reforço e manutenção de infraestruturas urbanísticas, prevista no art° 116° do RJUE, é não a aprovação de uma operação urbanística, como literalmente resulta dessa disposição legal e do RTORMS, mas antes a própria realização, manutenção ou reforço de tais infraestruturas.

b) Entendendo também que, no desenvolvimento dessa tese, tal taxa só pode ser liquidada a partir do momento em que o Município efetive a realização, reforço ou manutenção de tais infraestruturas urbanísticas ou, no mínimo, quando as projete.

c) Extraindo ainda dessa tese o entendimento de que a liquidação da taxa, pela realização, reforço ou manutenção de infraestruturas, teria de ser fundamentada com indicação em concreto das obras que o Município realizou ou iria realizar como sendo a contrapartida pública.

d) E que, na sequência de tal entendimento, seria à autoridade tributária, no caso o Município, que competiria, em sede de impugnação, alegar e provar quais as obras para manutenção e reforço das infraestruturas que constituíam a contrapartida pública da taxa.

e) Ora, salvo o devido respeito, a letra da lei apenas permite identificar como facto gerador da exigência da taxa e objeto da sua incidência, a autorização administrativa para promoção de uma operação urbanística, seja a título de licenciamento seja a título de aceitação de uma comunicação prévia, e não a realização, reforço ou manutenção pelo Município das infraestruturas urbanísticas.

f) A “ratio” e pressuposto inequívocos da previsão da cobrança de tal taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas, é o facto incontestável de que qualquer operação urbanística implica sempre e necessariamente, mesmo nos casos de loteamentos em que existe uma realização de novas infraestruturas pelo promotor, a sobrecarga nas existentes, determinando, assim, maiores necessidades da sua realização, manutenção e reforço.

g) Desse modo, só uma operação urbanística com uma natureza incomum e excecional poderá não implicar uma sobrecarga nas infraestruturas urbanísticas existentes, não colocando exigências da sua realização, manutenção ou reforço.

h) Assim, apenas em casos excecionais, que terão de ser invocados e comprovados com concretização e especificação das circunstâncias que os dispensem de utilizar e beneficiar das infraestruturas urbanísticas municipais, se poderá aceitar a inexistência de sinalagmaticidade que ilegitime a liquidação das taxas aqui em causa.

i) Ora a recorrente nunca concretizou ou especificou minimamente as razões pelas quais a operação urbanística que foi sujeita a taxação não acarretaria qualquer sobrecarga das infraestruturas urbanísticas municipais, limitando-se a invocar que o edifício licenciado se situava no Polo Industrial da Mitrena, cujas infraestruturas haviam sido exclusivamente por si custeadas.

j) O que, obviamente, não implica que deixasse de usar ou ser beneficiária das infraestruturas urbanísticas municipais e tê-las sobrecarregado com a construção da sua nova fábrica.

k) Tal como a construção de um edifício levado a cabo num loteamento em que tenha sido o loteador a suportar a execução das respetivas infraestruturas, não deixa de sobrecarregar as infraestruturas públicas a que o loteamento está necessariamente conectado.

l) Assim, nenhuma censura merece a douta sentença recorrida ao considerar não provado que o Município não tenha de realizar quaisquer obras, quer de reforço quer de manutenção das infraestruturas pela edificação da fábrica da impugnante, que tenha sido esta a realizar todas a obras necessárias ao reforço das infraestruturas nos ramis públicos e que as infraestruturas urbanísticas que servem a fábrica durem vinte ou mais anos sem qualquer intervenção.

m) Por outro lado, improcedem todas as alegações da recorrente que partem da base errada e inconsistente de que o facto tributário gerador da exigibilidade da taxa aqui em causa, é a realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas - o que é apenas a sua razão e fim - e não, como resulta claramente da lei, a autorização administrativa de uma operação urbanística.

Nestes termos e nos mais de direito,

Deve ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se a douta decisão recorrida, como é de

JUSTIÇA”.

O recurso foi admitido, com subida imediata nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público, nos termos do art.º 288.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que emitiu parecer, no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais (art.º 657.º, n.º 2, do CPC, ex vi art.º 281.º do CPPT) vem o processo à conferência.

São as seguintes as questões a decidir:

a) Verifica-se erro no julgamento de facto, uma vez que cabia à Recorrida e não à Recorrente o ónus da prova do facto gerador da obrigação tributária?

b) Verifica-se erro de julgamento, por se tratar de situação na qual se devia ter aplicado o disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT?

c) Verifica-se erro de julgamento, dado tratar-se de um tributo ilegal, por falta de contrapartida do ente público, gerando uma situação desproporcional e atentatória do princípio da equivalência?

