04551/08 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Por se tratar de incumprimento obrigacional no domínio dos deveres impostos ao beneficiário, tem natureza sancionatória o acto administrativo de redução do financiamento concedido no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio para o período 2000/2006, regulado pelo Decreto Regulamentar nº 12-A/00 de 15.Set., prevista no artº 21º da Portaria 799-B/00 de 20.Set.

2. O valor a restituir assume a mesma natureza em face da fonte originária, na medida em que é a consequência da ordenada redução do financiamento.

3. O que significa que em sede de suspensão de eficácia dos actos de redução do financiamento e restituição do valor excedentário não funciona o regime especial derrogatório do regime geral de que depende a concessão das providências cautelares, estabelecido no artº 120º nº 6 CPTA.

4. Consequentemente, não é dispensada a prova sumária no tocante aos requisitos estatuídos no artº 120º nº 1 alíneas a) e b), CPTA, nem a prestação de garantia nos termos da lei adjectiva tributária, sem os acréscimos ali previstos para os actos tributários, isto é, cumprindo caucionar apenas o valor suspendendo a devolver.

O Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. A Autora Nova Etapa veio requerer contra o MTSS a presente providência cautelar de suspensão de eficácia dos despachos de 26 de Outubro de 2007 e 22 de Janeiro de 2008, respectivamente do Gestor do POEFDS e do Gestor do Eixo III do mesmo POEFDS;

2. Através do primeiro despacho foi determinada a redução financeira do financiamento público da acção de formação denominada actualmente Projecto B nº l do eixo 3, no montante de € 105.719,95;

3. O segundo despacho (do Gestor do Eixo III de 22-1-2008) reitera o teor do anterior;

4. Tal decisão constituiu a ora Autora na obrigação de proceder à devolução da aludida quantia;

5. Ao contrário do que pretende a Autora, a obrigação reveste natureza sancionatória;

6. A Autora pretende a suspensão da eficácia dos despachos em causa apenas com o fundamento no disposto no n.° 6 do art. 120° do CPTA;

7. As relações estabelecidas entre as partes não assumiram um verdadeiro cunho negociai, tendo o financiamento emanado de um acto administrativo;

8. Estamos assim perante a existência de acto (s) que, na sequência da aprovação da candidatura da Autora, determinou aquela redução já depois de efectuado o pagamento do saldo final.

9. A decisão de redução do financiamento tem natureza sancionatória, o que atinge os dois despachos, impondo-se o indeferimento da providência por se encontrar fora do âmbito de aplicação do n° 6 do art. 120° do CPTA.

A Recorrida Nova Etapa – Consultores em Gestão e Recursos Humanos, Lda., contra-alegou, concluindo como segue:

1. Em sede de acções de formação apoiadas pelo Fundo Social Europeu e a que respeita a Portaria n.° 799-B/2000, de 20 de Setembro, deverá entender-se que a redução do financiamento a que se referem as alíneas a) e h) do art. 21° do citado normativo, não reveste carácter sancionatório;

2. Na verdade, aquelas normas legais não pressupõem qualquer juízo prévio referente à culpabilidade da entidade financiada;

3. Ademais, e tal como sucede in casu, a redução do financiamento abrange, tão-somente, as despesas que foram, em concreto, reputadas de inelegíveis e não quaisquer outras,

4. Pelo que se não está perante qualquer "sanção" ou "castigo";

5. A redução de financiamento a que se reportam os autos não tem, pois, qualquer carácter punitivo ou sancionatório, já que a Recorrente está meramente obrigada a devolver verbas que - na tese do Recorrido e com a qual, evidentemente, se não concorda - não utilizou para os efeitos legalmente previstos;

6. É esta a doutrina propugnada no douto aresto do STA de 28/08/96, prolatado em sede do processo 040839 e que subscrevemos integralmente.

7. Operada, pois, a redução do financiamento ao abrigo dos citados preceitos daquela Portaria, deverá a Recorrente ser admitida a prestar caução e, em consequência, a obter a suspensão dos actos administrativos pertinentes ao abrigo do preceituado no art. 120°, nº 6, do CPTA,

8. Não merecendo, pois, censura a douta sentença recorrida que decidiu em conformidade com o exposto.

Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias entregues aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.

Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. A requerente candidatou-se em 2001 à realização de diversas acções de formação a financiar pelo Estado Português e pelo Fundo Social Europeu no âmbito de acções/projecto de formação denominado actualmente "Projecto B n.º 1 do Eixo 3".

