Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. Relatório
1. AA, identificado nos autos, moveu contra o ESTADO PORTUGUÊS, MUNICÍPIO DE AMARANTE e COMPANHIA DE SEGUROS A... S.A, uma ação administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, formulando o seguinte pedido: “…serem os RR condenados a pagarem ao A. a quantia de € 413 945,00, acrescida dos juros à taxa de 4% ao ano, contados desde a data da citação e até efetivo pagamento, bem como condenados nas custas e demais encargos legais, sendo da responsabilidade da terceira ré até ao montante do capital seguro e o restante a cargo dos primeiros RR.»
Alegou, para tanto, em síntese, que no desempenho da sua atividade de bombeiro voluntário no Corpo de Bombeiros da Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários de ..., quando pretendia abrir uma janela para entrar numa habitação, após ter subido uma varanda para esse efeito, sofreu um acidente, em virtude de se ter desequilibrado e caído ao solo;
Em consequência desse acidente, sofreu lesões e traumatismos que exigiram a sua sujeição a tratamentos médicos durante vários meses, tendo ficado a padecer de uma IPP de 45.6% e de uma incapacidade para o exercício da sua profissão habitual;
Para além da indemnização pelos danos patrimoniais que reclama, sofreu também danos não patrimoniais para cuja compensação peticiona o pagamento da quantia de €75.000,00;
No cumprimento da sua obrigação legal decorrente do DL n.º 241/2007 e da Portaria 1163/2009, de 06/10, o Município de Amarante contratualizou com a Ré seguradora o seguro de acidentes pessoais relativamente ao pessoal dos corpos de bombeiros municipais e voluntários, limitando o capital seguro aos montantes obrigatórios;
No caso, porque os danos sofridos excedem o capital seguro, são responsáveis por essa diferença o Réu Município de Amarante e o Estado Português.
2. Citada, a Ré Seguradora contestou, alegando, em suma, a vigência de um contrato de seguro de acidentes pessoais celebrado com o Réu Município de Amarante, abrangendo os bombeiros, com cobertura, pelos valores mínimos previstos na Portaria 1163/2009, dos danos resultantes de invalidez permanente, incapacidade temporária absoluta e despesas de tratamento, mas que não abrange os danos não patrimoniais;
Insurge-se contra a quantia peticionada como indemnização pelos danos patrimoniais que reputa de exagerada.
3. Citado, o Réu Município de Amarante, defendeu-se por exceção, suscitando a sua ilegitimidade passiva, conquanto transferiu a sua responsabilidade nos termos legalmente exigíveis, para a Ré Seguradora, não podendo ser responsabilizado pelas despesas não cobertas pelo contrato de seguro, as quais, dizem respeito ao “Fundo de Proteção Social do Bombeiro”;
Invocou ainda a incompetência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos.
Na defesa por impugnação, aduziu, em síntese, desconhecer se o autor, estando obrigado a cumprir regras de segurança, as cumpriu ou não, o que deverá ser averiguado, sendo a indemnização requerida excessiva, devendo a ação ser julgada improcedente.
4. Citado, o Estado Português, representado pelo Ministério Público, defendeu-se por impugnação, pedindo a absolvição do pedido.
5. Proferiu-se despacho saneador, no qual se julgou todas as exceções invocadas, improcedentes; fixou-se o objeto da ação e enunciou-se os temas de prova.
6. Realizada a audiência de julgamento, o TAF de Penafiel, por sentença de 29/01/2019, julgou a ação parcialmente procedente, condenando-se:
«A Ré Seguradora ao pagamento ao A.:
- da quantia correspondente de € 13749,75, a título de indemnização, pela incapacidade global permanente de 12,60 % de que ficou a padecer;
- da quantia correspondente de € 107,80 a título de indemnização, pela incapacidade temporária de que padeceu;
O R. Município no montante de € 15.000,00 €, a título de danos não patrimoniais;
Improcede no demais.
Decide-se ainda pela absolvição do R. Estado do pedido.»
7. Da sentença assim proferida, foi interposto recurso pelo Réu e pelo Autor, para o Tribunal Central Administrativo Norte, que por acórdão proferido em 29/04/2022, decidiu: a) Conceder parcial provimento ao recurso apresentado pelo Réu Município de Amarante, reduzindo a indemnização arbitrada pelo TAF de Penafiel pelos danos não patrimoniais, de 15.000,00€ para 12.000,00€; b) Negar provimento ao recurso do Recorrente Autor.
8. Deste acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte interpõe o Réu Município de Amarante a presente revista, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
«1. Os pressupostos legais para a sua admissibilidade do recurso de revista estão preenchidos à luz dos artigos 671º, n º 1 e n º 3 (a contrário) do CPC e artigos 140º, nºs 2 e nos termos do nº 1 do artigo 150º do CPTA, pois trata-se de uma questão com relevância jurídica ou social, que se reveste de importância fundamental - para uma melhor aplicação do direito,
2. Porquanto o Município de Amarante foi condenado ao pagamento de uma indemnização pelos danos não patrimoniais sofridos por um bombeiro voluntário no exercício das suas funções, ao serviço e sob orientação e direção do Comandante do Corpo de Bombeiros.
3. Considerou o douto tribunal a quo através do recurso à interpretação extensiva que o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território português – Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho e Portaria n.º 1163/2009, de 6 de outubro – embora não discipline a obrigatoriedade de o contrato de seguro abranger os danos de natureza não patrimonial, também não esgota os casos especificados na lei relativamente aos quais existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa.
4. E dada a majestática ausência do Estado pois “não se apresenta nos autos como suscetível de tal imputação, pois, contrariamente ao Município Recorrente, não tem a seu cargo, com a proximidade direta que a solução constitucional verte (artigo 235º, n.º 2) a prossecução dos interesses próprios das populações dos respetivos municípios, nos quais se integram os interesses alvo da atividade desenvolvida pelos bombeiros e, como tal, quanto a esta atividade, o Estado não cria o risco, não tira do mesmo proveito, nem tem sob o seu controlo tal atividade”, “o município de Amarante responde civilmente, a título de responsabilidade administrativa pelo risco, pelos danos não patrimoniais – não incluídos nas coberturas do existente contrato de seguro de acidentes pessoais…”
5. Contudo, sobre a mesma questão pronunciou-se o douto Tribunal da Relação do Porto, em 3 de maio de 2007, processo n.º 0731351, que ao contrário da douta decisão a quo, decidiu que, “não obstante virem provados danos dessa natureza suscetíveis de ser indemnizáveis. [não patrimoniais]. Estando-se perante uma situação de responsabilidade pelo risco, são-lhe aplicáveis os preceitos legais que regulam a responsabilidade por factos ilícitos… Nos termos do artº 483º, n.º 2, apenas existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa nos casos especificados na lei. Ora, a obrigação de indemnizar imposta pelos preceitos legais referidos ao apreciarmos as questões anteriores, apenas obrigam à outorga de contrato de seguro de acidentes pessoais, com as coberturas neles referidas, nas quais se não incluem os danos de natureza não patrimonial”.
6. Ora, atendendo, ao princípio da unidade do sistema, da igualdade e do direito a um processo justo e equitativo e também por força da tutela jurisdicional efetiva, sob pena, de haver duas decisões judiciais em sentido inverso, a admissão a mais um grau de recurso, havendo como há oposição de julgados, é a forma de se assegurar, a válvula de segurança do sistema, que permite submeter o Acórdão recorrido a teste de juridicidade, válvula de segurança que esteve presente à previsão normativa de admissão do recurso por ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito (artigo 150 º, nº 1 do CPTA). Por outro lado,
7. No caso em apreço, abordam-se questões cujo interesse extravasa o processo e é aplicável a tantos outros processos de efetivação de responsabilidade civil, quer quando estejam em causa acidentes de serviço de bombeiros voluntários, quer de quaisquer outros cidadãos ao serviço de associações cujo objeto se possa incluir numa qualquer atribuição dos municípios – artigo 23º do anexo à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro –;
8. A presente ação que tem por objeto a efetivação de responsabilidade civil e na qual se debatem questiones juris que assumem manifesto relevo jurídico [dos riscos abrangidos pelo seguro de acidentes pessoais dos bombeiros voluntários, limite de responsabilidade pelo risco dos Municípios, sendo que a resposta que a elas se dê tem consequências ao nível da apreciação e preenchimento dos pressupostos de responsabilidade] e social [visto que, tratando-se de situações com impacto e que se repetem, é de todo o interesse da comunidade que sobre elas exista o entendimento o mais estabilizado possível].