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

II. A. O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

“1) A impugnante apresentou junto da Câmara Municipal de Setúbal um pedido para a construção da nova fábrica de papel num prédio da sua propriedade sito na Mitrena, freguesia do Sado, concelho de Setúbal que deu origem ao processo nº 408/04 que foi tramitado pela Câmara Municipal de Setúbal (facto não controvertido e que se retira do processo instrutor junto aos autos);

2) A impugnante realizou as obras necessárias relativas as redes de água, rede elétrica e drenagem, bem como nos arruamentos envolventes da fábrica (facto que se retira do doc. nº 209 do processo instrutor e do depoimento das testemunhas);

3) A impugnante efectuou um entroncamento no caminho municipal do Parque Industrial da Miterena com a estrada nacional EN 10-4 (facto que se retira do doc. nº 224 do processo instrutor e do depoimento das testemunhas);

4) Em 29/01/2008 foi emitida a factura nº 3/2167/3777, da qual consta a liquidação a título de “taxas de reforço e manutenção de infra-estruturas”, montante de 1.199.560,00€, liquidado nos termos do art. 45.º do Regulamento de Taxas do Município de Setúbal, do qual consta o seguinte:

«Imagem no original»

(cfr. doc. nº 226 do processo instrutor junto aos autos).

5) Em 29/01/2008 foi emitida a guia de receita eventual nº 2173 no montante de € 695.894,45 que foi paga pela impugnante pela emissão do Alvará de bras identificado no ponto anterior (cfr. doc. nº 232 do processo instrutor junto aos autos);

6) Em 25/02/2008 a Impugnante apresentou reclamação graciosa da liquidação mencionada na alínea anterior (cfr. doc. de fls. 11 e segs. dos autos).

7) Em data que se desconhece concretamente, Câmara Municipal de Setúbal licenciou as obras de edificação de uma unidade industrial, no âmbito do processo de licenciamento n.º 408/04, emitindo o alvará de obras de licenciamento n.º 28/08, relativamente ao prédio sito na Mitrena, freguesia do Sado, concelho de Setúbal, pertença da Impugnante com as seguintes características:

a. Área total de construção: 119.818m2;

b. Volumetria do edifício: 1.707.828,00m2;

c. Área de implantação: 114.377,00m2;

d. Área do lote: 738.611,00m2;

e. Números de pisos acima da cota de soleira: 738.611,00m2.

(cfr. doc. 233 do processo instrutor junto aos autos);

8) Em 03/10/2008 foi proferido despacho que indefere a reclamação graciosa da qual, com relevo para os presentes autos, consta o seguinte: “(…) está o Município legalmente habilitado a cobrar a taxa subjudice. Com efeito, a CRP atribui poderes tributários e regulamentares às autarquias locais, conforme resulta respectivamente, do n.º 4 do art. 238.º e do art. 241.º. Além do mais, está ainda habilitado pelas competências legalmente atribuídas aos municípios pela Lei das Finanças locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007 de 15 de Janeiro, que estabelece que as taxas, fazem parte das receitas dos municípios – vide art. 10.º. Estabelece ainda o art. 15.º n.º 1, do citado diploma legal que (…) ora, o Município de Setúbal aprovou o RTOMS, nos termos legalmente previstos, ao abrigo do qual foi liquidada a taxa subjudice, sendo a mesma calculada à luz do art. 45.º do RTORMS. (…) Esta taxa de realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas (a chamada “taxa de urbanização”) visa compensar a administração pela realização de uma actividade material que aproveita o particular. (…) [S]ó casualmente se verificará uma equivalência entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública auferido pelo particular. (…) [A]s contrapartidas que a taxa se destina a financiar, não têm necessariamente suporte num serviço público divisível, dada a própria diversidade das infra-estruturas. (…) ” (cfr. doc. de fls. 17 a 19 dos autos);

9) A Impugnação foi apresentada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada em 28/10/2008 (cfr. fls. 1 dos autos)”.

II. B. Relativamente aos factos não provados, refere-se na sentença recorrida:

“a) Não ficou provado que o Município de Setúbal tenha realizado quaisquer infraestruturas ou obras de reforço para suportar a obra da impugnante;

b) Não ficou provado que o Município não tenha de realizar obras nas infraestruturas quer de reforço quer de manutenção das mesmas pela edificação da fábrica da impugnante;

c) Não ficou provado que tenha sido a impugnante a realizar as todas obras necessárias ao reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos;

d) Não ficou provado que as infra-estruturas urbanísticas que servem a nova fábrica da impugnante durem 20 ou mais anos, sem necessidade de qualquer intervenção”.