2. O financiamento foi aprovado e a requerente veio a ministrar as acções de formação, das quais foram beneficiários exclusivamente funcionários públicos, tendo o respectivo Pedido de Pagamento de Saldo, no montante de 360.467,86 €, sido aprovado por despacho de 8.05.2002 da Gestora do Eixo "Qualificar para Modernizar a Administração Pública", (doc.1 junto com a acção principal e processo instrutor)

3. Por despacho proferido em 26.10.2007 pelo Gestor do POEFDS foi aprovada, na sequência de auditoria, a redução financeira de 105.719,95 € ao financiamento de 360.467,86 €.

4. Este despacho veio a ser impugnado pela requerente através da acção administrativa especial nº 429/08.6BELSB – 4 - Unidade Orgânica interposta no dia 26.02.2008 (acção principal apensa).

5. Na sequência do referido despacho 26.10.2007 proferido pelo Gestor do POEFDS foi efectuada a reanálise do Pedido de Pagamento de Saldo tendo sido apurado um montante total a devolver pela requerente de 59.161,89 €, o que veio a merecer despacho de aprovação proferido pelo Gestor do Eixo III do POEFDS em 18.01.2008 (processo instrutor).

6. Pelo ofício n9 06190, de 01/04/08, do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P., a requerente foi notificada para restituir o montante de 59.161,89 €, tendo-lhe sido remetida a respectiva guia de restituição (doe. 1 junto com o requerimento inicial).

7. O despacho de aprovação proferido pelo Gestor do Eixo III do POEFDS em 18.01.2008 (identificado pela requerente como sendo de 22.01.2008 nos termos da notificação recebida - fls. 48) foi impugnado pela requerente através da acção administrativa especial interposta em 24.04.2008, data da interposição deste processo cautelar, tendo sido requerida a respectiva apensação ao processo nº 429/08.6BELSB - 4a Unidade Orgânica (requerimento inicial).

DO DIREITO

Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito adjectivo por erro de julgamento no tocante ao conceito de “natureza sancionatória” constante do artº 126º nº 6 CPTA.

Para tanto é necessário saber que natureza jurídica reveste o acto de redução financeira de 105 719,95 € em consequência do qual a sociedade Recorrida foi notificada para devolver 59 161,89 €.

O procedimento administrativo de acesso aos fundos estruturais da União Europeia, específicamente do Fundo Social Europeu, através do financiamento segundo o Quadro Comunitário de Apoio para o período 2000/2006 é regulado pelo Decreto Regulamentar nº 12-A/00 de 15.Set. cfr. artº 1º, segundo a Portaria conjunta dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade e do Planeamento, Portaria 799-B/00 de 20.Set. ex vi artº 31º nºs 1 e 2 i) do D. Reg. 12-A/00, na medida em que teve início por candidatura da Recorrida em 2001, conforme ponto 1 do probatório.

O Capítulo IV da citada Portaria 799-B/00 respeita às circunstâncias tipificadas que permitem a modificação ou extinção do financiamento concedido, constituindo fundamento da redução os factos elencados no artº 21º, a saber, na parte que ora importa,

“(..)

a. Falta de razoabilidade das despesas verificadas;

b. Consideração de valores superiores aos legal­mente permitidos e aprovados ou não elegíveis;

c. Não consideração de receitas provenientes das acções no montante imputável a estas;

d. Não execução integral do pedido nos termos em que foi aprovado ou não cumprimento inte­gral dos seus objectivos;

e. Não execução integral do pedido de financia­mento aprovado para cada ano civil, no caso de projectos plurianuais, de acordo com o esta­belecido no artigo 27.°, n.° 10, do Decreto Regu­lamentar n.° 12-A/2000, de 15 de Setembro;

f. Recurso a formadores sem formação pedagó­gica certificada para o efeito;

g. Despesas relacionadas com contratos de pres­tações de serviços que não cumpram o disposto nos artigos 32.° e 33.° do Decreto Regulamentar n.° 12-A/2000, de 15 de Setembro;

h. Despesas que não estejam justificadas através de factura e recibo ou documento de quitação fiscalmente aceite;

i. Não cumprimento das normas relativas a informação e publicidade.”

Por sua vez, o titular do financiamento, pessoas colectivas de direito público ou privado e pessoas singulares, (artº 10º D. Reg. 12-A/00), estão obrigadas a determinados procedimentos contabilísticos especificados no artº 17º da citada Portaria 799-B/00, dentre os quais se destacam, por terem reporte ao caso dos autos, os seguintes:

“(..)