9. Estamos perante um caso referente a um processo de responsabilidade civil extracontratual pelo risco, cujo regime se encontra previsto no artigo 11º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público, aprovado em anexo à Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (RRCEC).
10. Além disso está em causa o âmbito da responsabilidade dos municípios pelo ressarcimento dos danos não patrimoniais sofridos pelos bombeiros voluntários, em acidentes de serviço, por referência à clara omissão do Decreto-lei n.º 241/2007, de 21 de junho, ao pressuposto vinculativo previsto no artigo 483º/2 do Código Civil (CC), por remissão do artigo 499º do CC e ao artigo 23º e ss. do anexo à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.
11. A interpretação feita pelo tribunal a quo, por maioria, de que por os municípios terem como atribuição constitucional a prossecução dos interesses próprios das populações dos respetivos municípios, nos quais se integram os interesses alvo da atividade desenvolvida pelos bombeiros, não pode ser suficiente, nem determinante para a mobilização do artigo 11º do RRCEC.
12. Primeiro porque pela mesma lógica seriam as autarquias locais responsáveis pelo ressarcimento dos danos que todas as associações/organizações que prossigam atividades no interesse das populações sofressem; segundo porque, ao contrário do que é referido pelo tribunal a quo, a atuação das associações de bombeiros não se cinge às áreas dos concelhos onde estão sediadas, porque fruto do cariz humanitário e solidário das referidas associações de bombeiros, atuam em todos os concelhos do país (quando não mesmo fora do país) quando e sempre a sua ação é necessária - Infelizmente, a memória coletiva recente é disso exemplo e todos assistimos à mobilização de dezenas de corporações nos dois grandes incêndios de 2017 -.
13. Por outro lado, e tal como refere expressamente, o tribunal a quo “Aos casos de responsabilidade pelo risco, como é o caso presente, são extensivas na parte aplicável e na falta de preceitos legais em contrário, as disposições que regulam a responsabilidade por factos ilícitos – artigo 499º do Código Civil (CC). E nos termos do artigo 483º, n.º 2 do CC apenas existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa nos casos especificados na lei. Certo é que os preceitos legais acima referidos – máxime, artigos 5º, n.º 1, alínea f), e 23º, ambos do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, e Portaria n.º 1163/2009, de 6 de outubro – apenas obrigam à outorga de contrato de seguro de acidentes pessoais, com as coberturas neles referidas, nas quais não se incluem os danos de natureza não patrimonial”,
14. Para, mais à frente concluir que “certo é que o Decreto-Lei n.º 241/2007 não exclui a atribuição da indemnização por danos não patrimoniais, isto é, aqueles danos que, pela sua gravidade mereçam a tutela do direito – artigo 496º/1 do CC”.
15. O caso em apreço subsume-se claramente na situação típica de admissão do recurso de revista, pela sua importância fundamental, por via da relevância social e jurídica, por a mesma poder claramente assumir um impacto, positivo ou negativo na comunidade social.
16. Também, se nos afigura que a admissibilidade do presente recurso se justifica atenta a clara necessidade para uma melhor aplicação do direito, através de uma maior clarificação e densificação dos pressupostos de responsabilidade civil extracontratual dos municípios perante os bombeiros voluntários, nomeadamente quais os danos que estão obrigados a ressarcir.
17. O cidadão que em regime de voluntariado exerce funções num corpo de bombeiros instituído por uma Associação Humanitária tem a sua atuação na absoluta dependência jurídica e operacional do corpo diretivo da Associação, assim como do respetivo comando de bombeiros.
18. É importante reter que já o artigo 6º do Decreto-Lei n.º 35746, de 12 de julho de 1946, dispunha que as Câmaras Municipais, com exceção das de Lisboa e do Porto, estavam constituídas no dever de prover pelo seguro obrigatório do pessoal dos corpos de bombeiros municipais e voluntários contra acidentes ocorridos no respetivo serviço.
19. Este normativo foi alterado pelo artigo 1º do Decreto-Lei 36/94, de 8 de fevereiro, que se reportando ao disposto no artigo 6º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 21/87, de 20 de junho, veio a fixar as condições mínimas do seguro, assim como as quantias e riscos compreendidos.
20. As coberturas do seguro contratado e sobre as quais respondem atualmente os Municípios [por via da Companhia de seguros para quem transferirem o risco], estão definidas pela Portaria n.º 1163/2009.
21. O artigo 5º, n.º 1, alínea d) do Decreto-Lei n.º 241/2007, prevê que o bombeiro tem direito a receber as indemnizações legalmente previstas em caso de acidente de serviço. E a alínea f) do mesmo normativo dispõe que o bombeiro beneficia de seguro de acidentes pessoais, sendo que o artigo 23º do mesmo diploma legal veio permitir a definição do âmbito da cobertura do seguro de acidentes pessoais, que o seu artigo 45º veio inclusivamente a estender aos membros dos órgãos executivos das Associações Humanitárias de Bombeiros.
22. A ser prosseguido o entendimento vertido no Acórdão, de que o Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, não exclui a obrigação de atribuição de indemnização por danos não patrimoniais, entendemos que essa indemnização ao bombeiro voluntário sinistrado, a ter de ser devida por alguém, e se pela sua gravidade merecer a tutela do direito, teria de o ser pela Associação Humanitária onde presta serviço – Cfr. Artigo 496º, n.º 1 do CC.
23. Entendemos assim que não pode julgar-se que o legislador quis responsabilizar os Municípios pelos danos patrimoniais cujo valor ultrapasse os capitais seguros pelas apólices contratadas ao abrigo do disposto no artigo 23º do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, e da Portaria n.º 1163/2009, de 06 de outubro, nem pelos danos não patrimoniais não contemplados nessas apólices.
24. Não pode defender-se que na situação presente, a responsabilidade civil do município de Amarante advém da cláusula geral disposta no artigo 11º do RRCEC, no sentido de que as pessoas coletivas de direito público respondem pelos danos causados por atividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos, e de que a situação em apreço é paradigmática em torno de ser um dos casos especificados na lei, a que se reporta o artigo 483º, n.º 2 do CC, no sentido de que existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa.
25. A situação de especial perigosidade decorrente da atividade de bombeiro está na linha do que é o principal fim da instituição de um corpo de bombeiros por parte de uma Associação Humanitária de Bombeiros, não podendo ser convocado o disposto nos artigos 235º e 236º, n.º 1, ambos da CRP, a respeito de serem as autarquias locais entidades de população e território, e de que o corpo de bombeiros de uma Associação Humanitária visa proteger os interesses das populações onde se inserem e por essa via prosseguem assim os interesses que a CRP coloca na esfera das atribuição das autarquias, para além de não poder ainda estabelecer-se essa relação umbilical no facto de o legislador ter instituído os Municípios como os responsáveis pelo pagamento do seguro de acidentes pessoais.
26. Sem perder de vista a relevante prestação social dos voluntários que prestam serviço nos corpos de bombeiros do país, entendemos não existir fundamento legal para responsabilizar os Municípios pelo ressarcimento de quaisquer danos em que aqueles incorram no âmbito das suas funções, para além daqueles que estão especificamente previstos em sede de danos patrimoniais, por determinação do legislador e apenas quanto ao seguro de acidentes pessoais e com as concretas coberturas legalmente definidas.” [cfr. Voto de vencido do Venerando Desembargador Dr. Paulo Ferreira de Magalhães]
27. Entende o município de Amarante que se “O instituto da responsabilidade administrativa pelo risco surge associado a uma ideia de justiça”1 , a mesma está na base “da teoria do risco criado: quem cria um risco deve suportar os custos que este acarreta (a não ser que os transfira, através de um contrato de seguro” e face a estas premissas não se conforma o município de Amarante por ser condenado por um risco que o Estado não acautelou, ao atribuir aos bombeiros voluntários o direito a um seguro de acidentes pessoais, quando o risco que suportam, está associado a uma atividade profissionalizada (porquanto o exercício deste voluntariado exige formação ou habilitação profissional, vg. em primeiros socorros). E se se trata de um risco profissional, o Estado deveria legislar nesse sentido e atribuir aos bombeiros o direito a beneficiar de um seguro de acidentes de trabalho, para que à semelhança dos restantes profissionais pudessem estar abrangidos por danos não patrimoniais.