II. C. Foi a seguinte a motivação da decisão quanto à matéria de facto:

“A decisão da matéria de facto com base no exame das informações e dos documentos, não impugnados, que dos autos constam, todos objecto de análise concreta, conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório, bem como do depoimento das testemunhas arroladas e ouvidas pelo tribunal.

A primeira testemunha, J…, declarou que trabalhou para impugnante e que acompanhou este projecto. Referiu que a impugnante efectuou todas as obras necessárias de ligação a uma estrada nacional, tendo aí feito um entroncamento. Mais, referiu que a impugnante teve de prestar uma garantia bancária para a realização das obras.

O depoimento desta testemunha foi claro, preciso, coerente, tenho demonstrado ter conhecimento directo dos factos a que depôs.

A segunda testemunha, A…, é trabalhador da impugnante e acompanhou todo o processo relativo à construção da nova fábrica. Esclareceu o tribunal sobre as obras efectuadas pela impugnante, designamente na feitura/correcção de uma estrada nacional, tendo o seu depoimento sido seguro e demonstrativo do conhecimento directo dos factos a que depôs.

Quanto à matéria de facto não provada, o Município não alegou que teve de efectuar reforços ou obras de manutenção em infraestruturas para sustentar ou fazer face à obra realizada pela impugnante.

Já no que tange à alínea b), não logrou a impugnante provar que o Município não teria de efectuar obras de manutenção e reforço urbanístico em virtude construção da fábrica. Aliás, resulta das regras de conhecimento comum que as infraestruturas urbanísticas sofrem desgaste natural com a passagem do tempo e que, com a laboração da fábrica é natural que esse desgaste ocorra mais rapidamente.

Por fim, e muito embora resulte dos factos assentes que a impugnante realizou algumas obras, tal não significa que tenha realizado todas as obras necessárias. Aliás, do depoimento das testemunhas por si arroladas, tal não resultou provado. Apenas resultou provado que a impugnante realizou obras nas redes de água, rede elétrica e drenagem, ficando por saber se as mesmas foram efectuadas nas partes públicas dessas redes ou apenas nas partes privadas das mesmas. No que respeita às obras que realizou numa estrada tal não significa que, com a passagem de camiões de grandes dimensões, essa estrada não precise, num futuro próximo de mais obras que ficarão, naturalmente, a cargo da autarquia, no caso das estradas municipais.

Também não resultou provado que as infra-estruturas urbanísticas que servem a fábrica da impugnante não vem a necessitar de qualquer intervenção por vinte ou mais anos. A Impugnante faz essa alegação mas não a logrou provar. De facto, não é o simples facto de uma testemunha ter a opinião de que as infra-estruturas não necessitam de obras, sem qualquer outra base além da opinião da testemunha, que prova essa desnecessidade”.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

III. A. Do erro de julgamento

Considera a Recorrente que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, dado que:

a) Cabe ao Município recorrido o ónus da prova do facto gerador da obrigação tributária [violando-se, na sentença, o art.º 74.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária (LGT)], implicando, in casu:

a. 1. Que os factos não provados b) a d) não pudessem ter sido julgados não provados;

a. 2. Que devesse ter sido julgado não provado, face à falta de cumprimento do ónus da prova por parte do Recorrido, que (i) alguma vez o Município terá de realizar obras quer de reforço, quer de manutenção, nas infraestruturas urbanísticas em virtude da edificação da fábrica da Recorrente, bem como que (ii) o Município de Setúbal terá realizado ou alguma vez terá de realizar obras de reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos, e ainda (iii) que o Município de Setúbal terá no futuro de efetuar qualquer intervenção nas infraestruturas que servem à fábrica da Recorrente porque as mesmas não terão um prazo de validade igual ou superior a vinte anos;

b) Sempre se estaria perante uma situação de aplicação do disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT;

c) Estamos perante um tributo ilegal, por falta de contrapartida do ente público, gerando uma situação desproporcional e atentatória do princípio da equivalência.

Dada a interconexão entre as várias questões a apreciar no presente recurso, cumpre conhecê-las conjuntamente, cumprindo, antes de mais, fazer um enquadramento do tributo em causa.

In casu, o tributo objeto da demanda é a designada taxa de reforço e manutenção de infraestruturas (TRIU), cuja liquidação foi emitida a 29.01.2008, ao abrigo do art.º 45.º do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Setúbal (RTORMS).