As entidades titulares dos pedidos de financiamento, bem como as entidades associadas no caso de pedidos de financiamento relativos a planos integrados de for­mação, ficam obrigadas a:

a. Dispor de contabilidade organizada segundo o POC ou outro plano de contas sectorial, como é o caso do POCP aplicado à Administração Pública ou do sistema contabilístico aplicado às autarquias locais;

b. Utilizar um centro de custos por pedido de financiamento que permita a individualização dos respectivos custos, de acordo com as rubri­cas do pedido de pagamento de saldo;

c. No caso de custos comuns, identificar a chave de imputação ao centro de custos;

d. Na contabilização dos custos, respeitar os prin­cípios e conceitos contabílísticos, critérios de valorimetria e método de custeio definidos no Plano Oficial de Contabilidade;

e. Organizar o arquivo de documentos de forma a garantir o acesso imediato aos documentos de suporte dos lançamentos;

f. Registar no rosto do original dos documentos o número de lançamento na contabilidade e a menção do seu financiamento através do FSE, (..)”

O D. Reg. nº 84-A/07 de 10.12. que presentemente estabelece o regime geral de aplicação do Fundo Social Europeu dispõe no seu artº 53º nº 1 que “aos processos pendentes do QCA III aplica-se o disposto nos artigos 45º e 46º e no nº 2 do artigo 47º.”

O que significa, conforme artº 45º nºs. 1, 2 e 3, o dever de restituição dos valores excedentários por força da redução do financiamento, restituição essa que ou se faz por via de compensação ou, não sendo possível, pela entrega em execução do despacho que a ordena, sob cominação de juros de mora passado o respectivo prazo que, nos termos do nº 3 citado, é de 30 dias.

Todo o quadro legal referido naturalmente que nos remete para a natureza sancionatória do acto de redução do financiamento, praticado como corolário do poder de fiscalização da Administração inclusive no domínio contratual, na veste “(..) actos unilaterais de autoridade que punem o incumprimento de determinadas obrigações. (..)” contratual e voluntariamente aceites (1) e que apenas pode ser “(..) imposta a quem sem justificação deixe de cumprir um dever administrativo certo e determinado normativamente imposto (..)”. (2)

Na circunstância dos autos a redução financeira de 105.719,95 € ao financiamento de 360.467,86 € ordenada pelo despacho suspendendo datado de 26.10.2007 teve por fundamento os artºs. 17º als. a), b) e c) e 21º als. a) e b) da Portaria 799-B/00, acima transcritos, cuja parte descritiva assume a natureza de incumprimento obrigacional no domínio dos deveres impostos, normativamente, ao beneficiário do financiamento, de modo que o valor a restituir em nexo de causalidade adequada, assume a mesma natureza em face da fonte originária, na medida em que é a consequência da ordenada redução.

Pelo que vem de ser dito, para efeitos do disposto no artº 120º nº 6 CPTA está em causa o pagamento de quantia certa com natureza sancionatória e não, nos termos da hipótese legal, “sem natureza sancionatória”.

O que significa que na providência cautelar requerida nos presentes autos não funciona o regime especial derrogatório do regime geral de que depende a concessão das providências cautelares, consequentemente, não é dispensada a prova sumária no tocante aos requisitos estatuídos no artº 120º nº 1 alíneas a) e b), CPTA, nem é dispensado o Requerente cautelar, ora Recorrido, da prestação de garantia nos termos da lei adjectiva tributária, sem os acréscimos ali previstos para os actos tributários, isto é, cumprindo caucionar apenas o valor suspendendo de que foi notificado para devolver de 59 161,89 €.

Em face do exposto procedem as questões trazidas a recurso, pelo que, na revogação da sentença proferida e em via de substituição, julga-se improcedente a requerida suspensão de eficácia dos despachos de 26 de Outubro de 2007 e 22 de Janeiro de 2008, respectivamente, do Gestor do POEFDS e do Gestor do Eixo III do mesmo POEFDS.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores que constituem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em, na procedência do recurso e consequente revogação da sentença proferida, julgar improcedente a requerida suspensão de eficácia dos despachos de 26 de Outubro de 2007 e 22 de Janeiro de 2008, respectivamente, do Gestor do POEFDS e do Gestor do Eixo III do mesmo POEFDS.

Custas em ambas as instâncias pela Recorrida, com taxa de justiça que se fixa em 8 (oito) UC’s, reduzida a metade – artº 73º E, nº 1 f) CCJ

Lisboa, 01.OUT.2009,

(Cristina dos Santos)

(António Vasconcelos)

(Carlos Araújo)

1- Pedro Gonçalves, A concessão de serviços públicos, Almedina/1999, págs. 250/251.

2- Marcelo Madureira Prates, Sanção administrativa geral: anatomia e autonomia, Almedina/2005, págs. 54/55.