28. Ora, ao não o fazer, e estando apenas na sua disponibilidade e nunca na disponibilidade das autarquias locais, incorre o Estado em responsabilidade no exercício da função politico-legislativa, prevista no artigo 15º do RRCEC, por omissão. Para além desta omissão, que o doutro tribunal a quo tentou integrar através de uma interpretação extensiva, há uma outra omissão por parte do poder legislativo do Estado, pois se de acordo com o acórdão recorrido há uma socialização do risco assumido pela atuação dos bombeiros, a justa repartição dos prejuízos/danos sofridos pelos bombeiros pela coletividade teria de ser ponderada e disciplinada normativamente, de forma a poder integrar-se no âmbito do artigo 483º/2 do CC e haver uma limitação dos danos ressarcíveis, sob pena de oneração excessiva do erário público.
29. Por outro lado, entendemos que o acórdão recorrido errou ao entender que “… a obrigação de indemnizar imposta pelos preceitos legais já aludidos designadamente artigos 5º, n.º 1, alínea f), e 23º, ambos do Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, apenas obrigariam, em princípio, à outorga de contrato de seguro de acidentes pessoais, com as coberturas neles referidas, nas quais se não incluem os danos de natureza não patrimonial e certo é que o Decreto-Lei n.º 241/2007 não exclui a atribuição da indemnização por danos não patrimoniais, isto é, aqueles danos que, pela sua gravidade mereçam tutela do direito – artigo 496º, n.º 1 do CC.”
30. E nos termos do artigo 9º/3 do CC “Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequado”, pelo que não podia o intérprete do acórdão recorrido considerar que o legislador quando estabeleceu que os bombeiros tinham direito a beneficiar de um seguro de acidentes pessoais, queria dizer outro tipo de seguro, pois nos termos do artigo 210º do REGIME JURÍDICO DO CONTRATO DE SEGURO, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de abril, “No seguro de acidentes pessoais o segurador cobre o risco da verificação de lesão corporal, invalidez, temporária ou permanente, ou morte da pessoa segura, por causa súbita, externa e imprevisível.” E neste caso, verifica-se que o seguro de acidentes pessoais não cobre os danos não patrimoniais, pelo que ubi lex non distinguir nec nos distinguere debemus.
31. Finalmente não se pode conformar o município de Amarante com o argumento que a sua “capacidade económica para o pagamento da indemnização, deve levar-se em conta, quanto à situação económica do Autor lesado”, porquanto se considera que o douto acórdão do tribunal a quo “extravasou o plano da responsabilidade e entrou no campo da solidariedade, reservado ao legislador”.
32. Fica assim demonstrado que inexiste fundamento para a condenação no pagamento de qualquer quantia a título de compensação por danos não patrimoniais sofridos, em sede da requerida efetivação da sua responsabilidade pelo risco decorrente do exercício da atividade exercida pelo Autor enquanto bombeiro voluntário.
Termos em que V ªs E xas. admitindo o presente recurso e dando provimento ao recurso, farão, como é habitual, inteira JUSTIÇA!!!»
9. O Recorrido AA, apresentou contra-alegações, nas quais pugna, desde logo, pela não admissão da revista.
10. O presente recurso de revista foi admitido por Acórdão de 03/11/2022 proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, onde se sublinhou o seguinte:
«(….)»
O TAF/PNF julgou a ação administrativa sub specie «parcialmente procedente», tendo, no que releva nesta sede, condenado o co-R. a pagar ao A. uma indemnização de 12.000,00 € a título de danos não patrimoniais, motivando este seu juízo no facto de «os diplomas em apreço obrigam o Município à outorga de contrato de seguro de acidentes pessoais, com as coberturas neles referidas», mas «[porém, crê-se que o âmbito de tal responsabilidade não exime o Município das suas responsabilidades nos termos gerais. Isto é, sendo o seguro obrigatório, isso significa uma transferência de responsabilidade para a seguradora o que implica a responsabilidade originária do Município pelos danos ocorridos, nomeadamente os que excedam as coberturas objeto do seguro. O Município será responsável pelos danos patrimoniais que excedam os montantes segurados e pelos danos não patrimoniais verificados. Sendo que, no caso, nenhuma culpa do Lesado ficou demonstrada no evento Lesivo. O Decreto-Lei n.° 241/2007 não exclui a atribuição da indemnização por danos não patrimoniais, isto é, aqueles danos que, pela sua gravidade mereçam a tutela do direito - art. 496.º, n.° 1, do Código Civil», pelo que «não dissentindo as partes que o ressarcimento dos mesmos não cabe à Ré Seguradora, caberá ao Município» a responsabilidade» [cfr. fls. 824/870].
O TCA/N, por maioria, concedeu parcial provimento ao recurso de apelação deduzido pelo co-R., já que decidiu reduzir apenas o montante indemnizatório devido a título de danos não patrimoniais, mantendo, no mais, a responsabilidade do co-R. pelo pagamento a esse título da indemnização ao A.
(…)
Presentes, por um lado, as pronúncias firmadas pelas instâncias, em especial o julgamento firmado pelo TCA/N apenas por maioria e, por outro lado, os termos com que se mostra colocada em sede do recurso de revista a quaestio juris sob dissídio, temos que ressalta evidenciada a complexidade jurídica da questão em torno do regime normativo disciplinador da responsabilidade civil em presença, quer em termos da abrangência dos danos indemnizáveis [inclusão ou não dos danos não patrimoniais] quer ainda em termos do sujeito/ente responsável pelo pagamento da indemnização devida por tais danos, porquanto a sua dilucidação envolve a realização de operações lógico jurídicas de algum melindre e dificuldade, concatenando diversos regimes normativos na e para a subsunção à concreta realidade factual em presença, para além de que a mesma encerra controvérsia que está para além das fronteiras do caso individual, já que suscetível de poder vir a ser repetida e recolocada em casos futuros que venham a ser julgados, e cuja aclaração e fixação de entendimento reveste de importância jurídica e social fundamental, cientes de que a sua resolução pode contribuir para uma melhor aplicação do direito em sentido objetivo.
13. Flui do exposto a necessária a intervenção deste Supremo Tribunal, e daí que se justifique a admissão da revista.»
11. Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.
II- QUESTÕES A DECIDIR
12. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente - as quais delimitam o objecto do recurso, nos termos dos art.ºs 635.º nº 4 e 639º nº 1 do CPC, ex vi dos art.s 1º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) — as questões a decidir na presente revista são as de saber se não estando os danos de natureza não patrimonial sofridos pelos autor no exercício das funções de bombeiro voluntário, cobertos pelo contrato de seguro de acidentes pessoais celebrado pelo Município de Amarante nos termos previstos na Portaria 1163/2009 e artigos 5.º n.º1, al. f) e 23.º do DL 241/2007, a obrigação do pagamento do montante reclamado a esse título, fixado pelo Tribunal a quo em 12.000,00€, pode ser exigido ao Município, no caso, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual pelo risco nos termos regulados no artigo 11.º da Lei n.º 67/2007, de 31/12.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III. A - Fundamentação de facto
13. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos com interesse para a decisão da causa:
1. A “Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ...” é uma instituição de utilidade pública [cfr. doc. de fls. 401 e ss do SITAF].
2. AA integra, de forma, voluntária, o Corpo de Bombeiros da “Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ...” desde ../../1994. [cfr. doc. de fls. 409 e ss do SITAF].
3. O A. nasceu em 1973 e possui o 12.º ano de escolaridade [cfr. doc. de fls. 409 e ss do SITAF, prova testemunhal].
4. Quando se encontrava ao Serviço da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ..., no dia ../../2011, pelas 15:50h, em cumprimento do ordenado pelo Comandante do Corpo de Bombeiros, o A. deslocou-se à Rua ..., da Freguesia ..., concelho ...., para proceder à abertura de uma porta [acordo].
5. E, para tal, subiu à varanda do edifício, onde pretendia abrir uma janela para entrar na habitação em causa.
6. Tendo-se desequilibrado, enquanto se encontrava na varanda e caído no solo, de uma altura de seis metros. [acordo, relatório pericial que consta dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido].
7. Foi socorrido pelos colegas da corporação e pelo INEM, tendo sido imediatamente conduzido ao Centro Hospitalar Tâmega e Sousa, EPE, situado no lugar do Tapadinho, Guilhufe [doc. prova testemunhal, processo instrutor, relatório pericial que consta dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido].