A possibilidade de os municípios criarem taxas encontra respaldo na Constituição da República Portuguesa (CRP), que lhes atribui poderes tributário e regulamentar (cfr. art.ºs 238.°, n.º 4 e 241.°).

No art.º 19.º, al. a), da Lei das Finanças Locais (LFL) de 1998 (Lei n.º 42/98, de 6 de agosto), estava prevista a possibilidade de os municípios cobrarem taxas por realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas.

Com a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, foi aprovado o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), cujo art.º 6.º, n.º 1, al. a), prevê, igualmente, a possibilidade de as taxas municipais incidirem sobre “realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas primárias e secundárias”. Este diploma entrou em vigor a 01.01.2007, sendo, no entanto, de apelar ao regime transitório ali previsto, no seu art.º 17.º, do qual decorre (depois de duas alterações do texto legal) uma revogação das taxas para as autarquias locais existentes no dia 30 de abril de 2010, salvo se, até tal data, os regulamentos vigentes estivessem conformes ao regime jurídico ali disposto ou forem alterados em tal consonância.

Por seu turno, o art.º 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), na redação inicial (uma vez que a redação dada pela Lei n.º 60/2007, de 04 de setembro, não estava em vigor à data da emissão da liquidação, dado ter entrado em vigor 180 dias após a publicação do mencionado diploma), previa a sujeição a tal tributo.

O tributo em causa, como referimos, encontrava-se previsto no RTORMS então em vigor, nos termos de cujo art.º 45.º:

“1- As taxas pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas previstas no artigo anterior são aplicáveis ao licenciamento ou autorização de edificações não inseridas em loteamento, de acordo com as seguintes fórmulas:

TMUE = P x W x [(Ah x Kh) + (Ac x Kc) + (Ai x Ki) + (Ap x Kp)]

em que TMUE = é o valor em euro da taxa devida ao município peia realização, manutenção e reforço da infraestrutura urbanísticas;

P = 5,00 euros, montante que traduz a influência do programa plurianual de atividades nas áreas correspondentes aos solos urbanizados ou cuja urbanização seja possível programar;

K = coeficiente que traduz a influência do uso e tipologia, ao qual se atribuirá;

Kh = 3 - áreas destinadas a habitação, parqueamento automóvel e arrecadações;

Kc = 3,5 - áreas destinadas a comércio, serviços e terciário em geral;

Ki = 2 - áreas destinadas a indústria e armazenagem;

Kp = 1,5 - áreas destinadas a fins agrícolas e pecuários;

A = superfície de pavimentos a afetar a cada uso, destinados a habitação (Ah), a comércio, serviços e terciário em geral (Ac), a indústria e armazenagem (Ai) e a fins agrícolas ou pecuários (Ap).

W = coeficiente de traduz o nível de infraestruturas no local, adotando-se um dos seguintes valores:

Wu =1 - áreas urbanas, urbanizáveis e espaços para urbanos;

Wr = 0,3 - áreas rurais.

2- No caso em que haja lugar a meras alterações de pormenor nas infraestruturas do edifício, o valor dessas obras, segundo orçamentos validados peia Câmara Municipal, poderá ser deduzido ao valor da taxa apurado com a aplicação da fórmula referida na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior.

3- Para efeitos de apuramento das áreas de construção destinadas ao parqueamento automóvel, serão deduzidas:

a) As áreas de construção integradas em qualquer tipologia de edifício, destinadas exclusivamente ao uso de parqueamento automóvel, desde que não ultrapassem os parâmetros dimensionais para estacionamento definidos nos instrumentos de gestão territorial ou pela regulamentação geral, se superior, para os usos a que o edifício se destina, não podendo os lugares de parqueamento constituir espaços individualizados, total ou parcialmente encerrados, nem constituir frações autónomas;

b) Nas tipologias de moradias uni e bifamiliares aplica-se o disposto na alínea a) ainda que a área de construção destinada exclusivamente ao uso de parqueamento automóvel, afeto à habitação seja edificada em espaço encerrado não integrado no edifício principal.

c) Nas operações urbanísticas em que o edificado se destine exclusivamente ao uso de parqueamento automóvel e este seja possibilitado à generalidade das pessoas, ainda que mediante retribuição, pode a Câmara Municipal, a requerimento do interessado, fundamentado na insuficiência de capacidade de parqueamento automóvel na zona, considerar outros valores para a dedução, desde que não sejam constituídas frações autónomas que integrem mais de metade de toda a área do parqueamento”.