8. Como consequência direta e necessária da queda de 6 metros descrita, o A. esteve internado no Centro Hospitalar Tâmega e Sousa no período que decorreu entre ../../2011 e ../../2011, por politraumatismo, tendo sido detetadas lesões e sujeito aos tratamentos médicos que constam do relatório pericial que consta dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido;
9. Como consequência direta e necessária da queda de 6 metros descrita, o A. esteve internado no ... – Hospital ... entre ../../2011 e ../../2011, tendo sido sujeito aos tratamentos médicos que constam do relatório pericial que consta dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido;
10. Em 29/11/2011, o A. foi novamente internado no Centro Hospitalar Tâmega e Sousa, EPE, por ter sofrido “enfarte agudo do miocárdio anteroseptal evoluído (com cerca de 18 horas de evolução)”, tendo tido alta em 6 de dezembro de 2011. [relatório pericial que consta dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido].
11. Como consequência direta e necessária da queda de 6 metros descrita, o A. ficou com as lesões evidenciadas no relatório pericial constante dos autos, consolidadas em 07/03/2012, o que implicou períodos de défice funcional temporário total e parcial, dor e incapacidade permanente, nos seguintes termos:
- Período de Défice Funcional Temporário Total (Incapacidade Temporária Geral Total): 22 dias.
.- Período de Défice Funcional Temporário Parcial (Incapacidade Temporária Geral Parcial): 255 dias.
- Período de Repercussão Temporária na Atividade Profissional Total: 277 dias.
- Quantum Doloris: grau 5 de 7.
- Incapacidade Permanente Parcial de 12.6%, sendo de admitir a possibilidade de agravamento no futuro.
- As sequelas descritas, em termos de Repercussão Permanente na Atividade Profissional, são compatíveis com o exercício da atividade habitual, mas implicam esforços suplementares.
- Dano Estético Permanente: grau 3 de 7. [Cfr. relatório pericial que consta dos presentes autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido].
12. À data do acidente em apreço, estava válido e em vigor um contrato de seguro de “acidentes pessoais – grupo” que havia sido celebrado entre o Município de Amarante e a A... - Companhia de Seguros, S.A., titulado pela apólice com o número ...71, regido pelas condições particulares constantes da apólice e das condições gerais e especiais em anexo [cfr. doc. 1 junto à contestação da companhia de seguros, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
13. Entre as pessoas seguras, estava o autor [cfr. artigo 8.º da contestação, doc. 1 junto à contestação].
14. Na apólice estão definidas as seguintes coberturas: - Morte ou Invalidez Permanente 109.125,00 € - Incapacidade temporária absoluta 53,35 € - Despesas Tratamento 9700,00 €
15. Em 06/06/2011, o Réu Município fez a participação formal do acidente à Ré Seguradora, constando da mesma, designadamente o seguinte: “No momento do acidente o que fazia o sinistrado? Tentava entrar numa residência p/ abrir a porta… Após ter chegado à varanda e ao tentar forçar uma persiana para entrar na residência em causa, desequilibrou-se e caiu”. [cfr. doc. junto à contestação].
16. Após a participação, o A. passou a ser tratado através dos prestadores médicos da Seguradora. [Cfr. fls.dos autos;]
17. A Seguradora procedeu à avaliação do estado clínico do A. e das sequelas de caráter permanente de que ficou afetado, por força do acidente dos autos. 18. Concluíram os seus serviços que as sequelas de que ficou afetado foram as seguintes: rigidez marcada do ...; fratura múltipla das costelas; algias radiculares; rigidez marcada do punho. [cfr. contestação; relatório pericial].
19. Concluíram ainda os mesmos serviços, de conformidade com a Tabela de Desvalorizações aplicável, que a rigidez marcada do ... deve ser equiparada à perda do seu uso e que a rigidez marcada do punho deve ser equiparada à perda dos movimentos. E, assim, face à dita tabela, fixou as seguintes desvalorizações: Perda do uso do ... 0,20 _ 1_ 0,20 Fratura múltipla das costelas 0,08 _ 0,80_ 0,064 Algias radiculares 0,02 _ 0,736 _ 0,01472 Perda dos movimentos punho 0,12 _ 0,7213 _ 0,0866 Total
0,3653
20. E fixou a IPP pelas sequelas do acidente e avaliadas de acordo com a Tabela de Desvalorizações anexa às Condições Gerais, em 36,532%. [cfr. contestação; relatório pericial].
21. A Ré seguradora despendeu com o sinistro o total de € 6.052,62 a título de despesas de tratamento. [cfr. doc. junto à contestação da seguradora].
22. Pelos períodos de internamento, a Ré seguradora pagou ao A. a quantia de € 532,40. [cfr. “recibos de indemnização” datados de 17/11/2011 e 25/01/2012, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
23. O Instituto de Solidariedade e Segurança Social – Centro Distrital do Porto, processou ao A., desde a data do acidente até ../../2013, o subsídio diário de desemprego de € 13,97 [cfr. doc. 2, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]. Mais se provou:
24. Consta do relatório de ocorrência designadamente o seguinte: [IMAGENS, NO ORIGINAL]
25. À data do acidente o A. tinha 38 anos. [declarações de parte; prova testemunhal].
26. À data do acidente o A. estava desempregado. [declarações de parte; prova testemunhal].
27. À data do acidente, o A. estava a receber subsídio de desemprego. [declarações de parte; prova testemunhal].
28. Foi pago ao A. subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego subsequente nos seguintes termos: [IMAGEM, NO ORIGINAL]
29. Por ofício de 08/06/2018, o Instituto de Segurança Social informou que “em consequência da cessação do contrato de trabalho com a pessoa coletiva NISS ...26 – B..., LD.ª (ZONA FRANCA DA MADEIRA)”, foi atribuído ao beneficiário/autor …. Subsídio de desemprego no montante diário de 23,63…., por um período de 540 dias, com início em 03/08/2017… tendo retomado o exercício da atividade profissional em 2017-09-03….tendo sido processado e pago apenas 30 dias (2017-08-03 a 2018-09- 02), no montante 708,90”.
30. Pelo Serviço de Clínica e Patologia Forenses do Gabinete Médico-Legal e Forense do Tâmega, do Centro Hospitalar Tâmega e Sousa, foi elaborada perícia de avaliação do dano corporal ao A., tendo sido elaborado relatório do qual consta o seguinte: [IMAGEM, NO ORIGINAL] Provou-se ainda:
31. Antes do acidente, o A. era uma pessoa cheia de vontade de trabalhar, ativa, alegre [prova testemunhal].
32. Após o acidente o A. sentiu-se em baixo, desanimou, ficou revoltado, ansioso pensou que ia ter grandes dificuldades em recuperar. [declarações de parte; prova testemunhal].
33. Após o acidente, a mulher do A. cuidava dele a ajudava-o nas suas necessidades básicas [declarações de parte; prova testemunhal].
34. O A. deixou de poder exercer a profissão de carregador de armazém de materiais de construção, dado que não pode pegar em objetos pesados. [relatório pericial; declarações de parte].
35. Após o acidente, o A. e a mulher estiveram cerca de três anos a trabalhar no bar dos Bombeiros Voluntários, de onde auferiam rendimentos [prova testemunhal].
36. O A. começou a trabalhar como motorista em 2015 [declarações de parte; prova testemunhal].
37. O A. desempenha as suas funções como motorista regularmente, mas com um pouco de sacrifício ao nível do pulso. [declarações de parte].
38. O A. é feliz com a sua profissão de motorista [declarações de parte].
39. O A. está emigrado. [declarações de parte; prova testemunhal].
40. O A. não sente dores diariamente, apenas sente dores quando há alterações meteorológicas ou quando realiza tarefas que exigem maior esforço, as quais evita [declarações de parte].
41. O A. continuou a ser Bombeiro Voluntário, embora agora tenha limitações, é unicamente condutor de viaturas [declarações de parte; prova testemunhal].
Factos não provados:
Não se provaram outros factos com relevo para a decisão dos autos.
Não se provou, entre o mais:
42. O A. padece de uma incapacidade parcial permanente de 45,6%.
43. O A. tem dificuldade em manter-se muito tempo de pé, subir ou descer escadas;
44. O A. tem dificuldade em pegar em qualquer objeto, ainda que de dimensões e peso reduzido;
45. O A. não tem formação escolar ou técnica que lhe permita o exercício de uma profissão que não exija força física;
46. Tais profissões também não abundam na localidade onde tem a sua residência;
47. O A. continua a padecer de grande sofrimento, que lhe causa grande desgosto;
48. O A. sentiu aproximar-se a morte.
*». Remete-se para o texto original da sentença quanto ao teor das imagens, por incapacidade técnica da sua inserção neste texto.»
III. B- Fundamentação de direito
14. O TCA Norte condenou o Município de Amarante no pagamento de uma indemnização no montante de €12.000,00 pelos danos não patrimoniais sofridos por um bombeiro voluntário no exercício das suas funções, quando o mesmo se encontrava ao serviço e sob a orientação do Comandante do Corpo de Bombeiros da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de
15. O tribunal recorrido, considerou que o regime legal inserto no DL n.º 241/2007, de 21 de junho (artigos 5.º, n.º1, al. f) e art.º23.º, n.ºs 1 e 2) e na Portaria 1163/2009, de 06 de outubro, embora não discipline a obrigatoriedade de o contrato de seguro abranger os danos de natureza não patrimonial, também «não exclui a atribuição da indemnização por danos não patrimoniais, isto é, aqueles danos que, pela sua gravidade mereçam a tutela do direito- artigo 496.º, n.º1 do CC». No acórdão recorrido fez vencimento a tese de que impendendo sobre o recorrente Município a obrigação de celebrar o contrato de seguro de acidentes pessoais a que os bombeiros voluntários têm direito, conforme é reconhecido pela al. f), n. º1 do art.º 5.º do DL n.º 241/2007, de 21/06, então «o âmbito de tal responsabilidade não exime o Município das suas responsabilidades nos termos gerais. Isto é, sendo o seguro obrigatório, isso significa uma transferência de responsabilidade para a seguradora o que implica a responsabilidade originária do Município pelos danos ocorridos, nomeadamente os que excedam as coberturas objeto do seguro. O Município será responsável pelos danos patrimoniais que excedam os montantes segurados e pelos danos não patrimoniais verificados. Sendo que, no caso, nenhuma culpa do Lesado ficou demonstrada no evento Lesivo. O Decreto-Lei n.° 241/2007 não exclui a atribuição da indemnização por danos não patrimoniais, isto é, aqueles danos que, pela sua gravidade mereçam a tutela do direito - art. 496.’, n.° 1, do Código Civil», pelo que «não dissentindo as partes que o ressarcimento dos mesmos não cabe à Ré Seguradora, caberá ao Município» a responsabilidade».
16. Partindo do principio geral estabelecido no n.º2 do art.º 483.º do Código Civil de que “ Só existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa nos casos especificados na lei”, entendeu-se no acórdão recorrido que no caso, por não se estar «no mero âmbito do direito privado» aplica-se o regime previsto no artigo 11.º da Lei n.º 67/2007, em que a responsabilidade administrativa pelo risco, não tem caráter excecional, pelo que nos termos do n.º2 do artigo 483.º do CC, este é «um dos casos especificados na lei em que existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa».
17. Nessa sequência, o Tribunal recorrido empreendeu um amplo exercício argumentativo em ordem a qualificar a atividade desenvolvida pelos bombeiros voluntários como sendo abstratamente uma atividade de especial perigosidade, o que conjugado com a circunstância de se tratar concomitantemente de uma atividade de proteção às populações onde se inserem e cujos interesses a salvaguardar também integram «os interesses cuja prossecução a Constituição coloca no regaço das autarquias locais», justifica que nos termos do artigo 23.º do DL n.º 241/2007, de 21/06 «sejam os municípios a suportar o encargo de seguros de acidentes pessoais previsto na alínea f) do nº 1 do artigo 5º daquele diploma legal, quer relativamente aos bombeiros profissionais, como também aos bombeiros voluntários, apesar destes serem dependentes de uma associação humanitária de bombeiros». Como justifica que em situações como a dos autos o Município Recorrente responda « civilmente, a título de responsabilidade administrativa pelo risco, pelos danos não patrimoniais- não incluídos nas coberturas do existente contrato de seguro de acidente pessoais-, desde que se verifiquem os respetivos pressupostos, a saber, o facto lesivo resultante de uma atividade, do funcionamento de um serviço ou de uma coisa especialmente perigosa- artigo 11.º, n.º1, do RRCEC-, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano».
18. Frise-se que para afastar a responsabilidade do Estado o acórdão recorrido afirma que o mesmo « não se apresenta nos autos como suscetível de tal imputação, pois contrariamente ao Município Recorrente, não tem a seu cargo, com a proximidade direta que a solução constitucional verte (artigo 235.º, n.º2) a prossecução dos interesses próprios das populações dos respetivos municípios, nos quais se integram os interesses alvo da atividade desenvolvida pelos bombeiros e, como tal, quanto a esta atividade, o estado não cria o risco, não tira do mesmo proveito, nem tem sob o seu controlo tal atividade».
19. O Município Recorrente não se conforma com o acórdão recorrido, clamando que não pode ser responsabilizado pelo pagamento dos danos de natureza não patrimonial sofridos pelo lesado em sede de responsabilidade civil pelo risco decorrente do exercício de funções enquanto bombeiro voluntário no corpo de bombeiros instituído pela Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários de
20. Aduz como fundamentos da sua discordância, no essencial, que:
(i) o cidadão que exerce funções num corpo de bombeiros instituído por uma Associação Humanitária tem a sua atuação na absoluta dependência jurídica e operacional do corpo diretivo da Associação, assim como do respetivo comando de bombeiros;
(ii) o facto de o Réu ser uma pessoa coletiva de direito público, não é por si determinante da convocação do art.11.º do RRCEC;
(iii) não pode ser convocado o disposto nos artigos 235.º e 236.º, n.º1 da CRP, a respeito de serem as autarquias locais entidades de população e território, e de que o corpo de bombeiros de uma Associação Humanitária visa proteger os interesses das populações onde se inserem e por essa via prosseguem os interesses que a CRP coloca na esfera das atribuições das autarquias, para imputar aos Municípios a obrigação de indemnizar os danos sofridos pelos bombeiros no cumprimento da sua missão, para além daqueles que estão especificamente previstos em sede de danos patrimoniais, por determinação do legislador e apenas quanto ao seguro de acidentes pessoais e com as coberturas legalmente definidas;
(iv) o Estado não acautelou, ao atribuir aos bombeiros voluntários o direito a um seguro de acidentes pessoais, uma cobertura para os danos não patrimoniais.
(v) a obrigação de indemnizar imposta pelos artigos 5.º, n.º1, alínea f), e 23.º do DL n.º 241/2007, de 21/07, apenas obriga o Município à outorga de contrato de seguro de acidentes pessoais, com as coberturas neles previstas, nas quais não se incluem os danos de natureza não patrimonial, excluindo, contrariamente ao decidido, a atribuição de indemnização por danos não patrimoniais, que não são cobertos por esse seguro.
(vi) tendo cumprido a obrigação de celebrar o contrato de seguro de acidentes pessoais esgotou-se a sua responsabilidade, nada mais lhe podendo ser exigido, seja a que título for.
21. O Autor Recorrido sustenta, ao invés, que o pagamento dos danos não patrimoniais que sofreu são uma obrigação do Recorrente Município, decorrente da responsabilidade pelo risco que impende sobre o mesmo, pelo que, estando verificados os pressupostos da responsabilidade pelo risco, deve manter-se a condenação do Recorrente no pagamento dos danos não patrimoniais.
22. O recurso de revista interposto pelo Município Recorrente foi admitido por a formação preliminar do STA que o prolatou ter considerado que do mesmo «ressalta evidenciada a complexidade jurídica da questão em torno do regime normativo disciplinador da responsabilidade civil em presença, quer em termos de abrangência dos danos indemnizáveis [inclusão ou não dos danos não patrimoniais] quer ainda em termos do sujeito/ente responsável pelo pagamento da indemnização devida por tais danos».
23. Como tal, constitui objeto do presente recurso de revista saber se tendo o Município de Amarante celebrado o contrato de seguro de acidentes pessoais a que se encontrava obrigado por força do regime legal previsto no D.L. n.º 241/2007 e Portaria 1163/2009, com as coberturas neles referidas, pode ser responsabilizado pelo pagamento dos danos de natureza não patrimonial sofridos pelo segurado com fundamento em responsabilidade pelo risco nos termos do artigo 11.º da Lei n.º 67/2007, de 31/12.