Esta tipologia de tributo, ainda que no caso concreto esteja sustentada no RTORMS, é uma tipologia comum às diversas autarquias, o que traz associado um contencioso respeitante às mesmas e que não é de descurar.

Nesse seguimento, chamamos à colação o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.10.2020 (Processo: 0108/08.4BUPRT) e numerosa jurisprudência no mesmo citada.

Extrai-se do mencionado aresto, de pertinente nos presentes autos, o seguinte:

“[A] questão da natureza da chamada “taxa de urbanização”, foi já tratada por este Tribunal, no acórdão de 22/03/2011, proferido no recurso 090/11 (que cita outros anteriores), (…) e, posteriormente, no acórdão de 29/10/2014, no recurso 01242/13, que, por seu turno, sustentou a sua fundamentação no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 227/2011, de 03/05/2011 (embora respeitante a diferentes Municípios, a discussão em cada um dos processos apresenta contornos factuais e jurídicos semelhantes), e mereceu uma resposta uniforme, a da natureza de taxa e não de imposto do tributo”.

Prossegue-se no mencionado aresto, aderindo à fundamentação do Acórdão do mesmo Supremo Tribunal, de 29.10.2014 (Processo: 01242/13):

“«Quanto à questão da conformidade constitucional da taxa em questão, quer por força da entidade criadora, quer por força da inexistência de contrapartida específica, escreveu-se no acórdão do TC, n.º 227/2011, de 03/05/2011:

“(…) A natureza da figura da taxa pela realização, reforço e manutenção de infra-estruturas, ou de instrumentos tributários de idêntica natureza já foi apreciada, em diversas ocasiões, pelo Tribunal que tem enfatizado o entendimento de que as taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas constituem a um tributo bilateral. O Tribunal tem, de resto, desenvolvido a esse propósito uma pertinente argumentação no sentido de concretizar o conteúdo das exigências de sinalagmaticidade, correspectividade, equivalência e proporcionalidade entre o tributo e a prestação que aquele visa retribuir, à qual genericamente agora se adere.

Por exemplo, no Acórdão n.º 357/99, onde foi sindicado o Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante, então em vigor, sustentou-se o seguinte:

Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente (cit. Acórdãos nºs. 205/87 e 76/88), o critério adoptado, fundamentalmente pela ponderação da área de construção – índice quer da utilidade retirada pelo obrigado, quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento, de obras de infra-estruturas urbanísticas – não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.

E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento (cfr. cit. Acórdão nº. 67/90), muito embora, seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (“realização, reparação, manutenção e funcionamento”) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artigos 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das “contribuições especiais por maiores despesas” (neste sentido, Aníbal Almeida, ob. cit. pág. 72).

Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado (cfr. cit. Parecer da PGR nº. 59/86) que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível).

Em suma, pois, não se vê que a “taxa municipal de urbanização” em causa revista características diversas das que, na jurisprudência do Tribunal Constitucional (e cita-se aqui, em especial, o Acórdão nº. 354/98, de 12/5 in DR II Série de 15/7/98), têm fundamentado a qualificação de outros tributos como “taxa”.

(…)

No acórdão n.º 410/2000 (Plenário), o Tribunal [Constitucional] sindicou a constitucionalidade dos três primeiros artigos do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa do Varzim. Sustentou-se:

«(…)

Segundo consta da introdução ao Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização do concelho da Póvoa do Varzim, a criação desse tributo tornou possível que a construção individual concorresse, também, para os custos da urbanização. De outro modo a Câmara, sem recursos que lhe permitissem custear as obras de urbanização, não as poderia levar a termo, nomeadamente tendo em conta uma "intensa pressão de construção, sobretudo em zonas situadas fora dos principais aglomerados".

A melhoria da rede viária e dos transportes, do saneamento, dos equipamentos e arranjos dos espaços públicos exige "que cada nova construção ou cada aumento de área construída em prédios existentes comparticipe de forma significativa nos encargos gerais de urbanização do concelho".

Nesta linha, diz-nos o artigo 2º do Regulamento o que se deve entender, para os seus efeitos, por infraestruturas urbanísticas: a) a execução de trabalhos de construção, ampliação ou de reparação da rede viária, nela se compreendendo, em especial, a abertura, alargamento, pavimentação e reparação de vias municipais, caminhos vicinais e arruamentos urbanos; b) a execução de trabalhos de urbanização inerentes a equipamentos urbanos, tais como parques de estacionamento, passeios, parques, espaços livres e arborizados e jardins; c) a construção e reparação de redes de drenagem de esgotos domésticos e de colectores pluviais, bem como de elementos depuradores; d) a construção, ampliação e reparação de redes de abastecimento domiciliário de águas; e) a execução de trabalhos de construção e ampliação da rede eléctrica, quando os mesmos não sejam da responsabilidade da EDP, bem como respeitantes à iluminação pública; f) a recolha e tratamento de lixo; g) aquisição de terrenos para equipamentos.

Colhe-se deste enunciado que o serviço prestado pela autarquia está conexionado com o pagamento do tributo e encerra a ideia de contraprestação específica. Que assim é, corrobora o artigo 4º do diploma – "regime especial dos loteamentos" – que não sujeita a essa taxa as obras de construção a realizar nos loteamentos urbanos com infraestruturas a cargo do loteador, quando a licença tenha sido titulada por alvará de loteamento passado há menos de cinco anos e tramitado de acordo com o § único do artigo 5º do mesmo texto (nº1 do preceito), ao passo que no caso de construção sita em lote onde tenha sido cobrada essa taxa e não se encontre esgotado aquele prazo, apenas haverá lugar a cobrança adicional se a construção exceder a área sobre a qual foi a taxa calculada (nº 2).

Encontram-se, assim, por um lado, especificadas as situações susceptíveis de originarem a cobrança da taxa, individualizando-se, inclusivamente, as operações em que são percebidas pelos particulares as utilidades inerentes às infraestruturas urbanísticas. São as mesmas expressão da iniciativa autárquica na realização daquelas infraestruturas e na execução dos equipamentos públicos necessários à utilização colectiva dos munícipes.

(…)

A realização de infra-estruturas urbanísticas ocorre, por via de regra, na fase das operações de loteamento, nomeadamente quando os municípios assumem uma função de estímulo à iniciativa de urbanização e de construção (proporcionando a abertura de arruamentos, construindo infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento, por exemplo). (…)

No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do Regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com as dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.

Digamos que ainda aqui funciona a lógica de interacção em que a taxa se insere (e a que o acórdão nº 1108/96 alude), bastando-se com a sinalagmaticidade construída juridicamente, já anteriormente mencionada.

Não se surpreende, assim, vício de inconstitucionalidade orgânica no Regulamento em apreço. (…)”

Por fim, referente a problema análogo, o Acórdão n.º 344/09, que fiscalizou a constitucionalidade das normas dos artigos 28.º a 32.º do Regulamento Municipal para a Liquidação e Cobrança de Taxas do Município de Amarante de 1999, tendo concluído pela sua conformidade constitucional. Aí se explica:

«(...) A questão que se coloca é a de saber se nesse caso ainda se pode dizer que estamos perante uma “taxa” ou se já estaremos perante um “imposto”.

Ora, a “pedra de toque” da jurisprudência do Tribunal Constitucional, com vista à distinção entre “taxa” e “imposto” (entre muitos outros, citem-se os Acórdãos n.º 457/87, n.º 412/89, n.º 53/91, n.º 148/94, n.º 357/99, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt) é a correspectividade sinalagmática do tributo.

No caso em apreço, a verdade é que, estejam ou não projectados no terreno a licenciar, os “equipamentos públicos”, eles, mais cedo ou mais tarde, vão ser necessários ou então já existem. Não poderá ser de outro modo.

Como nem a jurisprudência deste Tribunal nem a doutrina exigem que a correspectividade equivalha a plena equivalência económica, admitindo-se uma ponderada divergência entre a vantagem auferida e o montante a suportar, no caso em apreço ainda se está perante uma “taxa” (...)

Além disso, para o Tribunal Constitucional, a correspectividade jurídica entre taxa e prestação não exige uma absoluta contemporaneidade entre a cobrança do tributo e a fruição do benefício decorrente da actividade prestadora desenvolvida pela entidade pública. Veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 274/04:

“No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.”»

O tribunal recorrido perfilhou um entendimento semelhante, o de que a referida taxa corresponde à contrapartida da manutenção das infra-estruturas urbanísticas em termos de permitirem financiar os encargos já suportados e a suportar pelo município nos equipamentos que directa ou indirectamente coloca à disposição da área urbanizada em causa, ainda que estes se localizem em zona contígua ao loteamento e não no seu interior. As normas em causa não padecem de inconstitucionalidade uma vez que a previsão regulamentar pressupõe a contra-prestação municipal relativa a encargos suportados pelo município no que diz respeito às infra-estruturas destinadas à disposição do loteamento (artigo 27.º, n.º 3 e 28.º do Regulamento).