24. Os artigos 5.º, n.º1, al. f), e 23.º do DL 241/2007, de 21 de junho, preveem a atribuição de seguro contra acidentes pessoais aos bombeiros profissionais e voluntários, dos quadros de comando e ativo, bem como para os elementos que integram os órgãos executivos das associações humanitárias de bombeiros e da Liga dos Bombeiros Portugueses, nos termos do artigo 45.º do citado DL, remetendo para regulamentação através de portaria as condições mínimas, as quantias e os riscos compreendidos no seguro.
25. No n.º 1 do art.º 23.º do DL 241/2007, de 21/06 o legislador assegura que “Os municípios suportam o encargo com o seguro de acidentes pessoais dos bombeiros profissionais e voluntários, previstos na alínea f) do n. º1 do artigo 5.º do presente decreto-lei”. E no seu n. º2 prevê que “As condições mínimas do seguro, incluindo os limites de capital seguro e riscos cobertos, são fixadas por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna e das finanças, ouvido o Conselho Nacional de Bombeiros».
26. A portaria a que se refere o n.º2 do art.º 23.º do D.L. 241/2007, é a Portaria 1163/2009, de 06 de outubro, em cujo artigo 1.º prevê que:
«O seguro contra acidentes pessoais dos bombeiros profissionais e voluntários é contratado por quantias não inferiores às a seguir indicadas e compreendendo os riscos seguintes por pessoa segura
a) Morte ou invalidez permanente- 225 vezes a remuneração mínima mensal garantida mais elevada
b) Incapacidade temporária absoluta e total- até 0,11 vezes a remuneração mínima mensal mais elevada, por dia;
c) Despesas de tratamento- 20 vezes a remuneração mínima mensal garantida mais elevada, devendo os municípios suportar até mais 10 vezes nas situações em que tal se revele necessário.».
27. O legislador orquestrou neste domínio a institucionalização de um seguro de acidentes pessoais obrigatório em relação aos bombeiros voluntários e profissionais, com o objetivo de cobrir os riscos a que os mesmos estão sujeitos, fazendo recair a obrigação de celebrar esse tipo de contrato de seguro sobre os Municípios, sem que daí, contrariamente ao decidido, e como procuraremos elucidar, se possa retirar fundamento para a imputação de uma qualquer responsabilidade subjetiva ou objetiva sobre os Municípios por acidentes que venham a vitimar um bombeiro voluntário no exercício das suas funções. Como tal, qualquer obrigação de indemnização de danos cujos montantes extravasem o limite das coberturas legalmente estipuladas nesse contrato de seguro de acidentes pessoais ou pedido de pagamento compensação de danos de natureza não patrimonial não abrangidos pela respetiva apólice, jamais poderão onerar o Município, no caso, o Recorrente.
Avançando.
28. O seguro de acidentes pessoais efetuado pelo Município Recorrente, celebrado nos termos legalmente estipulados e nas condições de cobertura previstas na Portaria n.º 1163/2009, de 06/10, abrange o pagamento de capital por morte e por invalidade permanente, capital por incapacidade temporária absoluta e total, e despesas de tratamento em relação aos bombeiros voluntários que sejam vítimas de um acidente em missão e que sofram danos da natureza dos que se encontram cobertos pela respetiva apólice.
29. O seguro é um contrato, com base no qual, verificado o sinistro, se constitui na esfera jurídica do segurador um dever de “realizar a prestação convencionada” (artigo 1.º do Decreto-lei n.º 72/2008, de 16 de abril, doravante, RJCS), que é um dever primário de prestar, não secundário de indemnizar. Daí que seja necessário distinguir entre os regimes aplicáveis à relação contratual de seguro e à de responsabilidade civil.
30. O contrato de seguro de acidentes pessoais é um seguro de pessoas (vide art. 175.º do RJCS), por contraposição aos seguros de danos (artigos 123.º e seguintes do RJCS).
Segundo Menezes Cordeiro, o seguro de pessoas «é um desenvolvimento recente, tecido a partir do seguro de vida…, distinguindo-se, desde sempre, dos seguros de danos. Com efeito, ao passo que, no seguro de danos, se joga uma prestação, isto é, uma aportação patrimonial destinada a suprimir um dano, no seguro de pessoas lida-se com valores humanos de natureza não-patrimonial. Por via desta importante especificidade, todo o contrato fica infletido» - cfr. Direito dos Seguros, 2.ª ed (revista e atualizada), reimpressão, Almedina, Coimbra, 2017, p. 839.
31. A noção de seguro de acidentes pessoais vem estabelecida no art.º 210.º do RJCS, cuja previsão legal elucida que o segurador cobre o risco da verificação de lesão corporal, invalidez, temporária ou permanente, ou morte da pessoa segura, por causa súbita, externa e imprevisível.
Ou seja, o seguro de pessoas cobre, entre outros, «os riscos relativos à integridade física» podendo comportar prestações de caráter indemnizatório ou não (se não estiverem dependentes do montante efetivo do dano) - n.º2 do art.º 175.º do RJCS.
32. No caso em análise, o seguro de acidente pessoais abrange, grosso modo, duas prestações de valor à forfait (morte ou invalidez permanente e incapacidade temporária absoluta e total) e uma prestação indemnizatória (despesas de tratamento).
33. Tomando em atenção a natureza das prestações cobertas pelo seguro de acidentes pessoais em causa nos autos, percebe-se que a cobertura de danos não patrimoniais não cabe nas primeiras prestações cobertas pelo seguro de acidentes pessoais celebrado e também não cabe nas segundas, circunscritas a despesas. Mas esta questão não é controversa nos autos.
34. Dir-se-á, no entanto, para melhor elucidação e porque se nos afigura útil para a economia do processo, que a cobertura de danos não patrimoniais verificar-se-ia apenas, em princípio, se se tratasse de um seguro de responsabilidade civil, que vem definido no art.º 127.º do RJCS como aquele em que o tomador do seguro cobre «o risco de constituição, no património do segurado, de uma obrigação de indemnizar terceiros», decorrente, assim, de responsabilidade de terceiros.
35. Frise-se que o facto de estarmos perante um seguro de pessoas, na modalidade de acidentes pessoais, não leva a que os danos não patrimoniais tivessem de ser forçosamente cobertos, e que não tendo sido, o lesado tenha o direito a ser por eles necessariamente compensado. Importa ainda ter presente que a ressarcibilidade de danos não patrimoniais, em sede de responsabilidade civil não traz, consigo, de forma automática, a da cobertura de tais danos por contrato de seguro, muito menos fora do quadro dos seguros de responsabilidade civil.
36. No caso, sendo questão pacífica entre as partes que o contrato de seguro de acidentes pessoais em causa nestes autos não cobre os danos não patrimoniais sofridos pelo autor Recorrido, importa aferir se sobre o Município Recorrente recai a obrigação de suportar os danos de natureza não patrimonial sofridos pelo Autor com fundamento em responsabilidade objetiva nos termos previstos no artigo 11.º da lei n.º 67/2007, de 31/12, tal como foi decidido pelo Tribunal a quo.
Vejamos.
37. Recordemos que está em causa a reparação dos danos de natureza não patrimonial sofridos pelo autor em consequência do acidente que sofreu quando, em regime de voluntariado, exercia funções no corpo de bombeiros voluntários instituído pela Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de
38. A Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ..., é uma instituição de utilidade pública (ponto 1 dos factos assentes), pelo que, está sujeita ao regime jurídico deste tipo de associações e que, à data do acidente, estava definido na Lei nº 32/2007, de 13.08.
39. Nos termos do n. º1 do artigo 2.º desse diploma as associações humanitárias de bombeiros “são pessoas coletivas sem fins lucrativos que têm como escopo principal a proteção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, e a extinção de incêndios, detendo e mantendo em atividade, para o efeito, um corpo de bombeiros voluntários ou misto, com observância do definido no regime jurídico dos corpos de bombeiros.
40. Estas associações “adquirem personalidade jurídica e são reconhecidas como pessoas coletivas de utilidade pública administrativa com a sua constituição” – cfr. art.º 3.º do mesmo diploma.
41. Por sua vez, o artigo 9.º, sob a epígrafe “Responsabilidade civil das associações” estatui que “As associações respondem civilmente pelos atos ou omissões dos seus representantes, agentes ou mandatários, nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos atos ou omissões dos seus comissários.».