Quanto ao preenchimento do conceito de contrapartida específica, neste contexto, afigura-se pertinente ter em consideração o Acórdão n.º 357/99, ao ponderar que a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria. Tal critério permite justificar a validade da cobrança da taxa referida a encargos, pressupostos na decisão recorrida, com infra-estruturas contíguas ao loteamento. Desta linha jurisprudencial decorre, em suma, não ser desconforme à Constituição que o pagamento de determinada taxa não dê lugar à efectivação imediata e sincrónica da prestação (…)”.

Como bem se percebe, este acórdão surge num momento em que a jurisprudência sobre a conformidade constitucional deste tipo de taxas, já se encontrava consolidada, não havendo, nesse momento, entendimentos divergentes” (sublinhados nossos).

Podemos daqui extrair, pois, que tem sido entendimento jurisprudencial sobre a matéria que a TRIU, prima facie, é uma taxa, uma vez que a mesma é liquidada na sequência, no caso, de edificações não inseridas em loteamento urbano, o que não é controvertido, sendo que existe uma correspetividade jurídica, entre o tributo e a realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanística, que a jurisprudência citada tem considerado suficiente – dado, justamente, o nexo de conexão não ter de funcionar sincronicamente.

Assim, considerando que não é controvertido que estamos perante uma operação urbanística, em relação à qual o regulamento já mencionado prevê a aplicação de um tributo motivado pela realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas, ainda que futuras, nada é mais de exigir ao sujeito ativo deste tributo em termos de prova.

Posto este contexto, tal não significa que o sujeito passivo não possa demonstrar que, não obstante haja aparentemente um sinalagma, esse mesmo sinalagma, no caso em concreto, inexiste.

No entanto, trata-se de matéria factual que cabe ao sujeito passivo alegar e provar, tal como decorre do art.º 74.º, n.º 1, da LGT

Com efeito, é a ora Recorrente quem pretende que se considere que a correspetividade jurídica a que já fizemos referência inexiste em termos fáticos, sendo, nesse seguimento, a si que cabe o ónus de alegação e prova dos factos inerentes a tal conclusão.

Como tal, não se acompanha a Recorrente na crítica feita ao Tribunal a quo, ao entender que este inverteu indevidamente o ónus da prova.

A circunstância de tal comportar o ónus da prova de um facto negativo não é, per se, suficiente para sustentar a posição da Recorrente.

É certo que, em situação de ónus da prova de um facto negativo (em certos casos designada de diabolica probatio), a prova a produzir apresenta sempre dificuldades maiores.

No nosso ordenamento, no entanto, a circunstância de o facto ser negativo não desonera a parte de o provar (1), sem prejuízo de o julgador dever ter, nestes casos, de seguir a máxima segundo a qual iis quae difficilioris sunt probationis leviores probationes admittuntur.

A este respeito, chama-se à colação o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 17.12.2008 (Processo: 0327/08), onde se refere que “… a acrescida dificuldade da prova de factos negativos deverá ter como corolário, por força do princípio constitucional da proporcionalidade, uma menor exigência probatória por parte do aplicador do direito, dando relevo a provas menos relevantes e convincentes que as que seriam exigíveis se tal dificuldade não existisse” (2).

Portanto, aqui chegados, concluímos que cabia à Recorrente o ónus da prova da factualidade conducente à conclusão de que, in casu, inexistia qualquer sinalagma.

Veja-se que a forma de cálculo da TRIU, regulamentarmente definida, não foi minimamente atacada – daí que a fundamentação da liquidação faça remissão a todos esses elementos, sendo certo que nunca a Recorrente invocou falta de fundamentação dessa mesma liquidação na sua petição inicial, momento próprio para tal alegação, dado tratar-se de vício conducente a uma eventual anulabilidade do ato.

Do que se trata é de eventual inexistência do sinalagma subjacente à previsão da TRIU.

Neste conspecto, carece de relevância tudo o alegado em torno da inércia probatória do Recorrido, uma vez que não era ao mesmo que cabia o ónus da prova do alegado na petição inicial, no sentido de que é a Impugnante quem assume todos os custos de infraestruturação das obras efetuadas ou a efetuar (cfr. art.º 39.º da petição inicial).

Face a esta conclusão, e uma vez que a decisão proferida sobre a matéria de facto apenas foi atacada com fundamento no desrespeito das regras do ónus da prova, há que ter em conta tal decisão nos termos transcritos supra, ou seja, sem se eliminar qualquer facto não provado e sem se aditar qualquer correspondente facto provado ou não provado, nos termos mencionados nas conclusões H e I.

Posto isto, considerando a factualidade provada e não provada, o que resulta nos presentes autos é que não ficou provado que o Município não tenha de realizar obras nas infraestruturas, quer de reforço quer de manutenção das mesmas, pela edificação da fábrica da impugnante, não ficou provado que tenha sido a Impugnante a realizar as todas obras necessárias ao reforço das infraestruturas urbanísticas nos ramais públicos e não ficou provado que as infraestruturas urbanísticas que servem a nova fábrica da impugnante durem 20 ou mais anos, sem necessidade de qualquer intervenção.

Ora, esta circunstância implica que não se possa apelar ao disposto no art.º 100.º, n.º 1, do CPPT, porquanto não foi criada qualquer dúvida fundada sobre a existência do facto tributário. Reiteramos que não se desconhece a dificuldade inerente à prova de um facto negativo. No entanto, nos termos já enunciados, o nosso ordenamento não consagra qualquer regime que inverta o ónus da prova nestas circunstâncias e seria, in casu, essencial que a Recorrente tivesse de alguma forma provado que a construção, manutenção ou reforço de todas as infraestruturas urbanísticas, devidas pela edificação da sua fábrica (o que, como resulta da experiência comum, ocorre necessariamente, pelo impacto urbanístico de uma construção), serão por si suportadas, o que, como vimos, não ficou provado.

Refira-se ainda que não se trata, in casu, de qualquer ingerência do poder judicial no poder administrativo, como decorre da conclusão Q, mas sim da aplicação das regras de distribuição do ónus da prova. Se o sujeito passivo entende que inexiste sinalagma e se esse sinalagma pode ser futuro cabe-lhe o ónus da prova do que alega.

Face a tudo o exposto, não ficou provada a inexistência de sinalagma, o que implica que careça de razão a Recorrente quando afirma que o tributo é ilegal, por ausência de contrapartida.

Não se alcança o que se pretende com a conclusão W., dado que o alegado respeita a diplomas legais ulteriores à data da emissão da liquidação. Ademais, parece estar-se a alegar matéria factual que extravasa a decisão proferida sobre a matéria de facto, que não foi impugnada no sentido de à mesma deverem ser aditados quaisquer factos.

Quanto ao alegado nas conclusões X e Y, o mesmo carece de relevância, atenta a factualidade não provada a que já nos referimos.

Tudo o referido até ao momento implica que não assista razão à Recorrente no que toca à violação quer do princípio da proporcionalidade, quer do da equivalência, por ausência de prova que permita concluir nos termos alegados.

Com efeito, ao nível tributário, o princípio da proporcionalidade assume especial relevância no âmbito das taxas, tributos sinalagmáticos, subjacente aos quais está a tendencial proporcionalidade custo/prestação (princípio da equivalência). Esta equivalência não implica que haja uma rigorosa equivalência económica, sendo revelante, para efeitos de aferição de eventual violação do mencionado princípio, a existência de uma desproporção com dimensão tal que demonstre a inexistência de correspetividade entre o benefício e a quantia paga.

No entanto, como referimos, face à prova produzida, não é possível concluir pela violação dos princípios em causa, sendo que a mesma não decorre do regime aplicável, no âmbito do qual são considerados como pontos de partida de cálculo, fundamentalmente e in casu, a área destinada a indústria e armazenagem, revelando “uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa” [cfr. os já citados Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.10.2020 (Processo: 0108/08.4BUPRT) e de 29.10.2014 (Processo: 01242/13)].

Face ao exposto, carece de razão a Recorrente.

Nos termos do art.º 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais (RCP), “[n]as causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.

In casu, face à reiterada jurisprudência sobre a matéria, determina-se que haja lugar à dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, prevista no art.º 6.º, n.º 7, do RCP.

IV. DECISÃO

Face ao exposto, acorda-se em conferência na 2.ª Subsecção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:

a) Negar provimento ao recurso;

b) Custas pela Recorrente, com dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, na parte em que exceda os 275.000,00 Eur.;

c) Registe e notifique.

Lisboa, 27 de outubro de 2022

(Tânia Meireles da Cunha)

(Susana Barreto)

(Patrícia Manuel Pires)

(1) Cfr. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2ª. Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1985, p. 467, nota 1.

(2) V. igualmente o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 17.10.2012 (Processo: 0414/12), e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 19.12.2012 (Processo: 01320/12).

Sumário

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Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

IV. DECISÃO

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