42. Também com interesse, tome-se em consideração o disposto no artigo 19.º desse diploma, que sob a epígrafe “Competências do órgão de administração” estatui que:
«1- Compete ao órgão de administração gerir a associação e representá-la, incumbindo-lhe, designadamente:
a) Garantir a prossecução do fim social;
b) Garantir a efetivação dos direitos dos associados;
c) Elaborar anualmente e submeter a parecer do órgão de fiscalização o relatório e contas de gerência, bem como o plano de ação e orçamento para o ano seguinte;
d) Assegurar a organização e o funcionamento dos serviços, bem como a escrituração dos livros, nos termos da lei;
e) Organizar o quadro de pessoal, contratar e gerir o pessoal contratado da associação;
f) Representar a associação em juízo ou fora dele;
g) Zelar pelo cumprimento da lei, dos estatutos e das deliberações dos órgãos da associação.
2- A função referida na alínea f) do número anterior pode ser atribuída pelos estatutos a outro órgão ou dirigentes e pode ser delegada, nos termos dos mesmos estatutos, em titulares do órgão de administração.
3- O órgão de administração pode delegar em profissionais qualificados ao serviço da instituição, ou em mandatários, alguns dos seus poderes, nos termos previstos nos estatutos ou aprovados pela assembleia geral, bem como revogar os respetivos mandatos.»
43. Ora, resulta das disposições legais transcritas que as Associações Humanitárias de Bombeiros Voluntários são pessoas coletivas de utilidade pública, dotadas de personalidade jurídica e de entes próprios a quem compete garantir a prossecução das respetivas atribuições, constituindo as mesmas um centro autónomo de imputação de direitos e deveres.
44. Porém, atendendo à imprescindível utilidade e relevância das funções que essas associações desenvolvem em prol da comunidade, percebe-se que nesse contexto o legislador preveja mecanismos que obrigam o Estado e outras pessoas coletivas públicas, como é o caso dos Municípios, a conceder-lhes significativos apoios, assumindo custos e obrigações necessários ao funcionamento das mesmas.
45. Daí que o legislador tenha consagrado no artigo 31.º dessa lei, na redação vigente ao tempo dos factos em causa nestes autos, sob a epígrafe “Apoio financeiro e logístico”, que:
«1- O Estado apoia financeiramente as associações com vista ao cabal cumprimento das missões dos corpos de bombeiros, para além de outras formas legalmente previstas, designadamente, através dos programas seguintes:
a) Programa Permanente de Cooperação (PPC), que visa apoiar, de modo regular, o desenvolvimento permanente das missões dos corpos de bombeiros;
b) Programa de Apoio Infraestrutural (PAI), que visa apoiar o investimento em infraestruturas que se destinem à instalação dos corpos de bombeiros;
c) Programa de Apoio aos Equipamentos (PAE), que visa apoiar a manutenção da capacidade operacional dos corpos de bombeiros.
2- O regulamento dos programas de apoio financeiro é aprovado por portaria do membro do Governo responsável pela administração interna, ouvida a Liga dos Bombeiros Portugueses.
3- Sem prejuízo dos apoios referidos no n.º 1, as associações humanitárias de bombeiros podem beneficiar, por si ou em conjunto com outras associações, de outros apoios públicos, nacionais ou comunitários, no âmbito de programas, ações ou outros meios de financiamento que lhes forem concedidos.
4- O apoio logístico é proporcionado em situação de prevenção ou de resposta operacional a acidentes graves ou catástrofes e pode assumir a forma de adiantamento ou ressarcimento de despesas urgentes realizadas, ou a realizar, pelas associações humanitárias ou pelos corpos de bombeiros.» (norma que foi revogada, entretanto, pelo artigo 13.º da Lei 94/2015, de 13 de agosto, pela qual foram instituídas as Regras de financiamento das associações humanitárias de bombeiros, no continente, enquanto entidades detentoras de corpos de bombeiros)».
46. E, bem assim, que tenha estabelecido no n.º1 do art.33.º do mesmo diploma que “As pessoas coletivas públicas podem celebrar contratos de desenvolvimento com associações humanitárias de bombeiros em áreas específicas, no âmbito da prevenção e reação a acidentes”.
47. Assim como, mantendo esse propósito, tenha aditado o artigo 6.º-A ao DL n.º 241/2007, de 21/06 (DL n.º 64/2019, de 16 de maio) que sob a epígrafe “Benefícios no âmbito dos municípios", estabeleceu mais recentemente que:
«1- Sem prejuízo dos poderes regulamentares que lhes são conferidos, os municípios, no âmbito das suas políticas sociais, podem comparticipar atividades de interesse municipal para os bombeiros, nomeadamente de âmbito social, cultural, desportivo e recreativo.
2- As comparticipações podem ser concretizadas através de protocolos ou parcerias com entidades legalmente existentes na área do respetivo município.
3- As comparticipações referidas no número anterior podem revestir a forma de concessão de subsídios, isenção ou redução de impostos, de taxas, de tarifas e preços, bem como de autorização para utilização de infraestruturas e equipamentos, ou outras consideradas de interesse para promover o exercício do voluntariado de bombeiros».
48. Perante o quadro legal assim delineado, e tendo presente que os Municípios são pessoas coletivas de base territorial que visam a prossecução de interesses próprios das respetivas populações (art. 235.º, n.º2 da CRP), compreende-se, reafirma-se, que o legislador preveja mecanismos de colaboração com as associações humanitárias de bombeiros voluntários. E essa colaboração é multifacetada, podendo passar pela atribuição de apoios, de acordo com vários modelos, que pode consubstanciar-se na assunção de certos custos, sem que daí resulte qualquer dependência hierárquica ou operacional das associações humanitárias de bombeiros voluntários relativamente às entidades públicas que os concedem, máxime, em relação ao município onde se encontrem sediadas.
49. Por outro prisma, tendo estas associações humanitárias de bombeiros voluntários, como é o caso da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ..., personalidade jurídica própria e órgãos próprios, é obvio que a responsabilidade civil subjetiva ou objetiva decorrente dos atos ou omissões praticadas pelos operacionais que integram o corpo dos Bombeiros Voluntários ou pelos órgãos dirigentes da respetiva associação, a existir, recairá em primeira linha sobre a respetiva pessoa coletiva Associação.
50. É no pressuposto dado por este enquadramento de estreita e forte colaboração dos Municípios para com as associações humanitárias de bombeiros que se insere e se compreende a previsão do artigo 23.º do DL 241/2007, de 21/06 que faz recair sobre os Municípios a obrigação de contratualizar um seguro de acidentes pessoais a favor dos bombeiros voluntários.
51. Mas, efetuado o referido seguro de acidentes pessoais, com as coberturas mínimas exigidas na Portaria 1163/2009, de 06/10 como melhor explicaremos, esgota-se a responsabilidade do Município quanto aos acidentes que ocorram com os elementos que integram o corpo dos bombeiros voluntários da respetiva associação humanitária.
52. Desde logo, porque o artigo 23.º do DL n.º 241/2007, apenas impõe ao Município Recorrente a obrigação de celebrar um contrato de seguro de acidentes pessoais de que, nos termos do disposto a al. f) do n.º1 do art.º 5.º do citado diploma, o autor (bombeiro voluntário) tem o direito de beneficiar, por acidente ocorridos no exercício das funções de bombeiro, ou por causa delas, que abranja os riscos de morte e invalidez permanente, incapacidade temporária e despesas de tratamento, que de outro modo, seria da responsabilidade da respetiva Associação Humanitária. Esta norma, ao reconhecer ao bombeiro voluntário o direito a um seguro contra acidentes pessoais, limita-se a instituir um seguro obrigatório, que visa conferir-lhe proteção, mas não implica a assunção de qualquer outra responsabilidade por parte do Município.
53. A categoria dos seguros obrigatórios pressupõe uma celebração imposta por disposição legal (como é o caso em apreço), visando o legislador atender a uma necessidade social fundamental, qual seja, a de assegurar que o beneficiário chegue, efetivamente, a usufruir da cobertura.
55. No caso, o Município Recorrente celebrou o contrato de seguro de acidentes pessoais a que estava legalmente obrigado, com observância das coberturas a que estava adstrito pela Portaria 1163/2009, de 06/10, respeitando os limites mínimos de cobertura aí previstos, pelo que, não há qualquer dúvida em como cumpriu a sua obrigação de contratar o referido seguro obrigatório de acidentes pessoais, e em cujo âmbito o legislador não previu a cobertura de danos não patrimoniais.
56. Não estando esses danos previstos no âmbito de cobertura do seguro obrigatório de acidentes pessoais dos bombeiros voluntários, como decidiram as instâncias, o autor não tem direito a ser ressarcido dos danos não patrimoniais sofridos no âmbito desse contrato de seguro.
57. Por outro prisma, dir-se-á que a circunstância de o legislador ter imposto aos Municípios a celebração de um contrato de seguro de acidentes pessoais com o âmbito de cobertura previsto na Portaria 1163/2009,de 06/10 apenas pode significar que, em caso de acidente de que decorra lesões que determinem a morte ou incapacidade permanente, incapacidade temporária total e despesas de tratamento, o direito que assiste ao beneficiário de ser ressarcido, é uma responsabilidade não assente em culpa, tratando-se antes de uma responsabilidade objetiva (assente no risco que impende sobre a Associação Humanitária) mas que tem um regime jurídico próprio, singular. É que nesses casos, a indemnização que assiste ao lesado encontra-se limitada a determinado tipo de danos. Trata-se de situações em que o legislador prossegue finalidades especificas de proteção do bombeiro lesado e dos seus familiares, proteção essa que vai ao ponto de impor ao Município a obrigatoriedade de celebração daquele tipo de contrato de seguro de acidentes pessoais, salvaguardando a possibilidade de a Associação, que é quem exerce o poder de direção sobre o bombeiro e que, por isso, seria aquela sobre quem, nos termos gerais, impenderia a obrigação de celebrar aquele contrato de seguro, o tivesse de fazer a suas expensas.
58. Enfatize-se que este regime jurídico próprio, especialíssimo, que acabamos de enunciar, quanto ao acidente que vitimou o Recorrido no exercício das suas funções de bombeiro voluntário nada tem de inovador, face a outras situações em que o legislador também criou um regime jurídico próprio e específico destinado a regular determinado tipo de acidentes.
59. Com efeito, existem domínios em que o legislador não prevê a cobertura dos danos de natureza não patrimonial, de que é exemplo paradigmático o caso do seguro de acidentes de trabalho. Conforme escreve Pedro Romano Martinez, a propósito dos acidentes de trabalho, estes têm “algo que ver com a ideia de Estado-Providência inserida no seio empresarial. Tal como o Estado deve assegurar que não sejam causados prejuízos aos cidadãos, também o empregador terá de providenciar quanto à inexistência de danos aos seus trabalhadores no desenvolvimento da atividade de que estão incumbidos. Por outro lado, impera hoje a ideia de que o acidente, a fatalidade como infortúnio marcado pelo destino, não é de aceitar. Pretende-se, de certo modo, afastar o postulado de o acidente ser um azar do lesado e, por isso, procura encontrar-se sempre um «responsável»”. E adianta “esta perspetiva vale não só com respeito aos acidentes de trabalho como igualmente noutras áreas; é o caso dos acidentes de automóveis, da responsabilidade do produtor, regulados na lei, e mesmo ainda omissos, como os acidentes aquáticos” – cfr. Pedro Romano Martinez, in Direito do Trabalho, 2013, 6.ª Almedina, pág. 777.
60. Mais adianta, que face às dificuldades em incidir a responsabilidade infortunística do empregador no instituto da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos ou no instituto da responsabilidade objetiva geral, até porque esta última tem caráter excecional, apenas existindo nos casos expressamente previstos na lei (artigo 483.º, n.º2 do CC) e bem assim, no âmbito da responsabilidade contratual, criou-se um regime por acidentes de trabalho que constitui um regime jurídico próprio especifico, assente na responsabilidade objetiva do empregador, de modo a proteger o trabalhador acidentado e seus familiares de determinadas consequências patrimoniais do acidente. “Trata-se de um tipo de responsabilidade civil em que a culpa não faz parte dos seus requisitos, mantendo-se com as necessárias adaptações o esquema geral da responsabilidade aquiliana. (…) A responsabilidade civil objetiva do empregador foi estabelecida na lei de forma limitada, de certo modo à imagem do que ocorre em sede de responsabilidade civil objetiva no Código Civil, onde, em certos casos, se estabeleceram limites máximos no montante indemnizatório, por exemplo, com respeito aos acidentes de viação no art.º 508.º do CC. Só que a responsabilidade civil objetiva por acidente de trabalho, assenta numa conceção diferente: a responsabilidade não é ilimitada, mas o limite é fixado com base em dois aspetos. Primeiro, na noção legal de acidente de trabalho, que é delimitada pelo legislador. Segundo, a reparação só abrange as despesas respeitantes ao restabelecimento do estado de saúde, à recuperação da capacidade de trabalho e de ganho e, em caso de incapacidade ou de morte, indemnizações correspondentes à redução da capacidade, subsídio de readaptação, pensões aos familiares e despesas de funeral” - ob. Cit. pp. 783-784.
61. Ora, conforme resulta do que se vem dizendo, atenta, aliás, a similitude de situações, na medida em que a responsabilidade infortunística do empregador é uma responsabilidade objetiva decorrente do acidente de trabalho sofrido por trabalhador, no local de trabalho e durante o tempo de trabalho (com a abrangência por ele definida na lei de acidentes de trabalho), e o caso dos autos em que se está perante uma responsabilidade objetiva da Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários, que é quem exerce o poder de direção sobre os bombeiros sob a sua alçada (sem prejuízo da responsabilidade pela celebração do contrato de seguro de acidentes pessoais recair sobre o Município, pelo que será ele quem incorre nas consequências da responsabilidade objetiva da Associação, caso não celebre o contrato nos termos legalmente estipulados), criou-se, pois, em ambos os casos, um regime de responsabilidade civil objetiva especifica, que abrange apenas acidentes ocorridos em especificas circunstâncias e que apenas cobre específicos danos, onde não estão incluídos danos de natureza não patrimonial.
62. Trata-se de um regime jurídico de natureza ius singulare, específico, em que o legislador prossegue finalidades de proteção do sinistrado e seus familiares. Essa responsabilidade objetiva especifica não afasta a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos geral do artigo 483.º, n.º1 do CC, do empregador, ou no caso dos autos, da Associação de Bombeiros, ou a de terceiros, quando se encontrem preenchidos os pressupostos de ambas as responsabilidade (responsabilidade objetiva especifica e responsabilidade subjetiva geral do art.º 483, n.º1 do CC).
63. Em casos como o dos autos, o sinistrado só logrará obter a compensação pelos danos não patrimoniais se provar os pressupostos da responsabilidade assente na culpa por banda da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ... ou que houve culpa de terceiro.
64. Na situação em análise, contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, o Município Recorrente não pode ser responsabilizado pelo risco nos termos previstos no artigo 11.º da Lei n.º 67/2007, de 31/12.
Como vimos supra, a sua responsabilidade esgota-se com a celebração do contrato de seguro de acidentes pessoais, que não cobre os danos não patrimoniais sofridos pelo lesado. A ressarcibilidade dos danos de natureza não patrimonial sofridos pelo Recorrido, dependem de o mesmo provar os pressupostos da responsabilidade civil subjetiva da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ... ou de terceiro. E no que tange à responsabilidade objetiva desta, a mesma tem, conforme antedito, um regime próprio, específico, prosseguindo finalidades especificas, que apenas cobre determinado tipo de danos patrimoniais, tudo conforme acima se salientou.
65. Enfatize-se que o Município recorrente, não tem qualquer poder operacional ou de comando ou superintendência sobre o autor enquanto bombeiro voluntário, não tendo com o mesmo nenhum vínculo, seja de que natureza for. Não é o Município a entidade que determina as diretrizes ou o protocolo de atuação do lesado, em relação ao qual não tem qualquer relação hierárquica ou de comando, não tendo sob o seu domínio o poder de controlar a fonte de risco, não existindo relação entre o bombeiro lesado e o Recorrente município para além da que emerge do contrato de seguro de acidentes pessoais.
66. Ao município Recorrente apenas incumbia, por força da lei, contratualizar o contrato de seguro de acidentes pessoais em benefício dos bombeiros voluntários, pelo que tendo cumprido esse dever legal que sobre si impendia, com as coberturas legalmente previstas, nada mais lhe era exigível.
Termos em que procede o recurso interposto pelo Recorrente Município.
IV- DECISÃO
Nos termos expostos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, em julgar procedente o recurso de revista, e em consequência:
a. 1. revogam o acórdão recorrido no concernente à condenação do recorrente Município de Amarante no pagamento da indemnização pelos danos não patrimoniais fixados no montante de 12.000,00, que nessa parte vai absolvido;
a. 2. no mais, mantêm a decisão recorrida.
Custas pelo autor recorrido.
Lisboa, 16 de maio de 2024. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Claúdio Monteiro Ramos - José Augusto Araújo Veloso.
